La présente synthèse porte sur le rôle potentiel de la tarification du carbone dans la reprise post-COVID-19 et la réalisation des objectifs climatiques, tels que ceux énoncés dans l’Accord de Paris. Y sont exposés les changements que les 47 pays de l’OCDE et du G20 ont apportés à leurs dispositifs (systèmes d'échange de quotas d'émission (SEQE), aides aux énergies fossiles, taxes carbone, droits taxes d'accise sur les combustibles et les carburants et taxes aéronautiques) au cours des 20 premiers mois de la pandémie (janvier 2020-août 2021). Il y a lieu de penser que la majorité des 99 changements répertoriés influeront défavorablement sur l’évolution des émissions de gaz à effet de serre. Cela dit, les changements climato-favorables couvrent un champ plus vaste et concernent une plus grande partie des émissions si bien qu’ils feront probablement contrepoids. Enfin, il apparaît que l’incidence de la tarification du carbone sur la reprise post-COVID-19 dépendra des caractéristiques des dispositifs retenus.
Se remettre durablement du COVID-19 grâce à la tarification du carbone
Abstract
Messages clés
Au cours des 20 premiers mois de la pandémie (janvier 2020-août 2021), la tarification du carbone telle que définie ici (systèmes d'échange de quotas d'émission (SEQE), taxe carbone, taxes d'accise sur les combustibles et les carburants, taxes aéronautiques1 auxquels s'ajoutent les aides aux énergies fossiles) des 47 pays de l’OCDE et du G20 a subi 99 modifications. La plupart ont eu une incidence défavorable sur le climat dans la mesure où il en résultera probablement une augmentation des émissions de gaz à effet de serre (GES). La majorité ont été décidées à titre temporaire en réaction à la pandémie et sont de portée relativement modeste.
Les changements climato-favorables ont été moins nombreux. En revanche, la plupart ont couvert un champ plus vaste et avaient été programmés avant la pandémie, preuve que celle-ci n’a pas fait dérailler l’exécution des plans en matière de tarification du carbone. Il y a tout lieu de penser que les changements climato-favorables feront contrepoids aux changements climato-néfastes. C’est la tendance également prévue au niveau infranational.
Quelques pays ont annoncé la création de nouveaux dispositifs de tarification du carbone pendant la pandémie, mais une poignée seulement ont explicitement intégré cette dimension dans leur plan de relance.
L’ambition des pays en matière de neutralité en GES suit globalement le même cap climatique que leur politique de tarification du carbone, modifiée pendant la pandémie. En revanche, cette politique ne cadre guère avec les dépenses budgétaires à vocation écologique censées accompagner la reprise, de même qu'il n’existe aucune corrélation entre l’évolution du système de tarification du carbone des pays et leur PIB par habitant.
La tarification du carbone et les différentes formes qu’elle revêt ont un rôle à jouer dans la viabilité de la reprise post-COVID-19, mais chaque solution envisageable présente des avantages et des inconvénients.
La tarification du carbone a un rôle à jouer dans la reprise post-COVID-19 et l'application de l’Accord de Paris
Les sociétés et les économies du monde entier ont été durement frappées par le COVID-19. En conséquence, les gouvernements ont mis au point plusieurs mesures et plans de relance, qui rejailliront sur le niveau futur de leurs émissions de GES et, partant, sur le coût et la probabilité de la réalisation de leurs objectifs climatiques de court et long termes (OCDE, 2021[1]). Par ailleurs, dans son rapport de 2021, le GIEC affirme que si l'on ne parvient pas à réduire fortement les émissions de GES au cours des 10 prochaines années, il sera impossible de maintenir le réchauffement planétaire loin de la barre des 2° C ou 1.5° C (GIEC, 2021[2]).
Tarifer les émissions de carbone, réduire ou supprimer les aides aux énergies fossiles et à l’aviation constituent des moyens d'action efficaces pour faire grimper le prix des émissions et, partant, inciter les investisseurs et les consommateurs à privilégier les solutions bas carbone. En outre, les recettes issues de la tarification du carbone ou encore les dépenses publiques évitées grâce à la suppression des aides aux énergies fossiles peuvent servir à soutenir les groupes de population vulnérables, à financer l’exécution des mesures de relance ainsi qu’à alléger la dette liée au COVID-19.
Avant la pandémie, les prix du carbone et le champ des émissions couvertes étaient trop modestes pour faire reculer les émissions dans les proportions requises par l’Accord de Paris. Son exécution suppose en effet que le prix du carbone se situe entre 43 EUR et 86 EUR la tonne de CO2 d'ici à 2030 (Commission de haut niveau sur la tarification du carbone, 2017[3]). Or, en 2018, seulement 19 % des émissions de CO2 liées à l’énergie des 44 pays de l’OCDE et du G20 étaient soumises à un prix du carbone égal ou supérieur à 60 EUR la tonne de CO2. Il y avait donc matière à amélioration (OCDE, 2021[4]).
L’objet de la présente synthèse est d'étudier l’évolution des dispositifs de tarification du carbone (taxes carbone, systèmes d'échange de quotas d'émission (SEQE), taxes d'accise sur les combustibles et les carburants, taxes aéronautiques et aides aux énergies fossiles) des 47 pays de l’OCDE et du G20 au cours des 20 premiers mois de la pandémie de COVID-19 (janvier 2020-août 2021). L’attention porte sur le nombre de changements apportés, comme dans le document de travail de l’OCDE élaboré pour les besoins de la Plateforme sur les marchés du carbone2 (PMC) : Tarification du carbone et COVID-19 : évolution de l’action publique, défis à relever et types de mesure envisageables dans les pays de l’OCDE et du G20 (OCDE, à paraître). Aucun de ces deux documents ne traite du champ des émissions couvertes, des effets cumulés des mesures prises sur les émissions de GES ou des dispositifs existants non modifiés.
Changements intervenus dans les politiques de tarification du carbone au cours des 20 premiers mois de COVID-19
Au total, 99 changements sont intervenus dans les politiques de tarification du carbone en place dans 37 des 47 pays de l’OCDE et du G20 entre le début de la pandémie, en janvier 2020, et août 2021 (Graphique 1). Dans 56 % des cas, une augmentation des émissions de GES est attendue. Il s’agit donc de changements « climato-néfastes », dont la plupart (78 %) revêtent un caractère temporaire, sont de portée relativement limitée et concernent principalement les taxes aéronautiques et les aides aux énergies fossiles. De plus, ils ont été programmés et mis en œuvre en réaction à la pandémie, en particulier dans les secteurs des énergies fossiles et de l'aviation, durement frappés par l’effondrement de la demande comme suite aux mesures de confinement. Soucieux d’éviter la multiplication des faillites dans le secteur de l’aviation (OCDE, 2020[5]), une spirale de la dette dans les pays tributaires des exportations de pétrole (OCDE, 2020[6]) et des répercussions sur la consommation des ménages vulnérables dans les pays importateurs, les gouvernements ont pris des mesures en faveur des entreprises et des consommateurs tout au long de la crise (IIDD, 2020[7]).
La part des changements dits « climato-favorables », car censés réduire les émissions de GES, s’élève à 44 % du total. Ils concernent principalement les SEQE, les taxes carbone et les taxes d'accise sur les combustibles et les carburants. Bien qu’intervenus durant les 20 premiers mois de la pandémie, ils revêtent pratiquement tous un caractère permanent et étaient pour beaucoup prévus de longue date. La plupart touchent un large éventail d'émissions, à l’instar du nouveau SEQE chinois, qui vise 40 % des émissions intérieures de CO2. Selon toute vraisemblance, les changements climato-favorables feront donc contrepoids aux changements climato-néfastes.
Graphique 1. Changements apportés aux systèmes nationaux de tarification du carbone pendant les 20 premiers mois de COVID-19 dans les pays de l’OCDE et du G20
Note : vert foncé/clair = changement permanent/temporaire probablement climato-favorable ; rouge foncé/clair = changement permanent/temporaire probablement climato-néfaste ; blanc = aucun changement ; nombre = nombre de changements ; *changement proposé mais non concrétisé.
Source : OCDE (à paraître).
La pandémie n’a pas fait dérailler les réformes des SEQE, taxes carbone taxes d'accise sur les combustibles et les carburants antérieurement prévues. Des pays (par exemple, le Canada, l’Indonésie et Israël) ont par ailleurs annoncé qu’ils envisageaient de se doter de dispositifs de tarification du carbone ou de renforcer ceux existants. Ainsi, le Canada a proposé de consolider la trajectoire de prix de son SEQE fédéral, baptisé Système de tarification fondé sur le rendement. Quelques-uns seulement (dont le Danemark) ont explicitement intégré la tarification du carbone dans leur plan de relance (voir Encadré 1).
La nature des changements de politique varie d'un pays à l’autre : dans respectivement 12 et 10 des 47 pays de l’OCDE et du G20, il s’agit de changements exclusivement climato-néfastes et climato-favorables. Dans 15 pays, les autorités ont envoyé des signaux mitigés sur le prix du carbone, en affermissant certains instruments tout en en affaiblissant d'autres.
Le suivi a également porté sur la politique de tarification du carbone menée par certaines entités infranationales pendant la pandémie de COVID-193. Globalement, les tendances observées sont les mêmes qu’au niveau national : l’essentiel des changements climato-favorables procèdent des taxes carbone et des SEQE, et les changements climato-néfastes des taxes aéronautiques et des aides aux énergies fossiles.
Encadré 1. Intégration de la tarification du carbone dans le plan danois pour la relance et la résilience
En avril 2021, le Danemark a soumis son plan de relance et de résilience (PRR) à la Facilité de l’UE pour la reprise et la résilience, temporairement mise en place par la Commission européenne pour accompagner la reprise post-COVID-19. Doté d'un budget de 1.55 milliard EUR, le PRR danois trace la voie à suivre pour réduire l’ensemble des émissions intérieures de GES de 70 % par rapport aux niveaux de 1990 d’ici à 2030, conformément à l’objectif inscrit dans le droit interne. Son but est de dynamiser l’économie de façon à soutenir et à doper les investissements dans la transition verte à l’aide d’un arsenal complet de mesures, composé de sept éléments, dont une transition agricole verte, la mise en place de transports durables et une réforme fiscale verte. Cette réforme fiscale implique deux dispositifs de tarification du carbone, qui seront déployés en deux temps pour une transition et reprise sans heurt.
Première phase : une hausse de 0.8 EUR/GJ équivalente à 75 EUR/tCO2 fera croître la taxe sur les énergies fossiles à laquelle sont soumises les entreprises industrielles (et dont le taux s'élève actuellement à 10 EUR/tCO2), les entreprises horticoles et agricoles (3.36 EUR/CO2) et les entreprises de fabrication de produits minéraux non métalliques (procédés minéralogiques) (0 EUR/tCO2). Cette augmentation s'appliquera à partir de 2023, puis se poursuivra progressivement jusqu’en 2025 afin de garantir une transition sans heurt.
Deuxième phase : à compter de 2025, une taxe uniforme au taux encore indéterminé mais certainement élevé frappera les émissions de GES de tous les secteurs, y compris des activités d’extraction et de raffinage du pétrole. Surtout, les émissions agricoles d'origine non énergétique seront soumises à une taxe d'un tout nouveau genre. Il n’a pas encore été décidé si les secteurs visés par le SEQE-UE seront soumis à la taxe sur les émissions de GES.
Facteurs potentiels de changement de la politique de tarification du carbone
Plusieurs facteurs peuvent orienter l’évolution de la politique climatique des pays. Les dépenses budgétaires à vocation écologique, le PIB par habitant et l’existence d'un engagement en faveur de la neutralité en GES en sont des exemples. Tous les pays de l’OCDE et du G20 dont la tarification du carbone a évolué d'une manière exclusivement ou principalement favorable pour le climat poursuivent également un objectif de neutralité (Graphique 2). Ce n’est pas le cas de 30 % de ceux qui ont apporté des changements en tout ou en partie climato-néfastes (ECIU, 2021[12])4.
Dans 36 % des 47 pays de l’OCDE et du G20, les dépenses budgétaires cadrent avec l’incidence climatique générale de la politique poursuivie : autrement dit, des changements de politique en tout ou en partie climato-néfastes (ou, à l’inverse, climato-favorables) vont de pair avec une proportion faible (élevée) de dépenses budgétaires à vocation écologique. Dans 15 % des cas en revanche (7 pays), on constate une adéquation imparfaite entre les dépenses budgétaires et la politique de tarification du carbone. L’Afrique du Sud, par exemple, n’a apporté que des changements climato-favorables à sa politique de tarification du carbone, alors que les dépenses vertes ne représentent qu’un poste mineur de son budget (Energy Policy Tracker, 2021[13]).Par ailleurs, on s’est intéressé au PIB par habitant des 47 pays de l’OCDE et du G20 afin de déterminer si, pendant la pandémie, les pays les plus riches avaient prévu ou opéré davantage de changements climato-favorables dans leur système de tarification du carbone. Le constat est que la corrélation entre ces deux variables est quasi-nulle, ce qui montre que les pays les plus riches n’ont pas fait mieux que les autres en matière de tarification du carbone.
Graphique 2. Relation entre les engagements de neutralité en GES des pays et l’incidence climatique de l’évolution de leur politique
Note : le camembert de gauche (droite) indique le niveau d’engagement en faveur de la neutralité affiché par les pays qui, pendant la pandémie de COVID-19, ont modifié leur politique de tarification du carbone d'une manière exclusivement ou principalement climato-favorable (climato-néfaste). État des engagements de neutralité en GES au 25 novembre 2021.
Source : auteurs et (ECIU, 2021[12]).
Mettre la tarification du carbone au service d'une reprise durable
Mettre en place une tarification du carbone ou consolider les dispositifs en place n’est pas sans soulever des difficultés, que les conséquences économiques et sociales de la pandémie du COVID-19 sont venues amplifier. Cependant, plusieurs solutions s'offrent aux pays pour y remédier. Par exemple, l’annonce anticipée de la mise en place d'un prix du carbone ou de son élévation peut déterminer l’évolution des investissements sur le long terme et laisser un temps d’ajustement suffisant (Martin et Van Reenen, 2020[14]). Le recyclage des recettes ainsi générées peut servir à protéger les groupes de population vulnérables au moyen de transferts forfaitaires (Oxford Institute for Energy Studies, 2021[15]), ou à réduire les impôts sur les sociétés au profit de la croissance économique (Maestre-Andrés, Drews et van den Bergh, 2019[16]). Cela dit, chaque méthode envisageable de recyclage des recettes présente des avantages et des inconvénients (Tableau 1).
Tableau 1. Effets des mécanismes de recyclage des recettes sur différents aspects de la tarification du carbone
Note : ++ signifie « très favorable » ; + « favorable » ; 0 « neutre » ; - « néfaste ».
Source : OCDE (à paraître).
Bibliographie
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[14] Martin, R. et J. Van Reenen (2020), « Climate change policy: the case for a Covid-19 carbon tax », Centrepiece, n° 577, Centre for Economic Performance, Londres, http://cep.lse.ac.uk/pubs/download/ (consulté le 28 mai 2021).
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[15] Oxford Institute for Energy Studies (2021), The Challenges and Prospects for Carbon Pricing in Europe, https://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp-content/uploads/2021/05/The-Challenges-and-Prospects-for-Carbon-Pricing-in-Europe-NG-168.pdf.
[20] Parry, I. (2019), « Putting a Price on Pollution », dans The Economics of Climate, https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2019/12/pdf/fd1219.pdf.
[10] Skatteministeriet (2020), Grøn skattereform #1: På vej mod et grønnere Danmark, https://kefm.dk/Media/6/B/Udspil%20til%20gr%C3%B8n%20skattereform.pdf.
[19] Skatteministeriet (2020), Kommissorium for grøn skattereform, https://www.skm.dk/media/8328/kommissorium-for-groen-skattereform.pdf.
[18] Teusch, J. et S. Ribansky (2021), « Greening international aviation post COVID-19 : What role for kerosene taxes? », Documents de travail de l’OCDE sur la fiscalité, n° 55, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/d0e62c41-en.
[17] The Local (2021), EXPLAINED: How to get help to pay your energy bills in France in 2021, https://www.thelocal.fr/20210304/explained-how-to-get-help-to-pay-your-energy-bills-in-france-in-2021/ (consulté le 28 juillet 2021).
Personnes à contacter :
Jane ELLIS (✉ jane.ellis@oecd.org)
Sofie ERRENDAL (✉ Sofie.Errendal@oecd.org)
Daniel NACHTIGALL (✉ Daniel.nachtigall@oecd.org)
Notes
← 1. Les taxes aéronautiques (taxes sur les passagers, redevance de stationnement aérien ou redevances d'utilisation) ne donnent pas explicitement un prix au carbone mais enchérissent le prix des vols et, partant, peuvent être perçues comme un instrument indirect de tarification du carbone.
← 2. La Plateforme sur les marchés du carbone, mise en service en 2015 sous présidence allemande du G7, rassemble une diversité de groupes de pays et d’organisations désireux de resserrer la coopération internationale en vue de définir des modalités de tarification du carbone véritablement efficaces, durables et ambitieuses. Pour en savoir plus, cliquer ici.
← 3. Hors modifications apportées au niveau infranational aux taxes d'accise sur les combustibles et les carburants, car ces instruments relèvent principalement de la réglementation nationale.
← 4. État des engagements de neutralité en GES au 25 novembre 2021.