Examiner la réglementation existante

Principes de bonnes pratiques

Les principes de bonne pratique relatifs à l’évaluation ex post présentés ci-après ont été élaborés sur la base de la Recommandation de 2012 de l’OCDE concernant la politique et la gouvernance réglementaires (OCDE, 2012[1]).

Principes généraux

• Les cadres d’action réglementaire doivent intégrer explicitement des examens ex post en tant que partie intégrante et permanente du cycle réglementaire.

• Un système solide d’examen ex post de la réglementation garantirait une couverture complète de la réglementation existante au fil du temps, tout en assurant un « contrôle qualité » des principaux examens et en surveillant le fonctionnement du système dans sa globalité.

• Les examens doivent comprendre une évaluation factuelle des résultats réels des règlements par rapport à leurs fondements et leurs objectifs, tenir compte des éventuels enseignements, et formuler des recommandations pour remédier aux éventuelles insuffisances.

Gouvernance des systèmes

• Des systèmes de contrôle et de responsabilité doivent être mis en place au sein des administrations publiques pour éviter l’omission de domaines clés de la réglementation, et s’assurer que les examens sont conduits de manière appropriée.

• Les dispositifs institutionnels conjuguant contrôle des processus d’évaluation ex ante mais aussi ex post dans l’ensemble de l’administration présentent des avantages.

• Il est préférable de déterminer le type d’examen ex post, ainsi que son calendrier ou son « déclencheur », au moment de la conception des règlements.

• Les ministères et les organismes doivent annoncer à l’avance les examens réglementaires à venir (idéalement sous la forme d’un plan prospectif annuel d’examen de la réglementation).

• Les budgets des organismes doivent prévoir explicitement la prise en charge des coûts d’examen des règlements dont ils sont responsables.

Principales approches en matière d’examen

• Il est généralement nécessaire de recourir à différentes approches pour effectuer un examen ex post de la réglementation. Globalement, ces approches vont des examens programmés aux examens initiés ponctuellement (ad hoc) ou dans le cadre de processus de « gestion » continue.

Examens « programmés »

• Si un règlement ou une loi est susceptible d’avoir des retombées importantes sur le plan social ou économique, notamment parce qu’on y trouve des éléments innovants ou parce que son efficacité est incertaine, il est souhaitable d’insérer dans la réglementation ou la législation elle-même des exigences en matière d’examen.

• Les exigences de caducité constituent un mécanisme utile de « sécurité intégrée » garantissant que l’ensemble de la réglementation subordonnée existante continue de servir les objectifs fixés au fil du temps.

• Dans certaines situations, il peut être utile de prévoir des examens de suivi dans des délais plus courts (1 à 2 ans), notamment lorsqu’une évaluation réglementaire ex ante a été jugée inadéquate (par un organisme de contrôle par exemple) ou lorsqu’une réglementation a été mise en œuvre malgré des lacunes ou des risques de détérioration connus.

Examens ad hoc

• Les « bilans » publics de la réglementation sont l’occasion de faire périodiquement le point sur les problèmes constatés dans certains secteurs ou dans l’ensemble de l’économie.

• Il est également possible de restreindre les examens de type bilan à des questions de performance spécifiques ou à certains impacts préoccupants en utilisant un critère ou un principe de sélection.

• Les examens publics « approfondis » conviennent aux grands régimes réglementaires présentant une grande complexité et de nombreuses interactions et/ou qui sont très litigieux.

• L’« analyse comparative » de la réglementation est un mécanisme utile qui utilise les comparaisons entre juridictions ayant des cadres et objectifs politiques similaires pour recenser les améliorations.

Gestion continue de la réglementation existante

• Il convient de mettre en place des mécanismes permettant aux organismes chargés de l’application de la loi de transmettre systématiquement aux secteurs du gouvernement concernés exerçant une responsabilité politique les enseignements tirés « sur le terrain » concernant les performances d’une réglementation.

• Les règles de compensation réglementaire (comme la règle « one in, one out », c’est-à-dire « un ajout, un retrait ») et les objectifs ou quotas de réduction de la charge doivent inclure une exigence selon laquelle les règlements dont la suppression est prévue, s’ils sont encore « actifs », doivent d’abord faire l’objet d’une forme d’estimation de la valeur qu’ils représentent.

• Il convient de revoir périodiquement les méthodes d’examen elles-mêmes pour s’assurer qu’elles restent adaptées au regard de leur objectif.

Gouvernance des examens individuels

• La gouvernance des examens, les ressources ainsi que les approches utilisées, doivent être proportionnelles à la nature et à l’importance des règlements concernés. Les dispositions doivent être non seulement rentables, mais aussi de nature à faciliter la formulation de conclusions suffisamment étayées pour être crédibles aux yeux du public.

• Pour de nombreux règlements, les évaluations seront menées au mieux au sein des départements ou des ministères compétents. Les organismes chargés de l’application de la réglementation ne doivent normalement pas procéder eux-mêmes aux examens, mais sont les mieux placés pour offrir des informations et des conseils pertinents, et doivent donc être régulièrement consultés.

• Plus un domaine réglementaire est « sensible » et plus ses impacts économiques ou sociaux sont importants, plus il est nécessaire de mettre en place un processus d’examen indépendant. Cela suppose, au minimum, que les personnes qui dirigent l’examen ne soient pas redevables à l’organisme concerné et ne semblent pas présenter de conflits d’intérêts.

• La transparence est primordiale dans les examens approfondis. Les examens doivent être annoncés publiquement et permettre aux parties prenantes d’y participer (voir Consultation publique), et les conclusions et recommandations ainsi que la réponse du gouvernement doivent être rendues publiques.

Questions essentielles auxquelles il convient de répondre lors des examens

• Pertinence : les examens doivent commencer par déterminer s’il existe toujours une raison valable justifiant la réglementation.

• Efficacité : les examens doivent déterminer si le règlement (ou la série de règlements) atteint réellement les objectifs pour lesquels il a été introduit.

• Efficience : les examens doivent déterminer si la réglementation entraîne des coûts inutiles (au‑delà de ceux nécessaires pour atteindre l’objectif réglementaire) ou si elle a d’autres effets indésirables.

• Autres solutions : les examens doivent déterminer s’il est nécessaire de modifier ou de remplacer la réglementation par d’autres instruments politiques.

Méthodologies

• Les évaluations doivent adopter une approche coûts-avantages consistant d’abord à recenser et documenter les impacts pertinents, puis à évaluer leur ampleur relative.

• Il convient d’encourager une quantification lorsque c’est possible, car cela permet de procéder à une évaluation plus rigoureuse des impacts et des résultats potentiels.

• Il est préférable d’examiner les exigences en matière de données au moment de l’élaboration d’un règlement, dans le cadre d’une réflexion plus large visant à déterminer le type d’examen ex post le plus approprié.

• Dans l’idéal, il convient de comparer les impacts observés d’un règlement aux impacts d’un scénario « contrefactuel », qui décrit la façon dont les choses auraient tourné autrement.

Consultation publique

• Tous les examens doivent comporter des consultations avec les parties concernées et, dans la mesure du possible, être accessibles à la société civile.

• La nature et l’ampleur des consultations (étendue, durée) doivent être proportionnelles à l’importance des règlements et au degré d’intérêt ou de sensibilité du public concerné.

Établissement des priorités et ordonnancement

• En matière d’examen, il convient d’accorder la priorité aux règlements qui ont a) un champ d’application étendu dans l’économie ou la communauté et b) des impacts pouvant être importants sur les citoyens ou les organisations (notions de « portée » et de « profondeur »), et pour lesquels on peut c) constater à première vue l’existence d’un « problème ».

• Il peut être important de s’intéresser à l’ordonnancement pour tirer le meilleur parti des réformes.

• Il peut s’avérer plus avantageux d’examiner les règlements de façon groupée plutôt qu’individuellement lorsqu’ils présentent des interactions ou permettent ensemble d’atteindre des objectifs politiques connexes.

Renforcement des capacités

• Il est essentiel de disposer de capacités méthodologiques internes en matière d’évaluation et d’examen, tant pour effectuer des examens en interne que pour superviser ceux qui sont confiés à des organismes externes.

• Le renforcement des capacités doit passer par la formation du personnel existant et par le recrutement, l’apprentissage sur le terrain étant un élément important.

• Les consultants peuvent venir compléter l’expertise disponible au sein du gouvernement, mais il convient d’examiner soigneusement comment optimiser leur contribution dans des cas spécifiques et d’éviter de faire appel à eux de façon excessive au détriment des capacités internes.

Des dirigeants engagés

• Il est essentiel de bénéficier du soutien des dirigeants politiques pour mettre en place des systèmes de révision ex post de la réglementation et en assurer l’efficacité continue.

• Les hauts fonctionnaires de l’administration doivent promouvoir une culture de l’évaluation au sein de leurs organisations et veiller à ce que les bonnes pratiques soient effectivement appliquées « sur le terrain ».

Référence

[1] OCDE (2012), Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires, Éditions OCDE, Paris, https://www.oecd.org/fr/gov/politique-reglementaire/Recommendation%20with%20cover%20FR.pdf.