Les pays ont réagi rapidement au choc économique provoqué par l’épidémie de COVID-19 et le confinement mis en place en adoptant un ensemble de mesures pour l’aide sociale et la protection du marché du travail afin d’aider les travailleurs et leur famille. Dans de nombreux pays, les mesures engagées en riposte à la crise consistaient notamment en un élargissement du congé de maladie payé, un dispositif qui a joué un rôle majeur pour protéger les revenus, la santé et les emplois au cours de cette crise du marché du travail d’origine sanitaire. La présente synthèse examine les mesures mises en œuvre et les données d’observation sur les congés maladie pris au cours des trois premiers mois de la crise. Elle constate que les congés de maladie payés peuvent être un outil particulièrement efficace pendant la phase de déconfinement, dans le cadre d’une stratégie rigoureuse de dépistage, traçage et isolement. Il est toutefois nécessaire que ce système couvre l’ensemble de la main d’œuvre et facilite le retour au travail.
Le congé de maladie payé pour protéger les revenus, la santé et les emplois pendant la crise du COVID-19
Abstract
Messages importants et mesures engagées
Cette synthèse présente des éléments probants sur le rôle des congés de maladie payés et la réponse efficace que cet outil de la politique sociale et de l’emploi permet d’apporter pour protéger les revenus, la santé et les emplois tout au long de la crise du COVID-19.
Au-delà de son but premier qui consiste à protéger les travailleurs malades, le congé de maladie rémunéré peut également jouer un rôle lors d’une pandémie et de la crise économique qu’elle engendre. Il peut :
permettre les travailleurs exposés au virus de s’isoler ;
endiguer et limiter la propagation du virus ;
protéger les emplois des travailleurs vulnérables face au choc économique ; et
permettre un déconfinement réussi en tant qu’élément clé d’une stratégie de dépistage, traçage, isolement.
Compte tenu des avantages potentiels du régime des congés de maladie payés, de nombreux pays se sont tournés vers ce dispositif ou ont eu recours à des mesures pour son élargissement ou son adoption pendant la pandémie. Le tableau de mesures joint présente de façon plus détaillée les mesures adoptées face à la crise.
Près de la moitié des pays ont renforcé les mécanismes de soutien pour les employés atteints du COVID-19 ;
La quasi-totalité des pays de l’OCDE offre une aide aux revenus aux employés éligibles contraints d’observer une quarantaine – une mesure inédite dans la plupart des pays ;
La plupart des pays ont étendu la couverture des congés de maladie rémunérés aux travailleurs indépendants ;
De nombreux gouvernements nationaux se sont substitués aux employeurs pour payer les indemnités de maladie aux travailleurs.
Toutefois, presque toutes ces mesures sont limitées dans le temps et s’appliquent seulement aux cas de maladie à COVID-19 ou aux situations de quarantaines dues à la pandémie.
Les premières données indiquent une hausse majeure du recours aux congés de maladie payés jusqu’à 50-100% dans la plupart des pays au moment de l’apparition de la pandémie, suivie d’une baisse dans de nombreux pays après le pic de l'épidémie.
Afin de s’assurer que les congés de maladie rémunérés continueront de protéger les travailleurs dans le cas d’une deuxième vague et permettront un déconfinement bien orchestré, il est nécessaire, dans un premier temps, de maintenir les extensions temporaires d’accès à ce dispositif et, dans un deuxième temps, d’élargir davantage les critères d’accès.
Les réformes structurelles relatives aux congé de maladie payé devront être remises à l’ordre du jour lorsque la pandémie sera passée et devront consister à atteindre les objectifs suivants :
étendre de façon permanente l’accès aux congés de maladie payés à l’ensemble de la main d’œuvre ;
améliorer la prévention médicale et le retour au travail des travailleurs récupérés;
se préparer à de futures pandémies en améliorant la flexibilité des systèmes de congés maladie payés.
1. Le fort potentiel du congé de maladie payé pendant la crise sanitaire
Points importants
La fonction principale du congé de maladie payé est de protéger les revenus, les emplois et la santé des travailleurs lors d’un arrêt de maladie temporaire.
Tout au long d’une crise épidémique, le congé de maladie payé joue également un rôle important puisqu’il permet aux travailleurs de s’isoler, d’endiguer la propagation du virus, de protéger les emplois lorsque le marché du travail est ébranlé et de permettre un déconfinement réussi.
De nombreux pays de l’OCDE ont temporairement élargi les règles des systèmes de congés de maladie payés pour les employés atteints du COVID-19 ou mis en quarantaine, amélioré la couverture des travailleurs indépendants et réduit les coûts du congé de maladie payé à la charge des employeurs.
La fonction principale du congé de maladie payé est d’aider les travailleurs pendant un arrêt de maladie temporaire de trois manières :
Premièrement, le congé de maladie payé protège les revenus des travailleurs, sous la forme d’indemnités versées par l’employeur (l’employeur continue de verser le salaire) ou de prestations de maladie (versées par l’assurance maladie).
Deuxièmement, le congé de maladie payé protège les emplois des travailleurs en conservant leur relation par rapport à l’emploi pendant une période de maladie.
Troisièmement, le congé de maladie payé protège la santé des travailleurs en permettant aux travailleurs malades de se soigner chez eux au lieu de continuer à aller travailler. Se rendre au travail en étant malade risque de retarder le processus de guérison et de réduire la productivité (Saint-Martin, Inanc et Prinz, 2018[1]).
Le congé de maladie payé peut également jouer un rôle plus important lors d’un épisode épidémique infectieux ainsi qu’au cours de la crise économique qui s’ensuit :
Permettre les travailleurs exposés au virus de s’isoler. Il est primordial d’apporter une compensation financière aux travailleurs qui présentent des symptômes du virus afin qu’ils puissent observer une quarantaine. Les données sur Israël, collectées avant l’épidémie de COVID‑19, indiquent que 97 % des adultes respecteraient une quarantaine imposée par les autorités s’ils recevaient une compensation pour la perte de leur salaire. Sans compensation, ce taux chute à 57 % (Bodas et Peleg, 2020[2]).
Endiguer et limiter la propagation du virus. Les congés de maladie payés permettent aux travailleurs (potentiellement) contaminés de rester chez eux au lieu de risquer de contaminer les autres en se rendant sur leur lieu de travail ou au bureau (OCDE, 2020[3]). Aux États-Unis, l’accès aux congés de maladie rémunérés pour les employés a permis de réduire le pourcentage de cas de grippe de 10 % et les absences professionnelles d’ordre général de 18 % (Pichler et Ziebarth, 2017[4] ; Pichler, Wen et Ziebarth, 2020[5] ; Stearns et White, 2018[6]). La réduction de la générosité des congés de maladie payés en Espagne a entraîné une augmentation de 20 % des rechutes d'absences liées aux maladies infectieuses (Marie et Vall Castello, 2020[7]). Aux États-Unis, une étude réalisée à partir des données de téléphones mobiles indique que la mesure nationale visant à rendre les congés de maladie payés accessibles aux travailleurs malades et en quarantaine - entrée en vigueur en avril 2020 en réponse au COVID-19 - a entraîné une diminution de la présence à temps plein sur le lieu de travail de 18 % et une augmentation de 8 % du nombre d’employés restés chez eux au cours des premières semaines qui ont suivi sa mise en œuvre (Andersen et al., 2020[8]).
Protéger les emplois des travailleurs vulnérables. Le congé de maladie payé protège les emplois d’un nombre potentiellement important de travailleurs malades ou en quarantaine qui ne sont pas en mesure de travailler mais qui ont pourtant de la valeur pour leurs employés et la société au sens large à long terme. De cette manière, cela soulage les pressions qui pèsent sur les systèmes d’allocation de chômage et les programmes de maintien dans l’emploi et aide à stabiliser l’économie. Les pertes d’emploi aux États-Unis entre le 8 mars et le 25 avril 2020, calculées à partir du nombre de demandes initiales d’assurance chômage, étaient plus importantes dans les 38 États qui ne bénéficiaient pas d’un dispositif de congé de maladie rémunéré légal (Chen et al., 2020[9]).
Permettre la mise en œuvre d’un déconfinement ordonné. Le congé de maladie payé est un élément fondamental pour une stratégie efficace qui consiste à dépister, tracer et isoler, puisqu’il permet à des travailleurs (potentiellement) contaminés de s’isoler rapidement (OCDE, 2020[10]). En outre, il continue de fonctionner comme un dispositif de protection des travailleurs et des sociétés au sens large dans le cas d’une seconde vague.
Presque tous les pays de l’OCDE possèdent un système de congé de maladie payé légal, mais les individus qui occupent des emplois atypiques et les travailleurs indépendants peuvent ne pas y avoir accès ou avoir un accès limité. Tous les pays de l’OCDE à l’exception des États-Unis et de la Corée, ainsi que tous les pays du G20 non-membres de l'OCDE, possèdent un système de congé de maladie rémunéré inscrit dans la loi accessible aux employés qui occupent un emploi salarié classique. Ce système couvre généralement les salariés à temps plein et à temps partiel ainsi que les employés permanents et temporaires. De nombreux pays prévoient également des indemnités d’assurance maladie réglementaires pour les travailleurs indépendants, mais l’accès peut être limité ou optionnel. D’autres groupes d’individus qui occupent des emplois atypiques, comme ceux qui travaillent à la tâche ou par intermittence, ont tendance à être exclus des dispositifs de congés de maladie payés (OCDE, 2019[11]).
Les systèmes de congé de maladie payés prévoient généralement des mécanismes pour lutter contre l’absentéisme et favoriser le retour au travail. Les systèmes de congés de maladie des pays de l’OCDE prévoient différents mécanismes pour décourager l’absentéisme excessif au travail d’employés qui ne sont pas réellement malades. Ces mécanismes peuvent consister en des niveaux d’indemnisation qui ne couvrent pas totalement les revenus, des jours de carence avant le versement de ces indemnités et des durées de prestations limitées. Les législations en vigueur dans la plupart des pays exigent aussi généralement des travailleurs l’obtention d’un certificat médical pour pouvoir prétendre à cette aide. De plus, dans de nombreux pays, les employeurs sont financièrement responsables du paiement des indemnités de maladie pendant la période initiale de l’arrêt de travail, afin d’inciter les employeurs à prévenir la propagation de maladies sur le lieu de travail et à favoriser un retour au travail optimal pour les travailleurs récupérés (Palme et Persson, 2020[12]). Cette période pendant laquelle le malade est rémunéré par l’employeur peut aller de 5 à 15 jours dans la plupart des pays mais peut également durer plusieurs semaines ou même plusieurs mois, comme en Autriche, en Allemagne, en Italie et en Suisse, et même jusqu’à deux ans aux Pays-Bas. Passée cette période, la plupart des pays de l’OCDE prévoient des prestations de l’assurance maladie, versées par l’État, qui peuvent durer bien plus longtemps que la période prise en charge par l’employeur – généralement jusqu’à un an dans la plupart des pays de l’OCDE, voire plus longtemps dans certains cas (OCDE, 2018[13]). Avant la crise, le total des dépenses consacrées au congé de maladie payé, y compris les indemnités de l’employeur et celles de l’État, correspondait à 3 % de la rémunération totale de l’employé ou plus dans les pays les plus généreux.
Un grand nombre de pays de l’OCDE et autres principales économies mondiales ont élargi leur dispositif de congé de maladie payé pendant la pandémie, et certains ont même mis ce dispositif en œuvre pour la première fois à titre obligatoire. Toutefois, la presque totalité de ces mesures est limitée dans le temps et circonscrite à la maladie à COVID-19 ou à la quarantaine observée dans ce cas. Les mesures engagées en riposte à la crise comprennent :
1. Renforcer l’aide aux employés qui contractent le COVID-19 (partie 3) ;
2. Permettre aux employés d’observer une quarantaine – une mesure inédite dans la plupart des pays (partie 4) ;
3. Élargir l’accès au régime du congé de maladie payé aux groupes de travailleurs précédemment exclus (partie 5) ;
4. Alléger la charge des employeurs pour financer les indemnités (partie 6).
2. Premiers éléments d’information sur le recours aux congés de maladie pendant la pandémie
Points importants
Il est plus difficile de recueillir des données en temps réel sur le recours au congé de maladie payé que des données sur le chômage ou les programmes de maintien dans l’emploi. Toutefois, des données concernant quelques pays offrent un éclairage intéressant.
Pendant la première phase de la pandémie, les congés de maladie ont augmenté dans tous les pays de l’OCDE. Dans de nombreux cas, le pourcentage de travailleurs en congé de maladie a enregistré une augmentation de 30 % à 50 %, et il a même doublé dans certains cas.
Au début de la phase de déconfinement, le pourcentage de congés de maladie a chuté très soudainement dans certains pays – ce qui s’explique largement par le faible taux de congés de maladie parmi les personnes en télétravail.
Les données comparatives sur le recours au congé de maladie payé sont rares. Les données en temps réel sur le recours au congé de maladie sont disponibles à intervalles moins réguliers que pour d’autres prestations sociales. Ceci est notamment dû au fait que dans de nombreux pays, les obligations de signalement sont assez limitées pendant la période d’indemnité couverte par l’employeur. Les données sont également recueillies de différentes manières, par exemple en nombre de cas de maladie ou de personnes malades pendant une période donnée, à un moment précis ou en moyenne sur une certaine période ; en comptabilisant tous les cas de congés de maladie (indemnisés par l’employeur ou par l’assurance maladie) ou uniquement ceux couverts par l’assurance maladie ; et elles peuvent être affectées par des variations saisonnières ou cycliques. Tout ceci limite et complique la comparabilité des données entre les pays, ce qui suggère que des conclusions ne peuvent être tirées que par des comparaisons dans le temps réalisées au niveau national.
Le recours aux congés de maladie payés a augmenté rapidement pendant la flambée épidémique. Les premières données de plusieurs pays de l’OCDE, comprenant l’Allemagne, l’Autriche, le Chili, la Finlande, la Lettonie et le Portugal, indiquent que le nombre de congés de maladie a fortement augmenté pendant la flambée épidémique. Cette augmentation se traduit généralement par une hausse de 30 % à 50 % en glissement annuel, avec une proportion de travailleurs en congé de maladie atteignant un pic autour de 4 % à 6 % de la population active (les travailleurs qui bénéficient de dispositifs de maintien dans l’emploi étant compris dans le dénominateur) (Graphique 1).
Lors de la première phase de déconfinement, le nombre de congés de maladie a tendance à régresser. Les données pour l’Allemagne, l’Autriche et le Chili indiquent que le nombre de congés de maladie s’est mis à baisser très rapidement après avoir atteint un premier pic, jusqu’à revenir à un niveau identique et parfois même inférieur à celui antérieur à la pandémie. Les données de l’Autriche montrent que le nombre de nouveaux cas de personnes malades a même atteint un niveau historiquement bas, essentiellement dû à une baisse sans précédent du nombre de personnes récemment tombées malades parmi les employés de bureau. Ceci s’explique par le taux élevé de télétravail au sein de cette population de travailleurs, eux-mêmes moins susceptibles de prendre des congés (courts) de maladie. La tendance à la baisse du nombre de travailleurs en congé de maladie après le pic initial n’apparaît pas dans les données du mois d’avril pour les trois autres pays, mais ceci s’explique principalement par des raisons statistiques : les données de ces pays n’incluent pas les périodes de congé de maladie rémunérées par l’employeur et ne comptabilisent donc que les absences de plus de deux semaines environ. La baisse attendue ne sera donc visible dans les données qu’à partir du mois de mai.
L’évolution du nombre de congés de maladie et celle des cas d’infection par le COVID-19 sont étroitement liées. Des données hebdomadaires plus détaillées disponibles pour deux pays fortement touchés par la pandémie, l’Italie et la Suède, indiquent un schéma similaire à celui observé en Allemagne, en Autriche et au Chili : d’abord une hausse rapide du nombre de bénéficiaires des indemnités maladie (en Suède) ou des nouvelles attestations de maladie (en Italie), suivie par une baisse tout aussi massive pour retrouver le niveau d’origine. Dans ces deux pays, le nombre de travailleurs en congé de maladie a augmenté de manière significative en l’espace de trois semaines – la Suède a suivi la tendance italienne avec un mois d’écart en moyenne (Graphique 2). Les tendances hebdomadaires des congés de maladie dans les deux pays reflètent l’évolution hebdomadaire du nombre de nouveaux cas d’infection par le COVID-19. De façon plus remarquable, les données suédoises relevées au cours de la dernière période d’observation, à savoir pendant la dernière semaine de mai, indiquent à nouveau une hausse à la fois du nombre de congés de maladie (partie A) et du nombre de nouvelles infections (partie B).
Graphique 1. Les taux de congés de maladie ont rapidement augmenté pendant la pandémie et chuté dans de nombreux pays au cours du déconfinement
Congés de maladie payés par rapport à l’emploi total (échelle de gauche) et évolution du nombre de congés de maladie d’une année sur l’autre, entre 2019 et 2020 (échelle de droite), de janvier à avril 2020
Note : Les données indiquent le nombre de bénéficiaires des indemnités maladie sur l’ensemble des employés sauf en Allemagne (bénéficiaires par rapport à la population des assurés) et en Autriche (nombre de malades par rapport à la population des assurés). Les données pour le Chili comprennent uniquement les congés de maladie traités électroniquement, et les données pour la Finlande, la Lettonie et le Portugal excluent les congés de maladie financés par l’employeur. Les données d’emploi incluent également les personnes qui bénéficient d’un programme de maintien dans l’emploi.
Source : Données administratives des organismes nationaux d’assurance sociale.
Graphique 2. L’évolution des données hebdomadaires sur les congés de maladie payés en Italie et en Suède suit très étroitement celle du nombre d’infections par le COVID-19
Note : Les données de la partie A rassemblent le nombre de nouveaux bénéficiaires des indemnités de maladie en Suède (bénéficiaires du nouveau dispositif d’indemnisation des malades inclus, mais bénéficiaires des indemnités de maladie financées par l’employeur exclus) et le nombre de nouvelles déclarations de maladie présentées aux autorités en Italie.
Source : Données administratives des organismes nationaux de l’assurance sociale (partie A) et www.ourworldindata.org (partie B).
Les dispositifs des congés de maladie semblent couvrir uniquement une part limitée de la main d’œuvre. Globalement, ces chiffres et ces augmentations peuvent sembler faibles comparativement au nombre de personnes bénéficiant de programmes de maintien dans l’emploi et à la hausse du chômage dans la plupart des pays de l’OCDE. Toutefois, ces hausses limitées de l’utilisation des congés de maladie et des indemnités de maladie peuvent justement s’expliquer par le fait qu’au moment de l’apparition de cette crise, de nombreux travailleurs ont bénéficié des programmes de maintien dans l’emploi (OECD, 2020[14]). De plus, une hausse de 50 % ou même un doublement du taux de congés de maladie est une évolution très significative puisqu’à tout moment, les taux de contamination par le COVID-19 représentent vraisemblablement une petite proportion de la population (probablement moins de 1 % de l’ensemble de la population dans la plupart des pays), les périodes de quarantaine sont courtes et une part relativement faible de la population présentant des symptômes du COVID-19 nécessite un congé de maladie pour une très longue période. Le nombre de travailleurs qui bénéficient de programmes de maintien dans l’emploi est tellement élevé que le nombre de travailleurs en mesure de prendre un congé de maladie, utilisé à la base du calcul, diminue. Ceci implique que même en considérant un scénario dans lequel le nombre de congés de maladie n’augmente pas, les personnes encore en activité pourraient de fait avoir recours de manière bien plus importante aux congés de maladie.
3. Renforcer l’aide aux employés touchés par le COVID-19
Points importants
Près de la moitié des pays de l’OCDE ont temporairement étendu ou mis en œuvre des dispositifs de congés de maladie rémunérés afin d’aider de manière adaptée les employés couverts par le dispositif s’ils contractent le COVID-19.
En moyenne dans les pays de l’OCDE, les indemnités de congé de maladie couvrent actuellement 70 % du salaire d’un employé concerné par le dispositif pendant une période de quatre semaines en cas de COVID-19.
Plusieurs pays ont assoupli les obligations de déclaration et certains pays ont renforcé les prestations des travailleurs dans le domaine de la santé.
Le congé de maladie payé est largement répandu et n’a jamais été aussi généreux. Tous les pays de l’OCDE, à l’exception des États-Unis et de la Corée, disposaient d’un système de congé de maladie payé légal pour les employés avant la pandémie. Ces deux pays offrent désormais temporairement des indemnités de maladie aux travailleurs infectés par le COVID-19, tandis que de nombreux pays ont amélioré leurs aides en matière de congé de maladie pour les employés qui en bénéficiaient déjà. Cependant, presque toutes ces mesures sont limitées dans le temps et concernent seulement les travailleurs malades du COVID-19 ou mis en quarantaine.
Les indemnités des congés de maladie couvrent en moyenne environ 70 % du salaire d’un employé concerné par le dispositif pendant une période de maladie de quatre semaines en cas de COVID-19 (Graphique 3). Ce taux de compensation, calculé pour un employé du secteur privé à temps plein percevant un salaire moyen, atteint parfois même 100 % dans de nombreux pays d’Europe du Nord et centrale. Les employés couverts sont susceptibles de recevoir moins de la moitié de leur dernier salaire au cours de cette période de quatre semaines uniquement dans une minorité de pays, comprenant la plupart des pays anglophones, la Colombie, la Corée et l’Italie. Toutefois, dans certains de ces pays, en particulier en Irlande et au Royaume-Uni, la majorité des employés peut percevoir des indemnités de maladie professionnelles non obligatoires versées par l’employeur pendant pratiquement toute la période de l’arrêt maladie. Les taux d’indemnisation obligatoire diminuent généralement au fil du temps. Le taux d’indemnisation atteint en moyenne 60 % du dernier salaire au cours d’un congé de maladie de trois mois, mais cela varie largement d’un pays à l’autre.
Graphique 3. Le congé de maladie compense une part importante du salaire d’un employé atteint par le COVID-19 et couvert par le dispositif, suite à des modifications réglementaires significatives apportées dans plusieurs pays de l’OCDE
Cumul des indemnités brutes de congés de maladie versées au cours des quatre premières semaines d’un congé de maladie lié au COVID-19, en pourcentage des revenus précédents, selon les réglementations en vigueur début juin 2020.
Note : Les résultats se rapportent à un employé du secteur privé à temps plein, couvert par le dispositif, marié, sans enfant, âgé de 40 ans, percevant un salaire moyen, travaillant pour le même employeur depuis un an et ne pouvant pas faire de télétravail. « Le congé de maladie rémunéré obligatoire » correspond aux indemnités obligatoirement payées aux employés par les employeurs (indemnités de l’employeur) et par l’État, soit directement à l’employé soit indirectement par des subventions versées aux employeurs (indemnités de l’assurance maladie). « Le congé de maladie employeur optionnel » comprend l’indemnité de maladie de l’employeur communément établie par les conventions collectives ou d’autres accords ; ces indemnités sont incluses pour les pays où la majorité des employés perçoivent ce type d’indemnité. Les droits du congé de maladie de référence correspondent aux règlementations en vigueur en juin 2019, mis à part pour l’Australie, Israël, le Japon, la Corée, la Nouvelle-Zélande et la Turquie (celles de 2018). Les pays dont le repère est hachuré (Australie et Espagne) sont ceux où les employés ont droit à une indemnité autre que celle propre au congé de maladie.
Source : Système d’information mutuelle de la Commission européenne sur la protection sociale (MISSOC), United States’ Social Security Administration's Social Security Programs Throughout the World (SSPTW), OCDE (2020[15]), “Supporting people and companies to deal with the COVID-19 virus: Options for an immediate employment and social-policy response”, ELS Policy Brief on the Policy Response to the COVID‑19 Crisis, OECD, Paris, http://oe.cd/covid19briefsocial.
Près de la moitié des pays de l’OCDE a revu à la hausse les indemnités du congé de maladie payé pour les employés couverts par le dispositif et atteints du COVID-19. En réponse à la crise, 16 des 38 pays de l’OCDE ont étoffé les prestations du congé de maladie obligatoire en cas de COVID-19, comme le montre l’écart à la verticale entre la barre et le trait de référence, dans le Graphique 3 – certains indiquant des écarts relativement importants. Cependant, presque toutes ces extensions sont limitées dans le temps et ne concernent que les cas de COVID-19.
Les États-Unis et la Corée, les deux seuls pays de l’OCDE à ne pas disposer d’un système de congé de maladie payé légal à l’échelle nationale, garantissent désormais de façon temporaire des indemnités d’assurance maladie en cas de COVID-19. Le congé de maladie payé est considéré dans ces deux pays comme une question qui relève de la sphère privée, négociée entre employeurs et employés. Toutefois, ces arrangements privés laissent une part significative de la main d’œuvre sans protection et ne sont généralement pas très généreux. Aux États-Unis, 12 États et plus de 30 localités ont des congés de maladie payés obligatoires. Cependant, près d’un quart des employés du secteur privé n’avait pas accès à un système de congé de maladie payé en 2019, une donnée qui s’élève à la moitié dans le quartile des bas salaires. Parmi les deux tiers ayant un nombre de jours de congés de maladie annuel fixé, environ quatre sur cinq avaient droit à moins de dix jours d’arrêt par an (BLS, 2019[16]). En Corée, plus de neuf entreprises sur dix n’offraient pas la garantie d’un congé de maladie rémunéré à leurs employés (KIHASA, 2018[17]). Les États-Unis ont introduit un congé de maladie rémunéré obligatoire de deux semaines pour les travailleurs qui présentent des symptômes du COVID-19, financé par l’employeur mais intégralement remboursé par le gouvernement fédéral. Les travailleurs malades reçoivent 100 % de leur taux salarial habituel, dans la limite de 511 USD (460 EUR) par jour travaillé. Tous les employés du secteur public et les employés du secteur privé qui travaillent dans des entreprises de moins de 500 employés sont concernés, ce qui laisse, d’après les estimations, 11 % des employés du secteur privé et qui travaillent dans des entreprises de plus de 500 employés, sans protection (BLS, 2019[16]). La Corée offre des indemnités de maladie exceptionnelles, en application de son Epidemic Act de 2015, aux travailleurs hospitalisés à cause du COVID-19. Ces indemnités de maladie temporaires de 775 000 KRW (570 EUR) par mois pour un foyer de deux personnes, sont proposées à tous les travailleurs qui ne reçoivent pas d’indemnité de maladie de leur employeur ainsi qu’aux chômeurs. Par ailleurs, les employeurs qui octroient un congé de maladie payé à leurs employés peuvent recevoir des subventions de l’État pouvant aller jusqu’à 130 000 KRW (95 EUR) par jour travaillé.
Le Canada et la Nouvelle-Zélande ont instauré un système de congé de maladie propre au COVID-19, plus généreux que le système en vigueur avant la crise épidémique. L’indemnité d’urgence mise en œuvre au Canada consiste en une indemnité forfaitaire de 500 CAD (340 EUR) par semaine pendant un maximum de 16 semaines. En Nouvelle-Zélande, les employeurs peuvent demander une subvention forfaitaire d’une valeur de 585 NZS (330 EUR) par semaine pour un travailleur à temps plein pendant un maximum de quatre semaines (renouvelable), que les employeurs versent à leurs travailleurs malades. Cette subvention correspond à près de 50 % d’un salaire moyen mais, lorsque cela est possible, les employeurs sont fortement encouragés à compléter ces indemnités forfaitaires pour qu’elles couvrent au moins 80 % du salaire habituel.
La Finlande offre des indemnités plus élevées pour les travailleurs atteints de la maladie à COVID-19 en vertu de sa loi sur les maladies infectieuses. Cette loi, entrée en vigueur en 2017, prévoit une compensation équivalente à la perte totale de revenu (au lieu de 70 % en cas d’autres maladies) pendant toute la durée de validité du certificat médical.
En Australie et en Espagne, les personnes atteintes de la maladie à COVID-19 ont droit à une indemnité autre que celle versée en cas de maladie. L’Australie a instauré une allocation de chômage à laquelle les personnes atteintes du COVID-19 peuvent prétendre dès lors qu’elles ont épuisé tous leurs droits aux congés de maladie accumulés auprès de leur employeur (il s’agit de la situation modélisée dans le Graphique 3). L’Espagne considère le COVID-19 comme une maladie professionnelle, ce qui donne droit à un travailleur malade couvert par le dispositif à des indemnités d’assurance accident du travail-maladie professionnelle plus élevées.
La France, l’Irlande et la Slovénie prévoient également une protection plus généreuse en cas de contamination par le COVID-19. La France a supprimé son délai (conséquent) de carence pour le droit aux indemnités journalières complémentaires de l’employeur et aux prestations d’assurance maladie. L’Irlande a augmenté le niveau des prestations de l’assurance maladie, allongé leur durée maximale, et suspendu le délai de carence. La Slovénie a augmenté le niveau des prestations afin qu’elles passent de 80 % à 90 % du dernier salaire.
Cinq autres pays ont pu proposer une petite augmentation du taux de compensation en mettant fin temporairement aux délais de carence en vigueur (Estonie, Lettonie, Portugal, Royaume-Uni et Suède). La plupart de ces délais de carence se limitaient à quelques jours mais leur suppression peut jouer un rôle important pour éviter la propagation du virus puisque la charge virale, et donc le degré d’infectiosité, semblent augmenter rapidement après l’apparition des symptômes (He et al., 2020[18]). En outre, le Danemark et l’Islande ont allongé la durée de versement des prestations pour les travailleurs ayant épuisé leurs indemnités.
De nombreux pays de l’OCDE ont assoupli les exigences en matière de déclaration et certains ont renforcé les droits des travailleurs de la santé. Plus de dix pays ont repoussé ou supprimé l’obligation d’obtention d’un certificat médical ou bien ont autorisé les démarches de demandes d’indemnités en ligne. Ceci permet notamment de soulager la charge des travailleurs de la santé et diminue leur exposition au risque. Huit pays ont amélioré la protection des personnels de santé en reconnaissant le COVID-19 comme une maladie professionnelle pour ce groupe d’individus, ce qui leur ouvre des droits plus généreux de la part de l’assurance accident du travail-maladie professionnelle.
4. Permettre aux employés d’observer une quarantaine
Points importants
Tous les pays de l’OCDE prévoient désormais une garantie de revenus pour les employés en quarantaine obligatoire qui remplissent les conditions requises. Les pays utilisent presque tous le congé de maladie payé pour dispenser cette aide.
Plusieurs pays bénéficiaient déjà d’une législation en cas d’épidémie avant l’arrivée de la pandémie de COVID-19 qui ouvre automatiquement des droits aux employés en quarantaine.
Le congé de maladie payé couvre en moyenne environ 70 % du salaire d’un employé concerné par le dispositif dans le cas d’une quarantaine obligatoire de deux semaines, ce qui correspond à la période d’incubation du COVID-19.
Le congé de maladie payé est le dispositif qui permet d’organiser au mieux le soutien aux employés en quarantaine. Depuis le début de la pandémie, de nombreux travailleurs dans les pays de l’OCDE ont été contraints de rester temporairement chez eux lorsqu’ils présentaient des symptômes légers non diagnostiqués ou qu’ils avaient été en contact avec des personnes présentant des symptômes du COVID‑19 ou pour qui la maladie avait été diagnostiquée, ou encore parce qu’ils risquaient de développer une forme grave de la maladie s’ils l’attrapaient compte tenu de problèmes de santé préexistants. Tous les pays de l’OCDE pour lesquels des données sont disponibles disposent désormais d’un système de garantie de revenu pour les employés couverts par le dispositif qui doivent observer une quarantaine obligatoire en cas de symptômes légers, s’ils ne peuvent pas continuer à travailler depuis chez eux. La presque totalité des pays s’appuie sur le système du congé de maladie payé pour garantir cette compensation.
Un employé concerné par le dispositif reçoit en moyenne environ 70 % de son dernier salaire pendant une quarantaine obligatoire de deux semaines (Graphique 4). Presque tous les pays prévoient un même niveau d’indemnités pour un employé absent deux semaines à cause d’une quarantaine obligatoire ou parce qu’il a contracté le COVID-19. Toutefois, de nombreux pays limitent la durée de l’indemnisation en cas de quarantaine à deux semaines, ce qui correspond à la période d’incubation de la maladie à COVID-19.
L’Allemagne, l’Autriche, la Finlande et la Suède ouvrent automatiquement des droits aux travailleurs en quarantaine en vertu de leur législation sur les épidémies en vigueur avant l’apparition de la pandémie de COVID-19. En Allemagne et en Autriche, la loi relative aux épidémies considère les travailleurs en quarantaine qui ne peuvent pas travailler depuis chez eux comme s’ils étaient en congé de maladie, ce qui leur donne les mêmes droits que les travailleurs malades. Il en va de même en Finlande et en Suède où les travailleurs en quarantaine ont droit aux indemnités du congé de maladie payé, conformément aux règlementations du pays sur les maladies infectieuses.
D’autres pays européens ont volontairement adopté des mesures pour élargir la couverture de l’assurance maladie aux travailleurs en quarantaine. Les pays baltes, la plupart des pays d’Europe centrale, le Danemark, la Norvège, l’Irlande et le Royaume-Uni ont élargi leur système de congé de maladie payé pour couvrir les travailleurs en quarantaine, conformément aux recommandations médicales et sans délai de carence.
Au Canada, en Corée, en Nouvelle-Zélande et aux États-Unis, les nouvelles indemnités liées à la crise couvrent temporairement aussi bien les travailleurs malades que ceux en quarantaine lorsqu’ils sont atteints du COVID-19.
La Suisse a instauré une indemnité d’urgence spéciale pour les travailleurs en quarantaine. Le taux de compensation de cette prestation s’élève à 80 %, plafonné à 196 CHF (185 EUR) par jour, et à 100 % dans le cas d’une contamination par le COVID-19.
Les employés en quarantaine en Australie, en Belgique, au Costa Rica, en Espagne et en France peuvent bénéficier d’une autre indemnité que celle de l’assurance maladie. En Australie, les employés en quarantaine peuvent bénéficier d’allocations chômage spéciales. Les employés en quarantaine en Espagne peuvent quant à eux bénéficier de prestations de l’assurance accident du travail-maladie professionnelle, au même titre que s’ils étaient en congé de maladie à cause du COVID-19. En Belgique, les employés en quarantaine qui ne peuvent pas travailler depuis chez eux peuvent toucher des indemnités de chômage partiel. Ces indemnités de chômage partiel sont plafonnées et impliquent un taux de remplacement plus faible pour les employés en quarantaine qui touchent un salaire moyen que pour ceux qui contractent le COVID‑19 (50 % par rapport à 93 % pendant deux semaines). La France distingue deux types de quarantaines à partir du 1er mai 2020. Les employés qui ont été en contact avec une personne atteinte de la maladie à COVID-19 bénéficient des indemnités d’un congé de maladie payé (la situation illustrée dans le Graphique 4), alors que des indemnités de chômage partiel sont versées aux employés qui s’isolent d’eux-mêmes parce qu’ils sont considérés à risque du fait de leur état de santé ou vivent avec une personne dite vulnérable. Au Costa Rica, les employés en quarantaine peuvent prétendre à des indemnités temporaires d’incapacité qui offrent un taux de compensation identique aux indemnités d’assurance maladie mais sans délai de carence.
Le congé de maladie payé est également utilisé par au moins huit pays afin d’apporter une protection financière à ceux qui doivent assumer des responsabilités familiales imprévues et s’occuper d’un proche ou d’un enfant atteint du COVID-19 ou placé en quarantaine. Dans certains de ces pays, les parents peuvent même prétendre à un congé de maladie payé lorsqu’ils doivent s’occuper de leur enfant en cas de fermeture de la structure d’accueil ou de l’école. Dans la plupart des autres pays de l’OCDE, ces situations sont prévues par des règlementations bien établies en matière de congé familial pour permettre aux travailleurs de s’occuper d’enfants malades ou blessés (OCDE, 2020[19]).
Graphique 4. Tous les pays de l’OCDE offrent une garantie de revenu aux employés concernés par le dispositif qui observent une quarantaine obligatoire, généralement par le biais du congé de maladie payé
Cumul des indemnités brutes des congés de maladie versées au cours des deux premières semaines d’une quarantaine obligatoire liée à l’apparition de symptômes légers du COVID-19, en pourcentage des revenus précédents, selon les règlementations en vigueur début juin 2020
Note : Les résultats se rapportent à un employé du secteur privé à temps plein, couvert par le dispositif, marié, sans enfant, âgé de 40 ans, percevant un salaire moyen, travaillant pour le même employeur depuis un an et ne pouvant pas faire de télétravail. « Le congé de maladie rémunéré obligatoire » correspond aux indemnités obligatoirement payées aux employés par les employeurs (indemnités de l’employeur) et par l’État, soit directement à l’employé soit indirectement par des subventions versées aux employeurs (indemnités de l’assurance maladie). « Le congé de maladie employeur optionnel » comprend l’indemnité de maladie de l’employeur communément établie par les conventions collectives ou d’autres accords ; ces indemnités sont incluses pour les pays où la majorité des employés perçoivent ce type d’indemnité. Les pays dont le repère est hachuré (Australie, Belgique, Costa Rica et Espagne) sont ceux où les employés ont droit à une indemnité autre que celle d’un congé de maladie spécial.
Source : Système d’information mutuelle de la Commission européenne sur la protection sociale (MISSOC), United States’ Social Security Administration's Social Security Programs Throughout the World (SSPTW), OCDE (2020[15]), “Supporting people and companies to deal with the COVID-19 virus: Options for an immediate employment and social-policy response”, ELS Policy Brief on the Policy Response to the COVID‑19 Crisis, OECD, Paris, http://oe.cd/covid19briefsocial.
5. Élargir l’accès au congé de maladie payé
Points importants
Le congé de maladie payé ne peut être efficace que s’il est accessible à une large part des travailleurs en cas de maladie ou de quarantaine.
Des groupes importants de travailleurs qui occupent des emplois non salariés atypiques, comme les travailleurs intermittents et en contrat zéro heure, restent essentiellement exclus du système de congé de maladie.
Les travailleurs indépendants bénéficient maintenant d’un meilleur accès aux indemnités de maladie dans de nombreux pays. Toutefois, ils sont encore généralement mal couverts dans les pays où les systèmes d’assurance sont optionnels.
Il est probable que les travailleurs indépendants, à la tâche et informels restent particulièrement vulnérables sur le plan financier s’ils tombent malades ou doivent respecter une quarantaine.
Le congé de maladie payé permet de limiter la propagation du virus, d’absorber le choc économique et de favoriser un déconfinement réussi uniquement s’il est largement accessible à une part importante de la main d’œuvre, à la fois en cas de maladie et de quarantaine obligatoire. Toutefois, alors que la pandémie se propageait, certains groupes n’avaient qu’un accès légal limité ou même inexistant aux congés de maladie payés.
Certains groupes de travailleurs non salariés et atypiques, comme les travailleurs intermittents et en contrat zéro heure, restent essentiellement exclus des dispositifs de congé de maladie. Par exemple, aux Pays-Bas, les travailleurs en contrat zéro heure (environ 7 % de tous les employés) ne peuvent prétendre aux congés de maladie que pour les heures pendant lesquelles ils ont été appelés par leur employeur, y compris dans le cas où ils contractent le COVID-19 ou doivent respecter une quarantaine obligatoire. Les travailleurs intermittents en Australie (environ un quart des employés) ne sont pas concernés par les indemnités maladie alors qu’ils peuvent temporairement bénéficier d’allocations de chômage spéciales s’ils contractent le COVID-19 ou observent une quarantaine obligatoire. Toutefois, en raison des conditions de résidence, les travailleurs temporaires migrants ne peuvent pas prétendre à ces allocations chômage ou à d’autres prestations de la sécurité sociale (OCDE, 2018[20] ; OCDE, 2019[21] ; Spasova et al., 2017[22]).
Les travailleurs temporaires et à temps partiel ont généralement accès aux congés de maladie payés, mais certains font exception et certaines conditions doivent parfois être remplies. Tout d’abord, dans plusieurs pays de l’OCDE un seuil de revenu minimal est instauré pour pouvoir prétendre aux prestations. En réponse à la crise du COVID-19, le Royaume-Uni a inclus les individus à faible revenu dans le système des indemnités d’assurance maladie en abaissant le seuil de revenu minimal. Ensuite, les durées maximales des prestations d’assurance maladie pour les travailleurs temporaires sont généralement moindres que celles des travailleurs permanents parce que la durée de versement de ces indemnités se trouve souvent limitée par la date de fin du contrat. Enfin, les systèmes qui reposent essentiellement sur des assurances optionnelles et des prestations privées impliquent souvent des couvertures plus limitées pour les travailleurs temporaires ou à temps partiel. Aux États-Unis, par exemple, les taux de couverture de l’assurance maladie pour les travailleurs à temps partiel sont deux fois moins élevés que ceux des travailleurs à temps plein (BLS, 2019[23]). Les travailleurs à temps partiel sont désormais couverts par le programme de congé de maladie payé temporaire de deux semaines instauré aux États-Unis dans le cas de l’apparition de symptômes du COVID-19.
Les travailleurs indépendants font partie d’un vaste groupe de travailleurs pour qui l’accès aux prestations d’assurance maladie est souvent limité, voire absent (Tableau 1). Les systèmes de prestation maladie de type contributif ne permettent pas de couvrir facilement les indépendants. Tout d’abord, demander aux indépendants de payer l’équivalent des cotisations de l’employeur et de l’employé est considéré dans certains pays comme une charge financière trop lourde. Ensuite, le calcul des cotisations peut s’avérer compliqué du fait de l’irrégularité des revenus et des possibilités d’échapper à ces contributions en optimisant l’assiette de cotisation. Enfin, le risque de fraude pourrait être plus important puisqu’aucun employeur ne peut contrôler l’absentéisme des travailleurs indépendants (OCDE, 2019[11]). Ainsi, plusieurs pays excluent les travailleurs indépendants des prestations légales de maladie, et dans la plupart des cas cet accès leur est limité. Par rapport aux employés, les délais de carence sont plus longs, les conditions d’éligibilité sont moins avantageuses ou les prestations sont d’un montant inférieur ou versées moins longtemps. Dans d’autres pays, les travailleurs indépendants peuvent demander à participer aux programmes de prestation de maladie de manière optionnelle. Cependant, les pays dans lesquels les programmes d’assurance sont optionnels couvrent généralement une part très limitée de ces travailleurs. Par exemple, près de 2 % des travailleurs indépendants éligibles étaient couverts aux Pays‑Bas (CBS, 2019[24]), tandis qu'en Autriche, environ 8 % des travailleurs indépendants éligibles ont opté pour la partie volontaire de l'assurance maladie qui couvre également les six premières semaines de congé de maladie (OCDE, 2018[20]).
Pendant cette pandémie, de nombreux pays ont élargi la couverture de leurs prestations d’assurance maladie aux travailleurs indépendants. Presque toutes ces extensions sont toutefois limitées dans le temps et aux cas de COVID-19 ou de quarantaine (Tableau 1). Élargir la couverture aux travailleurs indépendants est d’autant plus important qu’ils représentent généralement le groupe de travailleurs atypiques le plus important en proportion de l’emploi total. De plus, ils sont sur-représentés dans les secteurs fortement touchés par le COVID-19 et dans ceux affectés par les mesures de confinement engagées en riposte (OCDE, 2018[20] ; OCDE, 2020[25]).
Les mesures engagées afin de mieux protéger les indépendants se classent en trois catégories :
Plusieurs pays ont amélioré l’accès aux prestations d’assurance maladie pour les travailleurs indépendants et leur ont ouvert des droits en cas de quarantaine. Le Danemark, la Lettonie, la Norvège et la Suède ont temporairement réduit ou éliminé les délais de carence imposés aux indépendants. Le Portugal a suspendu le délai de carence pour les travailleurs salariés et non salariés, mais le délai de carence était nettement plus important pour ces derniers, avant la pandémie (10 à 30 jours contre 3 jours).
Plusieurs pays ont engagé des réformes de leurs prestations d’assurance maladie et ouvert des droits en cas de quarantaine, qu’elle concerne les travailleurs salariés ou non. L’Estonie, la France, l’Irlande et le Royaume-Uni ont temporairement abandonné le délai de carence qui était d’une durée équivalente pour les travailleurs salariés et indépendants. L’Irlande et le Royaume‑Uni ont également rendu leurs régimes de prestations d’assurance maladie plus généreux pour les deux types de travailleurs. En outre, le Royaume-Uni a élargi la couverture parmi les travailleurs indépendants en assouplissant les critères liés au seuil du revenu minimum de leur programme d’aide sociale Universal Credit.
D’autres pays ont introduit de nouvelles prestations ou des prestations spéciales pour les travailleurs malades ou en quarantaine, auxquelles les travailleurs indépendants peuvent prétendre au même titre que les travailleurs salariés. Les nouvelles prestations d’assurance maladie en cas de COVID-19 au Canada, aux États-Unis et en Nouvelle-Zélande, couvrent également les travailleurs indépendants qui n’avaient précédemment pas accès, ou seulement de manière optionnelle, aux prestations de l’assurance maladie. Les systèmes d’indemnisation spéciaux garantis par l’assurance maladie en cas de maladies infectieuses, instaurés avant la pandémie en Allemagne et en Finlande, protègent aussi bien les travailleurs salariés que les indépendants. Enfin, lorsque des travailleurs salariés ou indépendants contractent le COVID-19, ils peuvent bénéficier de l’assurance accident du travail-maladie professionnelle en Espagne et à des allocations chômage spéciales en Australie.
Tableau 1. De nombreux pays de l’OCDE ont temporairement facilité ou élargi l’accès aux prestations d’assurance maladie pour les travailleurs indépendants qui ont contracté le COVID-19 ou en quarantaine
Situation au début du mois de juin 2020
Note : Pas d’accès : obligatoire pour les employés à temps plein mais les travailleurs indépendants sont exclus. Accès partiel : a) conditions d’éligibilité, montants ou durées des prestations moins avantageuses pour les indépendants ; b) les systèmes d’indemnités d’assurance maladie et non contributifs coexistent et les indépendants ne peuvent accéder qu’à ce dernier ; ou c) les indépendants peuvent choisir de déclarer une base de cotisation inférieure alors que les contributions des employés à temps plein sont calculées sur l’ensemble de leurs revenus (potentiellement plafonnés). Non applicable : il n’existe pas de congé de maladie payé légal pour les employés à plein temps. Un astérisque (*) signifie que les travailleurs indépendants peuvent bénéficier d’une prestation autre qu’une prestation spécifique de l’assurance maladie. Les informations disponibles ne sont pas suffisantes pour le Chili, la Colombie, la Grèce, Israël, le Japon, le Luxembourg, le Mexique, la Slovénie et la Turquie.
Source : OECD Covid-19 policy tracker and OCDE (2020[15]), “Supporting people and companies to deal with the Covid-19 virus: Options for an immediate employment and social-policy response”, ELS Policy Brief on the Policy Response to the Covid-19 Crisis, OCDE, Paris, http://oe.cd/covid19briefsocial.
Toutefois, tous les pays n’ont pas adopté de nouvelles mesures pour améliorer l’accessibilité aux prestations de maladie pour les travailleurs indépendants.
Les travailleurs indépendants des pays qui disposent d’un système d’assurance optionnel ne bénéficient généralement pas des indemnités de l’assurance maladie. En Autriche, aux Pays-Bas, en Pologne, en République tchèque et en Suisse, pendant les six premières semaines de maladie, les travailleurs indépendants ne peuvent bénéficier des indemnités d’assurance maladie que dans les (rares) cas où ils ont souscrit à une assurance facultative. Parmi ces pays, seule la Suisse prévoit d’indemniser les travailleurs indépendants s’ils doivent observer une quarantaine. Ceci semble indiquer que non seulement les programmes facultatifs ont généralement une couverture qui est de facto très faible, mais aussi que cette couverture ne peut pas s’étendre facilement pendant une pandémie. Ceci peut s’expliquer par le fait que proposer une couverture universelle dans un système facultatif serait considéré comme injuste pour ceux qui ont choisi de cotiser et inciterait d’autant moins les travailleurs à y participer (risque moral).
En Italie, les travailleurs indépendants restent en grande partie exclus des prestations de l’assurance maladie. Seuls des groupes de professionnels indépendants particuliers inscrits au Gestione Separata de l’institut de la sécurité sociale nationale peuvent percevoir des indemnités de maladie s’ils sont infectés par le COVID-19.
En Belgique, les travailleurs indépendants en quarantaine ne peuvent pas bénéficier des congés de maladie payés. Comme cela a été évoqué précédemment, en Belgique, les employés en quarantaine ont droit aux allocations de chômage à temps partiel. Cependant, la Belgique n’autorise pas le même accès aux travailleurs indépendants en quarantaine.
En revanche, les informations présentées dans le Tableau 1 ne donnent pas un aperçu complet du niveau du complément de ressources auquel les indépendants ont droit dans un pays lorsqu’ils sont malades ou en quarantaine. Certains pays ont choisi de recourir à d’autres dispositifs et allocations pour aider les travailleurs indépendants incapables de subvenir à leurs besoins pendant la crise, qu’ils aient été contraints ou non de ralentir ou suspendre leurs activités pour cause de maladie, de quarantaine ou autres raisons en lien avec les mesures de confinement. L’Autriche, la Belgique et les Pays-Bas, par exemple, ont consacré des fonds d’urgence (généreux) ou fait d’autres versements spéciaux aux travailleurs indépendants (OCDE, 2020[26]).
Plus particulièrement, les travailleurs qui ont une activité indépendante hybride, comme les travailleurs indépendants au statut de freelance ou ceux rémunérés à la tâche, sont souvent exclus des dispositifs de congés de maladie payés. Près de la moitié des travailleurs des plateformes numériques des pays de l’UE et des États-Unis déclaraient ne pas avoir accès aux prestations d’assurance maladie dans une enquête de 2017 (Eurofound, 2020[27]). Quelques pays ont pris l’initiative d’étendre temporairement les prestations de l’assurance maladie aux travailleurs indépendants hybrides. Par exemple, les travailleurs à la demande au Canada et aux États-Unis peuvent prétendre à la nouvelle prestation de maladie en cas de COVID-19, sous certaines conditions.
Dans plusieurs cas, les plateformes ont pris l’initiative de verser des indemnités de congé de maladie à leurs travailleurs occasionnels en cas de maladie liée au COVID-19 ou de quarantaine, mais les niveaux de prestations ont tendance à être bas. Une enquête menée auprès de 120 plateformes dans 23 pays, y compris 10 pays de l’OCDE, indique que près de la moitié de ces plateformes offre une forme d’indemnité de maladie, généralement une somme forfaitaire relativement faible, accessible aux travailleurs à la tâche qui remplissent certaines conditions, comme avoir réalisé un nombre minimum de tâches ou avoir atteint un niveau de revenu minimum. Par exemple, les entreprises de livraison de repas telles que Deliveroo et Uber Eats ont annoncé la création d’un fonds pour dédommager les livreurs chez qui le COVID-19 a été diagnostiqué, en Australie, en Espagne, aux États‑Unis, en Italie et au Royaume-Uni. En revanche, d’autres plateformes comme JustEat ou Domino’s n’ont prévu aucune indemnisation en cas de maladie (Fairwork, 2020[28]).
Les travailleurs informels sont exclus du congé de maladie payé légal et particulièrement fragiles financièrement s’ils contractent le COVID-19 ou doivent suivre une période de quarantaine. La Colombie a instauré une prestation de maladie forfaitaire pour les travailleurs informels à faible revenu. Les travailleurs affiliés au système de sécurité sociale non contributif (regimen subsidiado), qui couvre les familles à faible revenu, ont droit à un versement unique équivalent à sept jours de salaire minimum journalier s’ils contractent le COVID-19.
6. Alléger la contribution des employeurs au financement des indemnités de maladie
Points importants
Dans de nombreux pays, les employeurs versent une indemnité pendant la période initiale d’un arrêt de travail, le but étant de prévenir les maladies et d’encourager le retour au travail.
Cette indemnité de l’employeur risque cependant d’être plus néfaste que bénéfique en cas de pandémie, dès l’instant où les mesures préventives exigent le maintien des travailleurs au domicile.
L’État a temporairement pris en charge les obligations d’indemnité en cas de maladie due au COVID-19 dans bon nombre de pays de l’OCDE, et en cas de mise en quarantaine dans la grande majorité des pays membres de l’Organisation.
Dans de nombreux pays de l’OCDE, les employeurs sont tenus de verser une indemnité de maladie pendant une période initiale d’arrêt de travail, le but étant de prévenir les maladies et d’encourager le retour au travail (Palme et Persson, 2020[12]). Dans la majorité des pays, cette indemnité de maladie est versée pour une période maximale de 5 à 15 jours. Elle peut toutefois être accordée pendant plusieurs semaines, voire plusieurs mois en Allemagne, en Autriche, en Italie et en Suisse, et même pendant deux ans aux Pays-Bas.
Les arguments en faveur de la prise en charge de l’indemnité de maladie par l’employeur, cependant, ne sont pas applicables ou risquent même d’être contre-productifs face à une pandémie. En cas de maladie très contagieuse, la prévention veut que les travailleurs soient maintenus au domicile au lieu d’être encouragés à venir travailler. Le retour au travail perd dès lors de son intérêt dans une économie largement confinée. Il n’est pas non plus évident de soutenir que les employeurs devraient financer l’extension des dispositifs en place, surtout si leurs finances sont déjà très tendues. Dans une telle situation, la suppression ou la réduction temporaire des coûts des employeurs (par le biais de paiements directs ou de crédits d’impôt) est justifiée.
De nombreux pays de l’OCDE ont pris des mesures pour réduire temporairement le coût de l’indemnité de maladie liée au COVID-19 qui pèse sur les employeurs. Pas moins de 14 des 23 pays membres de l’Organisation ont un régime d’indemnisation maladie, et ceux pour lesquels on dispose d’informations ont modifié leur réglementation en conséquence ou appliqué leur loi sur les épidémies. C’est notamment le cas de l’Allemagne et de l’Autriche, où un ajustement automatique réduit les coûts de l’employeur (Graphique 5). Dans certains pays, les employeurs peuvent demander le remboursement du coût des indemnités de maladie ; dans d’autres, les travailleurs atteints du COVID-19 ont droit à une prestation maladie dès le premier jour. Aux États-Unis et au Royaume-Uni, l’État rembourse les indemnités de maladie aux petites entreprises uniquement (moins de 500 salariés aux États-Unis et moins de 250 au Royaume-Uni). L’augmentation des obligations d’indemnité de maladie de l’employeur en France est une conséquence de la suppression du délai de carence. Cette mesure concerne exclusivement les cas de maladie due au COVID-19.
Dans la quasi-totalité des pays de l’OCDE, l’État prend en charge les indemnités de l’employeur pour les salariés placés en quarantaine obligatoire. Et ce, pour de bonnes raisons puisque la prolongation des obligations d’indemnisation des employeurs serait autrement nécessaire. Dans 20 des 24 pays de l’OCDE qui ont un régime d’indemnisation maladie et pour lesquels on dispose d’informations, l’État prend entièrement en charge l’indemnité des travailleurs placés en quarantaine. Dans deux autres pays (République tchèque et Norvège), l’employeur finance moins de la moitié du congé de maladie payé. Ce n’est qu’en France et en Pologne que la plus grande partie du congé de maladie des salariés placés en quarantaine est à la charge de l’employeur.
Graphique 5. De nombreux pays de l’OCDE ont réduit les obligations d’indemnité de maladie à la charge des employeurs dans les cas de COVID-19
Cumul des indemnités brutes de congés de maladie à la charge de l’employeur, en pourcentage des revenus précédents, pour un congé de maladie de quatre semaines (partie A) et une mise en quarantaine obligatoire de deux semaines (partie B), selon les réglementations en vigueur début juin 2020
Note : Les résultats concernent les salariés à temps plein du secteur privé ayant droit à l’indemnité de maladie et qui remplissent les critères suivants : mariés, sans enfants, âgés de 40 ans, salaire moyen, au service du même employeur depuis un an, sans possibilités de télétravail. « Évolution des indemnités de l’employeur » compare les obligations d’indemnité de l’employeur de référence (en place en juin 2019, et en 2018 pour l’Australie, la Corée, le Japon, et la Nouvelle-Zélande) et les obligations d’indemnité de l’employeur en cas de COVID-19 conformément aux règles en vigueur début juin 2020. « Congé de maladie payé légal » correspond aux paiements obligatoires de l’employeur au salarié (indemnité de maladie) et aux paiements obligatoires de l’État, versés soit directement au salarié, soit indirectement par le biais d’une aide à l’employeur (prestations d’assurance maladie). La moyenne de l’OCDE couvre uniquement les pays de l’OCDE pour lesquels les données sont disponibles et qui ont un régime d’indemnisation maladie.
Source : Système d’information mutuelle sur la protection sociale dans l’Union européenne (MISSOC) ; publication Social Security Programs Throughout the World (SSPW) de l’administration américaine de la sécurité sociale ; OCDE (2020[15]), « Supporting people and companies to deal with the COVID-19 virus: Options for an immediate employment and social-policy response », ELS Policy Brief on the Policy Response to the COVID-19 Crisis, OCDE, Paris, http://oe.cd/covid19briefsocial.
7. Le congé de maladie payé au service d’un déconfinement ordonné
Points importants
Le congé de maladie payé est essentiel pour parvenir à un déconfinement ordonné fondé sur le triptyque « dépister-tracer-isoler », car il permet aux travailleurs (potentiellement) infectés de se mettre en quarantaine rapidement.
Les pays devraient maintenir les extensions temporaires en place pendant le déconfinement. Les mesures d’allègement de la contribution des employeurs au financement des indemnités de maladie demeurent justifiées tant que la prévention nécessite le maintien des travailleurs à leur domicile.
La réforme structurelle du congé de maladie devra vite reprendre sa place parmi les priorités des pouvoirs publics lorsque la pandémie commencera à reculer. Il s’agira d’améliorer définitivement l’accès au congé de maladie payé pour l’ensemble de la population active ; de favoriser la prévention des maladies et le retour au travail des travailleurs récupérés ; et de préparer les pays à de potentielles futures pandémies.
Le congé de maladie payé est essentiel pour parvenir à un déconfinement ordonné. Tant qu’aucun vaccin ni traitement ne sera largement disponible, la distanciation physique et la chaîne dépistage-traçage-isolement seront les principales armes contre la propagation du virus. Le congé maladie payé joue un rôle clé en permettant aux travailleurs (potentiellement) infectés de s’auto-isoler rapidement (OCDE, 2020[10] ; OCDE, 2020[25]). Pour la société, le coût du congé de maladie payé de ces travailleurs, qui les empêche d’être financièrement pénalisés par leur isolement, est moins lourd que celui qu’elle aurait à supporter s’ils ne s’isolaient pas et favorisaient ainsi la propagation du virus. Qui plus est, le congé de maladie payé continue de servir de protection aux travailleurs et aux sociétés en cas de deuxième vague ou de vagues ultérieures d’infection.
Le congé de maladie payé ne peut faciliter un déconfinement ordonné que si les extensions temporaires sont maintenues en place. Les pays devraient maintenir les extensions introduites en cas de maladie due au COVID-19 et de quarantaine obligatoire, mais ils devraient également viser à étendre le droit au congé de maladie payé à toutes les catégories de travailleurs auxquelles il ne s’applique toujours pas. Les responsables publics devraient accorder une attention particulière aux travailleurs exclus des dispositifs de maintien de l’emploi ou des régimes de congé de maladie payé, qui se trouvent particulièrement précarisés en cas de perte d’emploi (Encadré 1).
Des mesures temporaires d’aide aux employeurs pour financer le congé de maladie payé restent justifiées dans la mesure où la prévention nécessite le maintien des travailleurs au domicile. Une aide financière pourrait demeurer nécessaire pour les employeurs dont la situation financière reste très tendue dans une économie confinée ou au ralenti. La réintroduction progressive des obligations de l’employeur, lorsqu’elle pourra se faire dans de bonnes conditions, réduira la pression exercée sur les deniers de l’État et encouragera les employeurs à investir dans la sécurisation des lieux de travail.
Les réformes structurelles du congé de maladie payé devront reprendre leur place parmi les priorités des pouvoirs publics lorsque la pandémie sera passée. Ces réformes structurelles devraient prendre en considération trois éléments importants :
1. La correction définitive des lacunes présentes de longue date dans les réglementations en matière de congé de maladie payé. La crise a fait ressortir à quel point il importe d’avoir un régime général de congé de maladie payé en place, pour protéger les revenus, les emplois et la santé des travailleurs en cas de maladie, mais aussi pour endiguer et ralentir la propagation d’une maladie contagieuse. Les pays devraient aussi renforcer le droit au congé de maladie pour faire face à l’augmentation des demandes de santé en conséquence i) des effets délétères de la pandémie sur l’anxiété, le stress et la santé mentale et ii) du report des soins non liés au COVID‑19 (OCDE, 2020[29]). Un grand nombre de pays ont élargi l’accès à l’indemnité de maladie et aux prestations d’assurance maladie à certaines catégories de travailleurs jusqu’alors peu couvertes ou exclues, mais cette extension est presque toujours limitée dans le temps ainsi qu’aux cas en rapport avec le COVID-19 et la mise en quarantaine. Les pays de l’OCDE, devraient envisager de gommer définitivement les différences entre les catégories de travailleurs et les types de maladies au regard de l’accès au congé de maladie payé. Dans ce contexte, ils devraient également remettre en question l’efficacité des régimes volontaires.
2. L’encouragement de la prévention des maladies et de la réinsertion des travailleurs après un congé de maladie. Les États devront également renforcer les mesures d’incitation au travail et de soutien de l’emploi pour les travailleurs en congé de maladie payé, ainsi que les incitations financières pour les employeurs, afin de prévenir les maladies et de faciliter le retour au travail. Les pouvoirs publics devraient notamment empêcher que les régimes de congé de maladie payé servent de passerelle d’accès à la pension d’invalidité pour les chômeurs de longue durée, comme cela a été le cas par le passé dans bon nombre de pays de l’OCDE au lendemain d’une récession (OCDE, 2010[30]). De telles mesures sont particulièrement importantes dans l’immédiat du fait que des travailleurs en congé de maladie payé ou en quarantaine risquent de ne pas pouvoir reprendre leur emploi si certaines entreprises ne parviennent pas à rester en activité une fois les dispositifs de maintien de l’emploi supprimés. La mise en relation rapide des travailleurs avec les services de réinsertion professionnelle ou les services de l’emploi, selon les besoins, sera cruciale pour empêcher ceux d’entre eux qui ne trouvent pas un nouvel emploi de basculer dans le chômage de longue durée (OCDE, 2020[31]).
3. La préparation aux pandémies futures en améliorant l’adaptabilité des régimes de congé de maladie. Les pays devraient envisager d’introduire des lois ou des mécanismes qui, en période de pandémie, étendent automatiquement et temporairement les droits au congé de maladie payé aux travailleurs placés en quarantaine obligatoire et réduisent les obligations d’indemnité de maladie des employeurs. Ces extensions systématiques des règles régissant le congé de maladie en vertu de lois sur les épidémies ont prouvé leur efficacité dans les pays où lesdites lois sont en vigueur. Les responsables publics peuvent aussi tirer les enseignements des expériences d’adaptabilité des dispositifs de maintien de l’emploi sur la durée d’une crise économique, compte tenu des similarités considérables entre les objectifs et les effets des dispositifs de maintien de l’emploi et ceux des régimes de congé de maladie payé, en particulier pendant une crise (Encadré 1).
Encadré 1. Leçons tirées de la comparaison des dispositifs de maintien de l’emploi avec les régimes de congé de maladie payé
Les dispositifs de maintien de l’emploi et les régimes de congé de maladie payé visent à protéger les emplois précaires en puisant dans les fonds publics pour soutenir les revenus des travailleurs pendant une certaine période. Alors que le congé de maladie payé remplace le revenu de travailleurs individuels en arrêt de travail temporaire pour maladie, les dispositifs de maintien de l’emploi s’adressent aux entreprises confrontées à une baisse d’activité temporaire et remplacent le revenu de leur main-d’œuvre de manière non sélective. D’importantes leçons peuvent être tirées de la comparaison de ces deux pratiques sur la durée d’une crise sanitaire et économique pour améliorer leur efficacité.
L’éclatement de la crise et la phase de confinement
Au moment même de l’éclatement de la crise sanitaire et pendant la phase de confinement de l’économie, le congé de maladie payé joue un rôle protecteur et stabilisateur crucial, complémentaire des dispositifs de maintien de l’emploi. Les responsables publics devraient accorder une attention particulière aux travailleurs exclus des dispositifs de protection de l’emploi ou du régime de congé de maladie payé. Ces travailleurs sont particulièrement précarisés en cas de perte d’emploi et leurs emplois, qui pourraient être viables à long terme, sont menacés de disparition.
Si les dispositifs de maintien de l’emploi sont probablement le moyen principal de préserver l’emploi parce qu’ils sont non sélectifs, généralement généreux et immédiats, le congé de maladie payé joue pour sa part un rôle protecteur complémentaire et réduit la pression exercée sur les dispositifs de maintien de l’emploi. Par exemple, environ 12 % des entreprises ont eu recours au congé de maladie payé en France entre la fin du mois de mars et le début du mois de mai, mais deux fois plus ont fait appel aux dispositifs de maintien de l’emploi (Graphique 6). Au Royaume-Uni, environ 7 % des salariés du secteur privé ont été mis en congé de maladie payé et, comme en France, environ deux fois plus ont bénéficié d’un dispositif de maintien de l’emploi au moment de la mise en œuvre du confinement à la fin du mois de mars. La proportion d’entreprises ayant recours aux dispositifs de maintien de l’emploi a grimpé à environ 20 % en mai, tandis que la proportion de salariés mis en congé de maladie payé est descendue à environ 3 % (Graphique 6). Le congé de maladie payé peut aussi réduire la pression exercée sur d’autres dispositifs de protection sociale, comme l’assurance-chômage. Les États américains qui avaient adopté une politique de congé de maladie payé légal ont enregistré une baisse du nombre de demandes initiales d’assurance-chômage entre le 8 mars et 25 avril 2020 (Chen et al., 2020[9]).
Graphique 6. Des enquêtes menées auprès des employeurs en France et au Royaume-Uni montrent que le congé de maladie payé joue un rôle crucial au moment de l’éclatement de la crise épidémique et tout au long de la phase de confinement
Proportion de salariés bénéficiant d’un dispositif de maintien de l’emploi ou en congé de maladie payé pendant la semaine de référence de l’enquête, entre mars et mai 2020
Note : Les données de la France concernent des entreprises de 10 salariés ou plus ayant recours à différents dispositifs de maintien de l’emploi. Les données du Royaume-Uni concernent des entreprises de tailles diverses qui continuent leur activité. Pour les deux pays, les données couvrent tous les secteurs.
Source : Institut de statistique du ministère du Travail français (enquête Acemo « flash » auprès des employeurs) et United Kingdom Office for National Statistics (enquête BICS auprès des employeurs).
La phase de déconfinement
L’accès à un congé de maladie payé suffisamment généreux devient encore plus important pendant la phase de déconfinement, qui s’accompagne d’une réduction des dispositifs de maintien de l’emploi. Les responsables publics doivent veiller à ce que les travailleurs en arrêt de travail temporaire pour maladie puissent retrouver leur emploi même quand leur entreprise ne bénéficie plus du dispositif de maintien de l’emploi qui a permis sa survie. Parallèlement, les travailleurs placés en quarantaine et bénéficiant d’un dispositif de maintien de l’emploi, mais dont le poste est menacé, devraient pouvoir recevoir rapidement un soutien à l’emploi pour favoriser leur redéploiement et éviter qu’ils ne basculent dans le chômage de longue durée.
L’efficacité des dispositifs de maintien de l’emploi par rapport à leur coût devient plus préoccupante après l’éclatement de la crise, quand l’économie commence à reprendre. Parce qu’elles sont non sélectives et généreuses, les bouées de sauvetage financier que sont les dispositifs de maintien de l’emploi risquent de se transformer en boulet pour les finances publiques, voire de freiner le redressement économique pour trois raisons principales. Premièrement, certaines entreprises pourraient y recourir pour protéger des emplois qui auraient été maintenus de toute façon, surtout lorsque les incitations fortes à s’affranchir du dispositif font défaut. Deuxièmement, la fraude est un sujet de préoccupation majeur face à la possibilité que certaines entreprises continuent de réclamer une aide au maintien de l’emploi même si les travailleurs ont repris leurs activités. Troisièmement, les dispositifs de maintien de l’emploi peuvent faire obstacle au redéploiement de travailleurs vers des entreprises plus viables et plus productives, ralentissant ainsi la croissance de la productivité. Par conséquent, les dispositifs de maintien de l’emploi devront être supprimés progressivement, notamment en augmentant la contribution de l’employeur ou en limitant la couverture à certains secteurs essentiels (OCDE, 2019[32]).
Le rapport coût-efficacité du congé de maladie payé, à l’inverse, demeure élevé pendant la phase de déconfinement. L’accès à un congé de maladie payé suffisamment généreux devient donc encore plus important quand les dispositifs de maintien de l’emploi sont progressivement réduits. Tant qu’aucun vaccin ou traitement ne sera largement disponible, le congé de maladie payé sera essentiel pour permettre aux travailleurs (potentiellement) infectés de s’auto-isoler rapidement dans le cadre d’une stratégie efficace de dépistage, traçage et isolement. Les risques de recours aux dispositifs pour sauvegarder des emplois qui n’auraient pas été perdus ou les risques de fraude pure et simple sont faibles, car seuls sont protégés les travailleurs d’une entreprise qui sont en arrêt de travail temporaire pour maladie. Le congé de maladie payé peut toutefois réduire les possibilités de redéploiement de travailleurs placés en quarantaine dont l’emploi est menacé.
La phase de redressement quand la pandémie commence à reculer
Les responsables publics doivent veiller à ce que les régimes de congé de maladie payé puissent être rapidement et temporairement renforcés pendant les crises sanitaires futures, en tirant les leçons de l’expérience des dispositifs de maintien de l’emploi.
Quand la pandémie ralentira et que l’économie aura généralement repris, les pays devront changer de stratégie : il ne s’agira plus de sauvegarder les emplois, mais de protéger les travailleurs et de valoriser le travail pour favoriser le redéploiement et la croissance de la productivité (OCDE, 2019[32]). Cela suppose un retour en arrière sur les dispositifs de maintien de l’emploi et certaines réformes temporaires du congé de maladie payé, dont les indemnités de quarantaine, la suppression des délais de carence et la prise en charge des obligations d’indemnité de maladie de l’employeur.
Pendant cette phase, les pays devraient instaurer des lois ou des mécanismes rendant leurs régimes de congé de maladie payé adaptables, afin d’en permettre l’extension rapide et temporaire lors de pandémies futures. À cet égard, les pays peuvent tirer les leçons de leur expérience des dispositifs de maintien de l’emploi, qui devraient rester en place, à petite échelle ou en sommeil, en période normale.
Remerciements
Cette synthèse s’appuie en grande partie sur les contributions importantes de Maëlle Stricot et Duncan MacDonald. Les auteurs tiennent également à remercier les représentants et experts d’un grand nombre de pays de l’OCDE qui leur ont fourni des informations sur les récents changements de politique ou validé les informations disponibles.
Références
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