Examens environnementaux de l'OCDE : Royaume-Uni 2022 (version abrégée)

Résumé

Des progrès dans le découplage mais les défis environnementaux sont pressants

Au cours de la dernière décennie, le Royaume-Uni a réduit plusieurs pressions environnementales tout en développant son économie. Il a considérablement étendu son réseau de zones protégées, en particulier les zones marines. Cependant, la pollution atmosphérique, la détérioration des actifs naturels et les objectifs manqués en matière de biodiversité sont autant de sujets de préoccupation. Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour réduire à zéro les émissions nettes de gaz à effet de serre d’ici à 2050, se préparer au changement climatique, inverser la perte de biodiversité et mettre en place une économie circulaire plus économe en ressources.

Un nouveau cadre pour la protection de l'environnement après la sortie de l'Union européenne

La loi sur l'environnement de 2021 établit un cadre national pour la gouvernance environnementale après la sortie de l’UE (principalement pour l'Angleterre). Elle inscrit les principes environnementaux dans la loi, oblige le gouvernement britannique à fixer des objectifs en matière de qualité de l’air, d’eau, de biodiversité, d’efficacité des ressources et de réduction des déchets, et crée un office de protection de l’environnement. La dévolution de la politique environnementale à l'Irlande du Nord, à l'Écosse et au Pays de Galles permet d'élaborer des politiques sur mesure, mais nécessite une coordination et un apprentissage entre pairs renforcés entre les gouvernements britannique et décentralisés en l'absence d’une législation européenne commune.

Les objectifs climatiques ambitieux doivent être rapidement traduits dans la réalité

Anticipant la Conférence des parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (COP26), dont il a assuré la présidence en 2021, le Royaume-Uni a montré la voie. Il a été le premier pays du G7 à inscrire dans la loi l’objectif de zéro émission nette de GES à l’horizon 2050, conformément à l'accord de Paris. Il a considérablement réduit ses émissions de GES grâce au passage de la production d'électricité du charbon au gaz et aux énergies renouvelables, mais les progrès sont plus lents en dehors des industries énergétiques. La Stratégie zéro net de 2021 fixe des réductions d'émissions indicatives pour respecter le sixième budget carbone (2033-37) et atteindre un niveau zéro net d'ici 2050. Bien que ses propositions soient crédibles, on ne sait pas encore très bien comment elle va concrétiser cette ambition.

Les dépenses et les investissements publics pourraient être davantage alignés sur les objectifs environnementaux

Le gouvernement britannique a mis en place l’une des plus importantes réponses budgétaires à la crise du COVID-19 au niveau mondial. Le Plan en dix points de 2020 pour une révolution industrielle verte, le Plan de 2021 pour reconstruire mieux, la Stratégie zéro net pour reconstruire plus vert et le Programme de gouvernement 2021-22 pour une Écosse plus juste et plus verte reflètent la priorité accordée à la relance verte. Pendant la pandémie, les mesures vertes ont soutenu à juste titre les services de transport public et les déplacements actifs. Cependant, des occasions ont été manquées pour stimuler la décarbonation des bâtiments ou pour conditionner le soutien aux améliorations environnementales. La présentation de la contribution des dépenses publiques à l'objectif zéro net pour la période 2021-25 dans le budget d'automne 2021 est une démarche bienvenue. Les prochains budgets pourraient également faire état de la contribution potentiellement négative des programmes tels que les investissements routiers. Le Royaume-Uni dispose d'un cadre solide pour l'évaluation des politiques, mais les impacts environnementaux des investissements publics pourraient être mieux suivis et pris en compte dans la prise de décision.

Le financement de la biodiversité doit être revu à la hausse

Les dépenses publiques en faveur de la biodiversité ont considérablement diminué au cours de la dernière décennie. Après la sortie de l'UE, de nouvelles sources de soutien financier public visent à inverser la tendance. En Angleterre, les dispositifs de gestion environnementale des terres remplaceront progressivement les paiements de la politique agricole commune de l'UE et rémunéreront les agriculteurs pour la fourniture de biens publics. Les quatre pays prévoient de créer des zones boisées et de restaurer les tourbières, mais devraient faire davantage pour mobiliser les financements privés. La loi sur l'environnement incite les autorités locales à élaborer des stratégies locales de régénération de la nature dans le cadre de leur aménagement du territoire ; elle encourage les propriétaires fonciers à adopter des conventions volontaires de conservation à long terme et introduit le gain net en biodiversité pour les porteurs de projets. Toutes ces mesures vont dans le bon sens. Toutefois, il importe de rechercher une cohérence entre ces nouveaux instruments de politique environnementale, et entre ceux-ci et les aides financières publiques en faveur de la biodiversité.

Les prix du carbone envoient des signaux incohérents

Le gouvernement britannique a introduit plusieurs instruments économiques pour aider à réduire les émissions de GES. Toutefois, le système complexe des prix explicites et implicites du carbone envoie des signaux incohérents selon les secteurs et les combustibles, favorisant par exemple le gaz par rapport à l'électricité. Les taxes sur les carburants routiers sont relativement élevées, mais leur gel depuis 2011 a réduit l'incitation à se tourner vers les transports publics et les déplacements actifs. Avec le développement des véhicules électriques, les gouvernements doivent remédier aux externalités du transport et à la perte de recettes fiscales. Bien que le Royaume-Uni n'ait pas de subventions "officielles" pour les combustibles fossiles, le National Audit Office et l'OCDE ont identifié des aides fiscales soutenant la consommation et la production de pétrole et de gaz. Ces allègements fiscaux peuvent encourager les pratiques nuisibles à l'environnement et devraient être systématiquement passés au crible pour réformer celles qui ne sont pas justifiées pour des raisons économiques, sociales et environnementales.

Les progrès en matière de réduction, de réutilisation et de recyclage des déchets municipaux doivent se poursuivre

La mise en décharge des déchets municipaux a diminué depuis 2010 et l'incinération avec valorisation énergétique a augmenté, en grande partie grâce aux taxes élevées sur la mise en décharge. L'Irlande du Nord, l'Écosse et le Pays de Galles ont considérablement amélioré la collecte sélective, le recyclage et le compostage des déchets municipaux. Les politiques récentes et les dispositions de la loi britannique sur l'environnement de 2021 ouvrent la voie à de meilleurs progrès en Angleterre, où le recyclage et le compostage ont augmenté lentement. Le Royaume-Uni se prépare à renforcer et à étendre les systèmes de responsabilité élargie des producteurs et à introduire des systèmes de consigne. Une taxe sur les emballages plastiques contenant moins de 30 % de matériaux recyclés est entrée en vigueur en 2022.

Une utilisation plus poussée des instruments économiques, tels que les taxes sur l'incinération, pourrait favoriser des niveaux de recyclage et de compostage plus élevés. Le Royaume-Uni devrait envisager d'autres instruments, notamment des mécanismes de paiement au rebut qui facturent les ménages pour le volume de leurs déchets résiduels, ainsi que le financement intégral des coûts de collecte et de traitement des déchets par les redevances. Les gouvernements doivent encore assainir les sites contaminés et lutter contre les décharges illégales de déchets.

Le Royaume-Uni se prépare à une action plus ambitieuse en matière d'économie circulaire

Dans tout le Royaume-Uni, les gouvernements ont soutenu les travaux sur la transition vers une économie circulaire, et les initiatives du secteur privé ont permis de réduire les déchets et d'accroître la circularité dans des secteurs clés, notamment l'alimentation et le textile. Des villes comme Londres et Glasgow ont travaillé avec des entreprises pour promouvoir l'économie circulaire au niveau local. Le secteur de la construction, grand consommateur de matières premières et producteur de déchets, s'efforce d'améliorer la productivité des ressources ; la consommation de granulats dans ce secteur a augmenté parallèlement à la croissance de la production.

Les politiques récentes fixent des ambitions à long terme pour améliorer l'efficacité des ressources et évoluer vers une économie circulaire : l'Angleterre appelle à doubler l'efficacité des ressources d'ici 2050, tandis que l'Écosse et le Pays de Galles ont fixé des objectifs de zéro déchet. Une initiative privée récente préconise le zéro déchet évitable dans le secteur de la construction. La réalisation de ces ambitions nécessitera des efforts publics et privés renouvelés, notamment la promotion du recyclage et du retraitement au niveau national et l'augmentation de la durabilité, de la réutilisation et de la recyclabilité des produits.

Pour tirer parti des réalisations, les quatre nations du Royaume-Uni doivent mettre en place des mécanismes de coopération plus solides, ainsi qu'un suivi et une évaluation accrus des progrès de l'économie circulaire, afin d'identifier et de résoudre les problèmes.