Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2023 (version abrégée)

9. Chine

Soutien à l’agriculture

En République populaire de Chine (ci-après la « Chine »), la part du soutien accordé aux producteurs agricoles dans les recettes agricoles brutes s’est établie à 14.4 % en moyenne en 2020-22. Ce niveau est trois fois supérieur à ce qui était relevé en 2000-02, mais reste stable par rapport au soutien moyen dont ont bénéficié les agriculteurs entre 2016 et 2019 (14.2 %) sous l’effet des réformes visant les interventions sur les marchés du soja, du colza, du coton et du maïs, ainsi que de la réduction des prix d’achat minimums du blé et du riz. Ces réformes ont permis de stabiliser les niveaux de soutien après deux décennies de croissance continue.

Entre 2021 et 2022, l’inflation croissante à l’échelle mondiale a fait grimper les cours de référence plus rapidement que les prix intérieurs, en particulier pour le blé, le maïs, le lait, la viande porcine et d’autres produits carnés. Dans ce contexte, le soutien aux producteurs a diminué pour s’établir à 13.4 % en 2022, soit le même niveau que celui relevé en 2019.

Depuis 2020, les paiements à la surface versés pour la culture de maïs et de soja ont augmenté pour stimuler la production et répondre à la demande en hausse d’alimentation animale. En 2022, les paiements à la surface accordés dans le cadre du Programme de développement de la production agricole ont été revus à la hausse pour compenser l’augmentation des coûts de production et des intrants, ce qui a contribué à la hausse générale de la part du soutien dans le budget.

Les paiements à la surface enregistrent une tendance à la hausse constante depuis 2014 en raison des récentes réformes. Le principal outil d’aide aux producteurs demeure toutefois le soutien des prix du marché, qui prend notamment la forme de politiques de soutien des prix intérieurs et de diverses mesures aux frontières concernant les importations. Dans l’ensemble, plus des deux tiers du soutien aux producteurs passent par les types de transferts les plus susceptibles de générer des distorsions, une tendance constante depuis 2000-02.

Les producteurs de produits importés (tels que la viande porcine, le lait, le blé, le riz, le coton, le soja et le sucre) ont bénéficié de transferts d’un montant situé entre 9 % et 53 % des recettes par produit en 2020-22. Au cours de la même période, les prix perçus par les agriculteurs étaient en moyenne 15 % supérieurs aux prix des marchés mondiaux. La hausse moyenne des prix à la production sur le marché intérieur traduit une taxation implicite des consommateurs, l’estimation du soutien aux consommateurs étant de -12.7 % en 2020-22.

La part du soutien total accordée aux services d’intérêt général a atteint 11 % en 2020-22. Le stockage public, le développement et l’entretien des infrastructures ainsi que le système de connaissances et d’innovation agricoles représentent les trois principales catégories de services couverts. L’estimation du soutien aux services d’intérêt général s’élève à 2 % de la valeur de la production agricole. L’estimation du soutien total à l’agriculture en pourcentage du produit intérieur brut est restée stable et relativement élevée, à 1,8 % en 2020-22.

Évolutions récentes de l’action publique

Le document central no 1 publié en 2023 réaffirme l’objectif de produire au moins 650 millions de tonnes de céréales par an. L’augmentation du rendement du maïs, l’élargissement de la surface de production du soja et la réduction de l’utilisation des tourteaux de soja sont également définis comme des mesures prioritaires. Enfin, ce document souligne la nécessité de réglementer et de superviser les réserves de céréales de l’État, de diversifier les partenariats commerciaux noués avec d’autres pays, d’innover dans le domaine technologique pour améliorer les semences et les machines agricoles, ainsi que de promouvoir un développement agricole écologique.

La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine ayant fait monter les prix des céréales et des oléagineux, deux principales provinces de production du soja situées au nord-est de la Chine ont annoncé leur objectif d’augmenter la surface de culture du soja par rapport à 2021. Pour atteindre cet objectif, les administrations provinciales ont versé des paiements à la surface supplémentaires aux producteurs de soja et le ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales a publié des directives relatives à l’alternance entre la culture du maïs et du soja.

Au cours de l’année 2022, la Chine a accordé des subventions pour stabiliser les revenus des exploitations et dédommager les producteurs de l’augmentation du coût des intrants agricoles. Les versements ont été effectués en trois cycles : 20 milliards CNY (3 milliards USD) en mars 2022, 10 milliards CNY (1,5 milliard USD) en mai 2022 et 10 milliards CNY (1,5 milliard USD) en août 2022.

En juin 2022, la Chine a publié sa stratégie nationale d’adaptation au changement climatique à l’horizon 2035. Celle-ci définit les quatre priorités suivantes : 1) accorder plus d’importance aux systèmes d’alerte rapide et de gestion des risques ; 2) mettre en œuvre des mesures d’adaptation pour les secteurs de l’agriculture et de la sécurité alimentaire ; 3) améliorer l’intégration des stratégies d’adaptation nationales et régionales ; et 4) renforcer le soutien financier, scientifique et technologique, ainsi que la coopération internationale en matière d’adaptation au changement climatique.

En août 2022, la Chine a publié un plan national d’urgence face à la sécheresse alors qu’une grande partie de la région du fleuve Yangtsé (en particulier les provinces de Sichuan, Chongqing, Hubei et Jiangxi) souffrait de températures record et de faibles niveaux d’eau. Pour faciliter le contrôle des inondations et la lutte contre la sécheresse, le ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales a accordé 300 millions CNY (44 millions USD) à treize provinces au titre d’un fonds de secours d’urgence en soutien à la production agricole.

La Chine a pris différentes mesures pour s’adapter à l’évolution des marchés internationaux. Un contingent d’exportation instauré en août 2022 fixe une limite de 3,16 millions de tonnes pour les exportations d’engrais phosphatés au deuxième semestre 2022 afin de stabiliser les prix intérieurs. En septembre 2022, la Commission d’État pour le développement et la réforme a mis sur le marché 0,2 million de tonnes de viande porcine en provenance des réserves nationales, provinciales et municipales dans le cadre d’un programme visant à stabiliser les prix de la viande porcine.

L’Administration générale des douanes a supprimé les dispositifs de lutte contre la COVID-19 (imposés en décembre 2022 et entrés en vigueur en janvier 2023) consistant à effectuer un test d’amplification en chaîne par polymérase et à appliquer des mesures de désinfection pour l’importation de produits réfrigérés et non réfrigérés. Parallèlement, la Chine a cessé d’exiger que les opérateurs du commerce extérieur s’enregistrent auprès des autorités commerciales locales. Il ne sera plus nécessaire de fournir une preuve d’enregistrement pour les organismes de commerce d’État ou pour faire une demande de permis et de contingents d’importation et d’exportation en tant qu’entité.

Évaluation et recommandations

• Depuis le début des années 2000, différentes institutions (dont le ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales et le ministère de l’Écologie et de l’Environnement) ont lancé des stratégies, des plans et des programmes pour renforcer l’adaptation au changement climatique et l’atténuation de ses effets dans le secteur agricole. Dans ce contexte, la collaboration de plusieurs ministères et institutions à la mise en œuvre du Programme national 2021-25 de développement écologique de l’agriculture marque un pas en avant vers l’intégration et la coordination des mesures d’adaptation des programmes actuels et à venir, permettant un meilleur ciblage des services de vulgarisation fournis aux agriculteurs.

• Dans l’ensemble, la Chine pourrait mieux coordonner les efforts d’adaptation à long terme – tels que la planification collective et les travaux de recherche multidisciplinaire – avec les mesures prises pour aider les producteurs à gérer les risques climatiques à court terme ainsi que pour introduire des changements progressifs à moyen terme. Le gouvernement chinois pourrait envisager de déployer des efforts supplémentaires pour évaluer les réalisations en matière d’adaptation, notamment en étudiant la modification des pratiques de production dans les zones de mise à l’essai.

• Dans le cadre de sa contribution déterminée au niveau national, la Chine reconnaît l’importance de l’agriculture par rapport à l’objectif de réduction des émissions qu’elle a fixé pour l’ensemble de son économie (soit d’émettre moins de CO₂ à partir de 2030) et de parvenir à la neutralité carbone en 2060, sans toutefois lui assigner d’objectifs particuliers. Cependant, les pouvoirs publics ont pris des mesures sectorielles différentes pour limiter les émissions de gaz à effet de serre (GES), dont l’efficacité devrait faire l’objet d’un suivi amélioré au regard de cibles spécifiques aux programmes. Le plan national 2021-25 de développement écologique de l’agriculture pourrait être utile en ce qu’il rend possible de suivre les pratiques d’atténuation des émissions de GES à l’échelle des exploitations et tout au long de la chaîne de valeur.

• En ce qui concerne les grandes cultures, les réformes mises en place jusqu’en 2016 pour remplacer les prix d’intervention par des paiements directs fondés sur la superficie cultivée vont dans le sens du rééquilibrage de la panoplie des mesures. Cela traduit le fait que la Chine s’oriente de plus en plus vers une plus grande productivité à long terme et vers la durabilité. Le remplacement du système d’achat et de stockage du maïs par des paiements directs a allégé le coût du stockage public, qui continue toutefois de représenter la plus grande partie des dépenses au titre du soutien aux services d’intérêt général. Ces réformes pourraient être progressivement étendues au blé et au riz. Si les paiements directs aux agriculteurs sont maintenus à long terme, il conviendra de les dissocier des décisions de production, par exemple, en les calculant sur la base des superficies passées, et les rendre plus écologiques en subordonnant leur versement à des pratiques culturales respectueuses de l’environnement.

• Pour inscrire l’action agroenvironnementale dans un cadre solide, la Chine doit fixer des objectifs environnementaux adaptés aux conditions écologiques locales et renforcer les mécanismes de suivi nécessaires pour faire respecter la réglementation environnementale. Pour cela, la Plateforme d’information environnementale et le Système de suivi des sols (prévus par la loi de prévention et de contrôle de la pollution des sols de 2019), qui prévoient un examen régulier des sols, doivent être mis en œuvre et ouvrir ainsi la voie à des dispositifs semblables concernant l’utilisation de l’eau en agriculture. Étant donné que le manque de ressources en eau devrait rester un obstacle important à la croissance de la productivité agricole chinoise, il semble nécessaire d’intensifier les efforts d’amélioration de la gestion des ressources en eau. Plus précisément, la mise en œuvre de la loi de 2021 sur la conservation et la protection des nappes phréatiques pourrait s’accompagner d’un examen détaillé de la gouvernance de l’eau, qui permettrait de mieux définir les responsabilités, de désamorcer les conflits et d’assurer une mise en œuvre effective de l’action publique.

• Les dépenses publiques consacrées aux dépenses d’intérêt général ont augmenté, mais plus lentement que celles allouées au soutien des producteurs individuels, et ne parviennent pas à suivre la croissance du secteur. Cette restructuration des dépenses publiques peut passer par une réduction des subventions aux intrants, telles que celle destinée à l’achat de machines agricoles, et en s’assurant que les paiements directs n’aident que de manière transitoire les exploitants à s’adapter à un nouvel environnement de marché. Accroître l’investissement public dans la recherche-développement peut contribuer à améliorer l’efficacité de l’utilisation des intrants variables et à réduire les dommages causés à l’environnement. Il sera nécessaire d’investir davantage dans les services d’inspection et de contrôle sanitaire pour mettre en œuvre les dispositions révisées de la loi sur la sécurité des aliments, qui prévoit un système de surveillance national des ravageurs et des maladies.

• Au cours de la décennie passée, les réformes des règles de transferts de terres ont contribué à créer de grandes exploitations familiales, des coopératives et des exploitations gérées par des entreprises agro-industrielles. Pour continuer à améliorer la productivité agricole, ces réformes devraient s’accompagner d’une hausse des investissements dans l’éducation et la formation ainsi que d’un meilleur accès aux services financiers.

Graphique 9.1. Chine : Évolution du soutien à l’agriculture

 

 

 

 

 

Source : OCDE (2023), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Graphique 9.2. Chine : Moteurs du changement de l’ESP, 2021 à 2022

Note : % de variation de l'Estimation nominale du Soutien aux Producteurs exprimée en monnaie nationale. La variation des prix à la production et la variation des prix à la frontière ne sont pas calculées lorsque le Soutien des Prix du Marché (SPM) négatif et positif se produit au niveau des produits de base pour l'année précédente. Il est à noter que des estimations négatives du SPM pour les produits de l'élevage peuvent survenir en cas d'alignement des prix des produits s'il existe un SPM positif pour les produits d'alimentation animale.

Source : OCDE (2023), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Graphique 9.3. Chine : Transferts au titre de produits spécifiques en pourcentage des recettes agricoles brutes par produit, 2020-22

Source : OCDE (2023), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Tableau 9.1. Chine : Estimations du soutien à l'agriculture

Million USD

	2000-02	2020-22	2020	2021	2022p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	270 118	1 809 299	1 622 587	1 832 931	1 972 378
dont : part des produits SPM (%)	75.76	81.00	76.96	83.53	82.50
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	281 331	1 993 923	1 778 446	2 042 579	2 160 743
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	14 354	271 068	250 277	289 292	273 634
Soutien au titre de la production des produits de base	7 329	201 852	181 496	219 163	204 897
Soutien des prix du marché1	7 329	198 421	177 960	215 751	201 551
Soutien positif des prix du marché	11 162	203 783	182 519	222 072	206 757
Soutien négatif des prix du marché	-3 833	-5 362	-4 559	-6 321	-5 206
Paiements au titre de la production	0	3 431	3 536	3 413	3 346
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	5 684	18 643	19 087	18 609	18 232
Utilisation d’intrants variables	1 414	4 302	3 960	4 524	4 422
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Formation de capital fixe	3 026	12 528	13 100	12 363	12 121
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Services utilisés sur l’exploitation	1 244	1 813	2 027	1 722	1 689
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	533	33 771	32 249	34 875	34 190
Au titre des Recettes / du Revenu	533	1 464	1 681	1 370	1 342
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	0	32 307	30 568	33 505	32 849
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	370	15 501	15 896	15 456	15 153
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	370	15 501	15 896	15 456	15 153
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	438	1 300	1 550	1 189	1 162
Retrait de ressources à long terme	438	1 300	1 550	1 189	1 162
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	0	0	0	0
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0
Paiements divers	0	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	5.18	14.40	14.77	15.17	13.38
CNP des producteurs (coeff.)	1.03	1.15	1.15	1.16	1.14
CNS aux producteurs (coeff.)	1.05	1.17	1.17	1.18	1.15
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	11 861	33 136	35 360	32 335	31 713
Système de connaissances et d'innovation agricoles	1 347	5 044	6 102	4 538	4 492
Services d'inspection et de contrôle	349	2 378	2 970	2 102	2 061
Développement et entretien des infrastructures	3 424	13 546	12 032	14 445	14 161
Commercialisation et promotion	0	466	548	429	421
Coût du stockage public	6 741	11 703	13 708	10 822	10 579
Divers	0	0	0	0	0
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	45.03	10.92	12.38	10.05	10.39
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-8 512	-254 226	-240 634	-282 820	-239 224
Transferts des consommateurs aux producteurs	-8 688	-228 755	-202 594	-252 327	-231 344
Autres transferts des consommateurs	-1 119	-49 566	-56 501	-59 849	-32 349
Transferts des contribuables aux consommateurs	128	0	0	0	0
Surcoût de l'alimentation animale	1 167	24 096	18 461	29 356	24 469
ESC en pourcentage (%)	-3.03	-12.74	-13.53	-13.85	-11.07
CNP des consommateurs (coeff.)	1.04	1.16	1.17	1.18	1.14
CNS aux consommateurs (coeff.)	1.03	1.15	1.16	1.16	1.12
Estimation du soutien total (EST)	26 343	304 204	285 636	321 627	305 348
Transferts des consommateurs	9 807	278 321	259 095	312 176	263 693
Transferts des contribuables	17 655	75 449	83 042	69 300	74 003
Recettes budgétaires	-1 119	-49 566	-56 501	-59 849	-32 349
EST en pourcentage (% du PIB)	1.97	1.81	1.95	1.81	1.69
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	19 014	105 783	107 676	105 877	103 797
ESBT en pourcentage (% du PIB)	1.42	0.63	0.73	0.60	0.58
Déflateur du PIB (2000-02=100)	100	196	189	197	203
Taux de change (monnaie nationale par USD)	8.28	6.70	6.90	6.45	6.73

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour la Chine sont : le blé, le maïs, le riz, le colza, le soja, le sucre, le lait, la viande bovine, ovine et porcine, la volaille, les oeufs, le coton, les pommes, les arachides, les fruits et légumes exportés, et les fruits et légumes importés.

Source : OCDE (2023), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr