Renforcer la transparence et l’intégrité des activités d’influence étrangère en France

Annexe D. La Proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil établissant des exigences harmonisées dans le marché intérieur en matière de transparence de la représentation d’intérêts exercée pour le compte de pays tiers

Description

La proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil établissant des exigences harmonisées dans le marché intérieur en matière de transparence de la représentation d’intérêts exercée pour le compte de pays tiers, annoncée en décembre 2023 dans le cadre du Paquet européen pour la défense de la démocratie, prévoit d’établir des exigences de transparence communes au travers de registres nationaux pour les entités exerçant de telles activités d’intérêts pour le compte de pays tiers, quel que soit leur statut juridique (Commission européenne, 2023[1]). Elle vise donc au rapprochement des législations des États membres en assurant un niveau commun de transparence dans l’ensemble de l’Union. L’exposé des motifs indique que, dans la mesure où les activités de représentation d’intérêts sont « généralement assurées contre rémunération », la Directive s’appuie, sur l’article 57 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui définit la notion de « services et prestations fournies normalement contre rémunération », ainsi que sur l’article 114, qui prévoit l’adoption de mesures ayant pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur.

La proposition a été préparée sur la base de consultations avec les parties intéressées en 2022 et 2023, y compris les autorités des États membres, des entités commerciales, des entités exerçant des activités de représentation d’intérêts et des organismes de la société civile. Une consultation publique a également été organisée en février-avril 2023, et une analyse d’impact réalisée.

Comme pour les systèmes en vigueur en Australie, au Royaume-Uni et aux États-Unis, la proposition différencie clairement l’influence provenant de pays tiers, présentée comme pouvant « contribuer positivement au débat public », des situations d’ingérence, caractérisée lorsque l’influence est menée de manière dissimulée. La proposition cherche en particulier à éviter toute stigmatisation ou conséquences négatives qui découleraient des obligations de transparence. De même, elle ne vise pas à empêcher les pays tiers de promouvoir leurs opinions mais à veiller à ce que cela soit fait de manière transparente et responsable. Elle n’exige pas l’enregistrement obligatoire sur la base seule d’un financement étranger sans lien avec les activités de représentation d’intérêts menées pour le compte de pays tiers.

Champ d’application et définitions

Acteurs couverts

La proposition de Directive entend par « pays tiers » les pays qui ne sont pas membres de l’Union ou de l’Espace économique européen. Elle s’applique aux acteurs qui fournissent un service de représentation d’intérêts à une entité d’un pays tiers, dont la définition est précisée dans le Tableau A ‎D.1 suivant. La Directive évite notamment l’utilisation de la qualification « d’agent de l’étranger », afin d’éviter toute « assimilation à des dispositifs en vigueur notamment en Russie, des mesures qui restreignent indûment l’espace civique en stigmatisant, en intimidant et en restreignant les activités de certaines organisations de la société civile ».

Tableau A ‎D.1. Acteurs couverts par la Directive

	Acteurs couverts
« Entité d’un pays tiers » (Chapitre 1, Article 2 §4)	(a) Le gouvernement central et les pouvoirs publics à tous les autres échelons d’un pays tiers, à l’exception des membres de l’Espace économique européen. (b) Une entité publique ou privée dont les actes peuvent être attribués à une entité visée au point a), compte tenu de toutes les circonstances pertinentes.
« Prestataire de services de représentation d’intérêts » (Chapitre 1, Article 2 §3)	Une personne physique ou morale qui fournit un service de représentation d’intérêts.
« Sous-traitant » (Chapitre 1, Article 2 §7)	Un prestataire de services de représentation d’intérêts avec lequel un contractant principal, ou l’un de ses sous-traitants, conclut un contrat en vertu duquel il est convenu que le sous-traitant réalise tout ou partie d’une activité de représentation d’intérêts que le contractant principal s’est engagé à exercer.

Source : (Commission européenne, 2023[2])

Décisions et responsables publics couverts

La proposition de Directive couvre l’élaboration, la formulation ou la mise en œuvre d’une politique ou d’une législation, ou de processus de décision publics au sein de l’Union.

Types d’activités couvertes

La proposition de Directive couvre aussi bien le lobbying direct que l’organisation de campagnes de communication ou de publicité (Tableau A ‎D.2).

Tableau A ‎D.2. Activités couvertes par la Directive

	Définition
« Activité de représentation d’intérêts » (Chapitre 1, Article 2 §1)	Une activité exercée dans le but d’influencer l’élaboration, la formulation ou la mise en œuvre d’une politique ou d’une législation, ou les processus de décision publics dans l’Union, laquelle pourrait notamment consister en l’organisation de réunions, de conférences ou d’événements ou la participation à ceux-ci, la contribution ou la participation à des consultations ou à des auditions parlementaires, l’organisation de campagnes de communication ou de campagnes publicitaires, la mise sur pied de réseaux et d’initiatives de terrain, l’élaboration de documents d’orientation et de prise de position, d’amendements législatifs, de sondages et d’enquêtes d’opinion ou de lettres ouvertes, ou des activités en matière de recherche et d’éducation, lorsque celles-ci visent spécifiquement ce but.
« Service de représentation d’intérêts » (Chapitre 1, Article 2 §2)	Une activité de représentation d’intérêts exercée normalement contre rémunération, telle que visée à l’article 57 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Source : (Commission européenne, 2023[2])

Exceptions / exemptions

La proposition ne couvre pas les entités qui reçoivent un soutien financier d’autres États membres ou d’entités de pays tiers à des fins non liées à la représentation d’intérêts. C’est la raison pour laquelle les contributions au financement de base d’une organisation ou les soutiens financiers similaires fournis, par exemple, dans le cadre d’un programme de subventions accordées par des donateurs d’un pays tiers à une organisation à but non lucratif, ne devraient pas être considérés comme la rémunération d’un service de représentation d’intérêts lorsqu’ils ne sont pas liés à une activité de représentation d’intérêts, c’est-à-dire lorsque l’entité recevrait les fonds en question, qu’elle exerce ou non des activités spécifiques de représentation d’intérêts pour le compte du pays tiers à l’origine dudit financement.

L’Article 3(2) de la proposition précise également les exclusions suivantes :

• Les activités participant à l’exercice de l’autorité publique exercées directement par le gouvernement central et les pouvoirs publics à tous les autres échelons d’un pays tiers, y compris les activités liées à l’exercice des relations diplomatiques ou consulaires entre États ou organisations internationales.

• Les activités de conseil juridique et de conseil professionnel d’autre nature dans les cas suivants :

  • Conseil à une entité d’un pays tiers en vue de l’aider à faire en sorte que ses activités soient conformes aux exigences légales existantes.

  • Représentation d’une entité d’un pays tiers dans le cadre d’une procédure de conciliation ou de médiation visant à éviter qu’un litige soit porté devant un organe juridictionnel ou administratif, ou soit jugé par un tel organe.

  • Représentation d’une entité d’un pays tiers dans le cadre d’une procédure juridictionnelle.

• Activités auxiliaires, c’est-à-dire une activité qui soutient l’exercice d’une activité de représentation d’intérêts mais n’a aucune influence directe sur le contenu de celle-ci.

Régime de divulgation

Types d’informations à divulguer

Les entités concernées s’inscriraient dans un registre national au plus tard au moment où débutent les activités de représentation d’intérêts. Les informations à déclarer sont précisées dans l’Annexe I de la Directive. Elles incluent :

• Des informations sur l’entité qui effectue des activités de représentation d’intérêts.

• L’identité ou le nom de l’entité d’un pays tiers pour le compte de laquelle l’activité est exercée, ainsi que le nom du pays tiers dont les intérêts sont représentés.

• Les montants annuels couvrant toutes les tâches effectuées dans le but d’influencer l’élaboration, la formulation ou la mise en œuvre de la même proposition, politique ou initiative, selon une fourchette de montants annuels.

• Une description de l’activité de représentation d’intérêts, y compris les éventuels sous-traitants, les États membres dans lesquels l’activité de représentation d’intérêts est exercée, et les propositions législatives, politiques ou initiatives ciblées par les activités de représentation d’intérêts.

Fréquence des déclarations

Les États membres veillent à ce que les entités enregistrées communiquent dans un délai raisonnable, les modifications ou ajouts concernant les données fournies sur leur entité, et chaque année les modifications ou ajouts concernant les données fournies conformément aux autres informations à déclarer.

Administration du registre, conformité et application

Chaque État membre devrait désigner une ou plusieurs autorités responsables des registres nationaux ainsi qu’une ou plusieurs autorités de contrôle (article 15). La proposition de Directive distingue ainsi les « autorités responsables du registre national », qui seraient chargées de tenir un registre national tel que visé à l’article 9 et de traiter les demandes d’enregistrement, des « autorités de contrôle », qui devront être indépendantes, chargées de contrôler et d’assurer le respect des obligations prévues par la Directive. L’autorité de contrôle serait en mesure de demander des informations qui pourraient être partagées avec les autorités de contrôle d’autres États membres. Elle aurait également la possibilité de demander certaines informations à une entité pour déterminer si celle-ci relève du champ d’application de la Directive, selon des critères bien précis et spécifiés dans la Directive. L’autorité de contrôle aurait enfin la possibilité de recevoir des informations de la part de lanceurs d’alertes sur d’éventuelles violations des exigences de transparence de la Directive, puisque la Directive modifierait la Directive sur les lanceurs d’alerte.

Les États membres seraient libres de choisir les modalités d’administration et de contrôle, en choisissant par exemple plusieurs autorités de contrôle.

Violations et sanctions

Lorsque les informations fournies aux fins de l’enregistrement sont incomplètes ou comportent des erreurs manifestes, l’autorité responsable du registre national pourra demander à l’entité de compléter ou de rectifier les informations qu’elle a communiquées. L’entité disposera alors de cinq jours ouvrables pour se conformer à ses obligations (Article 11(2)).

La proposition de Directive prévoit ensuite que seules des amendes administratives plafonnées à un certain montant en fonction de la capacité économique de l’entité puissent être imposées par les autorités de contrôle ou par une autorité judiciaire à la demande de cette autorité de contrôle en cas de violation des obligations de transparence. Le montant maximal de la sanction financière susceptible d’être infligée s’élève à 1 % du chiffre d’affaires annuel mondial réalisé au cours de l’exercice précédent pour les entreprises, à 1 % du budget du dernier exercice clos pour les autres entités juridiques et à 1 000 EUR pour les personnes physiques.

Les sanctions pénales sont expressément exclues.

Critiques

Plusieurs réserves ont été émises sur la proposition de Directive, au premier rang desquelles l’harmonisation complète, et donc un régime de sanctions harmonisé limité aux amendes administratives. En effet, l’article 4 de la Directive dispose que « les États membres s’abstiennent de maintenir ou d’introduire, pour les activités de représentation d’intérêts relevant du champ d’application de la présente directive, des dispositions s’écartant de celles prévues par celle-ci, y compris des dispositions plus ou moins strictes prévoyant des niveaux de transparence différents de ces activités ». Les États membres ne seraient ainsi pas autorisés à s’écarter des règles en fixant des exigences de transparence plus étendues ou des sanctions pénales.

Deuxièmement, la proposition suit le principe du marché intérieur et prévoit donc que les entités soient tenues de s’enregistrer dans l’État membre de leur établissement principal (principe du « pays d’origine »), quels que soient le ou les États membres dans lesquels elles souhaitent exercer leurs activités de représentation d’intérêts. Ainsi, l’enregistrement ne serait pas effectué dans le pays au sein duquel l’activité de représentation d’intérêts est effectuée. Même si cette approche peut permettre de renforcer la capacité de la Commission à faire appliquer la Directive dans les États membres et prévoit un échange d’information obligatoire entre les autorités nationales, elle pourrait créer également des failles de gouvernance propices au risque d’ingérence.

Enfin, plusieurs organisations de la société civile ont estimé que l’intervention législative devrait couvrir tous les types d’activités de représentation d’intérêts et ne pas se limiter à celles menées pour le compte de pays tiers, dans un cadre unifié sur le lobbying. Elles ont également souligné les risques de stigmatisation des organismes de la société civile et les conséquences potentiellement négatives de la Directive sur leurs activités (Civil Society Europe, 2023[3] ; Civil Society Europe, 2023[4]).

Références

[4] Civil Society Europe (2023), EU Foreign Interference Law: Is Civil Society at Risk?, https://civilsocietyeurope.eu/wp-content/uploads/2023/07/230-Civil-Society-Organisations-Statement-on-EU-Foreign-Interference-Law-7-2.pdf.

[3] Civil Society Europe (2023), To defend our democracies we must defend civil society, https://civilsocietyeurope.eu/to-defend-our-democracies-we-must-defend-civil-society/.

[1] Commission européenne (2023), COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS relative à la défense de la démocratie, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:52023DC0630.

[2] Commission européenne (2023), Proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil établissant des exigences harmonisées dans le marché intérieur en matière de transparence de la représentation d’intérêts exercée pour le compte de pays tiers et modifiant la directive (UE) 2019, https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:1916cc5e-99c7-11ee-b164-01aa75ed71a1.0011.02/DOC_1&format=PDF.