Les instruments de tarification explicite du carbone (c’est-à-dire les permis et les taxes carbone) sont de plus en plus utilisés pour tarifer les émissions ; ces dernières années, les systèmes d'échange de quotas d’émission (SEQE) ont pris de l’ampleur, à la fois en termes de couverture des émissions et de niveau de tarification. S'agissant des 72 pays examinés dans le présent rapport, les SEQE sont passés d'une couverture de quelque 13 % des émissions de dioxyde de carbone (CO2) liées à la consommation d’énergie en 2018 à 27 % en 2021. Cette évolution s'explique en grande partie par la mise en place, dans l’intervalle, de nouveaux SEQE au Canada, en Chine et en Allemagne. Depuis 2021, quatre nouveaux SEQE ont été instaurés : en Autriche et dans l’Oregon en 2022, puis au Mexique et à Washington en 2023 (voir la section 3.2)1. D'autres sont en cours de mise au point dans plusieurs autres pays ou régions du monde (ICAP, 2023[1]). De nouvelles taxes carbone ont été introduites en Afrique du Sud, au Canada, au Luxembourg et aux Pays-Bas entre 2018 et 2021, mais elles n’ont que peu accru le champ des émissions couvertes. Le prix des permis a également augmenté et dépassé le montant des taxes carbone. Cela a en fait été le cas dans la quasi-totalité des SEQE entre 2018 et 2021, avec une majoration de la moyenne des prix de presque 50 % au cours de cette période. Alors que le prix moyen des permis était quasiment le même que le montant moyen des taxes carbone en 2018, un écart s’est creusé entre les deux car les secondes n’ont pas suivi la même évolution au cours des années qui ont suivi (voir le Tableau 3.1).
Taux effectifs sur le carbone 2023 (version abrégée)
3. Les systèmes d’échange de quotas d’émission
Tableau 3.1. Évolution des taux de couverture et des prix par instrument de tarification explicite du carbone entre 2018 et 2021
72 pays, pour les émissions de CO2 liées à la consommation d’énergie
Note : les montants de la tarification explicite marginale du carbone présentés dans ce tableau correspondent à la moyenne des taux marginaux du carbone pondérée par les émissions couvertes par l’instrument de tarification considéré. Les prix des permis et les montants des taxes carbone ont été convertis en EUR (constants) de 2021 à l’aide des taux de change et des chiffres de l’inflation les plus récents dont dispose l’OCDE.
3.1. Les systèmes d'échange de quotas d'émission en 2021
En 2021, on dénombrait 33 SEQE dans 35 pays des 72 faisant partie de l’échantillon étudié dans le présent rapport. Ces SEQE étaient actifs à l’échelle d'une ville, d'une province, d'un État fédéré, d’un pays ou même d'une entité supranationale. Sur l'échantillon examiné, 34 pays2 étaient dotés en 2021 d'un SEQE dans lequel le prix des permis était positif3. Les émissions de ces pays représentent 66 % des émissions de GES de l’échantillon.
En comparaison avec 2018, le pourcentage des émissions de CO2 couvertes par les SEQE s’est considérablement accru en 2021 en Chine et en Allemagne. Dans ces deux pays, la part des émissions de CO2 liées à la consommation d'énergie qui sont soumises à un SEQE a grimpé respectivement de quelque 10 % à 46 % et d’environ 53 % à 95 %. En Chine, cette hausse s’explique par l’introduction d’un SEQE national s’appliquant aux émissions liées à la production d'électricité (à la fois celles des centrales électriques et des installations dédiées à l'autoconsommation). En Allemagne, l’extension de la couverture est due à l’introduction d’un SEQE national s’appliquant aux distributeurs de carburants et combustiblespour le transport et le chauffage. Au Canada, la mise en place en 2019 du système de filet de sécurité fédéral sur la tarification de la pollution par le carbone a entraîné l’instauration d’un système de tarification fondé sur le rendement (STFR) au niveau fédéral ou provincial dans huit provinces ou territoires. Cela s’est traduit par un nombre plus important de provinces et de territoires couverts par des SEQE en 2021, même si au niveau national la part des émissions couverte par un SEQE est restée la même qu’en 2018. En 2021, suite aux accords du Brexit, un SEQE a été créé au Royaume-Uni mais le pourcentage des émissions couvertes par ce système a peu changé par rapport au SEQE-UE, passant de 32 % à 29 % des émissions de CO2 liées à la consommation d'énergie. Enfin, la part des émissions de CO2 liées à la consommation d’ énergie qui étaient couvertes par les SEQE des différents pays en 2021 était très variable, de quelque 1.7 % au Japon à 99.3 % en Nouvelle-Zélande (Graphique 3.1).
Graphique 3.1. Part des émissions de CO2 provenant de la consommation d’énergie soumises à un SEQE
Note : l’Allemagne est présentée séparément des autres pays du SEQE-UE car la part indiquée se réfère à son propre SEQE (le nationaler Emissions Handelssystem, ou nEHS). La part indiquée pour les pays du SEQE-UE se réfère à l’ensemble des pays duSEQE européen faisant partie de l’échantillon. Le SEQE-UE s’applique à l’ensemble des membres de l’UE plus l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège. La base de données TEC utilisée dans le présent rapport ne couvre ni la Bulgarie, la Croatie, le Liechtenstein, Malte ou la Roumanie. La phase pilote du SEQE mexicain n’est pas incluse sur le graphique car le prix des permis en 2021 était égal à zéro. Le Canada, la Chine, les États-Unis et le Japon disposent de SEQE infranationaux ; la part des émissions présentée ici correspond à la part des émissions qu’ils couvrent au niveau national (avec le SEQE national chinois pour la Chine).
En 2021, les SEQE s'appliquaient principalement aux secteurs de l’électricité et l'industrie (Graphique 3.2). Environ 56 % des émissions provenant du secteur de l’électricité des 72 pays de l’échantillon étaient couvertes par un SEQE. Ce chiffre est dû en grande partie à la mise en place récente du SEQE national chinois – qui couvre le secteur de la production d'électricité –, et en second lieu au SEQE européen, qui s'applique au secteur de l’électricité de la quasi-totalité des membres de l’UE ainsi que de l’Islande, du Liechtenstein et de la Norvège. En fait, la Chine représente quelque 46 % du total des émissions du secteur de l’électricité, contre environ 5 % pour les pays relevant du SEQE-UE. L'industrie arrive en deuxième position, avec quelque 16 % du total des émissions couvertes par les marchés carbone. Tous les SEQE couvrent une partie du secteur de l’industrie. Même lorsque ces systèmes couvrent les émissions des centrales électriques, ils s'appliquent partiellement au secteur de l’industrie du fait de leur application aux installations d'autoconsommation électrique (voir les définitions des secteurs employée pour les TEC dans le Tableau 1.1, où l'autoproduction d’électricité est classifiée comme faisant partie du secteur de l’industrie). Presque 8 % des émissions du secteur des bâtiments sont couvertes par un SEQE, principalement du fait de l’existence du SEQE national allemand (nEHS). Le secteur des bâtiments allemand représente en effet 4.7 % du total des émissions de ce secteur. S’agissant des transports non routiers, les émissions les plus ciblées sont celles du transport aérien (qui concentre 72 % des émissions de ce secteur) et du transport par canalisations (10 %). Les émissions d'autres GES qui sont couvertes par les marchés carbone proviennent généralement de procédés industriels (c’est aussi le cas lorsque les SEQE s'appliquent uniquement aux émissions de CO2). Le transport routier est couvert en amont (par exemple par le système de plafonnement et d’échange californien, le SEQE néozélandais et le nEHS allemand). Au final, 68.7 % des émissions couvertes par les SEQE sont liées au secteur de l’électricité, 20 % à celui de l’industrie, 4.7 % aux autres GES, 3.5 % au transport routier, 2.4 % au secteur des bâtiments et moins de 1 % aux transports non routiers.
Graphique 3.2. Part des émissions sectorielles totales couvertes par un SEQE
Note : les SEQE pris en compte dans les calculs sont ceux qui existaient en 2021 (soit 33).
Entre la précédente édition du rapport sur les taux effectifs sur le carbone (OECD, 2021[2]) – qui passait en revue les instruments de tarification du carbone utilisés en 2018 – et la présente édition, qui porte sur l’année 2021, de nouveaux SEQE ont été mis en place et nombreux sont ceux qui sont entrés dans une nouvelle phase ou été mis en application. Les changements sont notamment les suivants : la modification du plafonnement (par exemple dans le SEQE-UE, le RGGI et le SEQE du Kazakhstan) ; l’augmentation des pourcentages de réduction annuels ou du degré de mise en conformité (par exemple dans le système de plafonnement et d’échange californien, le SEQE suisse, le SEQE-UE et les systèmes de plafonnement et d'échange de Saitama et de Tokyo) ; la modification des pourcentages ou des calculs de l’allocation de quotas à titre gratuit (par exemple dans le SEQE-UE, le SEQE coréen et le système de plafonnement et d'échange du Québec) ; la modification des règles de l’allocation de quotas à titre gratuit (le Kazakhstan est passé de l’utilisation des méthodes du « grandparenting » et du « benchmarking » – respectivement l’allocation de quotas en fonction des émissions historiques ou des performances – au seul « benchmarking ») ; enfin, l'élargissement de la portée du système (le SEQE coréen a commencé à couvrir de nouveaux sous-secteurs tels que le transport de marchandises ainsi que le transport ferroviaire et maritime).
3.2. Les changements survenus dans les systèmes d'échange de quotas d'émission depuis 2021
Le prix des permis – exprimé en monnaie locale courante – a augmenté dans l’ensemble des SEQE entre 2021 et 2022, mais a diminué à certains endroits entre 2022 et début 2023 (en particulier dans le SEQE pilote de Chongqing ainsi qu’en Corée et en Nouvelle-Zélande, où les prix ont reculé de plus de 15 %). Si l’on tient compte de l’inflation, les prix des permis ont également augmenté ou peu évolué dans l’ensemble des systèmes entre 2021 et 2022, mais ils ont baissé dans plusieurs SEQE entre 2022 et 2023. Le degré et la direction de l’évolution des prix sont très variables d'un système à l’autre, y compris au sein d'un même pays (Tableau 3.2). Dans la plupart des SEQE canadiens, les prix – qui étaient fixés à l’échelle fédérale4 – se sont accrus plus rapidement que l’inflation, d'où leur hausse sur l’ensemble de la période. Au Québec, où le prix des permis était déterminé par les forces du marché (dans le cadre de la vente aux enchères et du marché secondaire), une légère baisse a été relevée début 2023 en prix constants de 2021 ; il s’est passé le même phénomène en Californie, les deux SEQE étant liés. Dans l’UE et en Suisse, en revanche, les prix des permis ont progressé au début de l’année 2023, quoique moins fortement qu’entre 2021 et 2022. En Chine, un tiers des SEQE pilotes ont enregistré une hausse des prix ; un léger recul a au contraire été observé – en prix constants de 2021 – sur le système national. Après l'une des plus fortes augmentations du prix des permis entre 2021 et 2022, la Nouvelle-Zélande a connu une baisse record début 2023. En Corée, où les prix avaient relativement peu bougé entre 2021 et 2022, la baisse a été considérable début 2023, à tel point que les prix ont retrouvé leur niveau de 2015-2016 (en termes réels).
Tableau 3.2. Évolution du prix moyen des permis entre 2021 et 2023
Par système d'échange de quotas d'émission (SEQE)
Note : sauf indication contraire, les données se réfèrent aux prix moyens des permis en 2021 et 2022, ainsi que début 2023. Le taux d’inflation pris en compte pour le SEQE-UE correspond à une moyenne calculée sur l’ensemble des pays faisant partie de ce système et inclus dans l’échantillon de l’étude. Les prix ont été convertis en EUR (constants) de 2021 à l’aide des taux de change et des chiffres de l’inflation les plus récents dont dispose l’OCDE.
(1) Nouvelle-Écosse : deux ventes aux enchères sont organisées chaque année. À la date de rédaction du présent rapport, la première de 2023 venait juste d’avoir lieu (le 7 juin). (2) Les prix indiqués pour le Japon ont été calculés comme suit : ceux de 2021 correspondent à la moyenne des prix en vigueur entre décembre 2020 et février 2022 ; ceux de 2022 sont une moyenne entre les prix relevés entre février et décembre 2022. À la date de rédaction du présent rapport, aucune information n’était disponible concernant le prix des permis en 2023, raison pour laquelle ceux de décembre 2022 ont été utilisés comme supplétifs pour la période de début 2023. (3) À la date de rédaction, aucune information n’était disponible concernant le prix des permis sur le marché secondaire du SEQE du Kazakhstan. (4) À la date de rédaction, aucune information n’était disponible concernant le prix des permis sur le marché secondaire du SEQE du Mexique.
Sources : Explorateur de prix des quotas élaboré par le Partenariat international d'action sur le carbone (ICAP) (ICAP, 2023[3]), Programme de plafonnement et d'échange de la Nouvelle-Écosse (2023[4]), Mizuho Research & Technologies, Ltd. (2022[5]), Gouvernement du Canada (2023[6]), Gouvernement du Canada (2023[7]), Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (2023[8]), Département de la protection environnementale du Massachusetts (2023[9]).
En tenant compte des SEQE existant en 2021 et des prix en vigueur en 2023, le constat est que le prix moyen des permis dans les pays dotés d'un SEQE a progressé de 41.7 % (en EUR constants de 2021) depuis 2021. Du fait de cette hausse de la plupart des prix des permis, 24.7 % des émissions couvertes par les SEQE ont atteint le prix de référence de 30 EUR/t CO2 pour la seule année 2023, tandis que 18.3 % des émissions étaient soumises au tarif de 60 EUR/t CO2 (contre respectivement 15.4 % et 1.2 % en 2021) : l’augmentation du prix des permis a eu pour conséquence que 17 % des émissions visées par les SEQE ont dépassé le tarif de référence de 60 EUR/t CO2. Comme le montre le Tableau 3.2, c’est en Suisse que le niveau de tarification du carbone résultant des SEQE a le plus progressé à l’échelle nationale. La plupart des pays relevant du SEQE-UE ainsi que le Canada ont également enregistré une forte hausse des tarifs du carbone dûs aux SEQE début 2023.
Entre 2021 et 2023, trois nouveaux SEQE ont été créés ou sont passés de la phase pilote à celle de la mise en action ; si certains couvrent les émissions de GES des secteurs traditionnellement visés par les SEQE (comme l’électricité et l'industrie), d’autres intègrent aussi des secteurs qui sont généralement plus soumis à des taxes, à savoir le transport et les bâtiments. En 2022, l’Autriche et l’’Oregon (États-Unis) se sont dotés de SEQE couvrant les secteurs du transport, de l’industrie, de l’électricité et des bâtiments. En 2023, le SEQE pilote du Mexique devrait entrer dans sa phase opérationnelle5, et l’État de Washington (États-Unis) a lancé en janvier son programme de plafonnement et d'échange (« Cap-and-Trade »). Ces systèmes diffèrent de par l’endroit où se situe le point de réglementation (en amont pour l’Autriche et l’Oregon, mixte pour Washington et en aval pour le Mexique) et de par les secteurs couverts6. Cela se traduit par les résultats suivants : une hausse de la part des émissions de GES nationales couvertes par le SEQE de quelque 47 points de pourcentage en Autriche (d’environ 31 % à 78 %7), de 408 points de pourcentage au Mexique (où il n’y avait auparavant pas de marché carbone), et de 1.5 % aux États-Unis pour les deux initiatives que compte le pays. Cette progression de la couverture est en phase avec les déclarations phares figurant dans le sixième rapport de synthèse (AR6) du GIEC, qui souligne que « les instruments réglementaires et économiques peuvent favoriser d'importantes réductions des émissions et une résilience climatique s’ils sont déployés à grande échelle et appliqués largement » (IPCC, 2023[10]).
En 2022, cinq pays ont établi le cahier des charges d'un SEQE d’ampleur nationale et en ont rédigé les règles (ICAP, 2022[11]). Deux d’entre eux se trouvent dans la région Asie du Sud-Est (Indonésie et Viet-Nam), deux en Europe et Asie centrale (Monténégro et Ukraine) et un en Amérique latine (Colombie)9. L’Indonésie a lancé le 22 février 2023 un SEQE s'appliquant au secteur de l’électricité en fonction de l’intensité des émissions (MEMR, 2023[12]) ; avec une couverture de 13.5 % de ses émissions, l’électricité devient ainsi le second secteur, après le transport routier, à être soumis à un marché carbone dans le pays. L’Ukraine a voté en 2021 une loi sur la surveillance, la notification et la vérification, et son système d'échange de quotas d'émission pourrait être mis en place d'ici 2025 (ICAP, 2023[1]). Grâce à ce SEQE, la couverture des émissions de l’industrie – qui est aujourd'hui d’environ 50 % du fait de l’application de droits d'accise sur les carburants et combustibles et de taxes carbone – serait portée à 87 %. S’agissant du secteur de l’électricité, ses émissions de CO2 sont déjà entièrement soumises à des TEC, et le SEQE viendrait s'y ajouter. Selon le niveau fixé pour le prix des permis, le SEQE mis en place en Ukraine pourrait entraîner une augmentation de la tarification du carbone à la fois dans les secteurs de l’électricité et de l’industrie – qui, en 2021, étaient soumis à un TEC moyen (sous forme de taxes) inférieur à 0.5 EUR/t CO2.
En décembre 2022, le Conseil et le Parlement européens sont parvenus à un accord provisoire concernant l'instauration d'un second SEQE-UE (SEQE II) applicable aux émissions des carburants et combustibles utilisés dans les secteurs des bâtiments et du transport routier ainsi que dans certains secteurs industriels pas encore couverts par le système actuel, avec un démarrage prévu pour 2027 (European Parliament Press Room, 2022[13])10. Contrairement à l’actuel SEQE-UE, le nouveau système s'appliquera aux acteurs situés en amont, autrement dit aux distributeurs de carburants et combustibles. Avec la mise en place de ce second SEQE en Europe, la couverture des secteurs des bâtiments et du transport routier pourrait être accrue au maximum de 2.2 % dans les 72 pays de l’étude, et au maximum de 11.8 % dans les pays relevant du SEQE-UE11.
La Nouvelle-Zélande projette d'introduire un dispositif de tarification du carbone à partir de 2024-25. Les émissions des exploitations agricoles seront soumises à une redevance différenciée selon les gaz, celles de biométhane et de gaz à longue durée de vie (le protoxyde d’azote et le dioxyde de carbone) étant dissociées des autres. Une obligation de notification sera d'abord mise en place au quatrième trimestre 2024, avant l'instauration de la tarification au quatrième trimestre 2025. Par voie de conséquence, l’obligation qui est faite aux éleveurs, dans la loi relative à l'action face au changement climatique, de se soumettre au SEQE néozélandais à partir du 1er janvier 2024 a été récemment reportée, ce qui laissera à l’administration publique suffisamment de temps pour mettre en œuvre le nouveau dispositif de redevances dans le secteur agricole. Des préoccupations d’ordre politique et social ainsi que d'autres relatives à la sécurité alimentaire et la compétitivité ont été exprimées lors du processus d’élaboration de ce système qui s’appliquera à un secteur dont les émissions n’étaient jusqu’ici soumises à aucun tarif. L’agriculture occupe une place importante dans l’économie néozélandaise et génère quelque 50 % des émissions de GES du pays.
3.3. L'allocation des quotas à titre gratuit
Dans la plupart des systèmes d’échange de quotas d’émission, une partie ou la totalité des quotas sont alloués à titre gratuit, tout au moins lors de la phase de lancement. La vente des quotas aux enchères ou à un prix fixe est généralement introduite progressivement une fois que les systèmes sont plus rodés. En 2021, la part des quotas alloués à titre gratuit était très variable selon les cas, allant par exemple de 100 % dans le SEQE japonais à quasiment 0 % pour le RGGI et au Massachusetts (réglementation 310 CMR 7.74 limitant les émissions dues à la production électrique)12. Certains systèmes prévoient la possibilité de recourir à la vente aux enchères, même si dans la pratique, ils allouent la plupart des quotas à titre gratuit. C’est le cas par exemple pour tous les SEQE pilotes mis en place en Chine : malgré la possibilité qu'ils offrent d’organiser des ventes aux enchères, seuls la moitié d’entre eux y ont eu recours en 2021 (Chongqing, Hubei, Shanghai et Tianjin). La part des quotas alloués gratuitement dans chaque pays pour le total des émissions vérifiées est présentée dans le Graphique 3.3.
Graphique 3.3. Part des quotas gratuits au regard du total des émissions vérifiées dans chaque pays
Note : le SEQE-UE englobe l’ensemble des membres de l’UE plus l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège. La base de données TEC du le présent rapport ne couvre ni la Bulgarie, la Croatie, le Liechtenstein, Malte ou la Roumanie. Ces pays ne figurent donc pas sur ce graphique et ne sont pas inclus dans la part globale obtenue par les pays relevant du SEQE-UE représentée ici. La phase pilote du SEQE mexicain n’est pas prise en compte car le prix des permis en 2021 était égal à zéro. Le Canada, la Chine, les États-Unis et le Japon disposent tous de SEQE infranationaux (en plus d'un SEQE national pour ce qui est de la Chine) ; c’est la part des quotas alloués à titre gratuit au niveau national qui est représentée ici.
Lors de leur lancement, la plupart des systèmes d’échange de quotas d’émission présentent un fort pourcentage de quotas alloués à titre gratuit, non seulement par souci de compétitivité et pour éviter les fuites de carbone, mais aussi pour s'assurer du soutien des entités ou plus généralement des secteurs concernés. L'allocation de quotas gratuits peut faciliter l'intégration dans un SEQE des secteurs qui utilisent des procédés à forte intensité de carbone. Elle peut aussi permettre de protéger les entreprises contre les pertes de compétitivité et éviter les fuites de carbone. En effet, dans le cas des secteurs exposés à la concurrence, la hausse des tarifs du carbone provoquée par la mise en place d'un SEQE dans un pays/territoire donné peut entraîner un déplacement de la production et de l’investissement vers des régions où les politiques climatiques sont moins strictes. Cela peut avoir pour effet de porter préjudice à l’économie nationale sans pour autant provoquer une baisse des émissions au niveau mondial. Bien que les études trouvent jusqu’à présent des impacts en termes de fuite d’émissions et de perte de compétitivité qui ne sont pas flagrants et généralement de faible ampleur, ils ont en fait été observés dans le contexte des politiques passées, lorsque les prix du carbone étaient plus bas et que les exonérations et les quotas gratuits étaient très répandus (Ellis, Nachtigall et Venmans, 2019[14] ; OECD, 2020[15]). À mesure que les efforts s’intensifient pour atteindre les objectifs fixés à l’horizon 2030 et 2050, il est important d'avoir conscience que ces impacts risquent de devenir plus importants.
S'agissant du SEQE-UE, la variabilité entre les pays de la part des quotas alloués à titre gratuit au regard du total des émissions vérifiées peut s’expliquer par la composition sectorielle de chaque pays. Cette part a considérablement diminué depuis la mise en place du SEQE au sein de l’UE. En 2010, le pourcentage d’émissions vérifiées qui étaient soumises à une vente aux enchères était quasiment nul, alors qu'il était d’environ 60 % en 2021. La part des quotas gratuits dans les sous-secteurs industriels (en excluant la vente de combustibles de chauffage à des tiers et l’autoproduction d’électricité) et le transport aérien intérieur des différents pays est présentée dans le Graphique 3.4. Les sous-secteurs industriels pour lesquels la moitié au moins des pays relevant du SEQE-UE bénéficient de plus de 80 % de quotas gratuits sur les émissions vérifiées sont les suivants : produits chimiques, exploitation minière, métaux non ferreux, produits minéraux non métalliques et fabrication de papier. Dans le sous-secteur de la sidérurgie et la fabrication d'acier, la moitié des pays soumis au SEQE-UE bénéficient de l’allocation gratuite de plus de 98 % des quotas ; dans la production de bois, la quasi-totalité des pays jouissent de la gratuité pour la totalité des quotas. Les secteurs concernés par la gratuité présentent généralement une forte intensité énergétique et une exposition à la concurrence. Quatre sous-secteurs industriels devraient être soumis au mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) de l’UE, pour lequel un accord a été conclu en avril 2023 et qui a été adopté en mai 2023 : sidérurgie et fabrication d'acier, ciment (qui fait partie des produits minéraux non métalliques), engrais (qui relève de l’industrie chimique) et aluminium (qui appartient à la catégorie des métaux non ferreux) (European Commission, 2023[16]).
Graphique 3.4. Allocation de quotas à titre gratuit dans les sous-secteurs industriels et le transport aérien des pays relevant du SEQE-UE
Note : DOMESAIR désigne « le transport aérien intérieur » et relève des transports non routiers. Les autres sous-secteurs figurant sur le graphique relèvent tous de l’industrie. CHEMICAL = « produits chimiques et pétrochimiques » ; CONSTRUC = « construction » ; FOODPRO = « produits alimentaires » ; IRONSTL = « sidérurgie et fabrication d'acier » ; MACHINE = « machines » ; MINING = « activités extractives » ; NONFERR = « métaux non ferreux » ; NONMET = « produits minéraux non métalliques » ; PAPERPRO = « papier, articles en papier et impression » ; TOTENGY = « autoconsommation du secteur de l’énergie » ; TEXTILES = « textiles et cuir »; TRANSEQ = « matériels de transport » ; WOODPRO = « production de bois et d'articles en bois ». La part minimale correspond à la part la plus faible de quotas alloués à titre gratuit au regard des émissions vérifiées que l’on peut trouver dans les pays relevant du SEQE-UE inclus dans l’échantillon. Son pendant est la part maximale. La part médiane correspond à la valeur au niveau de laquelle la moitié des pays ont une part de quotas gratuits supérieure (ou inférieure) à celle observée. Ainsi, pour le sous-secteur CHEMICAL, la part médiane peut être interprétée comme suit : au niveau national, le secteur des produits chimiques et pétrochimiques couverts par le SEQE-UE bénéficie de plus de 86 % de quotas alloués gratuitement dans 50 % des 25 pays du SEQE qui sont inclus dans l’échantillon. Lorsque les quotas alloués à titre gratuit sont supérieurs aux émissions vérifiées (on parle d’allocation excédentaire de quotas gratuits), la part figurant sur le graphique a été fixée à 1 (ou 100 %).
Au niveau mondial, la part de quotas gratuits diffère selon les secteurs (Tableau 3.3). Dans les secteurs de l’électricité et de l’industrie, où la majorité des émissions tarifées le sont par des SEQE (Graphique 2.3), respectivement 88 % et 84 % des quotas sont alloués à titre gratuit. Par conséquent, alors que la moyenne des prix des permis – et donc le signal-prix marginal – dans ces secteurs soumis à un SEQE s'élève respectivement à 11.54 EUR/t CO2 et 27.14 EUR/t CO2, le signal-prix moyen est faible.
Tableau 3.3. Part totale des quotas alloués gratuitement dans les secteurs nationaux visés par un SEQE
2021, pour les pays dotés d'un SEQE appliquant un prix des permis positif
Note : les 34 pays pris en compte pour le calcul des parts globales sont les suivants : l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, le Canada, la Chine, Chypre, la Corée, le Danemark, l’Espagne, l’Estonie, les États-Unis, la Finlande, la France, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande, l’Islande, l’Italie, le Japon, le Kazakhstan, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République slovaque, le Royaume-Uni, la Slovénie, la Suède, la Suisse et la Tchéquie. Le prix moyen des permis correspond à la moyenne des prix pondérée par les émissions couvertes par le SEQE.
L'écart créé entre le prix marginal et le prix moyen du carbone par l'allocation de quotas gratuits peut être présenté en utilisant la part des quotas alloués à titre gratuit pour une installation, un sous-secteur, un secteur ou un pays (voir par exemple le Tableau 3.3), ou à l'aide des indicateurs que sont les taux effectifs moyens sur le carbone et les taux effectifs marginaux sur le carbone. L'indicateur des taux effectifs marginaux sur le carbone (TEC) est le plus utilisé dans le présent rapport : il effectue la synthèse des prix du carbone marginaux appliqués aux sous-secteurs, aux secteurs ou aux pays. De son côté, l’indicateur des taux effectifs moyens sur le carbone correspond aux prix du carbone moyens appliqués aux sous-secteurs. Les taux effectifs marginaux sur le carbone représentent donc l’incitation à réduire les émissions tandis que les taux effectifs moyens sur le carbone représentent l’incitation à investir dans les technologies propres (voir l’encadré 4.1 de la publication OCDE (2021[2])).
Comme les SEQE sont le principal instrument de tarification utilisé dans les secteurs de l’électricité et de l’industrie (Graphique 2.3), c’est dans ces deux secteurs que l’écart entre les taux effectifs marginaux sur le carbone et les taux effectifs moyens sur le carbone est le plus grand. Les transports non routiers, qui sont également visés par certains SEQE au travers de la tarification des émissions du transport aérien, peuvent également présenter un écart important entre les prix marginaux et les prix moyens du carbone. Le décalage entre les taux effectifs marginaux sur le carbone et les taux effectifs moyens sur le carbone dépend de la part de quotas alloués à titre gratuit dans les SEQE ainsi que de la part des émissions du secteur concerné qui sont couvertes par un SEQE. Par exemple, même si le Japon alloue gratuitement 100 % de ses quotas, étant donné qu’environ 1.7 % de ses émissions sont soumises aux systèmes de plafonnement et d'échange de Tokyo et de Saitama (Graphique 3.1), la forte proportion de quotas gratuits fait à peine baisser le niveau du taux effectif moyen sur le carbone national. En revanche, dans la plupart des pays ou entités supranationales, les taux effectifs moyens sur le carbone sont inférieurs d’au moins 50 % aux taux effectifs marginaux sur le carbone pour les secteurs de l’industrie et l’électricité. Cela peut avoir d'importantes répercussions sur les investissements à long terme dans la décarbonation de ces secteurs, qui représentent une part majeure des émissions mondiales (Graphique 2.3) et qui seront essentiels pour atteindre l’objectif de zéro émission nette.
3.4. Les mécanismes de stabilité des prix
Le prix des permis a augmenté dans une majorité de systèmes d'échange des quotas d'émission (voir le Tableau 3.2), mais une certaine volatilité est à noter sur les marchés primaires et secondaires (Graphique 3.5). Cela génère des difficultés de planification à long terme pour les entreprises et de l’incertitude pour les investisseurs. Un grand nombre de pays/territoires se sont dotés de mécanismes pour stabiliser les prix.
Graphique 3.5. Volatilité du prix des permis dans une sélection de SEQE
Note : ce graphique représente la volatilité du prix des permis dans les SEQE de l’UE, de la Corée et de la Nouvelle-Zélande. Les raisons pour lesquelles ces systèmes ont été sélectionnés sont que les transactions réalisées sur leurs marchés secondaires sont consignées et qu’elles ont lieu à une fréquence suffisante pour faire apparaître la volatilité des prix.
Source : Explorateur de prix des quotas élaboré par le Partenariat international d'action sur le carbone (ICAP) (https://icapcarbonaction.com/en/ets-prices)
La volatilité du prix des permis nuit aux décisions des investisseurs et à la capacité de planification des entreprises. De fait, les investissements dans l’infrastructure et les énergies renouvelables requièrent une visibilité à long terme. Ainsi, les investissements dans l’énergie éolienne et solaire s’effectuent souvent sur plus de 20 ans. Par conséquent, dans la mesure où les investisseurs doivent anticiper les prix du carbone sur toute la durée de leur investissement, les prix en vigueur au moment de l’investissement ne sont que l’une des informations dont ils ont besoin pour prendre une décision (Flues et van Dender, 2020[17]). Dans ce contexte, l'incertitude des prix peut agir comme un frein à la réalisation des investissements à long terme qui sont requis pour atteindre l’objectif de zéro émission nette. Berestycki et al. (2022[18]) montrent que, de façon plus générale, l'incertitude sur les politiques climatiques coïncide avec la baisse des investissements, en particulier dans les secteurs très polluants qui sont les plus touchés par ces politique ainsi que dans les entreprises à forte intensité capitalistique.
Un grand nombre de SEQE s'accompagnent de mécanismes de stabilité des prix qui peuvent aider à garantir un retour minimum sur les investissements propres qui sont réalisés. Ces mécanismes peuvent être des dispositifs qui stabilisent les prix du carbone soit directement (par exemple en fixant des seuils ou des plafonds), soit indirectement (notamment en ajustant l’offre de permis) (Flues et van Dender, 2020[17]). Ainsi, lors des discussions qui ont eu lieu concernant la mise en place d'un second SEQE au sein de l’UE, il a été prévu d’adapter la réserve de stabilité du marché en y incluant un mécanisme supplémentaire de stabilité des prix, afin de s'assurer que lors des premières années de fonctionnement du SEQE II, les prix ne dépasseraient pas 45 EUR par tonne de CO2.
Les mécanismes de stabilisation des prix directs et indirects se répartissent à parts relativement égales entre les SEQE des différents pays/territoires et peuvent concerner aussi bien le marché primaire que le secondaire. Les SEQE qui n’en sont pas dotés sont très rares et lorsque c’est le cas, la création d’un tel mécanisme est à l’étude. Certains systèmes présentent plusieurs mécanismes de stabilisation. Dans les SEQE pilotes mis en place en Chine – où la majorité des quotas sont alloués à titre gratuit –, le niveau du prix des permis est généralement fixé sur le marché secondaire. Cela signifie que dans ces systèmes, les mécanismes de stabilisation des prix interviennent surtout lors des échanges de quotas. Pour ce qui est des systèmes qui définissent un prix plancher, un grand nombre d’entre eux prévoient également sa trajectoire, généralement en l’alignant sur l’inflation. Enfin, dans le SEQE-UE, certains pays ont fixé unilatéralement un prix minimum pour certains secteurs (c’est le cas du Royaume-Uni avant 2021 et des Pays-Bas depuis 2021). Si certains craignent que cela puisse provoquer une fragmentation politique et des fuites de carbone au sein de l’UE, le fait est que ces initiatives peuvent aussi faire des émules auprès d’autres pays (Flachsland et al., 2018[19]). Flachsland et al. (2018[19]) proposent des solutions comme la fixation d'un prix de réserve pour les ventes aux enchères, afin d'éviter que les coûts de mise en conformité ne soient trop disparates d'un secteur à l’autre en Europe.
Références
[18] Berestycki, C. et al. (2022), « Measuring and assessing the effects of climate policy uncertainty », OECD Economics Department Working Papers, n° 1724, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/34483d83-en.
[20] Carbon Pulse (2023), Mexico ETS compliance phase delayed into 2024, https://carbon-pulse.com/216675/.
[14] Ellis, J., D. Nachtigall et F. Venmans (2019), « Carbon pricing and competitiveness : Are they at odds? », OECD Environment Working Papers, n° 152, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/f79a75ab-en.
[16] European Commission (2023), « Carbon Border Adjustment Mechanism », https://taxation-customs.ec.europa.eu/system/files/2023-05/20230510%20CBAM%20factsheet.pdf.
[13] European Parliament Press Room (2022), « Climate change: Deal on a more ambitious Emissions Trading System (ETS) », Press Releases 18-12-2022, https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20221212IPR64527/climate-change-deal-on-a-more-ambitious-emissions-trading-system-ets (consulté le 1 juin 2023).
[19] Flachsland, C. et al. (2018), « Five Myths About a European Union Emissions Trading System Carbon Price Floor », Report. Resources for the Future, https://media.rff.org/documents/10-18_Rpt_Burtraw_et_al_final.pdf.
[17] Flues, F. et K. van Dender (2020), « Carbon pricing design: Effectiveness, efficiency and feasibility : An investment perspective », OECD Taxation Working Papers, n° 48, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/91ad6a1e-en.
[7] Government of Canada (2023), Carbon pollution pricing systems across Canada, https://www.canada.ca/en/environment-climate-change/services/climate-change/pricing-pollution-how-it-will-work.html (consulté le 5 juin 2023).
[6] Government of Canada (2023), The federal carbon pollution pricing benchmark, https://www.canada.ca/en/environment-climate-change/services/climate-change/pricing-pollution-how-it-will-work/federal-carbon-pollution-pricing-benchmark.html (consulté le 5 juin 2023).
[8] Greenhouse Gas Pollution Pricing Act (2023), SCHEDULE 4 - (Paragraph 174(3)(b), subsections 174(5), 178(2), 181(3) and section 191) - Excess Emissions Charge, https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/G-11.55/page-29.html (consulté le 14 juin 2023).
[3] ICAP (2023), Documentation Allowance Price Explorer, https://icapcarbonaction.com/en/documentation-allowance-price-explorer (consulté le 30 mai 2023).
[1] ICAP (2023), « Emissions Trading Worldwide: Status Report 2023 », Berlin: International Carbon Action Partnership, https://icapcarbonaction.com/system/files/document/ICAP%20Emissions%20Trading%20Worldwide%202023%20Status%20Report_0.pdf.
[11] ICAP (2022), « Emissions Trading Worldwide: Status Report 2022. », Berlin: International Carbon Action Partnership, https://icapcarbonaction.com/en/publications/emissions-trading-worldwide-2022-icap-status-report.
[10] IPCC (2023), AR6 Synthesis Report - Headline Statements, https://www.ipcc.ch/report/ar6/syr/resources/spm-headline-statements/ (consulté le 6 mai 2023).
[9] Massachusetts Department of Environmental Protecti (2023), Massachusetts Carbon Allowance Registry Document Repository - An archive of market monitor auction and quarterly reports, https://www.mass.gov/lists/massachusetts-carbon-allowance-registry-document-repository (consulté le 10 juin 2023).
[12] MEMR (2023), The Minister of Energy and Mineral Resources Launches Carbon Trading in the Power Generation Subsector, https://www.esdm.go.id/id/media-center/arsip-berita/menteri-esdm-luncurkan-perdagangan-karbon-subsektor-pembangkit-listrik- (consulté le 6 mai 2023).
[5] Mizuho Research & Technologies, Ltd. (2022), Tokyo Emissions Trading Seminar - Reference Quotations for Transaction Prices in the Tokyo Cap and Trade Program.
[4] Nova Scotia Cap-and-Trade Program (2023), « Summary Results Report - Auction of Emission Allowances - 14 June 2023 », https://climatechange.novascotia.ca/sites/default/files/auction-summary-results-report-2023-06-07.pdf.
[2] OECD (2021), Effective Carbon Rates 2021 : Pricing Carbon Emissions through Taxes and Emissions Trading, OECD Series on Carbon Pricing and Energy Taxation, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/0e8e24f5-en.
[15] OECD (2020), Climate Policy Leadership in an Interconnected World : What Role for Border Carbon Adjustments?, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8008e7f4-en.
Notes
← 1. Au Mexique, le SEQE est en phase d’expérimentation et devrait entrer en service en 2023.
← 2. L’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, le Canada, la Chine, Chypre, la Corée, le Danemark, l’Espagne, l’Estonie, les États-Unis, la Finlande, la France, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande, l’Islande, l’Italie, le Japon, le Kazakhstan, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République slovaque, le Royaume-Uni, la Slovénie, la Suède, la Suisse et la Tchéquie.
← 3. Est exclu de ce comptage le Mexique, qui a déployé la phase pilote de son SEQE en 2020 ; ce système ne comprenait pas de vente aux enchères et le prix des permis sur le marché secondaire était de 0 EUR/tonne de CO2 en 2021.
← 4. C’est vrai au Canada pour tous les systèmes de tarification fondés sur le rendement (STFR), pour lesquels il n’y a pas de vente aux enchères et où le prix est fixe et défini au niveau fédéral.
← 5. À la date de rédaction du présent rapport, il était prévu que ce système pilote entre en action en 2023, mais cette date a été repoussée à 2024 (Carbon Pulse, 2023[20]).
← 6. Seuls les SEQE de portée nationale sont examinés dans cette section.
← 7. De 33 % à 90 % si l'on tient compte uniquement des émissions de CO2 liées à la consommation d'énergie.
← 8. Presque 59 % si l'on tient compte uniquement des émissions de CO2 liées à la consommation d'énergie.
← 9. La Colombie, l’Indonésie et l’Ukraine font partie de l’échantillon examiné dans le présent rapport. Toutefois, en raison du manque d’informations, la Colombie n’est pas étudiée ici.
← 10. Cette date de mise en service pourrait être repoussée à 2028 si le prix du gaz ou du pétrole conserve un niveau trop élevé.
← 11. En supposant que le nouveau système s'applique aux émissions des secteurs concernés qui ne sont actuellement pas couvertes.
← 12. Dans le Massachusetts, l’évolution de 75 % de quotas gratuits à 0 % a eu lieu sur trois ans, de 2019 à 2021.