Ce chapitre situe le gouvernement ouvert au niveau local en Tunisie dans un contexte de réformes entreprises par le gouvernement central. Il analyse les réformes du gouvernement ouvert au niveau central et leur impact sur les collectivités locales, en même temps qu’il évalue l’implication des collectivités locales dans ces réformes et celles des structures qui les gèrent.
Le gouvernement ouvert en Tunisie : La Marsa, Sayada et Sfax
Examens de l'OCDE sur la gouvernance publique
Chapitre 1. Les initiatives nationales pour un gouvernement ouvert local
Abstract
Le gouvernement ouvert au niveau local selon l’OCDE
Les administrations locales sont la base de l’État, l’interface où les citoyens entrent en contact avec les politiques publiques. « La proximité entre les citoyens et l’État y stimule l’implication des premiers autant qu’elle détermine la manière dont ils perçoivent le gouvernement. Il n’est donc pas surprenant que les villes, les régions ou les provinces aient été les sites privilégiés de l’implication des citoyens au cours des dernières décennies. Le souhait d’un engagement accru des citoyens dans la planification urbaine dans le monde entier remonte en effet aux années 1960-1970. Cette implication dans la détermination des politiques publiques a augmenté en même temps que les efforts de décentralisation engagés par de nombreux pays à partir des années 1970 ; elle a pris la forme d’un transfert d’autorité, de responsabilité et de ressources du gouvernement national aux niveaux inférieurs de l’administration, afin de mieux répondre aux besoins et aux attentes des citoyens » (OCDE, 2017b).
Les administrations locales restent, jusqu’à aujourd’hui, au cœur des initiatives pour une gouvernance plus transparente, plus ouverte, plus participative et plus responsable. De fait, on peut observer une vague de nouvelles initiatives municipales – grâce notamment aux possibilités qu’offrent les technologies de l’information et de la communication – d’engagement citoyen et de transparence. Le contact direct entre la commune et ses citoyens reste ainsi un moyen important d’inclusion et de dialogue et un facteur-clé qui distingue les initiatives du gouvernement ouvert au niveau local de celles au niveau national. De plus, la pertinence, la proximité et l’impact des enjeux municipaux sur la vie quotidienne des citoyens – par exemple les besoins en matière de transport communal ou d’aménagement des espaces – changent les modes de participation et peuvent en général rendre la participation du public plus facile.
Selon l’OCDE « le Gouvernement ouvert est une culture de gouvernance qui promeut les principes de transparence, d’intégrité, de redevabilité et de participation des parties prenantes, au service de la démocratie et de la croissance inclusive » (OCDE, 2017c). Pour parvenir à un gouvernement ouvert, les administrations nationales et locales doivent adopter une nouvelle culture de gouvernance, ce qui requiert à la fois une forte volonté politique, une approche cohérente et transversale, des ressources humaines et financières et des institutions et pratiques adaptées. Les objectifs qui poussent les pays à l’adoption d’initiatives de gouvernement ouvert sont multiples (voir Graphique 1.1) (OCDE, 2017b).
Grâce au Partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO), un mouvement de promotion du gouvernement ouvert ciblant les administrations nationales s’est développé dans le monde entier. Aujourd’hui, plus de 70 pays, dont la Tunisie, se sont d’ores-et-déjà engagés à développer un gouvernement ouvert. La participation des administrations locales à cette dynamique reste cependant faible. Sur les 12 pays de l’OCDE ayant mis en place un mécanisme de coordination pour promouvoir le gouvernement ouvert, à peine plus de 40% incluent des représentants du gouvernement local dans ce mécanisme (OCDE, 2017b).
Graphique 1.1. Objectifs des stratégies nationales de gouvernement ouvert
Source : OCDE, 2017b.
En Tunisie, le gouvernement local ne fait pas non plus partie du Comité de pilotage créé au niveau national pour mettre en place la politique de gouvernement ouvert du pays. Toutefois, les administrations locales sont bien placées pour interagir avec les citoyens et pour connaître leurs besoins. Un gouvernement ouvert au niveau local permettra de rapprocher les autorités publiques des citoyens, de concevoir des politiques mieux adaptées aux besoins des communautés locales et, par ce biais, de contribuer à atteindre plus efficacement les objectifs politiques sur l’ensemble du territoire. De ce point de vue, il est essentiel que les administrations locales soient au cœur des initiatives pour un gouvernement ouvert, un fondement que la Constitution tunisienne reconnaît dans son Article 139. En outre, l’inclusion des administrations locales dans le programme de gouvernement ouvert permettra aux pays de se rapprocher de ce que l’OCDE définit comme un État ouvert. Selon la Recommandation de l’OCDE, un État ouvert est une «situation dans laquelle les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, les institutions publiques indépendantes ainsi que l’ensemble des niveaux d’administration collaborent, exploitent leurs synergies et partagent entre eux et avec d’autres parties prenantes leurs bonnes pratiques et les enseignements tirés de leur expérience afin de promouvoir la transparence, l’intégrité, la redevabilité et la participation des parties prenantes, au service de la démocratie et de la croissance inclusive ».
Le mouvement pour un gouvernement ouvert en Tunisie
La transparence, la participation, la reddition de comptes et la lutte contre la corruption étaient au cœur des revendications de 2011. Dès le début de son mandat, le gouvernement de transition s’est engagé à créer les conditions d’un changement culturel profond de la gouvernance, du rôle de l’État et des droits des citoyens et à établir un système de gouvernance plus transparent, plus ouvert et plus participatif (OCDE, 2016). L’adoption d’un décret-loi sur l’accès aux documents administratifs et d’un décret-loi sur les associations en 2011, la libéralisation des médias et le nouveau code de la presse n’en sont que quelques exemples. En parallèle, la société civile n’a jamais cessé de revendiquer et de lutter pour ses droits et libertés civiques, en particulier lorsque des considérations et défis de sécurité ont prévalu1.
Pour relever le défi consistant à regagner la confiance des citoyens dans le but de les faire contribuer et participer au processus décisionnel, le gouvernement ouvert est apparu comme un moyen prometteur. Le concept de gouvernement ouvert propose en effet une culture de gouvernance fondée sur la transparence, l’intégrité, la redevabilité et la participation des parties prenantes (OCDE, 2017c), une culture en accord avec les principes de la Constitution de 2014 et en rupture avec la culture de l’ancien régime. Le gouvernement, en coopération avec la société civile, le secteur privé et le pouvoir législatif, a alors engagé de vastes réformes qui ont produit de remarquables transformations, telles que l’amélioration de la transparence budgétaire. Ces réformes sont reconnues internationalement puisque depuis 2014 la Tunisie participe au Partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO).
Avec le soutien de l’OCDE, la Tunisie a lancé en 2012 un processus de dialogue au sein de l’administration publique ainsi qu’avec la société civile en vue de promouvoir les principes du gouvernement ouvert et de participer au PGO2. Actuellement, une commission consultative mixte, comprenant des représentants des différents ministères et de la société civile, est chargée de l’élaboration, de la mise en œuvre et du suivi des plans d’actions nationaux biannuels regroupant les initiatives prioritaires de la Tunisie pour le gouvernement ouvert. Ces plans représentent une exigence à satisfaire pour participer au PGO qui demande également une évaluation indépendante des plans d’action, ainsi qu’une approche participative de leur élaboration (OCDE, 2016). Au moment de la rédaction de ce rapport, la Tunisie met en œuvre son deuxième plan d’action 2016-20183. Cette démarche a favorisé l’adoption d’une culture du dialogue ouvert, fondée sur la confiance entre l’administration publique et la société civile impliquée dans le processus PGO – ce qui représente d’ores-et-déjà une bonne pratique et peut inspirer d’autres initiatives en matière de gouvernement ouvert. De plus, la participation au PGO a permis une diffusion de la culture et des principes du gouvernement ouvert au sein d’une partie de l’administration publique, moteur des réformes.
Le mouvement pour un gouvernement ouvert va aussi au-delà du processus PGO. Selon des informations recueillies auprès de la société civile, des réflexions sont en cours au sein du Parlement, en concertation avec la société civile, dans le but d’introduire les principes du gouvernement ouvert dans le travail et le fonctionnement du Parlement. Plusieurs communes – en plus de La Marsa, Sayada et Sfax – ont également développé des initiatives en matière de gouvernement ouvert. Ces expériences comprennent des activités visant à encourager le dialogue entre la société et le gouvernement. On compte des tables rondes à Kasserine et à Sidi Bouzid qui permettent une discussion tripartite réunissant autorités locales, représentants du secteur privé et représentants du secteur associatif ou encore des initiatives ciblant une meilleure prise en compte des priorités des citoyens grâce au budget participatif à Gabès (GIZ, 2014).
Le gouvernement ouvert en Tunisie se développe aussi grâce à une société civile active et experte dans les questions de transparence, de participation citoyenne et de reddition des comptes. Parmi les initiatives, le projet Marsad d’observatoire du Parlement, lancé par l’association Al Bawsala, est parvenu à instaurer la transparence de l’activité du Parlement et de ses membres ; l’association IWatch encourage une culture d’intégrité essentiellement parmi les jeunes et soutient les lanceurs d’alerte ; YouthDecides entend favoriser la participation des jeunes au débat public. Toutefois, la plupart des organisations œuvrant dans ce domaine sont basées à Tunis et ne représentent qu’une petite partie du tissu associatif. Ces associations ont néanmoins joué et jouent encore un rôle déterminant dans la consolidation et la mise en œuvre d’un système de gouvernance fondé sur la transparence, l’intégrité, la redevabilité et la participation des parties prenantes. (Pour une discussion complète des initiatives de gouvernement ouvert au niveau national et des recommandations, voir Encadré 1.1 et OCDE, 2016, Gouvernement ouvert en Tunisie).
Malgré des progrès considérables – l’adoption de nouvelles lois, de nouveaux mécanismes de participation et de transparence – la Tunisie est encore confrontée à des défis importants pour faire des principes et pratiques du gouvernement ouvert la norme au sein de l’administration et de la société tunisienne. Ce rapport met l’accent sur les opportunités et les défis au niveau local et plus particulièrement dans les communes de La Marsa, Sayada et Sfax.
Encadré 1.1. Extrait : Recommandations de l’examen sur le gouvernement ouvert en Tunisie
Organiser la réforme en vue d’un gouvernement ouvert au niveau du centre du gouvernement
Fournir une direction et une coordination de haut niveau.
Instituer les structures de travail courantes pour la mise en œuvre.
Développer une stratégie pour chacun des domaines d’action, prévoyant les ressources requises pour la mise en œuvre et la mesure de performance.
Étendre le gouvernement ouvert au niveau local.
Évaluer régulièrement les progrès réalisés, avec la participation des acteurs concernés.
L’implication des citoyens
Créer un comité de pilotage officiel pour mettre en œuvre la politique d’accès à l’information et pour garantir l’application des normes.
Faire pleinement respecter les libertés de la presse et des médias.
Formuler et institutionnaliser une approche tunisienne de l’engagement citoyen.
Promouvoir la formation de réseaux de la société civile pour organiser et élargir l’implication.
Renforcer la capacité du gouvernement à donner suite aux initiatives citoyennes.
La transparence du processus budgétaire
Améliorer la diffusion de l’information budgétaire en publiant les rapports requis par les lignes directrices de l’OCDE dans les délais utiles.
Préparer et fournir une large gamme d’éléments de contexte et d’analyse pour compléter le budget et orienter le débat.
Renforcer la capacité de l’Assemblée à examiner le budget, participer pleinement aux discussions budgétaires et analyser la performance du budget.
Renforcer la capacité de contrôle du gouvernement.
Définir un plan d’action budgétaire détaillé qui intègre ces mesures.
L’intégrité et la lutte contre la corruption
Une mise en œuvre complète du code de conduite pour les employés de l’administration.
La réforme du système de déclaration de patrimoine pour renforcer son efficacité.
Une mise en œuvre complète du système des marchés publics en ligne TUNEPS.
Une mise en œuvre complète du système de protection des lanceurs d’alerte.
L’allocation des ressources adéquates aux fonctions de contrôle et d’évaluation de la performance.
Les technologies de l’information et de la communication (TIC)
Renforcer les ressources financières et humaines affectées aux TIC.
Développer un plan national global d’appui des TIC au gouvernement ouvert.
Examiner les opportunités de renforcement et de simplification des sites Internet existants.
Développer d’autres mécanismes de gouvernement ouvert et des stratégies de communication permettant d’atteindre les citoyens qui n’ont pas accès aux services en ligne.
Développer l’usage des réseaux sociaux numériques pour communiquer avec les citoyens, notamment via la création d’applications pour téléphones.
Source : OCDE, 2016
Les initiatives du gouvernement national en matière de gouvernement ouvert et leur impact sur les communes
Le gouvernement national tunisien s’est engagé pour un gouvernement ouvert en consacrant ces principes dans le cadre juridique et en démontrant cet engagement au niveau international par la participation du pays au PGO. Dans ce cadre, le gouvernement a lancé une multitude de réformes qui visent à promouvoir la transparence, la participation et la responsabilité. Ces réformes incluent les engagements pris dans le cadre des plans d’action du gouvernement ouvert mais aussi au-delà, par exemple en termes de transparence financière, de données ouvertes (à travers un portail national) ou de lutte contre la corruption (adoption d’un Code de Conduite pour les fonctionnaires). Plusieurs de ces engagements ont un impact pour le gouvernement ouvert au niveau local. Plus encore, reconnaissant l’importance d’avoir des collectivités locales plus ouvertes et plus proches des citoyens, le gouvernement a pris lui aussi des engagements plus concrets pour encourager le gouvernement ouvert au niveau local, par le biais du 2e plan d’action pour le gouvernement ouvert qui stipule que :
Le ministère des Affaires locales et de l’Environnement s’est engagé à développer un guide pratique qui explique les principes en matière de gouvernement ouvert et à mettre en œuvre des plateformes de données ouvertes au niveau municipal.
Le ministère de la Jeunesse et des Sports s’est engagé à mettre en œuvre des conseils consultatifs de la jeunesse au niveau local.
Ces engagements constituent un premier pas vers le contournement des difficultés rencontrées en matière de participation au niveau local des citoyens, et en particulier des jeunes. Leur mise en œuvre efficace et adéquate pourrait permettre de combler plusieurs lacunes et de relever plusieurs défis en matière de gouvernement ouvert au niveau local, notamment au niveau des communes, en termes d’expertise sur la participation des jeunes et sur la transparence. Cependant, dans le but de mieux cibler le programme national de gouvernement ouvert de la Tunisie et d’en faire un moteur de développement pour le pays entier, il conviendrait d’envisager des structures d’implication des administrations locales dans les projets nationaux, à l’instar du Comité de Pilotage pour le gouvernement ouvert ou des initiatives pour les données ouvertes.
De plus, le Programme de développement urbain et de gouvernance locale (PDUGL) lancé en 2015, mentionné ci-dessous, a un impact direct sur le gouvernement ouvert au niveau local puisqu’il fait de ce dernier une condition pour l’octroi de subventions aux collectivités locales. Le PDUGL est un programme d’un montant de 1 220 millions de dinars (environ 418 millions d’euros) soutenu en partie par un prêt de la Banque mondiale d’une durée de 60 mois qui vise à mettre en œuvre les principes de la décentralisation prévue par la Constitution.
Un nouveau système de transfert de subventions aux communes a été élaboré sur la base de la transparence, de l’évaluation de la performance et du respect des conditions minimales obligatoires. Les communes sont tenues de préparer et d’adopter un plan d’investissement communal (PIC) pour les cinq années à venir. Les principes à respecter dans la préparation du PIC incluent, selon la circulaire du 14 août 2013 du ministère de l’Intérieur, l’adoption d’une approche participative, la transparence et la bonne gouvernance locale, ainsi que l’efficacité et l’efficience dans l’utilisation des ressources de la collectivité. Une approche participative est également requise pour la préparation du Plan Annuel d’Investissement (PAI). L’organe d’exécution du programme est la Caisse des prêts et de soutien aux collectivités locales (CPSCL). Un calendrier très précis ainsi qu’un guide de la consultation publique de la CPSCL prescrivent en détail les étapes à suivre par les communes pour l’élaboration de leurs PAI/PIC, lesquelles comprennent entre autres une réunion publique annuelle pour informer sur les activités de la commune et pour permettre aux citoyens de donner leurs avis sur le PAI/PIC.
Les communes ont été tenues de préparer leur premier PAI en 2016. Si l’introduction d’une approche participative dans toutes les communes à travers le PAI/PIC est une réforme méritoire pour la promotion du gouvernement ouvert, le PAI est intervenu à un moment où plusieurs communes avaient déjà expérimenté et développé de manière autonome des approches participatives, dont le budget participatif. Or, dans son dispositif actuel, le mécanisme du PAI ne prend pas en compte ces mécanismes, ce qui a créé de la confusion et généré des mécanismes parallèles dans les communes ayant adopté le budget participatif (voir la discussion détaillée de ce point ci-dessous).
Graphique 1.2. Implication du public dans le cadre du PDUGL
Source : CPSCL, 2015.
De plus, afin d’instaurer la transparence, le ministère des Affaires locales et de l’Environnement a lancé, dans le cadre du PDUGL, un portail des collectivités locales (www. collectiviteslocales.gov.tn). L’objectif du portail est « d’enraciner les concepts de transparence, de la bonne gouvernance et de la participation dans les collectivités »4. Le portail inclut des données financières (budget) et de performance (gouvernance, gestion, pérennité) pour chaque commune, y compris en format données ouvertes. En outre, il contient des informations liées au PDUGL, au cadre juridique et règlementaire. Un espace d’e-réclamation permet aux citoyens de déposer leurs réclamations.
Afin de renforcer et d’améliorer les programmes nationaux, tels que le PDUGL, qui envisagent d’instaurer le gouvernement ouvert au niveau local, il s’avèrerait très utile d’impliquer davantage les administrations locales et de s’inspirer des processus et mécanismes développés au niveau local. Une meilleure implication des administrations locales, par le biais par exemple des institutions représentatives (le futur Conseil supérieur des collectivités locales ainsi que la Fédération nationale des villes tunisiennes), permettra de mieux adapter les programmes aux besoins et réalités locaux et encouragera l’adhésion politique des acteurs locaux. Plusieurs pays de l’OCDE ont développé des mécanismes d’implication des gouvernements infranationaux (voir Encadré 1.2).
Encadré 1.2. Consultation des gouvernements infranationaux en matière de gouvernement ouvert : le cas de l’Espagne et du Pérou
En Espagne, les consultations se faisaient initialement à travers la Commission nationale des administrations locales (CNAL), organe permanent de collaboration entre le gouvernement central et les collectivités locales. Avec l’adoption du 3e Plan d’Action du PGO, la Commission sectorielle sur le gouvernement ouvert a été créée le 6 mars 2017 et est composée du gouvernement central, des Communautés Autonomes ainsi que de la Fédération espagnole des villes et provinces (FEMP). Il s’agit d’un organe de coopération inter-administrations et d’un espace d’échange d’informations des trois niveaux de gouvernement.
Au Pérou, les trois niveaux de gouvernement, à savoir les ministères, les administrations régionales et les municipalités, ont été impliqués dans l’élaboration du plan d’action pour le gouvernement ouvert 2015-2016. Le ministère de la Gestion publique leur a demandé de proposer des engagements pour le plan d’action. En outre, des ateliers de participation ont été organisés dans les départements d’Ayacucho, Piura, San Martín et Lima dans le but d’identifier les propositions d’engagements, intégrant ainsi la vision des régions et des municipalités.
Sources : OCDE, 2017d ; Spanish Ministry of Finance and Civil Service (Ministerio de Hacienda y Función Pública) http://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/GobiernoParticipacion/Gobierno- abierto/IIIPlan.html; http://transparencia.gob.es/transparencia/dam/jcr:cfc2ac4b-a5bb-4fc2-857d- 4fbf61864122/2017_07_26_SPA-ENG_III_Plan_OGP_vf-1.pdf.
Références
CPSCL (2015), Guide sur la consultation publique pour les collectivités locales, http://www.collectiviteslocales.gov.tn/wp-content/uploads/2015/06/GUIDE-de-la-consultation-publique.pdf (consulté le 29 Janvier 2018).
GIZ (2014), La démocratie locale et la participation des citoyens à l'action municipale: Tunisie.
Ministère des Affaires Locales et de l'Environnement (2017), Portail des Collectivités Locales en Tunisie, http://www.collectiviteslocales.gov.tn/ (consulté le 29 Janvier 2018).
OCDE (2017a), Recommandation du Conseil de l’OCDE sur le Gouvernement Ouvert http://acts.oecd.org (consulté le 29 Janvier 2018).
OCDE (2017b), Towards a New Partnership with Citizens - Jordan's Decentralisation Reform, Éditions OCDE.
OCDE (2016a) Gouvernement ouvert: Contexte mondial et perspectives, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264280984-fr.
OCDE (2016b) Le gouvernement ouvert en Tunisie, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264227170-fr
Notes
← 1. On peut ainsi citer l’engagement de la société civile pour l’adoption d’une loi relative au droit d’accès à l’information en accord avec les standards internationaux ou encore la protestation des citoyens contre une nouvelle loi sur la sécurité qu’ils voient comme une atteinte à la liberté d’expression (www.hrw.org/fr/news/2015/05/13/tunisie-retirer-ou-amender-la-loi-sur-la-securite).
← 2. Pour plus de détails, voir OCDE, Gouvernement Ouvert en Tunisie (2016).
← 3. Pour plus d’informations sur le processus en Tunisie : www.ogptunisie.gov.tn/
← 4. Présentation du portail