La transparence sur les activités et les objectifs des entreprises publiques est essentielle pour assurer un suivi de leurs résultats et maximiser leurs contributions sur le plan économique et social. Le présent chapitre analyse les informations disponibles sur les entreprises publiques dans la région MENA et indique les domaines où des études plus systématiques pourraient éclairer l’action publique. Dans un premier temps, il examine la configuration de l’actionnariat public dans la région sur le plan de l’action publique et des institutions, présente les réformes en cours dans certaines économies et compare la situation dans la région aux tendances internationales. Ensuite, il étudie la collecte et le degré de publicité des informations quantitatives sur les entreprises publiques dans plusieurs pays et à l’aune des pratiques internationales. En conclusion, ce chapitre propose des moyens d’action pour améliorer les politiques et les pratiques de l’État actionnaire dans la région, en faisant fond sur Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques.
Gouvernance d’entreprise dans la région MENA
Chapitre 5. Améliorer la gouvernance des entreprises publiques
Abstract
Introduction
Les entreprises publiques jouent un rôle fondamental dans les économies de la région MENA, comme dans de nombreuses autres régions du monde. En plus d’assurer des missions de service public, elles exercent souvent leurs activités dans des secteurs d’importance systémique dont dépend l’ensemble de l’économie.
S’il est possible de tirer des conclusions générales sur l’importance économique et sociale des entreprises publiques, l’actionnariat public dans la région MENA se caractérise par la rareté des données et le manque d’informations structurées sur les modalités de cet actionnariat et les dispositions réglementaires qui l’encadrent. En connaissant l’identité des entreprises publiques ainsi que les objectifs qui leur ont été fixés et le cadre réglementaire auquel elles sont soumises, il serait possible d’améliorer les pratiques de l’État actionnaire de façon éclairée et d’assurer que les entreprises publiques exercent leurs activités avec efficience, transparence et dans le respect des conditions de concurrence vis-à-vis des entreprises privées.
Ces éléments sont déterminants sur le plan du développement économique. L’impact des entreprises publiques sur l’économie dans son ensemble est particulièrement important lorsque les entreprises publiques interviennent dans des secteurs dont dépendent les entreprises et les citoyens, comme l’électricité et le gaz, les télécommunications, les transports et le secteur financier.
La fonction d’actionnaire de l’État donne également lieu à une gouvernance particulière et suscite des risques liés à la réglementation susceptibles d’empêcher les entreprises publiques de contribuer autant qu’elles le pourraient à l’économie et à la société. Lorsque leur fonctionnement est inefficient et que leur structure de gouvernance laisse à désirer, les entreprises publiques peuvent peser lourdement sur les ressources publiques, avoir un effet d’évincement sur des activités plus productives du secteur privé et, dans le pire des cas, être utilisées à des fins de clientélisme politique ou d’enrichissement personnel au détriment de la société au sens large.
Ce phénomène peut miner la confiance des citoyens, des entreprises et des investisseurs dans les institutions et les marchés publics. Les atteintes en matière de réputation, qui peuvent être le résultat de la mauvaise gestion d’entreprises publiques ou d’une réglementation inadaptée, peuvent in fine décourager les investisseurs privés, tant nationaux qu’étrangers, dont les capitaux sont indispensables au financement du développement.
Pour ces raisons, entre autres, l’importance de la bonne gouvernance des entreprises publiques, notamment dans la région MENA, ne saurait être sous-estimée.
Ce chapitre vise à alimenter les réflexions en cours des pouvoirs publics sur l’actionnariat public dans la région MENA. Il examine les enjeux relatifs à l’actionnariat public principalement sous l’angle de la transparence, en faisant le point sur les informations disponibles sur les entreprises publiques dans la région, les déficits d’informations et les axes de recherche qui permettraient d’éclairer des réformes de l’actionnariat public. Il commence par passer en revue les normes internationales de gouvernance des entreprises publiques. Puis, il met en évidence les tendances concernant l’actionnariat public et ses modalités dans la région et les compare avec les pratiques internationales. Ensuite, il examine l’accessibilité des informations quantitatives sur les entreprises publiques de la région avant de procéder à une comparaison internationale. En conclusion, le chapitre propose des moyens d’action pour aider les économies de la région MENA à appliquer des réformes.
Normes de gouvernance des entreprises publiques
Les entreprises publiques sont exposées à des risques de gouvernance susceptibles de nuire à leurs résultats et de fausser la concurrence. Ainsi, si les responsabilités de l’État en tant qu’actionnaire ne sont pas clairement attribuées au sein de l’administration publique, alors les entreprises publiques peuvent se voir fixer des objectifs flous ou de nouveaux objectifs fréquemment, ce qui mine leurs performances. Ou bien, quand un organisme public a en même temps pour mission d’exercer les droits d’actionnaire d’une entreprise publique et de réglementer le marché concurrentiel sur lequel cette entreprise exerce son activité, il peut s’ensuivre des objectifs contradictoires et en fin de compte des décisions prises dans l’intérêt de cette seule entreprise au détriment de l’efficience du marché et de la compétitivité.
De nombreux problèmes de gouvernance des entreprises publiques sont en outre exacerbés par le manque de transparence de leurs activités, dans ces conditions, il est difficile d’évaluer leurs résultats — et de demander des comptes à l’État et aux conseils d’administration.
Ces facteurs engendrent des difficultés pour les décideurs qui cherchent à s’assurer que les entreprises publiques de leur juridiction génèrent le plus de gains possible tant pour l’économie que pour la société dans son ensemble.
Les Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques
Répondre aux nombreux enjeux en termes d’action publique que soulève la participation de l’État dans des entreprises, tel est l’objectif des Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques (Lignes directrices sur la gouvernance des entreprises publiques) convenues au niveau international.
Ces lignes directrices ont vocation à faire en sorte que les entreprises publiques créent de la valeur pour l’économie et la société par de bonnes pratiques en matière d’actionnariat, de gouvernance d’entreprise et de dispositifs réglementaires. Leurs grands principes sont présentés dans l’encadré 5.1.
Encadré 5.1. Les Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques
Les Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques sont des recommandations à l’intention des pouvoirs publics sur les moyens de faire en sorte que les entreprises publiques exercent leurs activités de manière efficace, transparente et responsable. Elles reposent sur les grands principes suivants :
L’État doit porter les motifs justifiant l’actionnariat public à la connaissance de l’ensemble des citoyens, qui sont les actionnaires effectifs des entreprises publiques. La finalité de l’actionnariat public doit être de maximiser la valeur pour la société.
L’État doit exercer son rôle d’actionnaire de façon professionnelle, transparente et responsable.
Les entreprises publiques doivent exercer leurs activités dans des conditions de concurrence équitables avec le secteur privé. La fonction d’actionnaire de l’État doit être séparée de sa fonction de réglementation de façon à éviter l’émergence d’objectifs antagonistes.
Les actionnaires privés doivent bénéficier d’un traitement équitable et d’un accès équivalent aux informations sur l’entreprise.
Les entreprises publiques doivent respecter les droits des parties prenantes et observer des normes strictes en matière de conduite responsable des entreprises.
Les entreprises publiques doivent être soumises aux mêmes normes strictes de comptabilité, de vérification des comptes et d’information, que les sociétés cotées.
Les conseils d’administration des entreprises publiques doivent avoir pour mandat de définir la stratégie de l’entreprise et de surveiller la direction et disposer de l’autonomie et de l’indépendance nécessaires pour s’acquitter de leur mandat, sans ingérence politique.
Source : Adapté de OCDE (2015a), Lignes directrices sur la gouvernance des entreprises publiques, http://dx.doi.org/10.1787/9789264244160-en.
Depuis la parution de la première version des Lignes directrices sur la gouvernance des entreprises publiques en 2005, les réformes de l’actionnariat public menées dans le monde entier, y compris dans de nombreuses économies de la région MENA, ont en règle générale rapproché les pratiques nationales de ces normes ambitieuses. Parmi les tendances mondiales en matière de réformes de l’actionnariat public figurent :
la définition de politiques d’actionnariat explicitant les attentes de l’État quant aux résultats financiers et non financiers des entreprises publiques ;
l’adoption de mesures visant à soumettre l’ensemble des entreprises publiques à des normes strictes de gouvernance et d’information ;
la conduite de réformes législatives et institutionnelles visant à soumettre les entreprises publiques aux mêmes lois et réglementations, notamment en ce qui concerne la concurrence, que les entreprises privées.
Ces tendances, parmi d’autres, ces dix dernières années se sont souvent produites parallèlement à une meilleure la transparence sur les caractéristiques, les objectifs et les résultats des entreprises publiques.
Dans les pays présentant les pratiques les plus avancées en matière de transparence, l’État communique à l’ensemble des citoyens, considérés comme les actionnaires effectifs des entreprises publiques, des informations sur les activités et les résultats du portefeuille d’entreprises publiques dans des rapports annuels agrégés. Ce type de communication d’informations a rendu les actionnaires publics, les administrateurs et la direction générale davantage comptables des résultats et de l’efficience des entreprises publiques.
Ces expériences internationales, ainsi que d’autres, peuvent s’avérer riches d’enseignements pour les pouvoirs publics du monde entier, y compris de la région MENA, qui poursuivent leurs efforts en vue d’optimiser la contribution des entreprises publiques sur le plan économique et social.
Le paysage des entreprises publiques dans la région MENA
Les entreprises publiques de la région MENA exercent leurs activités dans une grande variété de secteurs : secteur primaire, électricité et gaz, télécommunications, services postaux, services collectifs en général, finance et transports. Plusieurs États de la région possèdent également des entreprises opérant dans des secteurs où l’actionnariat public est moins habituel, comme l’industrie manufacturière et la promotion immobilière. De nombreuses entreprises publiques ont à la fois des objectifs commerciaux et des objectifs de politique publique, qui ne sont pas toujours clairement définis ou connus.
Les entreprises publiques sont souvent en situation de monopole naturel (c’est-à-dire qu’elles opèrent sur un marché dont la configuration la plus efficiente sur le plan économique est l’existence d’une seule entreprise). Dans de nombreux cas, cette situation tient au fait qu’il est plus rentable pour l’État d’exploiter un monopole que de réglementer une entreprise privée. Il s’ensuit que la privatisation n’est pas toujours la solution optimale du point de vue économique et que les entreprises publiques, si elles sont bien dirigées et si elles sont efficientes, peuvent utilement contribuer, aux côtés des entreprises privées, au bon fonctionnement des économies et des sociétés. Si un État décide néanmoins de privatiser une entreprise publique, alors améliorer sa gouvernance d’entreprise et ses résultats peut permettre d’accroître les recettes fiscales découlant de la vente.
Les entreprises publiques de la région MENA ne sont pas particulièrement importantes à l’échelle mondiale, mais deux d’entre elles font partie des 500 plus grandes entreprises du monde : l’entreprise émiratie Emirates Group et l’entreprise saoudienne SABIC1. Selon toute vraisemblance, l’entreprise saoudienne Aramco devrait également figurer dans ce classement, mais elle n’y apparaît pas, sans doute parce que son chiffre d’affaires, sur lequel repose le classement, n’a pas été rendu public.
Les responsabilités de l’État en tant qu’actionnaire sont décentralisées dans la plupart des économies de la région MENA et les fonctions qui lui sont associées sont dispersées entre de nombreuses institutions. Seul un économies de la région, le Maroc, dispose d’un organe central de coordination. D’autres pays ont amorcé un processus de centralisation en transférant un portefeuille d’entreprises publiques de grande envergure ou d’importance stratégique à une holding publique ou à un fonds souverain. Un certain nombre de pays mènent actuellement des réformes des entreprises publiques, comme de simples changements institutionnels ou, pour les mesures les plus ambitieuses, l’instauration de lignes directrices sur la gouvernance d’entreprise spécifiquement conçues pour les entreprises publiques. Cette section donne un aperçu des modalités de l’actionnariat public dans la région MENA et compare la situation dans la région avec les tendances observées à l’échelle mondiale.
Actionnariat décentralisé
Les responsabilités actionnariales de l’État semblent incomber principalement aux ministères de tutelle dans la majorité des économies de la région MENA (tableau 5.1)2. Par responsabilités actionnariales s’entendent notamment : voter la politique de l’entreprise au nom de l’État actionnaire, désigner les membres du conseil d’administration et définir les objectifs des entreprises publiques.
Dans de nombreux cas, les ministères de tutelle sont également chargés de réglementer le marché et d’élaborer la politique de développement du secteur. D’après des études antérieures de l’OCDE, rares sont les pays qui disposent d’autorités de réglementation sectorielle indépendantes, à quelques exceptions notables près dans les secteurs des télécommunications, des transports et de l’électricité, où des mesures ont été prises pour ouvrir à la concurrence des marchés monopolistiques (OCDE, 2013). Le secteur bancaire est également un secteur à part, dans la mesure où il fait l’objet d’une réglementation sectorielle spécifique depuis longtemps.
Tableau 5.1. Aperçu des modalités de l’actionnariat public dans la région MENA
Source : Analyse du Secrétariat de l’OCDE des informations librement accessibles sur les modalités de l’actionnariat des entreprises publiques connues dans la région, données d’avril 2018.
La décentralisation de l’actionnariat public peut être sous-optimale pour plusieurs raisons, dont l’existence d’un conflit d’intérêts lorsqu’un ministère peut se prévaloir de la réussite commerciale d’entreprises publiques qu’il est chargé de réglementer. Cette décentralisation va souvent de pair avec une faible transparence des activités des entreprises publiques et une surveillance insuffisante des ministères concernés et de la gestion des entreprises publiques. Ces questions, tout comme les mesures d’atténuation possibles dans le cas d’un actionnariat décentralisé, sont traitées plus en détail ci-après.
L’Iraq offre un exemple d’actionnariat public essentiellement décentralisé. Les responsabilités actionnariales relatives aux 157 entreprises publiques du pays sont réparties entre dix ministères (tableau 5.2). D’après des informations plus récentes transmises par les pouvoirs publics iraquiens, ces entreprises seraient au nombre de 176, cette différence pourrait être le signe d’une restructuration des entreprises ou simplement d’une amélioration du degré de complétude des données transmises (Gouvernement de la République d’Iraq, 2016). Dans de nombreux pays du monde, il n’est pas inhabituel de constater des divergences entre institutions nationales quant au nombre d’entreprises publiques déclarées. Ces divergences proviennent souvent de l’utilisation de critères différents pour définir une entreprise publique, les filiales ou les entreprises en liquidation étant ou non considérées comme des entreprises publiques.
Tableau 5.2. Actionnariat public décentralisé : le cas de l’Iraq
Note : Valorisation des entreprises : information non disponible.
*Depuis 2015, le ministère de l’Industrie et de la Métallurgie a réduit le nombre d’entreprises publiques de son portefeuille de 71 à 32, principalement en fusionnant des entreprises publiques ayant des activités semblables.
Source : Réponses de l’institution contributrice en Iraq au questionnaire envoyé, à partir des informations déclarées par la commission consultative auprès du Premier ministre.
Au sein de ce système décentralisé, l’Iraq a, dans une certaine mesure, instauré une surveillance coordonnée, qui pourrait être renforcée dans le futur. En 2007, la commission consultative auprès du Premier ministre a créé un groupe de travail sur la restructuration des entreprises publiques visant à coordonner les différentes réformes des entreprises publiques entre les ministères concernés3. Plus récemment, en 2016-17, le gouvernement a créé un comité sur la restructuration des entreprises publiques, dirigé par le ministre de l’Industrie et de la Métallurgie, pour mener les réformes. Le ministère, chargé de la surveillance de certaines grandes entreprises publiques du pays, doit travailler en collaboration avec les autres ministères concernés et des experts. Il est donc possible de qualifier le système d’actionnariat public de l’Iraq de système décentralisé avec coordination.
Actionnariat public coordonné par un organe central au Maroc
Au Maroc, les responsabilités de l’État en tant qu’actionnaire sont au moins en partie coordonnée par un organe central, le ministère de l’Économie et des Finances, dans de nombreux cas par l’intermédiaire de sa Direction des entreprises publiques et de la privatisation (encadré 5.2) Le Maroc fait donc figure d’exception par rapport aux autres économies de la région MENA, où les responsabilités de l’État en tant qu’actionnaire sont généralement décentralisés. En pratique, les ministères de tutelle marocains exercent de nombreuses fonctions actionnariales exercées par l’État, comme la nomination des membres du conseil d’administration des entreprises publiques.
Encadré 5.2. Actionnariat public coordonné : le cas du Maroc
Au Maroc, le ministère de l’Économie et des Finances représente l’État actionnaire. L’une de ses principales fonctions est de nommer les représentants de l’État dans les conseils d’administration des entreprises publiques. Ces représentants sont généralement choisis parmi les agents de la Direction des entreprises publiques et de la privatisation, mais ils peuvent être issus : de la Direction du budget du ministère, en particulier si l’entreprise publique reçoit des subventions publiques ; de la Direction du Trésor et des Finances extérieures si l’entreprise publique est un établissement financier public ; ou bien de l’ensemble de ces directions.
Les principales fonctions actionnariales de l’État assignées aux différentes directions du ministère de l’Économie et des Finances peuvent être récapitulées comme suit.
Direction des entreprises publiques et de la privatisation
Examiner les projets de création d’entreprises publiques ou de modification du niveau de participation de l’État dans les entreprises publiques existantes
Participer à la gestion du portefeuille de l’État, notamment à la prise de décision sur les mesures affectant la structure, la rentabilité et les investissements des entreprises publiques
Examiner les projets d’investissement des entreprises publiques, y compris leurs modalités de financement, en vue d’assurer leur rentabilité
Évaluer les résultats des entreprises publiques et, à cette fin, constituer une banque de données économiques, financières et sociales sur le secteur public
Assurer le suivi des activités des conseils d’administration des entreprises publiques et de l’application des décisions de ces conseils dans les entreprises publiques
Préparer un plan général prévoyant le transfert des entreprises publiques au secteur privé et effectuer des tâches liées à leur transfert effectif
Trésorerie Générale du Royaume
Assurer la préservation des titres détenus par l’État
Direction du budget
Débloquer les fonds nécessaires à la création des entreprises publiques, accroître les participations de l’État dans les entreprises publiques ou investir des capitaux de l’État ou d’entreprises publiques dans des entreprises privées
Source : Adapté des réponses au questionnaire envoyé aux autorités marocaines.
Par conséquent, le Maroc a un système d’actionnariat public qui se situe entre le modèle décentralisé, avec un certain degré de coordination centrale, et le modèle dual, dans lequel un ministère de l’administration centrale, généralement le ministère des Finances (dans le cas du Maroc, le ministère de l’Économie et des Finances) exerce les droits attachés à la qualité d’actionnaire avec les ministères de tutelle sectoriels. Au moment de la rédaction du présent rapport, le Maroc amorçait un processus important de réforme de l’actionnariat public, analysée dans la section consacrée aux réformes de l’actionnariat public et de la gouvernance ci-après.
Sociétés holdings publiques
Certaines économies de la région MENA, principalement les membres du Conseil de coopération du Golfe (CCG), ont pris des mesures pour centraliser la fonction d’actionnaire de l’État en transférant un portefeuille d’entreprises publiques de grande envergure ou d’importance stratégique à une société holding publique ou à un fonds souverain, qui fixe ensuite à ces entreprises des objectifs de résultats plus rigoureux et souvent purement commerciaux.
C’est notamment le cas de l’Arabie saoudite, dont le Fonds public d’investissement, placé sous l’autorité du ministère des Finances, détient, seul ou avec d’autres institutions publiques, une participation majoritaire dans sept entreprises, ainsi que des participations minoritaires dans 19 entreprises (qui ne sont pas considérées comme des entreprises publiques). Les activités de ces entreprises relèvent de plusieurs secteurs, dont l’extraction minière, la pétrochimie et d’autres industries manufacturières, les transports et les télécommunications (OCDE, 2017). Le Fonds public d’investissement a été créé en 1971 avec pour mission d’investir des fonds publics dans des secteurs ou des entreprises d’importance stratégiques, dans le but de faciliter la réalisation d’objectifs plus généraux de développement de l’économie nationale.
Le Koweït et le Bahreïn ont adopté une approche similaire, en confiant respectivement un portefeuille d’entreprises publiques à l’Autorité d’investissement du Koweït et à la société holding Mumtalakat, un fonds souverain qui est chargé de gérer les investissements de l’État en dehors de l’industrie pétrolière et gazière et qui détiendrait des participations (dans de nombreux cas minoritaires) dans plus de 38 entreprises.
Aux Émirats arabes unis, cette approche est utilisée au niveau infranational à Abu Dhabi, où la société de placement Mubadala, qui a fusionné avec l’entreprise Abu Dhabi Investment Council en mars 2018, gère un portefeuille d’entreprises publiques, mais aussi à Dubai, où Investment Corporation of Dubai remplit cette fonction, tandis que Dubai Holding gère et investit les ressources publiques. L’une de ses filiales, Tecom Group, est chargée du développement de zones économiques sectorielles. Au niveau fédéral, les investissements publics sont réalisés par le fonds souverain Emirates Investment Authority.
La société Mubadala, implantée à Abu Dhabi, a notamment contribué à accroître la transparence du secteur public (encadré 5.3).
Les pouvoirs publics d’Abu Dhabi ont pris des mesures pour centraliser la surveillance exercée par l’État sur un large portefeuille d’entreprises publiques, plus vaste que celui de Mubadala. La plupart des entreprises publiques d’Abu Dhabi, dont Mubadala, sont tenues de rendre compte au bureau des entreprises publiques au sein du secrétariat général du conseil exécutif (General Secretariat of the Executive Council), qui assure le suivi des résultats des entités du secteur public et des projets gouvernementaux (Abu Dhabi Digital Government, 2018).
Les entreprises publiques d’Abu Dhabi sont également soumises à la surveillance et la vérification des comptes de l’Abu Dhabi Accountability Authority, qui relève de l’administration centrale. Ces institutions semblent toutefois exercer principalement des fonctions de suivi ou de coordination, plutôt que de strictes responsabilités actionnariales.
L’Égypte a adopté un système de société holding publique quelque peu hybride, en créant plusieurs sociétés holdings publiques détenant des participations dans des filiales et des sociétés affiliées. Les sociétés holdings exercent leurs activités dans différents secteurs de l’économie et leur surveillance est assurée par le ministère de l’Investissement et de la Coopération internationale.
Encadré 5.3. Utilisation d’une société holding publique : le cas d’Abu Dhabi
Mubadala est une société de placement entièrement détenue par l’État d’Abu Dhabi ayant pour reçu pour mandat d’assurer une rentabilité financière durable de son portefeuille et de favoriser l’intégration mondiale et la diversification de l’économie. Avant la fusion de la société avec l’entité Abu Dhabi Investment Council en 2018, les actifs de Mubadala se seraient élevés à 127.8 milliards de dollars et son chiffre d’affaires, à 45.2 milliards de dollars.
L’implantation géographique de Mubadala en fait une entreprise publique relativement atypique dans la région MENA. Mubadala emploie environ 68 000 personnes dans le monde et exerce ses activités dans plus de 30 pays. Fin 2017, son portefeuille comprenait des actifs situés dans la région MENA, mais aussi dans le reste du monde et couvrait un vaste ensemble de secteurs : pétrole et pétrochimie (32.7 %) ; infrastructures et investissements financiers (28.1 %) ; technologies, industries manufacturières et extraction minière (21.1 %) ; industrie aérospatiale, énergies renouvelables et technologies de l’information et technologies de l’information et de la communication (9.2 %) ; et projets institutionnels (8.9 %). À l’intérieur de ces secteurs, Mubadala investit également dans des activités importantes sur le plan socioéconomique, comme les infrastructures dans le domaine de la santé et de l’éducation.
Mubadala s’est formellement engagée à faire preuve de transparence et d’éthique et à respecter des normes de gouvernance figurant parmi les plus strictes au monde. Elle publie notamment ses états financiers vérifiés et ses rapports annuels depuis 2009. Au moyen de ces publications, ainsi que du prospectus de base, librement accessible, de son programme mondial d’obligations à moyen terme (Global Medium Term Note bond programme), coté à la Bourse de Londres, Mubadala fait connaître ses objectifs stratégiques, sa gestion des risques, ses participations, ses organes de gouvernance (comme le conseil d’administration et les comités associés) ainsi que des informations sur sa situation financière et ses activités.
Mubadala présente également de façon détaillée sa situation en matière de gouvernance et de conformité dans les informations qu’elle publie, ce qui lui a permis d’obtenir les notes maximales dans les catégories transparence et diffusion d’informations de l’indice de transparence Linaburg-Maduell Transparency Index établi par le Sovereign Wealth Fund Institute. Mubadala a été la première entreprise publique de la région MENA à recevoir le score de 10/10 sur cet indice en 2009, score qu’elle conserve depuis près d’une décennie.
S’agissant du portefeuille d’entreprises de Mubadala et de son évolution future, il convient de signaler l’introduction en bourse programmée de l’entreprise Emirates Global Aluminium, que Mubadala et Investment Corporation of Dubai détiennent conjointement. L’introduction en bourse, initialement prévue pour 2018, a été repoussée en raison des conditions de marché, tout comme celle de l’une des plus grandes entreprises pétrolières et gazières multinationales, Compañía Española de Petróleos S.A.U., intégralement détenue par Mubadala.
Source : contributions d’un membre d’un groupe de réflexion de Mubadala.
Ce système est entériné par la Loi sur les entreprises du service public (Loi 203), adoptée par l’Égypte en 1991, qui autorise le transfert de certaines entreprises publiques à des sociétés holdings en attendant leur privatisation programmée. Depuis lors, l’État a procédé à une cession totale ou partielle de ses participations dans plusieurs secteurs relevant de la sphère publique, mais plus de 150 entreprises publiques continuent d’exercer leurs activités au sein de cette société holding publique. La loi 203 prévoit des dispositions relatives à la gouvernance d’entreprise des sociétés holdings et de leurs sociétés affiliées et oblige notamment ces sociétés à séparer les fonctions de gestion des fonctions actionnariales, à publier leurs statuts, à créer un conseil d’administration et à prévenir les transactions abusives avec des parties liées et les conflits d’intérêts (Hassouna, 2018).
Le recours à des sociétés holdings publiques pour améliorer la gouvernance d’entreprise et les résultats des entreprises publiques n’est pas nécessairement la meilleure option pour l’ensemble des économies de la région MENA et de fait, n’est parfois même pas possible d’un point de vue économique. La question de la transférabilité de l’approche « société holding publique » à des économies de la région disposant d’un revenu plus faible et de moins de ressources naturelles reste ouverte et pourrait faire l’objet de recherches plus approfondies.
Les décideurs de la région MENA qui cherchent à introduire de meilleures pratiques de gouvernance dans les entreprises publiques pourraient utilement appliquer des éléments de bonnes pratiques pour tester les réformes des entreprises publiques dans un petit portefeuille d’entreprises publiques — en utilisant une société holding publique par exemple, mais aussi en transférant des entreprises d’importance stratégique à des structures de surveillance plus centralisées.
Institutions de contrôle des finances publiques
Même si elles n’exercent pas de fonctions actionnariales, les institutions de contrôle des finances publiques jouent souvent un rôle dans le suivi des entreprises publiques. Les institutions de contrôle des finances publiques peuvent renforcer les mécanismes de reddition de comptes des entreprises publiques, en particulier lorsque leurs missions ne se résument pas à la réalisation de contrôles financiers et comprennent l’examen des pratiques de gouvernance et des résultats des entreprises publiques et la formulation de recommandations en matière de réformes. Dans de nombreuses économies de la région MENA, les institutions de contrôle des finances publiques effectuent des contrôles financiers des entreprises publiques au nom de l’État, en règle générale lorsque les entreprises publiques reçoivent les dotations budgétaires allouées par l’État. Dans la région, il est moins habituel que ces institutions mènent un examen approfondi des résultats et de la gouvernance des entreprises publiques afin de proposer des améliorations des pratiques en matière d’actionnariat public.
L’institution de contrôle des finances publiques marocaine a récemment procédé à un examen de ce type, qui a abouti à des recommandations visant à renforcer la gouvernance et le contrôle des entreprises publiques du pays (Cour des comptes, 2016). Le document, librement accessible, résume les recommandations de la Cour à l’intention du ministère de l’Économie et présente également la réponse du ministère à ces recommandations, en accordant une large place aux réformes en cours en ce sens. Il s’agit là d’un exemple du rôle que les institutions de contrôle des finances publiques peuvent jouer dans la conception des réformes éclairées de l’actionnariat public.
Le rôle des institutions de contrôle des finances publiques dans le suivi de la gouvernance et des résultats des entreprises publiques n’a pas fait l’objet d’études systématiques jusqu’à présent et pourrait constituer un axe de recherche à l’avenir.
Réforme de l’actionnariat public et de la gouvernance dans la région MENA
Des réformes de l’actionnariat public et de la gouvernance, plus ou moins profondes, sont en cours dans un certain nombre d’économies de la région MENA, comme l’Algérie, l’Arabie Saoudite, l’Égypte, les Émirats arabes unis, le Maroc, et la Tunisie, parmi lesquelles, des réformes générales de l’actionnariat et de la gouvernance concernant l’ensemble des entreprises publiques ; l’élaboration ou la mise à jour de codes de gouvernance des entreprises publiques ; et des projets de cotation des actions d’entreprises publiques sur les bourses nationales afin de renforcer l’orientation commerciale et développer les marchés des capitaux locaux.
À l’avenir, il pourrait s’avérer intéressant d’assurer le suivi de la mise en œuvre de ces réformes, en mettant l’accent sur les bonnes pratiques susceptibles d’être utiles aux autres pouvoirs publics de la région.
Réformes générales de l’actionnariat public et de la gouvernance
Le Maroc et la Tunisie ont récemment lancé des réformes de l’actionnariat public de large portée sur l’ensemble du secteur des entreprises publiques. Les objectifs actuels sont la professionnalisation de la fonction d’actionnaire de l’État, l’amélioration de l’efficience des conseils d’administration des entreprises publiques, l’amélioration des régimes financiers de ces entreprises et l’accroissement de leur rentabilité.
Le vaste programme de réforme des entreprises publiques entrepris par le Maroc vise à introduire des pratiques plus actives de gestion du portefeuille public, à améliorer le cadre de gouvernance des entreprises publiques, notamment par le biais d’une transformation des contrôles financiers et d’une modernisation du code de gouvernance des entreprises publiques, et à renforcer les pratiques de vérification des comptes des entreprises publiques (encadré 5.4)4.
Encadré 5.4. Réformes de l’actionnariat public au Maroc
Le Maroc cherche à accroître la valeur socioéconomique des entreprises et des établissements publics en instaurant des pratiques de gestion du portefeuille public plus actives. Il s’agit d’un projet prioritaire du Plan d’action stratégique 2017-21 de la Direction des Entreprises Publiques et de la Privatisation du Ministère de l’Économie et des Finances. La mise en œuvre de ce projet est appuyée par une unité mise en place au sein de la direction. Avec la collaboration d’entreprises publiques et des ministères concernés, cette unité a mené une étude pour déterminer les mesures à appliquer afin de gérer activement le portefeuille public, en commençant par un groupe d’entreprises publiques pilote. Les principales missions de l’unité sont :
participer à un dialogue stratégique entre les entités publiques et les directions des ministères concernés ;
proposer et conduire un programme d’études stratégiques ;
évaluer et suivre les résultats des entités entrant dans le périmètre du projet pilote.
Des réformes sont actuellement appliquées en vue de remanier le système de contrôle financier des entreprises publiques et moderniser le Code marocain de bonnes pratiques de gouvernance des Entreprises et Établissements Publics (EEP). L’objectif est d’accroître la transparence et l’efficience de la gestion des ressources publiques et d’améliorer la qualité de la gouvernance et de la gestion des entreprises publiques. Ces mesures ont pour but de :
clarifier les rôles de l’État (stratège, actionnaire et contrôleur) et renforcer les relations contractuelles entre l’État et les entités publiques ;
renforcer la position des conseils d’administration, professionnaliser leurs membres et expliciter leurs responsabilités ;
renforcer le contrôle interne et la gouvernance, afin d’améliorer les résultats et la gestion des risques.
Un troisième projet, destiné à consolider les comptes financiers des entreprises publiques, vise à connaître plus précisément la valeur des actifs de l’État de façon à :
obtenir une vue d’ensemble du secteur public et suivre les progrès en matière de consolidation des états financiers ;
déterminer les indicateurs agrégés de l’évolution du portefeuille de l’État pertinents ;
contribuer à la consolidation des comptes de l’État et de leurs quatre composantes principales : les administrations centrales, les collectivités territoriales, les entreprises et établissements publics et les organismes de protection sociale ;
faciliter les échanges concernant les données des comptes nationaux ;
améliorer la lisibilité, la transparence et la comparabilité des données comptables et financières nationales pour les investisseurs, en particulier les investisseurs étrangers et les prêteurs.
Source : adapté du texte communiqué par les autorités marocaines.
La Tunisie a adopté en 2015 une stratégie de réforme des entreprises publiques, qui a été intégrée au Programme national des réformes majeures 2016-2020 (encadré 5.5).
Encadré 5.5. Réformes de l’actionnariat public en Tunisie
En novembre 2015, le gouvernement tunisien a adopté des principes généraux et une stratégie de restructuration des entreprises publiques. La stratégie prévoit des axes de réformes globales de la gouvernance comme le regroupement des institutions en charge du contrôle et l’amélioration de la gouvernance interne, du dialogue social et de la restructuration financière.
La stratégie vise à accroître la compétitivité des entreprises publiques, à améliorer leur situation financière et à mettre en œuvre des plans de restructuration assurant la viabilité des entreprises à moyen terme. Ces plans de restructuration devraient comprendre de nouveaux dispositifs de gouvernance visant à garantir que les entreprises publiques puissent exercer leurs activités sans ingérence politique.
Cette stratégie prévoit également la constitution d’un nouvel organe, l’Agence de supervision et de coordination pour la gestion des entreprises publiques, chargée de la surveillance des réformes et placée sous l’autorité du ministère des Finances et la création d’un fonds à participation publique et privée devant permettre la restructuration des entreprises publiques dans les secteurs concurrentiels.
Source : Gouvernement tunisien, Programme national des réformes majeures 2016-2020.
Rédaction de codes de gouvernance des entreprises publiques
La rédaction et l’application de codes de gouvernance d’entreprise spécifiques aux entreprises publiques présentent certaines particularités dont les décideurs devraient tenir compte. En particulier, ces codes doivent être conformes au code de gouvernance des sociétés cotées en vigueur dans le pays. Une telle conformité est particulièrement importante dans les juridictions où les actions des entreprises publiques sont cotées à la bourse nationale et elle permet d’éviter des divergences en matière de normes et d’assurer des conditions de concurrence équitables.
Divers pays du monde entier se sont attaqués à ce problème en requérant explicitement de toute entreprise publique de respecter les sections pertinentes du code de gouvernance des sociétés cotées. C’est le cas, par exemple, en Suède, où la politique actionnariale de l’État stipule que toutes les entreprises publiques doivent appliquer les normes du code de gouvernance des sociétés cotées, avec des exceptions concernant les règles relatives aux comités de nomination des conseils d’administration, à la nomination des administrateurs et à la sélection des vérificateurs (Services gouvernementaux de la Suède, 2017).
Dans les économies de la région MENA, le Bahreïn, l’Égypte et le Maroc ont défini des codes ou des lignes directrices en matière de gouvernance d’entreprise spécifiques aux entreprises publiques et en 2014, l’Algérie et la Tunisie avaient entrepris la rédaction de documents de cette nature (OCDE, 2014). L’Égypte et le Maroc ont entrepris la modernisation de leurs codes afin de renforcer leurs normes et d’aligner leurs dispositions sur les nouvelles Lignes directrices. En 2017, l’Iraq a bénéficié du soutien de la Banque mondiale pour élaborer une charte sur la gouvernance des entreprises publiques.
L’analyse de l’application de ces codes dans les entreprises publiques ainsi que le suivi et la mise en œuvre de la conformité pourrait être un axe de recherche intéressant à l’avenir et s’avérer utile en matière de partage des bonnes pratiques dans la région.
Cotation des actions des entreprises publiques
La situation des entreprises publiques parmi les sociétés cotées dans la région MENA devrait changer dans les années à venir en raison de la cotation partielle de plusieurs entreprises publiques annoncées dans quelques économies. Le processus de cotation d’une entreprise publique à la bourse nationale va souvent de pair avec une amélioration des pratiques de l’entreprise en matière de gouvernance d’entreprise et de publicité, ou bien entraîne ce type d’amélioration.
À l’heure actuelle, les informations librement accessibles montrent que les pouvoirs publics de la région MENA sont d’importants actionnaires des plus grandes sociétés cotées de la région. Parmi les 100 plus grandes sociétés de la région cotées en bourse, l’État détient une participation majoritaire, ou un degré de contrôle équivalent, dans 36 entreprises, qui sont, à ce titre, considérées comme des entreprises publiques (tableau 5.3).
L’État est actionnaire minoritaire de 34 autres entreprises figurant parmi les plus grandes sociétés cotées de la région et détient dans ces dernières des participations représentant entre 10 % et 50 % du capital. Étant donné que nombre de ces entreprises ne sont que partiellement cotées en bourse et que la propriété d’actions non cotées reste souvent une information confidentielle, il est difficile de déterminer si l’État détient en fait plus qu’une participation minoritaire ou exerce un contrôle effectif. L’État peut, par exemple, exercer un contrôle même en détenant une participation minoritaire s’il est le principal actionnaire.
Le tableau 5.3 présente six entreprises dans lesquelles l’État détient une participation minoritaire, mais exerce un contrôle effectif. Ces entreprises ont été identifiées dans le cadre des recherches effectuées aux fins du présent chapitre. Il est possible que d’autres entreprises entrent dans la catégorie étudiée ici, mais il est difficile de les identifier en raison du caractère incomplet des informations accessibles au public.
Il s’agit, de toute évidence, d’un domaine qui mérite d’être étudié de façon plus approfondie. À l’avenir, il pourrait être utile de faire l’inventaire des participations majoritaires publiques dans la région MENA dans toutes les sociétés cotées, et pas seulement dans les 100 plus grandes entreprises, comme point de départ pour suivre les évolutions futures.
Parmi les objectifs officiels des cotations récentes ou programmées d’entreprises publiques dans les économies de la région MENA figurent souvent des objectifs extérieurs aux entreprises, tels que le développement des marchés de capitaux locaux ou le la volonté d’utiliser les fonds issus de la vente d’actions dans d’autres projets publics. Ainsi, la cotation partielle prévue de Saudi Aramco est un élément central de Vision 2030, programme de l’Arabie saoudite pour diversifier son économie et réduire sa dépendance au pétrole. L’introduction en bourse, qui a été reportée en 2018 en raison des conditions du marché, entraînerait l’émission d’actions représentant environ 5 % du capital de la compagnie pétrolière nationale sur la bourse de Riyad et éventuellement sur une bourse étrangère.
Le portefeuille du Fonds public d’investissement saoudien compte déjà 26 sociétés cotées à l’indice Tadawul sur la bourse nationale. L’État détient une participation majoritaire dans neuf d’entre elles et minoritaire dans 17. Ensemble, ces entreprises sont évaluées à 213.7 milliards de dollars.
Ailleurs dans la région, le gouvernement égyptien a annoncé son intention d’ouvrir une part minoritaire du capital de 23 entreprises publiques de différents secteurs (pétrole, banques, transports et immobilier, notamment). L’objectif principal est de lever des fonds et d’accroître la liquidité des marchés financiers du pays. Le processus d’ouverture du capital des entreprises publiques aurait dû débuter par la vente d’environ 24 % d’Engineering for Petroleum and Process Industries (ENPPI), en 2017, mais son introduction en bourse a été retardée5. Aux Émirats arabes unis, l’entreprise Emirates Global Aluminium, détenue conjointement par la société holding publique Mubadala et la Investment Corporation of Dubai devrait également être introduite en bourse. L’opération était initialement prévue pour 2018, mais elle a été retardée en raison des conditions du marché.
Tableau 5.3. Entreprises publiques faisant partie des 100 plus grandes sociétés cotées de la région MENA, 2017
Note : Recensement des entreprises figurant dans la liste des 100 plus grandes entreprises du monde arabe établie par le magazine Forbes dont l’État est : i) le propriétaire effectif de la majorité (plus de 50 %) du capital, d’après les informations de la base de données FactSet ; ou ii) le principal actionnaire, exerçant le contrôle effectif bien qu’il détienne une participation minoritaire. Les entreprises considérées par FactSet comme des entreprises dans lesquelles l’État détient une participation minoritaire, mais considérées par d’autres sources comme des entreprises détenues de façon majoritaire ou contrôlées par l’État sont signalées par un astérisque.
Source : FactSet et Forbes (2018), Top 100 Listed Companies in the Arab World 2018, www.forbesmiddleeast.com/en/list/top-100-listed-companies-in-the-arab-world-2018/.
Centralisation de la fonction d’actionnaire de l’État
Hors de la région MENA, on observe une tendance générale à la centralisation de la fonction d’actionnaire de l’État. Une analyse des modalités de l’actionnariat public menée par l’OCDE dans 31 pays a révélé qu’environ la moitié des pays étudiés utilisaient un système d’actionnariat public centralisé ou avaient centralisé les responsabilités actionnariales de l’État concernant les plus grandes entreprises publiques8.
Le système d’actionnariat public totalement décentralisé qui prévaut dans la plupart des économies de la région MENA est le moins courant à l’échelle internationale, et n’est utilisé que par trois des pays étudiés (Argentine, Colombie et Mexique). Par ailleurs, cinq autres pays ont mis en place un système décentralisé associé à une entité coordinatrice, une approche semblable à celle employée par le Maroc (Inde, Israël, Kazakhstan, Lettonie et Lituanie) (OCDE, 2018).
L’étude de l’OCDE a rangé les systèmes d’actionnariat public selon un classement allant d’un modèle très décentralisé, où les responsabilités de l’État en tant qu’actionnaire sont dispersées dans l’administration et où il n’existe aucune coordination en matière de définition de la politique actionnariale ou de la prise de décision, à un modèle entièrement centralisé, où un organe public unique exerce l’ensemble des responsabilités de l’État en tant qu’actionnaire (graphique 5.1)6. Dans ce dernier cas de figure, l’organe central est généralement chargé de définir les objectifs financiers, de prendre des décisions sur les questions techniques et opérationnelles (qui ne sont pas du ressort du conseil d’administration) et d’assurer le suivi des résultats.
Graphique 5.1. Classement des modèles d’actionnariat public
Source : Adapté de OCDE (2018), Ownership and Governance of State-Owned Enterprises: A Compendium of National Practices, www.oecd.org/corporate/ownership-and-governance-of-state-owned-enterprises-a-compendium-of-national-practices.htm.
Un grand principe des Lignes directrices de l’OCDE est que « l’exercice des droits attachés à la qualité d’actionnaire [...] doit être centralisé au sein d’une entité actionnaire unique ou, lorsque cela n’est pas possible, confié à une instance de coordination ». La centralisation des responsabilités liées à l’actionnariat public, plutôt que leur dispersion au sein de l’administration publique, est considérée comme une bonne pratique pour plusieurs raisons :
elle peut faciliter la séparation de la fonction d’actionnaire de l’État de ses fonctions en matière de réglementation ;
elle peut être propice à la définition d’une politique actionnariale étatique et à sa mise en œuvre concordante ;
elle peut favoriser l’émergence de gains d’efficience dans l’administration publique.
La séparation de la fonction d’actionnaire de l’État de sa fonction de réglementation est particulièrement importante lorsque les entreprises publiques exercent leurs activités dans un marché concurrentiel, afin d’éviter qu’un ministère de tutelle soit tenu de poursuivre deux objectifs contradictoires : maintenir des conditions de concurrence équitables dans un secteur et assurer la réussite commerciale des entreprises publiques placées sous son contrôle.
La politique actionnariale de l’État expose généralement les motifs justifiant l’actionnariat public, les objectifs de résultats de chaque entreprise publique et le rôle des acteurs de l’administration publique dans la mise en œuvre de cette politique. Le fait que l’État présente de façon transparente ses objectifs en qualité d’actionnaire peut le rendre davantage comptable de la réalisation de ces objectifs. Pour concevoir une politique actionnariale, il n’est pas nécessaire que les fonctions liées à l’actionnariat public soient centralisées, mais il faut un certain consensus entre les ministères pour permettre une mise en œuvre concordante, ce que peut faciliter un système centralisé.
L’existence d’une entité centrale peut également permettre un exercice plus efficient des fonctions actionnariales de l’État, comme la définition des objectifs des entreprises publiques, le suivi de leurs résultats et la nomination des membres du conseil d’administration. Réunir des experts, dans le domaine de la comptabilité et de la communication financière au sein d’une entité centrale génère des gains d’efficience. C’est en particulier le cas lorsque le portefeuille d’entreprises publiques se réduit et qu’il devient absurde que plusieurs ministères exercent des responsabilités actionnariales sur un petit nombre d’entreprises chacun de leur côté.
La centralisation des fonctions actionnariales de l’État est généralement considérée comme une bonne pratique, mais cette centralisation se produit souvent après la mise en œuvre d’autres réformes de l’actionnariat public importantes, comme la transformation, en sociétés commerciales, de grandes entreprises publiques exerçant leurs activités dans des secteurs concurrentiels ou la cession de participations publiques dans certains secteurs ou certaines entreprises.
Les pays qui cherchent à centraliser les fonctions actionnariales de l’État pourraient juger utile d’instaurer une instance de coordination de haut niveau dans un premier temps. Lorsque les fonctions actionnariales de l’État sont dispersées (et qu’une centralisation intégrale n’est pas encore réalisable), cette option peut constituer un moyen efficace d’harmoniser les fonctions actionnariales comme la nomination du conseil d’administration et assurer le suivi du respect de normes de gouvernance d’entreprise par les entreprises publiques. Elle peut aussi être une étape intermédiaire, lorsqu’une centralisation complète n’est pas réalisable ou pas justifiée, par exemple, si le portefeuille d’entreprises de l’État est si grand que confier leur surveillance à un seul ministère s’avèrerait contraignant et inefficient.
L’encadré 5.6 présente l’exemple de la Lituanie, qui a établi une instance de coordination et de suivi de l’actionnariat public dans un système décentralisé. Pour plus d’amples informations, le lecteur consultera utilement le rapport Ownership and Governance of State-Owned Enterprises: A Compendium of National Practices, publié en 2018, qui précise les missions fondamentales des instances de coordination de l’actionnariat public en Inde, en Israël, en Lettonie et en Lituanie (OCDE, 2018).
Encadré 5.6. Création d’une instance de coordination : le cas de la Lituanie
La Lituanie utilise un système d’actionnariat public essentiellement décentralisé. Dans la plupart des 66 entreprises publiques du pays, ce sont principalement les ministères de tutelle, également responsables de la politique sectorielle ou de la réglementation des marchés où opèrent ces entreprises, qui exercent les droits attachés à la qualité d’actionnaire de l’État.
Dans le cadre de ce système décentralisé, la Lituanie a pris des mesures importantes pour harmoniser les pratiques en matière d’actionnariat public dans l’ensemble de l’administration publique au moyen de l’élaboration de normes de gouvernance et de communication d’informations applicables aux entreprises publiques et de la création d’un centre de coordination de la gouvernance chargé de suivre leur application et d’en rendre compte aux citoyens. Il publie notamment un rapport annuel détaillé sur les entreprises publiques. Parmi ses missions principales figurent :
préparer des rapports agrégés sur les entreprises publiques, contenant des informations sur leur rentabilité financière et leur efficience
faciliter la définition des objectifs des entreprises publiques, notamment en calculant les objectifs de rendement des fonds propres et en évaluant le contenu et la mise en œuvre des objectifs stratégiques
participer aux processus de nomination des membres des conseils d’administration des entreprises publiques
apporter son concours à la formulation des politiques d’entreprises publiques, notamment en formulant des recommandations méthodologiques et en lançant des réformes législatives
s’entretenir avec le gouvernement, les ministères de tutelle responsables et les entreprises publiques sur des questions comme les pratiques de gouvernance des entreprises publiques, les décisions en matière d’actionnariat et le versement des dividendes et donner des conseils sur ces questions.
Source : Adapté du site du centre lituanien de coordination de la gouvernance (site en lituanien), consulté le 22 novembre 2018, https://vkc.sipa.lt/apie-mus/. Voir également OCDE (2018), Corporate Governance in Lithuania, https://doi.org/10.1787/9789264302617-en.
Répartition sectorielle des entreprises publiques dans la région MENA
Des entreprises publiques stratégiques sont présentes dans à peu près tous les secteurs économiques de la région MENA, industries de réseau (électricité et gaz, télécommunications et transports), secteur primaire, finance, activités manufacturières et immobilier. Il n’existe pas de base de données nationale sur les entreprises publiques dans la région MENA permettant une comparaison internationale, ce qui rend difficile toute comparaison entre pays ou entre région. Les sections qui suivent présentent l’état des connaissances sur le paysage des entreprises publiques dans la région MENA dans son ensemble ainsi que dans certaines économies en particulier où des données sur les entreprises publiques sont disponibles. Cependant, en raison du caractère incomplet des données et des différences de définition des entreprises publiques, les renseignements fournis ici ne peuvent être utilisés à des fins de comparaison. Ils servent principalement à donner un aperçu de la disponibilité des informations quantitatives disponibles sur les entreprises publiques et à mettre en évidence les grandes tendances en matière de répartition sectorielle des entreprises publiques de la région MENA.
Panorama des secteurs nationaux des entreprises publiques
L’inventaire des 271 entreprises publiques stratégiques de 16 économies de la région MENA réalisé par l’OCDE a permis de mieux connaître la répartition sectorielle de ces entreprises (OCDE, 2013), mais pas de déterminer leur valorisation ou leurs effectifs, ce type d’informations n’étant généralement pas accessible au public dans la région. Cependant, l’analyse du nombre d’entreprises publiques stratégiques par secteur donne une bonne illustration de leur répartition (graphique 5.2)7.
Graphique 5.2. Répartition sectorielle des entreprises publiques stratégiques de 16 économies de la région MENA, 2013
Note : Ce graphique présente la répartition sectorielle des entreprises publiques stratégiques, par nombre d’entreprises dans chaque secteur, dans les économies de la région MENA suivantes : Algérie, Arabie saoudite, Bahreïn, Émirats arabes unis, Égypte, Iraq, Jordanie, Koweït, Liban, Libye, Maroc, Oman, Qatar, Syrie, Tunisie et Yémen. La classification sectorielle des entreprises a été revue de façon à ce qu’elle concorde avec la méthodologie utilisée pour construire la série de données de l’OCDE sur les entreprises publiques régulièrement mise à jour.
Source : Calculs du Secrétariat de l’OCDE à partir de l’Annexe « Strategic state-owned enterprises in the MENA region » de la publication OCDE (2013), State-Owned Enterprises in the Middle East and North Africa: Engines of Development and Competitiveness? http://dx.doi.org/10.1787/9789264202979-en.
Le graphique 5.2 est subjectif dans le sens où le classement d’une entreprise publique comme entreprise publique stratégique repose sur l’appréciation des auteurs et non sur un critère objectif comme un seuil de taille ou de chiffres d’affaires. Bien que l’inventaire de l’OCDE ne porte que sur les grandes entreprises publiques connues et n’indique que le secteur d’activités de ces entreprises, il constitue l’aperçu le plus complet des secteurs des entreprises publiques nationales de la région MENA. À ce titre, il pourrait servir de point de départ à une étude plus approfondie des caractéristiques de ces entreprises publiques stratégiques, comme leur structure, leurs effectifs et leur valorisation (l’annexe 5.A présente une version adaptée de l’inventaire de l’OCDE des entreprises publiques stratégiques dans la région MENA)
À titre de comparaison, le rapport annuel sur les entreprises publiques publié par le Maroc offre un aperçu de la répartition sectorielle de ces entreprises et une illustration intéressante des caractéristiques du portefeuille d’entreprises publiques du Maroc (graphique 5.3). Il porte à la fois sur les entreprises publiques et sur les établissements publics, comme l’Agence nationale de promotion de l’emploi et des compétences et la Caisse marocaine de retraite. D’après ce rapport, 24 % des entreprises publiques exercent leurs activités dans les secteurs de la santé, de l’éducation et de la formation ; 19 % dans ceux de l’habitat, de l’urbanisme et du développement territorial ; 15 % dans ceux de l’agriculture et de la pêche maritime et 13 % dans ceux des ressources naturelles (eau, énergie et mines).
Graphique 5.3. Répartition sectorielle des entreprises publiques au Maroc, 2017
Note : En fonction du nombre d’entreprises. Les données sur les entreprises publiques marocaines reposent sur une classification sectorielle différente de celle utilisée pour produire le panorama régional présenté dans le graphique 5.2.
Source : Ministère marocain de l’Économie et des Finances (2018), Projet de Loi de Finances pour l’année budgétaire 2018 : Rapport sur les établissements et entreprises publics, www.chambredesrepresentants.ma/fr/system/files/documents/depp_fr.pdf.
Il convient de préciser que nombre des entités figurant dans le rapport du Maroc ont principalement vocation à remplir des missions de service public ou de politique publique et n’exercent pas d’activités de nature principalement commerciale ou concurrentielle sur le marché.
Données sectorielles sur les entreprises cotées
Il est plus facile d’avoir accès à des informations sur la valorisation et les effectifs des entreprises publiques lorsqu’elles sont cotées à la bourse nationale. Le présent chapitre ne vise pas à donner un aperçu des participations publiques dans les entreprises cotées de la région MENA. Toutefois, les informations sur les participations du Fonds public d’investissement saoudien dans des entreprises cotées, collectées dans le cadre d’une analyse récente des secteurs publics nationaux de 40 pays, montrent à quel point l’introduction d’une entreprise en bourse accroît la disponibilité d’informations de base, comme sa valorisation, ses effectifs et le niveau de participation publique (OCDE, 2017). Dans le cas de l’Arabie saoudite en particulier, ces informations sont publiques pour les entreprises cotées du portefeuille du Fonds public d’investissement, alors qu’elles sont moins facilement accessibles pour les autres entreprises publiques, notamment dans le secteur pétrolier.
Le tableau 5.4 présente un inventaire de toutes les entreprises cotées dont le Fonds public d’investissement saoudien, seul ou avec d’autres entités de l’administration publique, détient au moins 10 % du capital. La majorité de ces entreprises, en valeur, se trouvent dans le secteur manufacturier (33 %), suivi du secteur financier (30 %) et des télécommunications (17 %).
Tableau 5.4. Entreprises cotées du portefeuille du Fonds public d’investissement saoudien
Source : Calculs de l’OCDE à partir des données collectées aux fins de la publication OCDE (2017), The Size and Sectoral Distribution of State-Owned Enterprises, http://dx.doi.org/10.1787/9789264280663-en.
La prédominance des entreprises des secteurs manufacturier, financier et des télécommunications dans le portefeuille d’entreprises cotées du Fonds public d’investissement saoudien est peut-être un signe des efforts menés par les pouvoirs publics pour améliorer les résultats des entreprises publiques opérant dans des secteurs concurrentiels en les soumettant aux pressions du marché (et des actionnaires) liées à la cotation en bourse. Elle pourrait également être le résultat de mesures visant à sauver des entreprises défaillantes dont l’importance est jugée systémique, par exemple dans le secteur financier, ou visant à développer les marchés financiers locaux.
Bien que les entreprises publiques cotées en bourse ne représentent qu’une petite partie des entreprises publiques de la région, collecter davantage de données sur les participations publiques dans ce type d’entreprises pourrait fournir des informations utiles sur le rôle de l’État dans l’activité économique des entreprises.
Comparaison avec les pays de l’OCDE
En raison de leur caractère incomplet souligné plus haut, les données ne permettent pas comparer les caractéristiques des entreprises publiques de la région MENA et de l’OCDE. Il est, néanmoins, possible de mettre en évidence certaines similitudes. Ainsi, une grande part des entreprises publiques dans l’OCDE également exercent leurs activités dans les industries de réseau (électricité et gaz, télécommunications et transports) et dans le secteur financier8. En outre, les entreprises publiques de l’OCDE sont, au moins, présentes, sans forcément occuper une place prédominante, dans la plupart des secteurs où opèrent les entreprises publiques de la région MENA.
D’après le dernier tour d’horizon des entreprises publiques dans l’OCDE (OCDE, 2017), 58 % des entreprises publiques en valeur exercent leurs activités dans les industries de réseau (électricité et gaz, transports, télécommunications et autres services collectifs dont services postaux). Le secteur financier représente en valeur 25 % de l’ensemble des entreprises publiques des pays de l’OCDE, suivi par le secteur primaire (7 %).
Graphique 5.4. Répartition sectorielle des entreprises publiques dans la zone OCDE, 2015 (en valeur)
Source : OCDE (2017), The Size and Sectoral Distribution of State-Owned Enterprises, OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264280663-en.
La comparaison de la répartition sectorielle des entreprises publiques dans l’OCDE et dans le portefeuille du Fonds public d’investissement saoudien donne des informations supplémentaires. Le Fonds saoudien a été choisi pour cette comparaison principalement parce qu’il comprend un ensemble assez vaste d’entreprises dont la valorisation est publique, alors que les données sur la valorisation des entreprises publiques sont rares dans la plupart des économies de la région MENA.
Graphique 5.5. Répartition sectorielle des entreprises publiques du Fonds d’investissement saoudien, 2015 (en valeur)
Source : calculs de l’OCDE à partir de données sur le portefeuille du Fonds d’investissement saoudien collectées aux fins de la publication OCDE (2017), The Size and Sectoral Distribution of State-Owned Enterprises, http://dx.doi.org/10.1787/9789264280663-en.
La plus importante différence entre les entreprises publiques de la zone OCDE et celles du portefeuille du Fonds saoudien d’investissement public est la prédominance des entreprises publiques exerçant des activités manufacturières dans le portefeuille du Fonds. Étant donné que le portefeuille du Fonds ne comprend que les actifs non pétroliers de l’État (et n’est donc pas représentatif de l’ensemble du secteur des entreprises publiques en Arabie saoudite), cette différence indique simplement que l’Arabie saoudite a préféré soumettre les entreprises publiques de ces secteurs aux pressions du marché et aux exigences de publicité applicables aux entreprises cotées.
Collecte et publication de données sur les entreprises publiques
La plupart des économies de la région MENA ne collectent ni ne publient d’informations centralisées sur les caractéristiques ou les résultats du portefeuille d’entreprises publiques. L’absence de données centralisées sur le nombre, la taille et la répartition sectorielle des entreprises publiques est en partie une conséquence logique de la dispersion des fonctions d’actionnaire de l’État dans la plupart des économies de la région MENA, mais elle peut aussi être une manifestation d’une réticence à soumettre les entreprises publiques à un examen plus approfondi des pouvoirs publics ou des citoyens.
Manque de données agrégées sur les entreprises publiques dans la région MENA
Le Maroc semble être le seul économies de la région à collecter et à publier des données sur les résultats de l’ensemble du secteur des entreprises publiques de façon régulière. Le ministère de l’Économie et des Finances publie chaque année un rapport sur l’ensemble des établissements et des entreprises publics dans le cadre du processus d’approbation budgétaire par le Parlement (ministère de l’Économie et des Finances du Maroc, 2018). Ce rapport, qui est transmis au Parlement et affiché sur le site Internet du ministère, examine la situation financière et les résultats des entreprises publiques, les transferts budgétaires de l’État à ces entreprises et l’évolution de certains secteurs.
Deux économies de la région MENA, l’Iraq et la Tunisie, ont entrepris de mettre en ligne des informations de base sur les entreprises publiques.
En Tunisie, la Présidence du Gouvernement (Cabinet du Premier ministre) a publié en ligne un inventaire des entreprises publiques, qui prend la forme d’un moteur de recherche comprenant des liens vers les sites Internet des entreprises ainsi que des informations détaillées sur leur forme juridique, leur domaine d’activité parmi 62 secteurs et leur localisation. Cet inventaire englobe de nombreuses entreprises publiques exerçant principalement des fonctions non commerciales, comme l’Agence de promotion de l’investissement extérieur, vraisemblablement parce que ces entreprises sont juridiquement constituées comme des établissements publics (Présidence du Gouvernement de la République tunisienne, 2018).
En Iraq, des informations sur les relations financières entre les plus grandes entreprises publiques du pays, les banques publiques et l’administration centrale en 2014-15 ont été publiées sur le site Internet du gouvernement dans le cadre d’un projet soutenu par la Banque mondiale. Selon les données accessibles au public, le Comité iraquien de restructuration des entreprises publiques gère une base de données centralisée sur les informations financières et non financières des entreprises publiques collectées sur la base des rapports présentés par chaque entreprise, en vertu du décret 446/2015 (République d’Iraq, 2018).
Certaines informations de base sur le nombre d’entreprises publiques et leurs secteurs d’activité sont également publiques en Égypte et en Arabie saoudite. Le tableau 5.5 présente une vue d’ensemble des données sur le panorama national des entreprises publiques dans les cinq économies de la région MENA où ces données sont publiques. Cela ne signifie pas qu’il n’existe aucune information sur les entreprises publiques dans les autres économies de la région MENA examinées dans le présent rapport, mais, aucune mesure ne semble avoir été prise pour centraliser la collecte et la publication d’informations quantitatives détaillées sur les secteurs publics nationaux dans ces pays.
La collecte et la publication d’informations centralisées sur les caractéristiques et les résultats des entreprises publiques sont de toute évidence des domaines qui pourraient être davantage développés dans la région MENA.
Il convient de noter que l’absence de données centralisées sur les entreprises publiques n’est pas propre à la région MENA. Une étude sur les pratiques nationales en matière de communication d’informations sur les entreprises publiques dans menée par l’OCDE sur 52 pays — les 35 pays de l’OCDE et 17 économies émergentes — a révélé qu’environ un tiers de ces pays ne publiaient aucune donnée sur le secteur des entreprises publiques dans son ensemble.
Tableau 5.5. Informations librement accessibles sur les entreprises publiques dans la région MENA
Source : Arabie saoudite : (OCDE, 2017) ; Égypte : (OCDE, 2013) et (Hassouna, 2018) ; Tunisie : (Banque mondiale, 2014) ; réponse des institutions contributrices en Iraq et au Maroc au questionnaire envoyé.
Cette étude a cependant aussi montré que plus de la moitié des 52 pays étudiés ont communiqué des informations à leurs citoyens sur les entreprises publiques sous des formes variables : rapports annuels sur l’ensemble du secteur des entreprises publiques, rapports sur un portefeuille d’entreprises publiques ou inventaires en ligne de ces entreprises, ces derniers revenant en pratique à un rapport agrégé (Graphique 5.6). L’étude a principalement porté sur les rapports à destination des citoyens et n’a pas cherché à identifier d’autres formes de communication d’informations, par exemple au Parlement ou aux ministères de tutelle, qui constituent également des instances importantes en matière de suivi et de reddition de comptes (OCDE, 2018).
Graphique 5.6. Établissement de rapports agrégés sur les entreprises publiques dans le monde
Note : Le graphique présente les résultats d’une étude portant sur les 35 pays membres de l’OCDE et l’Afrique du Sud, l’Arabie saoudite, l’Argentine, le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, la Fédération de Russie, l’Inde, l’Indonésie, le Kazakhstan, la Lituanie, la Malaisie, le Paraguay, le Pérou, les Philippines et le Viet Nam.
Source : OCDE (2018), Ownership and Governance of State-Owned Enterprises: A Compendium of National Practices, www.oecd.org/corporate/ownership-and-governance-of-state-owned-enterprises-a-compendium-of-national-practices.htm.
Bonnes pratiques de communication d’informations sur les entreprises publiques
La publication de rapports annuels agrégés sur les entreprises publiques est considérée comme une bonne pratique en vue de garantir un exercice transparent et responsable des fonctions d’actionnaire de l’État. Les Lignes directrices sur la gouvernance des entreprises publiques adoptées au niveau international considèrent que les citoyens sont les actionnaires effectifs des entreprises publiques et recommandent que l’État et les entreprises publiques appliquent les mêmes normes de transparence et de publicité que celles que les actionnaires attendent des entreprises cotées.
Non seulement ces lignes directrices recommandent que les entreprises d’État diffusent des informations financières et des informations sur l’entreprise conformes aux normes internationales, mais elles demandent également à l’État de produire régulièrement des rapports agrégés sur les activités et la rentabilité de l’ensemble des entreprises publiques (encadré 5.7).
Encadré 5.7. Bonnes pratiques en matière de publication de rapports agrégés sur les entreprises publiques
Le chapitre VI des Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques indique que :
« l’entité actionnaire doit diffuser des informations régulières sur les entreprises publiques et publier un rapport annuel agrégé sur ces entreprises. Les bonnes pratiques exigent le recours à la communication via le Web afin de faciliter l’accès du grand public à ces informations. »
En outre, d’après les notes explicatives concernant le chapitre VI :
la diffusion d’informations agrégées doit porter sur l’ensemble des entreprises publiques et être un instrument essentiel de diffusion de l’information auprès du grand public, du parlement et des médias, grâce auquel l’entité actionnaire peut approfondir sa compréhension des résultats des entreprises publiques et clarifier sa propre stratégie.
Le rapport agrégé doit aboutir à un rapport annuel agrégé publié par l’État qui doit être principalement axé sur les résultats financiers et la valeur des entreprises publiques. Il doit comporter une indication de la valeur totale du portefeuille des participations de l’État et doit comprendre une déclaration générale sur la politique de l’État actionnaire et sur la façon concrète dont l’État a mis en œuvre cette politique.
Le rapport agrégé doit contenir des indicateurs financiers clés comme le chiffre d’affaires, le bénéfice, les flux de trésorerie générés par les activités, les investissements bruts, le rendement des fonds propres, le rapport dette/fonds propres et les dividendes. Des informations doivent être données sur les méthodes utilisées pour agréger les données. Le rapport agrégé peut aussi comporter des informations spécifiques sur les principales entreprises publiques.
L’entité actionnaire doit envisager de créer un site Web offrant au grand public un accès aisé aux informations.
Source : Adapté de OCDE (2015a), Lignes directrices sur la gouvernance des entreprises publiques, http://dx.doi.org/10.1787/9789264244160-en.
Tableau 5.6. Valorisation et résultats de l’ensemble des entreprises publiques en Suède
Source : Services gouvernementaux de la Suède (2015), Annual Report State-Owned Enterprises 2015, www.government.se/reports/2016/09/annual-report-state-owned-enterprises-2015/.
Tableau 5.7. Exemple de communication d’informations sur une entreprise : les services postaux suédois
Source : Services gouvernementaux de la Suède (2015), Annual Report State-Owned Enterprises 2015, www.government.se/reports/2016/09/annual-report-state-owned-enterprises-2015/.
La Suède offre un exemple de bonne pratique en matière d’établissement de rapports agrégés. Les services gouvernementaux de la Suède publient chaque année un rapport sur l’actionnariat public disponible en ligne en anglais et en suédois. Le rapport contient de nombreuses données détaillées sur la politique et les pratiques de l’État actionnaire ainsi que sur les résultats financiers et non financiers du portefeuille de l’État. Les rapports sur les résultats non financiers comprennent des informations sur la réalisation des objectifs de politique publique et des cibles relatives à la responsabilité sociale des entreprises.
Le tableau 5.6 correspond à un tableau issu du rapport suédois, qui donne des informations de base sur la valeur et les résultats agrégés de l’ensemble du portefeuille des entreprises publiques de l’État.
Le rapport agrégé publié par les pouvoirs publics suédois comprend également des pages sur chaque entreprise indiquant les comptes de résultat et les bilans annuels et fournissant des informations sur les éléments suivants :
les événements importants survenus au cours de l’exercice;
les résultats de l’entreprise à l’aune des objectifs financiers, de responsabilité sociale et de politique publique
l’identité des membres du conseil d’administration et du directeur général et leur rémunération totale
les principaux indicateurs de résultats.
Parmi les principaux indicateurs de résultats, figurent notamment les informations sur la répartition femmes-hommes des effectifs de l’entreprise, des membres des conseils d’administration et des dirigeants. Ce type d’informations est lié à l’objectif fixé par le gouvernement selon lequel tous les conseils d’administration des entreprises publiques devraient comprendre au moins 40 % de femmes ou d’hommes. Le tableau 5.7 présente les données de PostNord AB, le service postal national.
Perspectives d’action
Principales conclusions
Ce chapitre a montré que l’exercice des fonctions actionnariales de l’État restait dispersé dans l’administration publique dans la majorité des économies de la région MENA, les ministères étant dans de nombreux cas exerçant à la fois la fonction d’actionnaire et la fonction de réglementation de l’État. Cette situation peut conduire à l’émergence d’objectifs contradictoires pour les acteurs étatiques.
À mesure que les marchés se libéralisent et s’ouvrent à la concurrence des entreprises privées et que les entreprises publiques jouent un rôle de plus en plus actif dans les échanges et les investissements transfrontaliers, les conditions de concurrence auxquelles sont soumises les entreprises publiques sur les marchés intérieurs risquent de susciter des inquiétudes croissantes à l’étranger quant aux conséquences que ces conditions peuvent avoir sur la concurrence à l’échelle mondiale.
De nombreux États de la région MENA ont pris des mesures en vue d’harmoniser les pratiques d’actionnariat et de gouvernance dans l’ensemble des ministères, en définissant des codes de gouvernance des entreprises publiques par exemple. D’autres ont transféré des entreprises publiques à vocation commerciale à des sociétés holdings pour les soumettre à des objectifs de rentabilité financière plus clairs. Dans quelques économies, les institutions de contrôle des finances publiques ont commencé à jouer un rôle plus important dans le renforcement des mécanismes de reddition de comptes des entreprises publiques, en procédant à des contrôles financiers ou, moins fréquemment, à des examens approfondis des résultats et de la gouvernance de ces entreprises.
Compte tenu du degré de décentralisation des fonctions d’actionnaire de l’État dans la région MENA, les mesures visant à recueillir et à publier des informations centralisées sur les caractéristiques et les résultats des entreprises publiques dans les différentes économies de la région ont été limitées. Il serait également possible de clarifier davantage les objectifs commerciaux et les missions de service public assignés aux entreprises publiques d’améliorer la communication d’informations à cet égard.
Il est essentiel d’avoir une bonne vue d’ensemble du paysage des entreprises publiques pour être en mesure de concevoir des réformes efficaces des entreprises publiques. Il est également nécessaire de connaître précisément la nature des objectifs des entreprises publiques pour suivre et accroître leur rentabilité.
Les principales conclusions de ce chapitre peuvent être résumées comme suit :
Dans la région MENA, l’exercice des fonctions de l’État actionnaire est principalement décentralisé. Les ministères de tutelle sont souvent chargés d’exercer à la fois la fonction d’actionnaire et la fonction de réglementation de l’État, ce qui entraîne des conflits d’intérêts et une gestion inefficace.
Il est possible de professionnaliser davantage la fonction d’actionnaire exercée par l’État, par exemple en définissant des politiques d’actionnariat public ou, au moins, des normes unifiées de gouvernance d’entreprise applicables à toutes les entreprises publiques.
Le manque de transparence sur les objectifs, les résultats, la gouvernance et la réglementation des entreprises publiques limite la marge de manœuvre dont disposent les pouvoirs publics de la région MENA pour suivre et, in fine, améliorer les résultats de ces entreprises.
Des mesures pourraient être prises pour améliorer la reddition de comptes dans le secteur des entreprises publiques, notamment en renforçant les contrôles financiers et en explicitant le rôle des institutions de contrôle des finances publiques dans le suivi des pratiques de gouvernance des entreprises publiques.
Moyens d’action
Plusieurs moyens d’action interdépendants peuvent être proposés pour lever les difficultés auxquelles sont confrontés les pouvoirs publics de la région MENA qui cherchent à améliorer les résultats et les pratiques des entreprises publiques (graphique 5.7).
Les Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques offrent des pistes de réflexion pour faire en sorte que les entreprises publiques exercent leurs activités avec efficience, transparence et dans le respect de règles du jeu équitables vis-à-vis des entreprises privées. Toutes les recommandations contenues dans ce document peuvent servir de référence aux États de la région MENA qui envisagent d’engager des réformes de leurs politiques publiques et de leur législation en vue d’améliorer la gouvernance des entreprises publiques.
Toutefois, la mise en œuvre des Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques nécessite une hiérarchisation des réformes par ordre de priorité. Les moyens d’action décrits de façon synthétique dans le tableau 5.8 et développés ci-après visent à faciliter une telle hiérarchisation en proposant des mesures adaptées à l'état actuel du développement de la politique d’actionnariat public dans la plupart des économies de la région MENA.
Les moyens d’action présentés ici ne forment en aucun cas une liste exhaustive ou prescriptive. Ils sont principalement axés sur les mesures visant à améliorer la transparence des activités des entreprises publiques, en vue de accroître la reddition de compte et, in fine, d'améliorer les résultats de ces entreprises. Les Lignes directrices sur la gouvernance des entreprises publiques constituent un ensemble complet de recommandations stratégiques à long terme prenant en compte le caractère holiste de toute réforme de la gouvernance des entreprises publiques.
Graphique 5.7. Principaux domaines d’action des pouvoirs publics pour améliorer l’accès aux marchés financiers
Tableau 5.8. Moyens d’action pour une réforme éclairée et efficace de l’actionnariat public
Cartographier les portefeuilles nationaux d'entreprises publiques et établir des rapports agrégés
Il est essentiel de disposer d’une cartographie de l’ensemble des entreprises du portefeuille de l'État à l’ échelle nationale pour concevoir des réformes cohérentes et efficaces de l’actionnariat public. Les administrations nationales pourraient envisager de recueillir et de diffuser des informations sur les entreprises détenues par l'État, sur les objectifs qui leur ont été fixés et sur leurs résultats à l’aune de ces objectifs.
Rendre ces informations publiques renforcerait la responsabilité des acteurs étatiques et des organes dirigeants des entreprises publiques en ce qui concerne les résultats de ces entreprises. Il serait plus facile de collecter ces données en confiant explicitement cette tâche à un organisme public, doté des ressources suffisantes pour mener cette tâche.
Expliciter et rendre publics les objectifs de entreprises publiques
Les administrations nationales pourraient également réfléchir à des mesures permettant d’expliciter et de rendre publics les objectifs commerciaux et non commerciaux de chaque entreprise publique.
Les entreprises publiques devraient disposer de l'autonomie nécessaire pour atteindre des objectifs de résultats clairement définis, ce qui les mettrait à l'abri d'ingérences ponctuelles ou politiques susceptibles de miner leur efficacité, voire de compromettre leur viabilité commerciale.
Dans les juridictions où il n'est pas possible, à l'heure actuelle, de recenser l’ensemble des objectifs des entreprises publiques, les pouvoirs publics pourraient juger utile de commencer à inventorier et à rendre publiques les motifs justifiant la participation de l'État dans chaque entreprise. Cet exercice pourrait éventuellement aboutir à la décision d'abandonner ou de réduire progressivement la participation de l'État dans certaines entreprises lorsqu’aucune justification évidente ne peut être avancée.
Il pourrait également être propice à la définition d'une politique exposant clairement les motifs de l’actionnariat public ainsi que les missions des entités gouvernementales participant à la mise en œuvre de la politique d’actionnariat de l'État.
Réorganiser la fonction d’actionnaire de l'État
Il n'est peut-être pas encore possible, voire judicieux sur le plan économique, que les États de la région MENA centralisent l’exercice des fonctions d’actionnaire de l'État dans une seule entité. Des mesures pourraient néanmoins être prises pour harmoniser les pratiques en matière d’actionnariat dans l'ensemble de l'administration publique pour faire en sorte que les fonctions d’actionnaire de l'État soient exercées de façon concordante à l’échelle de l’administration publique et non de façon discrétionnaire par chaque ministre.
Il serait, par exemple, possible de définir des politiques d'actionnariat public ou, à défaut, des normes de gouvernance applicables à l’ensemble des entreprises publiques. Le suivi de leur mise en œuvre pourrait utilement passer par l’établissement de rapports réguliers, qui pourraient in fine être intégrés aux rapports agrégés destinés aux citoyens.
Toute norme de gouvernance applicable à l’ensemble des entreprises publiques devrait être suffisamment souple pour s'adapter à la variété des objectifs commerciaux et non commerciaux de certaines entreprises publiques. Afin de créer des conditions de concurrence équitables, les décideurs devraient également veiller à ce que le code de gouvernance des entreprises publiques soit conforme aux normes de gouvernance des entreprises cotées.
Expliciter le rôle des institutions de contrôle des finances publiques
Le rôle des institutions de contrôle des finances publiques dans le suivi du budget et des résultats des entreprises publiques varie d'une région à l'autre, souvent en fonction du degré d'intégration des activités des entreprises publiques dans l'administration publique.
Pour les entreprises publiques qui ne sont pas constituées en société conformément au droit en vigueur et qui exercent l’essentiel de leurs activités dans le cadre de l'administration publique, les auditeurs publics ont un rôle légitime à jouer dans l'examen de la qualité et de la crédibilité des états financiers des entreprises publiques.
Dans le cas des entreprises publiques constituées en sociétés et exerçant leurs activités dans des secteurs concurrentiels de l'économie, la vérification des états financiers doit être effectuée par un auditeur externe qualifié. Dans ce cas de figure, les missions des institutions de contrôle des finances publiques doivent se limiter la réalisation d’audits « de performance » ou « d'efficacité et d'efficience », qui visent à déterminer la valeur créée par les entreprises publiques à partir des ressources dont elles disposent.
De tels audits pourraient utilement évaluer l'incidence des modalités d’actionnariat public et des dispositions réglementaires sur l'optimisation des ressources des entreprises publiques, et formuler des recommandations en conséquence.
Pistes de travail
À partir des moyens d’action proposés ci-dessus, l'encadré 5.8 résume les pistes de travail possibles dégagées lors de la préparation du présent rapport.
Encadré 5.8. Pistes de travail sur l’actionnariat public
Plusieurs pistes de travail ont émergé durant la préparation de ce rapport, nombre d’entre elles ont été suggérées par le groupe de réflexion sur les entreprises publiques dans la région MENA.
Suivi des évolutions et partage des bonnes pratiques
Afin d’améliorer les résultats, l’efficience et la gouvernance des entreprises publiques, les décideurs de la région MENA pourraient envisager les mesures suivantes :
demander des conseils sur les réformes politiques, institutionnelles et législatives nécessaires pour mettre en œuvre un système centralisé d’actionnariat public, ainsi que sur le calendrier à suivre, et partager ces conseils ;
recenser les bonnes pratiques en ce qui concerne le recours aux sociétés holdings afin d'améliorer la gouvernance d'entreprise et les résultats des entreprises publiques. Pour cela, il pourrait être nécessaire d’étudier la façon dont les sociétés holdings publiques qui gèrent des zones économiques spéciales concilient leurs rôles réglementaires et commerciaux (en faveur du développement).
suivre l'évolution de la cotation des actions des entreprises publiques et partager les bonnes pratiques en la matière. Ce suivi pourrait s’appuyer sur les travaux antérieurs de l’OCDE qui ont analysé les expériences nationales dans ce domaine en Chine, en Inde, en Nouvelle-Zélande, en Pologne et en Turquie (OCDE, 2016).
examiner le rôle des institutions de contrôle des finances publiques dans le renforcement de la reddition de comptes en matière d’actionnariat public dans la région. Les recherches pourraient porter sur le degré d’indépendance des institutions de contrôle des finances publiques, leur mandat et leur capacité, en termes de ressources, à réaliser un audit de la performance du secteur des entreprises publiques.
Améliorer les données sur les entreprises publiques dans les économies de la région MENA
Afin de faciliter la mise en œuvre des réformes grâce à une transparence et une publicité accrue des données sur l’actionnariat public, les décideurs de la région MENA pourraient juger réfléchir à l’adoption des mesures suivantes :
collecter des données détaillées et de qualité sur la valorisation, les effectifs et la forme juridique de chaque entreprise publique. Le groupe de travail MENA-OCDE sur la gouvernance d’entreprise pourrait contribuer à mettre en œuvre cette mesure ;
faire participer les économies de la région MENA intéressées à la collecte périodique de données sur la taille et la répartition sectorielle des entreprises publiques menée par l’OCDE (OCDE, 2017), une fois que ces économies auront recueillies les données nécessaires ;
recueillir des données sur le niveau de participation publique, la répartition sectorielle et la valeur des participations cotées détenues par les pouvoirs publics de la région MENA afin de mieux connaître cette forme d’intervention de l'État dans l’activité économique des entreprises ;
étudier le rôle des entreprises publiques de la région MENA dans les échanges et les investissements transfrontières, comme leurs résultats à l’exportation, et les enjeux, pour l’action publique, de l’internationalisation des entreprises publiques. Cette analyse pourrait être menée en collaboration avec le Groupe de travail MENA-OCDE sur l'investissement et le commerce et faire fond sur les travaux de l’OCDE sur la question (OCDE, 2016).
Les mesures possibles en vue de réformer l’actionnariat public présentées dans ce chapitre ont nécessairement un champ d’application étendu pour permettre leur application au niveau régional. Il pourrait être utile d’adapter ces mesures de façon à concevoir des réformes spécifiques à chaque pays.
L’OCDE procède à des examens des pratiques nationales en matière d’actionnariat public à la demande des pays. Ces examens donnent lieu à des recommandations visant à rapprocher les pratiques nationales des normes énoncées dans les Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques. Des exemples d’examens sont disponibles ici : www.oecd.org/daf/ca/oecd-soe-reviews.htm.
Références
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Annexe 5.A. Inventaire des entreprises publiques stratégiques dans la région MENA
Notes : La classification sectorielle des entités a été revue de façon à ce qu’elle concorde avec la méthodologie utilisée pour construire la série de données de l’OCDE sur les entreprises publiques régulièrement mise à jour (OCDE, 2017). Dans le cas des Émirats arabes unis, certaines entreprises détenues au niveau infranational (par des États) ont été inclues dans cet inventaire des entreprises publiques stratégiques alors que pour les autres pays, seules les entreprises détenues par l’administration centrale ont été répertoriées.
Les autorités marocaines indiquent que la Compagnie générale immobilière est une entreprise de taille moyenne non stratégique exerçant ses activités dans un secteur très concurrentiel.
2Emirates Investment Authority est le fonds souverain des Émirats arabes unis. Il pourrait à ce titre être considéré comme une entité actionnaire plutôt que comme une entreprise publique.
3Empower est une entreprise spécialisée dans les solutions de refroidissement des bâtiments et est détenue conjointement par la Dubai Electricity and Water Authority (DEWA) et la Dubai Technology and Media Free Zone (Tecom).
Source : Adapté de OCDE (2013), State-Owned Enterprises in the Middle East and North Africa: Engines of Development and Competitiveness? http://dx.doi.org/10.1787/9789264202979-en, grâce aux nouvelles informations apportées par les membres du groupe de réflexion sur la question en mai 2018.
Notes
← 1. D’après l’édition 2017 du classement des 500 plus grandes entreprises établi par le magazine Fortune (http://fortune.com/global500/list/). Environ 20 % sont des entreprises publiques, dont la plupart sont domiciliées en Chine.
← 2. Cette affirmation repose sur l’appréciation des auteurs, à partir d’informations non exhaustives disponibles en ligne et l’identification des ministères chargés de la surveillance des grandes entreprises publiques connues dans les différents pays et territoires de la région MENA (comme les opérateurs de services postaux nationaux, les entreprises de télécommunications, les compagnies pétrolières et gazières et les compagnies aériennes et de chemins de fer nationales).
← 3. Le groupe de travail sur la restructuration des entreprises publiques en Iraq a défini une feuille de route pour la restructuration des entreprises publiques avec le soutien de plusieurs organisations internationales (PNUD, ONUDI, Banque mondiale, OCDE). La feuille de route a été approuvée par le conseil des ministres iraquien en 2010 et prévoyait notamment la transformation d’entreprises publiques en entreprises commerciales, mais n’a pas atteint les résultats escomptés.
← 4. Une note de présentation du projet de loi relative à la gouvernance et au contrôle financier de l’État sur les entreprises publiques, examiné par le gouvernement début 2018 est disponible à l’adresse suivante : http://www.sgg.gov.ma/portals/0/AvantProjet/115/Avp_Loi_gouvernance_Fr.pdf.
← 5. Pour plus d’informations sur la cotation d’une partie d’ENPPI et sur le programme égyptien d’introduction en bourse, voir : www.bloomberg.com/news/articles/2017-06-15/egypt-expects-to-raise-up-to-150-million-from-enppi-share-sale.
← 6. À des fins de simplification, le graphique n’inclut pas un cinquième modèle d’actionnariat, le modèle à deux volets, peu courant. Par ailleurs, il serait possible d’ajouter une sous-catégorie « modèle centralisé avec des exceptions », correspondant aux cas où la surveillance de presque toutes les entreprises publiques est assurée par un ministère de l’administration centrale.
← 7. La répartition sectorielle des entreprises publiques stratégiques de 16 pays de la région MENA a été obtenue à partir de OCDE (2013). Un certain nombre d’entreprises ont été reclassées dans des secteurs différents afin d’utiliser la classification sectorielle appliquée dans la base de données sur la taille et la répartition sectorielle des entreprises publiques, dont les résultats ont été publiés dans OCDE (2017). Certaines entreprises ont été ajoutées en avril 2018, sur la base des informations communiquées par le groupe de réflexion sur les entreprises publiques dans la région MENA.
← 8. Une comparaison fiable de la répartition sectorielle des entreprises publiques de la région MENA et des pays de l’OCDE est impossible, compte tenu du manque de données détaillées et comparables sur les entreprises publiques de la région MENA. Dans cette situation, le présent document met en évidence des tendances générales.