Este capítulo ofrece una evaluación de Colombia. Comienza con una visión general del contexto colombiano y, a continuación, analiza los progresos de Colombia en ocho dimensiones mensurables. El capítulo concluye con recomendaciones de políticas específicas.
Índice de Políticas para PyMEs: América Latina y el Caribe 2024
Hacia una recuperación inclusiva, resiliente y sostenible
SME Policy Index
17. Colombia
Resumen
Panorama
Figura 17.1. Puntuación de Colombia SME PI 2024
Nota: El promedio ALC en 2024 se refiere al promedio simple de los 9 países estudiados en este informe de 2024. No hay datos para la dimensión Digitalización en 2019, ya que el informe de 2019 no incluyó esta dimensión.
in this 2024 report. There is no data for the Digitalisation dimension in 2019 as the 2019 report did not include this dimension.
Colombia demuestra una notable mejora en la segunda evaluación del Índice de Políticas para PyMEs, superando el promedio de AL9 en siete de las ocho dimensiones de evaluación (véase Figura 17.1). En comparación con sus puntuaciones de 2019, Colombia ha mejorado su rendimiento en cuatro dimensiones: Entorno operativo y simplificación de procedimientos (Dimensión 2), Servicios de desarrollo de las PyMEs y compras públicas (Dimensión 4), Innovación y tecnología (Dimensión 5), y Transformación productiva (Dimensión 6). Sin embargo, persisten los retos en la Dimensión 8, en la que, a pesar de alcanzar una puntuación global razonablemente alta, en gran parte debido a su sólida Estrategia Nacional de Digitalización, su rendimiento se ve algo obstaculizado por las deficiencias en el marco de habilidades digitales.
De cara al futuro, Colombia podría beneficiarse de la definición de prioridades para el desarrollo de las PyMEs dentro del nuevo Plan Nacional de Desarrollo. Estas prioridades deberían traducirse en objetivos realistas, cuantificables y sujetos a plazos, al tiempo que se establece un mecanismo eficaz de monitoreo y evaluación, un punto que se tratará con más detalle en este capítulo.
Contexto
Colombia presenta unas condiciones macroeconómicas sólidas que facilitaron su resistencia al impacto de la pandemia. La prudente gestión fiscal y macroeconómica del país, anclada en un régimen de inflación objetivo, un tipo de cambio flexible y un marco fiscal basado en normas, permitió una rápida recuperación económica después del COVID-19 (World Bank, 2021[1]). Tras alcanzar los niveles de PIB previos a la pandemia en la segunda mitad de 2021, Colombia registró un impresionante crecimiento del 11% ese año. Sin embargo, el crecimiento se moderó al 7,3% en 2022, atribuido a una desaceleración de la demanda interna en medio de una alta inflación, elevadas tasas de interés, condiciones financieras externas restrictivas y desaceleraciones económicas en los socios comerciales (OECD, 2024[2])En 2023, la economía se enfrentó a una nueva desaceleración hasta el 1,2%, influida principalmente por el descenso de la inversión en sectores como la construcción y la maquinaria.
A lo largo de 2022, Colombia enfrentó una inflación creciente, que cerró en 13,1%, una continuación de la tendencia al alza observada desde finales de 2020, lo que motivó una política monetaria restrictiva. A ello contribuyó notablemente la significativa depreciación de la tasa de cambio durante el año, que afectó a varios bienes y servicios, incluidos los alimentos (BANREP, 2023[3]). Las presiones cambiarias se vieron agravadas por la elevada demanda, que superó la capacidad productiva de la economía. A partir de marzo de 2023, las presiones inflacionistas empezaron a remitir, cerrando el año en el 9,6%, a pesar de los notables aumentos de los precios de la energía y de la subida del 16% del salario mínimo. La alineación de los precios nacionales de la gasolina con los tipos internacionales ayudó a aliviar el impacto de las fluctuaciones mundiales del precio del petróleo en las finanzas públicas (OECD, 2023[4])Las proyecciones indican una inflación del 4,2% en 2024 y del 3,0% en 2025 (BANREP, 2023[3]) dependiendo de la gravedad del fenómeno meteorológico de El Niño, que puede provocar sequías y repercutir en los precios de los alimentos debido a la pérdida de cosechas (OECD, 2023[4]).
En 2022, Colombia experimentó mejoras en su mercado laboral, con una tasa de desempleo nacional del 11,2% y una tasa urbana del 11,4%, lo que supone una disminución de 2,6 puntos porcentuales a nivel nacional y de 3,8 puntos porcentuales en las zonas urbanas, en comparación con 2021. La dinámica del empleo superó los niveles anteriores a la pandemia, impulsada por el aumento del empleo formal y una mayor proporción de empleo femenino. Todos los sectores contribuyeron positivamente a la generación de empleo durante 2021-2022. En 2023, la tasa de desempleo mejoró a 10.6%, atribuido a la recuperación del empleo rural y al crecimiento del segmento no asalariado, caracterizado por una alta informalidad (OECD, 2023[4]).
Las PyMEs en Colombia enfrentaron retos significativos durante la pandemia de COVID-19, con 66% de las empresas experimentando una disminución en el volumen de ventas, 46% cesando actividades, 40.1% reduciendo personal, y 52% adoptando el teletrabajo o un modelo de trabajo híbrido (ANIF, 2020[5]). En Colombia, las PyMEs juegan un papel crucial en el impulso del crecimiento económico, la transformación y el empleo, constituyendo el 93,2% de las microempresas, el 6,4% de las PyMEs y el 0,4% de las grandes empresas dentro de la estructura empresarial formal. En conjunto, las microempresas y las PyMEs contribuyen aproximadamente en un 40% al PIB y en un 65% al empleo (OECD, 2022[6]). Colombia, con una integración comercial internacional moderada, participa en numerosos acuerdos de libre comercio, con 18 acuerdos en vigor. El país ha realizado importantes avances en el desarrollo de servicios electrónicos operativos para las empresas y en el mantenimiento de un mercado crediticio que funciona correctamente (OECD/CAF, 2019[7]).
Dimensión 1. Marco institucional
Colombia ha establecido con éxito un sólido marco de la política para PyMEs, evidente en su encomiable puntuación global de 3,91 en la primera dimensión. El país cuenta con una dilatada experiencia en la formulación de planes nacionales de desarrollo que articulan orientaciones estratégicas para las políticas relativas a las PyMEs, junto con mecanismos eficaces para supervisar su aplicación. Aunque Colombia ha realizado progresos sustanciales, aún queda margen de mejora, sobre todo para perfeccionar los mecanismos de aplicación de las políticas, mejorar la capacidad institucional y abordar el importante reto de la informalidad laboral y empresarial.
La definición de PyME, que obtiene una puntuación de 4,33, se basa en tres parámetros: empleo total, ventas brutas anuales totales y activos totales. Estos valores se expresan en unidades de valor tributario, una unidad contable sujeta a revisiones periódicas para adaptarse a la inflación. La definición de PyME, introducida inicialmente en 2004 mediante la Ley 905, describe el alcance y el marco institucional de la política para PyMEs. La definición sufrió su última revisión en 2019 y se aplica de forma coherente en toda la administración pública.
En la subdimensión de Planificación estratégica, diseño de políticas y coordinación, Colombia alcanza una puntuación de 3.66. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MINCIT), en concreto el Viceministerio de Desarrollo Empresarial, Dirección Técnica de la PyME, tiene encomendado el mandato de la política para PyMEs. El panorama normativo se configuró inicialmente con la Ley 905 de 2004, por la que se creó el Sistema Nacional de Apoyo a las MiPyMEs, que incluía instituciones públicas, un Consejo Nacional de la Microempresa y un Consejo Nacional de la Pequeña y Mediana Empresa. La posterior Ley 2069 de 2020 introdujo modificaciones, creando el Sistema Nacional de Competitividad e Innovación (SNCI) como organismo coordinador de las acciones de política que promueven el desarrollo económico.
Los lineamientos estratégicos de la política para PyMEs están inmersos en el Plan Nacional de Desarrollo Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad (Ley 1955 de 2019). Los pilares de este plan incluyen iniciativas para reducir la informalidad y mejorar la productividad de las empresas, más detalladas en la Planeación Estratégica Sectorial 2019- 2022 (PES) del MINCIT.
El Plan Nacional de Desarrollo es el documento que sirve de base y proporciona los lineamientos estratégicos para las políticas públicas formuladas por el Presidente de la República a través de su equipo de gobierno. Su elaboración, socialización, evaluación y monitoreo son responsabilidad directa del Departamento Nacional de Planeación (DNP).
El nuevo gobierno elegido en 2022 ha introducido un nuevo plan nacional de desarrollo denominado "Colombia Potencia Mundial de la Vida", que fue aprobado y elevado a la categoría de Ley de la República en mayo de 2023. Este plan da prioridad al reconocimiento y apoyo de la Economía Popular, que engloba a una parte significativa de la población del país que aún se enfrenta a retos de inclusión social y económica.
Por otro lado, el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) es la máxima autoridad nacional de planificación y actúa como órgano asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para ello, coordina y orienta a los órganos encargados de la gestión económica y social del Gobierno, mediante el estudio y aprobación de documentos de política pública.
El MINCIT, que supervisa directamente la aplicación de la política relativa a las PyMEs, colabora con diversas instituciones, como cámaras sectoriales, cámaras de comercio, administraciones locales y otros organismos independientes. Estas colaboraciones se facilitan a través de convocatorias en el marco de programas clave que se llevan a cabo a través de: iNNpulsa Colombia y Colombia Productiva, organismos responsables de la implementación de la política pública para las PyMEs. Cabe destacar que hasta la fecha no se ha realizado una evaluación del Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022.
Además, Colombia ha instituido un sistema de consultas públicas para el desarrollo de nuevos actos legislativos a través del portal electrónico Sistema Único de Consulta Pública (SUCOP), que permite un periodo de consulta de 15 días. El país exhibe una práctica bien establecida de consultas público- privadas (CPP), reflejada en su puntuación de 4,18 para esta subdimensión. La importante participación de la mayor asociación de PyMEs y de representantes del sector privado en los procesos legislativos subraya el enfoque de colaboración.
Por otra parte, los esfuerzos para reducir la informalidad laboral y empresarial han sido fundamentales en los últimos Planes Nacionales de Desarrollo. Si bien estas medidas han dado resultados positivos, el sector informal sigue siendo considerable, pues se estima que el 60% del empleo total está compuesto por trabajadores informales. En 2019, el CONPES esbozó una dirección estratégica para reducir la informalidad (Documento CONPES 3956), que requerirá una revisión en alineación con las prioridades del nuevo Plan Nacional de Desarrollo Económico (2022-2026). Recientemente, la creación del Comité Técnico Mixto de Formalización, un comité técnico público-privado, subraya el compromiso de Colombia con la lucha contra la informalidad, lo que queda patente en su puntuación de 3,69 en la subdimensión Medidas para abordar la informalidad.
El camino a seguir
Definir las prioridades de desarrollo de las PyMEs dentro del nuevo Plan Nacional de Desarrollo, traduciéndolas en objetivos realistas, cuantificables y sujetos a plazos. Establecer un mecanismo eficaz de monitoreo y evaluación, con la participación de representantes del sector privado en todas las fases de la política para PyMEs, incluidos el diseño, la elaboración, la aplicación, el monitoreo y la evaluación.
Considerar la creación de una agencia de desarrollo de las PyMEs que funcione bajo la supervisión del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, pero con un amplio grado de autonomía operativa. Esta agencia podría supervisar la realización de programas de promoción y apoyo empresarial, así como la ejecución de los dos principales programas de apoyo a las PyMEs: iNNpulsa Colombia y Colombia Productiva.
Definir el mandato del recién creado Comité Técnico Mixto de Formalización y considerar el desarrollo de una estrategia integral para la reducción de la informalidad laboral y empresarial que forme parte del plan nacional de desarrollo del país.
Dimensión 2. Entorno operativo y simplificación de procedimientos
En general, el panorama operativo para las PyMEs en Colombia funciona bien, aunque existen áreas que no han sido objeto de reforma, lo que da lugar a procedimientos complejos y lentos. Colombia está activamente comprometida en una política de reforma regulatoria, incorporando herramientas analíticas avanzadas. Sin embargo, el progreso de estas reformas se ha visto notablemente obstaculizado por el impacto de la pandemia del COVID-19 y una fase de fluctuaciones políticas posterior a las elecciones presidenciales de 2022. La puntuación global de Colombia en esta dimensión es de 3,65, con puntuaciones específicas de 3,65 en Simplificación legislativa y análisis de impacto regulatorio, 3,82 en Registro de empresas, 3,20 en Facilidad para la declaración de impuestos, y un desempeño ejemplar en Gobierno electrónico, 4,00, situándose entre los primeros puestos junto con México y Chile.
Colombia inició una trayectoria de simplificación legislativa y reformas normativas en 2012, marcada por la aprobación del Decreto 019 del 2022, en el que se esbozaban directrices para la revisión legislativa y la eliminación de leyes redundantes. Aunque se han registrado avances significativos en algunos ámbitos, el proceso general de reforma carece de un enfoque sistemático.
La adhesión a la OCDE en 2020 inyectó impulso al proceso de reforma regulatoria, impulsando a Colombia a mejorar sus herramientas regulatorias. En 2020, se promulgó una nueva Ley de Reforma Legislativa y Regulatoria, que introdujo herramientas como el Ciclo de Gobernanza Regulatoria. El Análisis de Impacto Regulatorio (AIR), introducido en 2017, se aplica sistemáticamente, supervisado por el DNP. Se ha desarrollado una guía metodológica, y ahora se aplica una prueba de PyMEs cuando se espera que los nuevos actos legislativos o reglamentarios afecten significativamente a las PyMEs.
El proceso de creación de una empresa en Colombia es relativamente sencillo. El plazo de 10 días incluye siete trámites obligatorios, siendo los más lentos los relacionados con el registro en entidades como la Caja de Compensación Familiar, el Servicio Nacional de Aprendizaje, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Agencia para los trabajadores por cuenta ajena para la cobertura de la sanidad pública.
A través de la plataforma en línea Ventanilla Única Empresarial (VUE), la administración tributaria asigna a las nuevas empresas un número de identificación único Registro Único Tributario (RUT), válido para interactuar con todos los organismos de la administración pública. Los trámites de creación y registro de empresas pueden realizarse eficazmente en línea a través de la plataforma VUE.
El proceso de declaración y pago de impuestos en Colombia es comparativamente complejo. Los desafíos clave incluyen el tiempo requerido para el llenado y pago de impuestos, superando significativamente el promedio de la OCDE, y una alta tasa de impuestos y contribuciones sociales sobre las ganancias (71,2% frente a un promedio de la OCDE de 39,9%). La reforma fiscal de 2018 introdujo medidas e incentivos que benefician a las PyMEs, junto con una contabilidad simplificada para las microempresas. La plataforma electrónica Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) ha agilizado aún más los procedimientos de declaración de impuestos.
Colombia ha estado implementando proactivamente su Política de Gobierno Digital, supervisada por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTIC). Este documento estratégico tiene como objetivo proporcionar servicios de gobierno digital para las empresas y los ciudadanos, supervisados a través del Índice de Gobierno Digital. El país ya ha establecido una encomiable serie de servicios de administración electrónica para las empresas.
El camino a seguir
Identificar las áreas de relativa debilidad en relación con la calidad de su reforma del entorno empresarial y reanudar el proceso de reforma reguladora y simplificación legislativa. El programa debería llevar a cabo una evaluación en profundidad del entorno empresarial, posiblemente utilizando la misma metodología que las herramientas de reforma normativa de la OCDE.
Evaluar el impacto de la reforma fiscal recientemente aplicada y supervisar el tipo impositivo efectivo impuesto a las distintas tipologías de PyMEs como resultado de la reforma.
Ampliar la gama de servicios de administración electrónica disponibles y poner en marcha programas para promover la adopción de dichos servicios por parte de las PyMEs.
Dimensión 3. Acceso al financiamiento
Colombia obtiene una puntuación global de 3,40 en la dimensión Acceso a la financiación, la segunda más alta de la región. Además, obtiene una puntuación de 3,44 en la subdimensión Marco legal, regulatorio e institucional, impulsada por sus avances en la regulación e institucionalización del registro de activos tangibles e intangibles. El país cuenta con un catastro en línea accesible al público, que documenta la propiedad de las prendas registradas. Aunque existe un registro público de garantías reales sobre bienes muebles, no está disponible en línea. Sin embargo, los bienes muebles sólo son aceptados como garantía por algunos bancos o grandes prestatarios.
En cuanto al acceso a la financiación, el desarrollo del marco jurídico se ve impulsado por las disposiciones gubernamentales en el mercado de valores. Existe un marco jurídico que regula el mercado de capitales para las PyMEs y una sección separada en el mercado de valores para estas empresas de baja capitalización. Sin embargo, falta una estrategia para ayudar a las PyMEs a cumplir los requisitos de cotización. Además, el país exige un alto porcentaje de garantías para los préstamos a medio plazo a las PyMEs, lo que podría afectar a su acceso al financiamiento. Sin embargo, a través del Fondo Nacional de Garantía, se proporcionan garantías colaterales.
Colombia alcanza una puntuación notable (4,56) en la subdimensión de Diversificación de fuentes de financiamiento a empresas. Están presentes varias instituciones de microfinanciación reguladas a nivel nacional, junto con Bancóldex, el banco de desarrollo empresarial y de promoción de exportaciones e importaciones del país, cuyos productos son ampliamente utilizados por las PyMEs. Además, el Fondo Nacional de Garantías, con participación pública y privada, facilita el acceso de las PyMEs al crédito proporcionando garantías bancarias cuando carecen de garantías adecuadas.
Se ofrecen tipos de interés preferenciales a través de operaciones de redescuento para los bancos que conceden préstamos a las PyMEs con el objetivo de repercutir parte o todo el beneficio del mejor tipo al usuario final del crédito, y destacan varios mecanismos de acceso al financiamiento el Fondo Emprender y programas específicos para nuevas fuentes de financiación, como los que ofrece el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a través de su múltiples entidades como Bancóldex, iNNpulsa Colombia y el programa Banca de las Oportunidades.
Además, Colombia cuenta con diversas fuentes de financiación alternativas basadas en activos e instrumentos de inversión de capital privado, incluidos mecanismos de microfinanciación, capital privado, fondos de capital riesgo e inversores ángeles.
Por otro lado, Colombia destaca con una sólida puntuación de 3,2 en la subdimensión de Educación financiera, gracias a sus iniciativas y programas alineados con las mejores prácticas internacionales. Las PyMEs son identificadas como un sector central en su Estrategia Nacional de Educación Económica y Financiera (ENEEF), siendo el programa Banca de Oportunidades la encargada de promover la educación financiera de los microempresarios.
El CONPES 3956 de 2019 sobre formalización empresarial encomendó a la Banca de las Oportunidades establecer una hoja de ruta para el diseño, socialización e implementación de metodologías, materiales y contenidos para promover la educación económica y financiera de las PyMEs en el marco de la ENEEF. Adicionalmente, la Superintendencia Financiera de Colombia desarrolló el Sello de Educación Financiera No Formal, un distintivo para las entidades vigiladas por la Superintendencia y los gremios del sector comprometidos con actividades, campañas y programas que cumplan requisitos de pertinencia, calidad e idoneidad. La Iniciativa PyMEs del Sello define los requisitos para identificar estrategias institucionales que faciliten su acceso a los servicios de educación financiera.
Asimismo, en el marco de la ENEEF, se diseñaron iniciativas que incorporaron las necesidades del sector privado a través de un comité asesor coordinado por el programa Banca de las Oportunidades, así como las perspectivas empresariales obtenidas de la Gran Encuesta PyME realizada por la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF). Además, en 2020, el gobierno nacional introdujo la política nacional de inclusión y educación económica y financiera (CONPES 4005 de 2020). Esta política pretende integrar los servicios financieros en las actividades cotidianas de los ciudadanos y las PyMES, atendiendo a sus necesidades y creando oportunidades económicas para fomentar el crecimiento y la inclusión financiera del país. Esboza un plan de acción para mejorar la prestación de servicios financieros pertinentes a toda la población, contribuyendo así a un desarrollo económico más amplio y a la accesibilidad financiera.
Colombia obtiene una puntuación de 2,40 en la subdimensión de Procedimientos eficaces para el tratamiento de la bancarrota. Aunque cuenta con una normativa de aplicación universal basada en principios internacionalmente aceptados, carece de sistemas de alerta temprana ante situaciones de insolvencia y de la posibilidad de recurrir a acuerdos extrajudiciales menos gravosos que la declaración de quiebra.
Los datos de una empresa que se declara insolvente están disponibles en registros especiales de acceso público. Sin embargo, Colombia no establece un plazo máximo para la insolvencia ni elimina automáticamente esta información de los registros una vez transcurrido dicho plazo. Del mismo modo, el país no ofrece información ni formación especializada para quienes buscan una nueva oportunidad de negocio.
El camino a seguir
Promover la regulación y las instituciones para que los activos mobiliarios se acepten como garantía en todo el sistema financiero. Revisar a la baja la ponderación de las garantías para los préstamos a medio plazo a las PyMEs.
Seguir desarrollando el registro de activos para que los sistemas y la información sean accesibles y estén en línea, y establecer una estrategia para ayudar a las PyMEs a cumplir los requisitos de cotización.
Implementar encuestas para medir las capacidades financieras de las MiPyMEs que permitan contar con diagnósticos para orientar la ENEEF, así como el diseño de programas de educación financiera. Asimismo, establecer sistemas de monitoreo, monitoreo y evaluación de las políticas y programas públicos.
Desarrollar mecanismos de alerta temprana para que los acuerdos extrajudiciales de quiebra sean menos gravosos.
Promover otros mecanismos extrajudiciales para los casos de quiebra que puedan ser más eficientes en cuanto a costes y tiempo para las partes.
Diseñar y aplicar programas de formación para segundas oportunidades, dirigidos a personas que han visto quebrar sus empresas.
Dimensión 4. Servicios de desarrollo de las PyMEs y compras públicas
Con un puntaje total de 4,71, Colombia se desempeña por encima del promedio regional en esta dimensión (4,18). Esto representa una mejora en comparación con la edición de 2019, donde la puntuación total fue de 4,08. El progreso fue impulsado por las mejoras en la contratación pública, que ahora obtiene una puntuación de 4,60, frente al 3,64 de 2019, aunque los servicios de desarrollo rmpresarial (SDE) y los servicios para emprendedores también registraron avances, pasando de 4,35 y 4,07 a 4,63 y 4,89, respectivamente.
Como se señaló en el análisis de la Dimensión 1, Colombia cuenta con un sistema de política de PyMEs establecido, enmarcado por el Sistema de Apoyo a las PyMEs y más recientemente por el Sistema Nacional de Competitividad e Innovación (SNCI), con la participación de varias entidades gubernamentales y en consulta con actores relevantes, bajo el liderazgo del MINCIT. La política nacional para las PyMEs y, en consecuencia, sus programas, incluidos los SDE y los servicios para emprendedores, están enmarcados en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, que está siendo sucedido por un nuevo Plan de Desarrollo "Colombia Potencia Mundial de la Vida".
Dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, el "Pacto por el emprendimiento, la formalización y la productividad" se enfoca en crear una economía dinámica, incluyente y sostenible a través de un sector empresarial robusto y competitivo. El pacto busca fomentar el emprendimiento y el dinamismo empresarial, e impulsar la innovación y la transformación productiva. El diseño y la implementación de los servicios de desarrollo empresarial para PyMEs se derivan de estas estrategias.
Los principales planes para la prestación de SDE en Colombia incluyen iNNpulsa Colombia, que se centra en la innovación y el espíritu empresarial, y Colombia Productiva, que aborda la productividad y la competitividad. Estas iniciativas son supervisadas por el Viceministerio de Desarrollo Empresarial, Dirección Técnica de PyME. Además, el Fondo Nacional de Turismo (FONTUR) se centra en el turismo y está coordinado por el Viceministerio de Turismo, mientras que ProColombia, que apoya la inversión extranjera, el turismo y las exportaciones, está coordinado por el Viceministerio de Comercio Exterior. Los tres Viceministerios forman parte del MINCIT y colaboran con cámaras de comercio, asociaciones empresariales, universidades y entidades privadas especializadas. La modalidad principal para la entrega de estos programas es la de convocatorias o llamados a proyectos, aunque también se brindan algunos apoyos a través de bonos que se canjean por servicios a través de proveedores privados u otro proveedores en caso de necesidades específicas como soluciones digitales, incrementos de productividad, etc. Los programas se evalúan al final de sus periodos de ejecución y los resultados se utilizan para decidir sobre los ajustes o la continuidad del apoyo. Las evaluaciones son para uso interno y no están a disposición del público.
Además, el gobierno proporciona ayuda a las incubadoras de empresas a través de la Ley 119 de 1994, que establece que el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) debe destinar el 20% de sus ingresos al desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo. Esto incluye la financiación de incubadoras de empresas. Sin embargo, con la información suministrada para esta evaluación no fue posible conocer el nivel de funcionamiento de un sistema nacional de incubadoras, más allá de la incubadora de empresas Incubar Colombia.
El sistema de contratación pública se rige por la Ley 80 de 1993 y normas posteriores, entre ellas la Ley 1150 de 2007 que adelantó la introducción de la contratación electrónica a través del Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP) y el Decreto 4170 de 2011 que creó la Agencia Nacional de Contratación Pública (Colombia Compra Eficiente). Los objetivos del sistema incluyen la facilitación de la participación de las PyMEs en la contratación pública, incluso mediante reservas o cuotas para las PyMEs, procedimientos de precalificación que permitan a las PyMEs ahorrar tiempo y dinero a la hora de licitar, y asistencia técnica mediante información para que las PyMEs preparen y presenten ofertas. El sistema también prevé la posibilidad, aunque no la obligación, de dividir las licitaciones a partir de un determinado tamaño en lotes más pequeños, permitiendo a las PyMEs formar consorcios para licitar conjuntamente, favoreciendo a las PyMEs en caso de sorteos de licitaciones, y estableciendo pagos puntuales de menos de 45 días tras la emisión de una factura. Según la información facilitada para esta evaluación, los esfuerzos realizados en el pasado han dado lugar a un aumento de la participación de las PyMEs en la contratación pública.
El camino a seguir
Continuar el enfoque estratégico hacia los SDE y garantizar que el nuevo plan nacional de desarrollo de la Economía de Base sirva para articular la oferta de servicios de desarrollo para PyME y emprendedores de diversos tipos.
Reforzar la prestación de servicios de apoyo a los empresarios, en particular a través de incubadoras y aceleradores de empresas. Aunque las respuestas a la solicitud de información para esta evaluación muestran que todas las casillas están marcadas, no hay pruebas tan claras sobre la eficacia y el alcance de las medidas.
Dimensión 5. Innovación y tecnología
La solidez del marco institucional colombiano de apoyo a la innovación de las PyMEs contribuye a una puntuación global bastante alta de 3,91 en la dimensión Innovación y tecnología. Existen varias entidades gubernamentales implicadas en la política de innovación en Colombia, como el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y el Departamento Nacional de Planeación. Las actividades de estas entidades son supervisadas por un organismo de coordinación, que ayuda a facilitar las sinergias y evitar el solapamiento o la duplicación de esfuerzos. iNNpulsa Colombia, es la agencia de innovación de Colombia, centrada en el apoyo a las empresas de alto potencial de escalabilidad.
La estrategia nacional de innovación de Colombia hace hincapié en la innovación dentro de las PyMEs y las empresas de nueva creación. Entre los objetivos de la estrategia se encuentran facilitar la creación de empresas, ampliar el acceso de las PyMEs a los mercados, mejorar el acceso de los empresarios a la financiación y reforzar la cultura empresarial. Existe un sólido sistema de monitoreo de la aplicación de la estrategia nacional, con informes de monitoreo semestrales que se desarrollarán hasta el final del periodo de aplicación en 2025. Otro punto fuerte es el compromiso de Colombia con las principales partes interesadas, incluidas las asociaciones del sector privado y el mundo académico, en el diseño de sus estrategias y políticas de innovación. Estos factores contribuyen a una puntuación de 4,44 en la subdimensión Marco institucional, que es la más alta de la región de ALC.
Existe cierto margen de mejora en lo que respecta a la subdimensión Servicios de apoyo, en la que Colombia obtuvo una puntuación inferior a la media (3,34). El MINCIT apoya los vínculos entre las PyMEs y las instituciones de investigación a través de su estrategia nacional de Parques Científicos, Tecnológicos y de Innovación. Estos esfuerzos podrían complementarse con herramientas en línea para poner en contacto a investigadores y PyME, que actualmente no están disponibles en Colombia. Además, aunque existen políticas de apoyo a las incubadoras y aceleradoras, el número de aceleradoras del sistema parece relativamente bajo y muchas de las incubadoras ofrecen un paquete relativamente básico de ayudas sin acceso a equipos especializados.
En cuanto al apoyo financiero a la innovación, iNNpusla Colombia aplica los programas Aldea y Aldea Escala. Estos programas ofrecen bonos de innovación a los empresarios que cumplan determinados criterios. También existen incentivos fiscales para fomentar la innovación, como exenciones del IVA para la importación de equipos de investigación y deducciones fiscales para los inversores que participen en proyectos de innovación. Sin embargo, el número de PyMEs que se benefician de estas medidas es relativamente baja. La puntuación de Colombia en la subdimensión Financiación de la innovación es de 3,95.
El camino a seguir
Promover y adaptar los incentivos fiscales a la innovación para hacerlos más pertinentes y accesibles a las PyMEs.
Invertir en mejorar la calidad del apoyo prestado a las PyMEs innovadoras a través del sistema de incubación y aceleración.
Dimensión 6. Transformación productiva
Colombia mantiene uno de los desempeños más altos en la dimensión de Transformación productiva entre los países del AL9, con una puntuación de 4,41. Esto se atribuye a sus esfuerzos continuos tanto a nivel estratégico como programático, principalmente a través de la implementación sostenida de su Política Nacional de Desarrollo Productivo 2016-2025 (Documento CONPES 3866 de 2016), que sirve como guía para impulsar la transformación productiva del país. Aunque esta política se encontraba en sus etapas iniciales durante la evaluación de 2019, Colombia ha demostrado grandes esfuerzos, especialmente en materia de monitoreo y evaluación, mediante la incorporación de un detallado Plan de Acción y Seguimiento (PAS) con objetivos cuantificables de duración definida. Este enfoque integral se refleja en la puntuación de 4,85 de Colombia para la primera subdimensión.
La puntuación de 4,36 de Colombia en la subdimensión de Políticas para mejorar las aglomeraciones productivas se hace eco de su desempeño en 2019. El desarrollo de clústeres en Colombia establecido inicialmente en 2012 persiste como un sistema integral bien establecido en el marco de iNNpulsa Colombia, bajo el programa Rutas Competitivas, que implica la creación de hojas de ruta dirigidas al establecimiento de nuevos clústeres o al fortalecimiento de los existentes.
En 2019 se creó la entidad autónoma Colombia Productiva mediante la expedición del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. Anteriormente conocido como el Programa de Transformación Productiva, Colombia Productiva opera bajo el MINCIT con el mandato de promover la productividad, la competitividad y los encadenamientos productivos. En 2021, Colombia Productiva adoptó la Estrategia de Cluster. Este cambio estratégico llevó a la creación de la iniciativa Clúster Más Pro dentro de Colombia Productiva.
El programa Clúster Más Pro tiene como objetivo proporcionar herramientas que fomenten el trabajo colaborativo entre empresas, permitiéndoles mejorar su productividad, calidad y sofisticación para desarrollar productos y servicios con mayor valor añadido. Adicionalmente, el programa busca facilitar la expansión o entrada a mercados, promover la recuperación de mercados y generar nuevos bienes públicos.
Además, la Red Cluster Colombia, representada en forma de página web, cuenta en la actualidad con 148 iniciativas clúster registradas y 37.728 empresas interconectadas. También sirve como base de datos con información sobre programas y convocatorias.
Además de la estrategia Cluster Más Pro y de la Red Cluster Colombia, el MINCIT, a través de Colombia Productiva y en colaboración con cámaras de comercio y socios público-privados, ha puesto en marcha el programa Fábricas de la Productividad. Esta iniciativa contribuye al objetivo de mejorar la productividad, considerada como un motor clave para acelerar el crecimiento del país.
El programa ofrece asistencia técnica y apoyo especializado. El objetivo del programa es abordar las lagunas de asimetría de información relacionadas con el rendimiento de las empresas y la disponibilidad de servicios de asistencia técnica especializada en el país, que impiden a las empresas aplicar mejoras que podrían aumentar su productividad. Para ello, la estrategia de las Fábricas de Productividad se basa en tres pilares principales: (1) prestación de apoyo y asistencia técnica especializada, (2) consolidación de una Base de Datos Nacional de expertos en productividad, y (3) desarrollo de actividades de formación y personal. Con estos esfuerzos se pretende dotar al personal regional de las competencias necesarias para apoyar eficazmente a las empresas, al tiempo que se establece una red de servicios complementarios prestados por socios públicos y privados para seguir avanzando en la consecución de los objetivos del programa.
Los buenos resultados de Colombia en la dimensión de Transformación productiva se ven eclipsados, en cierta medida, por su puntuación (4,14) en la subdimensión de Integración en las cadenas de valor mundiales. Aunque el país ha desarrollado un programa de desarrollo de proveedores que facilita la inclusión de las PyMEs en las cadenas de valor mundiales a través de convocatorias de propuestas, similar a los de Uruguay, Chile y Perú, su diseño y aplicación se ven obstaculizados por los bajos niveles de monitoreo y evaluación. Estos niveles carecen de mecanismos de evaluación claros, a lo que se suma la falta de iniciativas para concienciar a las PyMEs sobre los beneficios potenciales de participar en las cadenas de valor mundiales.
El camino a seguir
Examinar los resultados derivados de los mecanismos de monitoreo y evaluación implementados en el marco del CONPES 3866 de 2016-2025. Este análisis debe servir de base para la conformación del nuevo plan de desarrollo productivo, extrayendo insumos y lecciones de las experiencias e impactos del plan existente.
Ampliar esfuerzos similares de supervisión y evaluación para abarcar iniciativas centradas en la integración de las PyMEs en las CGV. Promover sistemáticamente las ventajas potenciales para las PyMEs asociadas a la participación en las CGV, fomentando una comprensión global de los beneficios.
Dimensión 7. Acceso al mercado e internacionalización de las PyMEs
Colombia obtiene una puntuación sobresaliente de 4,31 en la dimensión de acceso a los mercados e internacionalización, gracias a sus resultados en normas de calidad (4,49), facilitación del comercio (4,41) y apoyo a los programas de internacionalización (4,64). ProColombia, encargado de promover las exportaciones y los servicios energéticos no mineros, es crucial en este aspecto, contribuyendo al crecimiento sostenible y a la generación de empleo.
ProColombia ha definido seis focos estratégicos, entre ellos la captación de nuevas oportunidades de inversión extranjera directa y el fortalecimiento del sector turístico. Además, participa activamente en los pilares estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo, centrándose en la inversión, el espíritu empresarial y el fortalecimiento institucional. La cartera de iniciativas de ProColombia incluye programas de formación y apoyo a los exportadores, como los programas "Formación exportadora" y "Motivación exportadora". El programa "Acompañamiento Exportador" ofrece asesoría a empresas en búsqueda de nuevos mercados, mientras que "Fábricas de Internacionalización" busca incrementar las exportaciones de manera competitiva y sostenible. Durante 2022, estos programas prestaron servicios a 394 empresas, principalmente PyME, con resultados significativos. Además, se ofrecen herramientas digitales para la internacionalización.
Por otro lado, Colombia obtuvo una puntuación sobresaliente de 4,41 en Facilitación del comercio, gracias a diversas iniciativas de apoyo a los exportadores. Entre ellas destacan las guías de exportación facilitadas por el MINCIT, ProColombia y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), así como los perfiles logísticos de exportación por países. La DIAN sigue aplicando el programa de Operador Económico Autorizado (OEA) en Colombia, aunque la participación es más difícil para las PyMEs debido a los requisitos de certificación. Colombia también ha establecido Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM) con varios países y forma parte del ARM Regional de las Américas, facilitando así las operaciones de comercio exterior.
Para agilizar el comercio, Colombia ha instalado el Comité Nacional de Facilitación, que ha generado 415 acciones en 2022 con un alto porcentaje de cumplimiento. Además, se han realizado esfuerzos para fortalecer la Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE), con un avance del 80% hacia el objetivo de interoperabilidad de los sistemas de información.
El proyecto Acceso a las Exportaciones de bienes, desarrollado con el BID, proporciona información sobre requisitos no arancelarios para las PyMEs, mientras que Acceso a las Exportaciones de servicios proporciona información relevante para la exportación de servicios. Colombia también supera la media latinoamericana en los Indicadores de Facilitación del Comercio (IFC) de la OCDE, con un índice general de 1,638, excepto en el indicador de documentos.
Además, Colombia ha obtenido una sólida puntuación de 3,90 en el uso del comercio electrónico. Desde 2019, el MINCIT ha concentrado sus esfuerzos en la implementación y expansión de esta modalidad de comercio, acelerando este proceso durante la pandemia de COVID-19. Bancóldex ha contribuido ofreciendo el curso gratuito "Comercio Electrónico: Crea tu tienda online".
A nivel de la Comunidad Andina, se ha trabajado en la propuesta de un marco normativo general para el comercio electrónico. ProColombia ha facilitado la participación de empresas colombianas en mercados a través de su programa "Colombia a un Clic", generando ventas por USD 33 millones desde 2019. Por otro lado, la alianza entre Compra Lo Nuestro y StoreON brinda beneficios a las PyMEs colombianas para impulsar sus ventas en línea. En 2020, se promulgó el Decreto 1692, que regula los sistemas de pago de bajo valor, promoviendo la transparencia, la innovación y la protección de los usuarios.
Igualmente, Colombia destaca en la subdimensión de Normas de calidad con una puntuación de 4,49. Durante 2022 se implementaron importantes acciones como los "Programas de Cofinanciación de Certificados de Calidad para la Exportación" y el "Programa de Capacitación y Apoyo Técnico en Calidad para PyMEs", con una inversión aproximada de 1,9 millones de USD, beneficiando a 1.474 empresas. El objetivo fue fortalecer las instituciones que forman parte de la infraestructura de calidad del país y promover la adopción de los más altos estándares de calidad.
A través del programa "Calidad para Exportar" se entregaron recursos de cofinanciación no reembolsable a empresas y laboratorios para la obtención de certificaciones internacionales de calidad. A la fecha, 52 empresas han obtenido certificaciones de calidad requeridas para acceder a mercados internacionales, y 5 laboratorios han acreditado ensayos requeridos para exportar. El programa "Calidad para Crecer", liderado por el MINCIT y Colombia Productiva, lanzó cuatro convocatorias que beneficiaron a cerca de 700 empresas, entre PyMEs, unidades productivas y laboratorios. Estas iniciativas permitieron a las empresas elevar sus estándares de calidad, mejorar su productividad y preparar su oferta para los mercados más exigentes. Además, a través del proyecto "Formación en Calidad", se brindó capacitación especializada y asistencia técnica a PyMEs de sectores estratégicos, preparándolas para cumplir con los estándares de calidad de sus industrias y competir en los mercados internacionales. Esta iniciativa cuenta con el apoyo del Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación (INCOTEC) y del Subsistema Nacional de la Calidad (SICAL).
Por último, en la subdimensión de Integración regional, Colombia obtuvo una puntuación de 3,60 como resultado de sus esfuerzos de integración. Destaca el Grupo Técnico PyME de la Alianza del Pacífico, que busca promover la microfinanciación, fomentar el comercio entre industrias creativas, promover la digitalización de las PyMEs, establecer una red de incubadoras de empresas y fortalecer las capacidades para el comercio electrónico transfronterizo. En el contexto de la Comunidad Andina, se aprobó la creación del Observatorio Andino para la Transformación Empresarial de las PyMEs y se coordinó la elaboración de un estudio para diagnosticar las cadenas de valor regionales, con el objetivo de fortalecer la integración productiva en la región.
El camino a seguir
Promover la integración sin fisuras de plataformas digitales y actores clave como los OEA en el ecosistema de facilitación del comercio. Esto simplificará los procesos logísticos y unificará la información y la difusión de sus beneficios para las PyMEs.
Integrar la estrategia de promoción del comercio electrónico en los planes de desarrollo del sector de las PyMEs, con objetivos cuantificables y mensurables, para lograr una mejor coordinación y monitoreo de las políticas aplicadas.
Potenciar los beneficios de la integración subregional mediante programas normalizados de promoción comercial e internacionalización de las PyMEs, con interoperabilidad entre las distintas agencias de promoción de las exportaciones de la Alianza del Pacífico.
Reforzar la toma de decisiones basada en pruebas para el diseño, la aplicación y el ajuste de las políticas públicas, mediante un monitoreo y una evaluación rigurosos. Esta directriz promueve un flujo de información público-privado más eficiente, mejora la difusión de las políticas y fomenta la transparencia.
Dimensión 8. Digitalización
Colombia obtiene una puntuación global razonablemente sólida de 3,96 en la dimensión Digitalización, atribuida principalmente a la solidez de su Estrategia Nacional de Digitalización, aunque se ve algo mermada por las deficiencias en el marco de competencias digitales.
El viaje de transformación digital de Colombia está guiado por una Estrategia Nacional de Digitalización (END) integral, que busca utilizar la tecnología para el crecimiento económico, el desarrollo social y la innovación. Anclada en el Marco de Transformación Digital para el Estado introducido por el MinTIC, la END de Colombia prioriza la reimaginación de procesos, productos y servicios a través de medios digitales. Esbozada en el Plan Nacional de Desarrollo 2022 - 2026, la estrategia se concentra en aprovechar las tecnologías emergentes, reforzar el capital humano y cultivar condiciones propicias. Promueve la innovación digital en los sectores público y privado, impulsando a la nación hacia un futuro definido por la Cuarta Revolución Industrial. Estos factores contribuyen a una impresionante puntuación de 4,80 en la subdimensión Estrategia Nacional de Digitalización.
La puntuación de Colombia en la subdimensión Conectividad de banda ancha es de 3,94. El Proyecto Nacional de Conectividad de Alta Velocidad, lanzado en 2022, incluye ambiciosas iniciativas de conectividad. Este proyecto actúa como una línea de vida digital, conectando 28 municipios y 19 zonas no municipalizadas, principalmente en las regiones del Orinoco, Amazonas y Pacífico del Chocó. El despliegue de redes satelitales y terrestres de alta velocidad ha superado las limitaciones geográficas, garantizando que incluso las zonas más remotas se integren en el panorama digital. En particular, el proyecto integra varios puntos de acceso digital, incluidas instituciones públicas, quioscos digitales y zonas WiFi gratuitas, promoviendo un acceso digital equitativo y empoderando a las comunidades.
Hay margen de mejora en la subdimensión de Habilidades digitales, en la que Colombia obtuvo una puntuación por debajo de la media de 3.13. Iniciativas como el programa ICT Women for Change, dirigido por el Ministerio de las TIC, actúan como catalizadores, fomentando el liderazgo y el espíritu empresarial de las mujeres mediante sesiones de formación gratuitas. Al ofrecer cursos sobre herramientas empresariales esenciales y creación de contenidos, mejora la empleabilidad, la competitividad y la innovación entre las mujeres empresarias. Además, los cursos virtuales abiertos (MOCC) se ponen a disposición de los funcionarios, fomentando una cultura de aprendizaje continuo y mejora de las cualificaciones dentro del sector público.
El camino a seguir
El Gobierno podría reforzar el apoyo a la digitalización de las PyME:
Abogar por el desarrollo de una Estrategia de Digitalización de las PyMEs dentro del plan nacional general puede garantizar un enfoque más matizado para abordar las necesidades específicas de las pequeñas empresas. Esto debería implicar consultas con diversas partes interesadas, tanto públicas como privadas, para recopilar información que dé forma al desarrollo de políticas de apoyo a las PyMEs.
Aumentar la transparencia de los datos y la normalización de los indicadores para facilitar evaluaciones más precisas y comparables del progreso de la digitalización en toda la región.
Referencias
[5] ANIF (2020), La Gran Encuesta Pyme, Lectura Nacional, Centro de Estudios Económicos Anif, https://www.anif.com.co/encuesta-mipyme-de-anif/gran-encuesta-pyme-nacional/.
[3] BANREP (2023), Informe de política monetaria, https://repositorio.banrep.gov.co/bitstream/handle/20.500.12134/10591/informe-politica-monetaria-enero-2023.pdf (accessed on 11 March 2024).
[2] OECD (2024), Real GDP forecast (indicator), https://doi.org/10.1787/1f84150b-en (accessed on 26 June 2024).
[4] OECD (2023), “Colombia”, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/4e8bf04a-es.
[6] OECD (2022), Financing SMEs and Entrepreneurs 2022: An OECD Scoreboard, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/e9073a0f-en.
[7] OECD/CAF (2019), América Latina y el Caribe 2019: Políticas para PYMEs competitivas en la Alianza del Pacífico y países participantes de América del Sur, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/60745031-es.
[1] World Bank (2021), Colombia overview, https://www.worldbank.org/en/country/colombia/overview.