Índice de Políticas para PyMEs: América Latina y el Caribe 2024

3. Dimensión 1: Marco Institucional

Resumen

Este capítulo presenta los resultados de la dimensión Marco Institucional, que evalúa el estado de desarrollo de los componentes esenciales de la política para las PyMEs y la adopción de buenas prácticas en el diseño, la aplicación, el monitoreo y la evaluación de políticas.

Los países que demuestran avances atribuyen su éxito a la adopción de recomendaciones de políticas públicas y a la vigilancia de las buenas prácticas. La diversidad del marco institucional de las PyMEs en AL9 revela la existencia de distintos subgrupos en la región en función de su aplicación de los componentes de la política para PyMEs y de la integración de las mejores prácticas. Por el contrario, los retos en algunos países están vinculados a la persistente inestabilidad política y económica, que conduce a una falta de dirección estratégica, deficiencias en la aplicación y planes insuficientes para hacer frente a la informalidad.

Marco de evaluación

Esta dimensión evalúa el nivel de desarrollo de los componentes clave considerados como elementos constitutivos esenciales de la política para PyMEs, junto con la adopción de buenas prácticas en el diseño, la implementación, el monitoreo y la evaluación de las políticas. Comprende cuatro subdimensiones que abarcan: 1) la definición de PyME del país; 2) diseño, aplicación y coordinación de políticas en materia de PyME; 3) marco y prácticas de consultas público-privadas; y 4) medidas de políticas adoptadas para reducir la informalidad (véase Figura 3.1). Además, incorpora un análisis no puntuado del enfoque de género dentro de esta dimensión.

• Definición de PyME: Esta subdimensión se centra en la introducción de una definición de PyME con base jurídica y sólida desde el punto de vista operativo, e incluye cuatro indicadores: la presencia de una definición legal de PyME en el país: 2) el número de parámetros utilizados en la definición de PyME; 3) el uso de una única definición de PyME en toda la administración pública; y 4) la inclusión de una cláusula de independencia en la definición de PyME. Se han realizado ajustes metodológicos en comparación con la edición piloto de 2019, específicamente en lo que respecta a los valores de ponderación individuales asignados a los elementos evaluados.

• Planificación estratégica, diseño de políticas y coordinación: Esta subdimensión examina la claridad y exhaustividad de la estrategia de las PyMEs. Evalúa si la estrategia incluye una declaración de visión bien definida en la que se esbozan los resultados esperados del sector de las PyMEs. Además, evalúa la presencia de objetivos cuantificables y metas intermedias, junto con una presentación detallada de cómo el gobierno planea organizar la política pública para alcanzar estos objetivos. La evaluación también tiene en cuenta si la estrategia incorpora una sección sobre la secuencia prevista de intervenciones políticas y cómo se apoyan y aplican estas intervenciones.

• Consultas público-privadas (CPP): Esta subdimensión evalúa la presencia de mecanismos de consulta abiertos y bien estructurados con las organizaciones que representan a las empresas privadas. También evalúa la capacidad de la institución gubernamental para encuadrar un diálogo constructivo entre los sectores público y privado. Además, examina cómo contribuyen fundamentalmente estos mecanismos a la elaboración de políticas bien diseñadas para el sector de las PyMEs.

• Medidas para abordar la economía informal: Esta subdimensión comienza examinando los esfuerzos realizados por los países para analizar y comprender la cuestión de la informalidad. A continuación, evalúa la respuesta política del gobierno a la informalidad, centrándose en la informalidad de las empresas y el estado de la aplicación de las políticas. El último conjunto de indicadores abarca la fase de monitoreo y evaluación.

Figura 3.1. Marco de Evaluación – Marco institucional

A la subdimensión 1.2, Planificación estratégica, diseño de políticas y coordinación, se le ha asignado la mayor ponderación (40%), mientras que las restantes subdimensiones tienen una ponderación del 20% cada una.

Análisis

Figura 3.2. Puntuaciones ponderadas para la Dimensión 1: Marco Institucional

Nota: Las puntuaciones están en una escala de 1 a 5, siendo 5 la más alta. La comparación con 2019 no es exacta debido a cambios en la metodología. Consulte el capítulo 2 para obtener más información sobre la metodología. Los datos de 2019 para Brasil y Paraguay no están disponibles, ya que no participaron en la evaluación de 2019

Las puntuaciones de las dimensiones (véase Figura 3.1) revelan una amplia categorización de los países de AL9 en dos subgrupos. El primer grupo comprende países como Brasil, Chile, México y Uruguay, que han aplicado la mayoría de los elementos constitutivos de la política para PyMEs, lo que se traduce en puntuaciones de las dimensiones superiores a 4 sobre 5. Por el contrario, el segundo grupo, formado por Argentina, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú, engloba a países que se encuentran en distintas fases de desarrollo del marco institucional para la política para PyMEs. Los retos de este grupo suelen girar en torno a la falta de una dirección estratégica clara, las deficiencias en la aplicación de políticas y la escasez de planes para reducir la informalidad.

Cabe destacar que entre los países que se sometieron a evaluación en el Índice de Políticas para las PyMEs (SME PI) 2019 de ALC, Chile y Uruguay han demostrado avances. Este avance puede atribuirse a su adopción de recomendaciones de políticas públicas y al monitoreo de buenas prácticas, como lo demuestra la mejora en sus puntajes. Por otro lado, Argentina, Colombia, Ecuador y Perú han experimentado una reducción en sus puntuaciones para esta dimensión. Esta reducción se atribuye en parte a las interrupciones en la formulación de políticas causadas por la pandemia del COVID-19 desde 2020. Sin embargo, la continua inestabilidad política y/o económica ha contribuido a la persistencia de los desafíos. México, que anteriormente ostentaba la puntuación más alta en esta dimensión, también ha experimentado una reducción, debido principalmente a los cambios en la estrategia de desarrollo del país, que asignan una menor prioridad a la política para PyMEs e impulsan una reestructuración del marco institucional para la política para PyMEs.

Subdimensión 1.1: Definición de PyME

Cuadro 3.1. Subdimensión 1.1: Definición de PyME

	Argentina	Brasil	Paraguay	Uruguay	Chile	Colombia	México	Perú	Ecuador	AL9	Mercosur	AP
Puntajes	4	4	4	4.7	4.5	4.33	4.33	3	4.33	4.13	4.18	4.04

Nota: Las puntuaciones se expresan en una escala de 1 a 5, siendo 5 la más alta.

Las conclusiones extraídas de las evaluaciones de la política para PyMEs en más de 40 economías emergentes ponen de relieve que la eficacia de la política para PyMEs depende en gran medida del desarrollo de componentes básicos específicos y de la adopción de buenas prácticas.

Entre los elementos básicos y las prácticas iniciales figura el establecimiento de una definición de PyME clara y fácilmente aplicable, que englobe a las microempresas y a las pequeñas y medianas empresas. Esta definición debería basarse en múltiples parámetros, como el empleo total, la facturación anual y los activos totales. La definición de PyME desempeña un papel funcional a la hora de delimitar el ámbito de la política para PyMEs. Una buena práctica consiste en adoptar una definición unificada que se aplique de forma coherente en toda la administración del sector público, facilitando la uniformidad en la recolección de datos sobre PyMEs.

Aunque todos los países de AL9 cuentan con una definición oficial de PYME, la forma en que se ha establecido varía considerablemente

En esta subdimensión, el rendimiento regional es relativamente alto, con una puntuación media de 4,13 sobre 5. Todos los países de ALC han adoptado oficialmente una definición de PyME, que engloba las subdefiniciones de microempresa, pequeña y mediana empresa. En la mayoría de los casos, esta definición se basa en dos parámetros, normalmente el empleo a tiempo completo y el volumen de negocios anual, siendo Colombia la excepción al incorporar tres parámetros (empleo, volumen de negocios y activos totales). Perú, que se enfrenta a dificultades para recopilar datos fiables sobre empleo y activos, tiene una definición basada únicamente en la facturación anual. Argentina y Uruguay son los únicos países que incluyen una cláusula explícita de independencia en sus definiciones de PyME.

La definición de PyME en todos los países de ALC se establecen por ley o decreto gubernamental, a menudo incluido en actos legislativos que establecen el marco institucional de las PyMEs del país. Esto garantiza la adopción legal de la definición de PyME por parte de todos los organismos administrativos públicos en la mayoría de los países. Sin embargo, Perú y Brasil constituyen excepciones en las que existen múltiples definiciones. En Perú, la definición emitida por el Ministerio de la Producción (PRODUCE) no ha sido adoptada legalmente por otras administraciones. En Brasil, varias instituciones que operan en el ámbito de la política para PyMEs, como la Junta Federal de Ingresos Fiscales, el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (Instituto Brasileño de Geografía y Estadística, IBGE) el Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social, BNDES), y el Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas, SEBRAE), emplean sus propias definiciones basadas en diferentes parámetros

Para confirmar su estatus y acceder a incentivos públicos y programas de apoyo, las PyMEs de Argentina, Ecuador, Perú y Uruguay deben inscribirse anualmente en el registro de PyME gestionado por el ministerio responsable de la política para PyMEs. Este requisito de registro impone una carga administrativa adicional a las PyMEs, y su eficacia podría mejorarse mediante la mejora del intercambio de datos entre diferentes administraciones, como la administración tributaria, el Ministerio de Trabajo y el registro mercantil. A pesar de las claras definiciones de PyME que configuran el ámbito de aplicación de las políticas públicas para las pequeñas empresas, el importante sector informal de muchos países de ALC significa que un número significativo de empresas, en particular microempresas y empresas familiares, operan fuera del ámbito de aplicación de las políticas públicas. Esta situación conduce a su exclusión o tergiversación en las estadísticas de PyME, socavando la relevancia de la definición legal de PyME.

Subdimensión 1.2: Planificación estratégica, diseño de políticas, coordinación y ejecución

Además de los elementos básicos relacionados con la definición de PyME, existen otros elementos clave relativos a la planificación estratégica, el diseño de políticas, la coordinación y la aplicación:

• Asignación clara del mandato de la política para PyMEs: Es crucial asignar claramente el mandato de la política para PyMEs a un ministerio competente. Sin embargo, dado que la política para PyMEs abarca múltiples dimensiones que son competencia de distintos ministerios, es fundamental establecer un sistema de coordinación de políticas. Esto ayuda a evitar la introducción de medidas que se solapan y previene la generación de incoherencias políticas.

• Horizonte temporal a medio plazo y acciones de políticas coordinadas: La política para PyMEs suele tener un horizonte temporal a medio plazo y es más eficaz cuando comprende una serie de acciones de políticas coordinadas destinadas a alcanzar objetivos claramente establecidos, expresados en términos cualitativos y cuantitativos. Por tanto, una de las mejores prácticas consiste en que los gobiernos definan sus objetivos de política para PyMEs a medio plazo en un documento estratégico. Este documento debería presentar, de forma consolidada, las acciones que se pretende poner en práctica, cómo se supervisarán y cómo se evaluarán. El documento debe ser el resultado de un proceso de análisis y diálogo político con todas las partes interesadas en la política para PyMEs y debe estar en consonancia con los objetivos generales de desarrollo del país. Podría ser una estrategia de desarrollo de las PyMEs independiente o formar parte del plan de desarrollo socioeconómico del país.

• Instituciones dedicadas a la aplicación de políticas: La aplicación eficaz de las políticas se ve facilitada cuando existe una o varias instituciones dedicadas a la aplicación de programas públicos de apoyo y a la prestación de asistencia a empresarios y PyME. Estas instituciones, como las agencias de desarrollo de PyMEs o de empresas, deben actuar como puente entre el gobierno central, el sector empresarial, la administración local y la comunidad de PyME en general. Las instituciones encargadas de la ejecución deben tener un buen nivel de autonomía y un sistema de gobernanza bien diseñado, que incluya la presencia de representantes del sector privado en el órgano de gobierno.

Los resultados del Índice de Políticas para PyMEs de ALC 2024 revelan notables variaciones en el desempeño de los países en esta subdimensión (véase Cuadro 3.2).

Cuadro 3.2. Subdimensión 1.2: Planificación estratégica, diseño de políticas y coordinación

	Argentina	Brasil	Paraguay	Uruguay	Chile	Colombia	México	Perú	Ecuador	AL9	Mercosur	AP
Puntajes	2.89	4.32	3.70	4.23	4.56	3.66	4.09	3.01	3.09	3.73	3.79	3.83

Nota: Las puntuaciones se expresan en una escala de 1 a 5, siendo 5 la más alta.

En cada uno de los países de AL9, la responsabilidad de la política para PyMEs está claramente asignada

La región puede dividirse a grandes rasgos en dos subgrupos. El primer grupo comprende Brasil, Chile, México y Uruguay. Estos países han adoptado la mayoría de las buenas prácticas descritas anteriormente, registrando una puntuación en la subdimensión superior a 4. El segundo grupo incluye a Argentina, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú, con puntuaciones que oscilan entre 2,89 y un máximo de 3,70. Esto indica que aún existen lagunas en la aplicación de las buenas prácticas. Esto indica que aún existen lagunas en la adopción de buenas prácticas y que los elementos constitutivos de las políticas no están plenamente desarrollados. La puntuación media regional de AL9 para esta subdimensión es de 3,73.

En todos los países de AL9, el mandato de la política para PyMEs se asigna claramente a un ministerio económico sectorial, como el Ministerio de Economía, Comercio e Industria. La mayoría de los países han establecido una unidad responsable del diseño y la supervisión de la política para PyMEs, ya sea una subsecretaría o una dirección general dentro del ministerio, con la excepción de Brasil.

Brasil es el único país de ALC que cuenta con un ministerio dedicado específicamente a las PyMEs. El Ministerio para las PyMEs se creó en octubre de 2023, asumiendo funciones anteriormente asignadas al Ministerio Federal de Economía, lo que indica la relevancia que el gobierno brasileño ha asignado al desarrollo de las PyMEs. En contraste, México tomó una dirección diferente. Hasta 2019, México tenía una institución pública separada, el Instituto Nacional del Emprendedor (INADEM), bajo la supervisión de la Secretaría de Economía, responsable del diseño y la implementación de políticas para las PyMES. Desde entonces, el INADEM se ha disuelto y sus funciones se han reintegrado al Ministerio de Economía. Se ha creado una nueva Unidad de Desarrollo Productivo, responsable del diseño y la aplicación de la política para PyMEs, pero con recursos financieros y humanos reducidos.

La coordinación interministerial en relación con la política para PyMEs sigue estando relativamente poco desarrollada en los países de AL9

Mientras que Brasil, Colombia y Paraguay han creado instituciones de coordinación de políticas, el resto de los países de AL9 han puesto en marcha mecanismos más informales. El Fórum Permanente das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Foro Permanente de las Microempresas y Pequeñas Empresas) de Brasil actúa como órgano de coordinación en el que participan los ministerios y organismos públicos pertinentes, junto con representantes del sector privado, y desempeña funciones relacionadas con la coordinación, el monitoreo y la evaluación de las políticas.

Colombia y Paraguay han introducido un Sistema Nacional de PYME, una red de instituciones que operan en el ámbito de la política para PyMEs, coordinadas por el ministerio responsable. Colombia estableció un Sistema Nacional de Apoyo a las MiPyMEs en 2004, con instituciones públicas, un Consejo Nacional de la Microempresa y un Consejo Nacional de la Pequeña y Mediana Empresa. Sin embargo, el sistema sufrió una revisión en 2020 con la creación del Sistema Nacional para la Competitividad y la Innovación.

Paraguay cuenta con el Sistema Nacional de MiPyMEs (SINAMIPYMES), cuyo objetivo es apoyar el desarrollo de políticas para las pequeñas empresas, facilitar la coordinación y fomentar el diálogo público-privado.

En cuanto a las estrategias de desarrollo de las PyMEs, la mayoría de los países de AL9 integran los objetivos de la política para PyMEs en sus planes de desarrollo económico y social a medio plazo. Argentina, Chile y Ecuador siguen este enfoque, alineando los objetivos de las PyMEs con estrategias nacionales más amplias. Sin embargo, Paraguay y Uruguay cuentan con estrategias plurianuales de desarrollo de las PyMEs, y Brasil trabaja actualmente en una nueva estrategia de desarrollo de las PyMEs tras la expiración de la anterior en 2023.

En Perú, los objetivos de desarrollo de las PyMEs formaban parte anteriormente del Plan Estratégico Nacional plurianual del país, pero el proceso de planificación sufrió interrupciones debido a la pandemia del COVID-19 y a la inestabilidad política. A pesar de las dificultades, el gobierno aprobó un plan de desarrollo a largo plazo, El Plan Estratégico de Desarrollo Nacional - Perú 2050, en 2022. México incorpora amplios objetivos de política para las PyMEs en el Plan Nacional de Desarrollo, válido durante todo el mandato presidencial. Además, la Secretaría de Economía formula un Programa Sectorial de Economía (PROSECO) más específico, que abarca el periodo 2020-2024 y se complementa con planes de acción ejecutivos.

En toda la región, los mandatos para el diseño, la aplicación y el monitoreo de las políticas no suelen estar claramente definidos

En Argentina, Ecuador, Perú, Paraguay y México, la unidad de política para PyMEs del ministerio responsable de la política para PyMEs se encarga tanto de la elaboración como de la aplicación de las políticas y, en algunos casos, también del monitoreo y la evaluación. Esta estructura plantea la posibilidad de conflictos de intereses dentro de la misma organización. En estos países, los programas de apoyo a las PyMEs son gestionados por organizaciones externas, como cámaras de comercio, asociaciones sectoriales y administraciones locales, y suelen seleccionarse mediante convocatorias de propuestas.

En Colombia, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MINCIT) supervisa el proceso de implementación, pero los fondos se canalizan a través de dos programas principales, iNNpulsa Colombia y Colombia Productiva, cada uno con su propio personal y autonomía operativa.

Brasil, Chile y Uruguay han creado organismos autónomos encargados de aplicar los programas de apoyo a las empresas. Brasil ha establecido una red bien organizada de organismos públicos para prestar apoyo a las PyMEs, conocida como el Sistema S (Sistema S). Estas organizaciones paraestatales funcionan con autonomía operativa y sus fuentes de financiación se generan a través de una tasa sobre los salarios, al tiempo que permanecen bajo la supervisión del gobierno. Entre ellas, SEBRAE es la agencia de desarrollo de las PyMEs del país, con una plantilla de más de 6.800 empleados y oficinas en todo el país. Otras agencias del Sistema S son el Serviço Nacional de Aprendizagem Industria (Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial, SENAI), responsable de la formación profesional industrial, y el Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial, SENAC), el servicio nacional de formación.

Chile cuenta desde hace tiempo con dos organismos públicos bien dotados de personal. La Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) supervisa la aplicación de la política industrial del país y gestiona diversos incentivos a la inversión y a la I+D, así como un fondo de garantía de créditos accesible a empresas de todos los tamaños. El Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC), por su parte, se centra en ofrecer programas de formación y asistencia técnica adaptados a las microempresas, las pequeñas empresas y los nuevos empresarios.

En Uruguay, el desarrollo de las PyMEs está gestionado principalmente por tres organismos públicos. La Agencia Nacional de Desarrollo (ANDE), con un mandato general para el desarrollo económico y empresarial; la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), que se centra en la promoción de la innovación, y el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP), que opera como agencia para el empleo y la formación profesional.

Los países de AL9 presentan diversos grados de monitoreo de las políticas relativas a las PyMEs, con escasas evaluaciones formales

En la región de ALC, muchos países llevan a cabo actividades periódicas de monitoreo para evaluar la aplicación tanto de la estrategia política general de las PyMEs como de los programas específicos de apoyo a las PyMEs. Sin embargo, la práctica de realizar evaluaciones formales de políticas y programas está relativamente poco desarrollada. En particular, México y Chile destacan como excepciones, al adoptar un enfoque proactivo mediante la realización de evaluaciones exhaustivas, lo que los distingue como líderes en la evaluación eficaz de las políticas relativas a las PyMEs en la región. México ha dado un paso más al crear una agencia independiente dedicada a supervisar y evaluar las políticas públicas. Mientras tanto, en Chile, CORFO y SERCOTEC desempeñan un papel clave en la supervisión de la aplicación de los programas, y las evaluaciones de las políticas son competencia de la Dirección de Presupuestos de Chile (DIPRES).

Subdimensión 1.3: Consultas público-privadas

Las consultas público-privadas (CPP) son un componente crucial de la política para PyMEs. Es imperativo que las asociaciones de PyME y otras organizaciones del sector privado participen activamente en todas las fases de la política para PyMEs, garantizando un diálogo inclusivo abierto a las distintas categorías de PyME. El proceso de diálogo público-privado debe ser transparente y llevarse a cabo de forma que fomente una amplia participación.

Cuadro 3.3. Subdimensión 1.3: Consultas público-privadas

	Argentina	Brasil	Paraguay	Uruguay	Chile	Colombia	México	Perú	Ecuador	AL9	Mercosur	PA
Puntajes	2.77	4.33	3.51	3.93	4.33	4.18	4.60	3.82	3.52	3.89	3.64	4.23

Nota: Las puntuaciones se expresan en una escala de 1 a 5, siendo 5 la más alta.

Todos los países de AL9 han desarrollado una práctica consolidada de los CPP en materia de política para PyMEs

Aunque los países de AL9 han establecido una práctica consolidada de las CPP en cuestiones relacionadas con la política para PyMEs, los canales, las modalidades y el grado de apertura de las CPP varían considerablemente en la región. Las puntuaciones de esta subdimensión oscilan entre un mínimo de 2,77 y un máximo de 4,60, situándose la puntuación media regional en 3,89.

Como práctica habitual, las organizaciones que representan al sector privado, incluidas las PyMEs, son consultadas durante la elaboración de nuevas medidas políticas, en particular los principales actos legislativos. Con menor frecuencia, las organizaciones del sector privado participan en otras fases de las políticas, como la aplicación, el monitoreo y la evaluación. Varios países de la región han formalizado los canales de CPP mediante la creación de Comités Consultivos de PyME, entre ellos Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú y Uruguay. En particular, México, Brasil y Chile han desarrollado buenas prácticas en este ámbito.

México obtuvo la puntuación más alta en esta subdimensión debido a la diversificación y transparencia de sus prácticas de consulta. La Ley de Mejora Regulatoria ordena consultas públicas antes de emitir cualquier regulación que afecte las actividades económicas o sociales. Los ciudadanos pueden hacer comentarios y observaciones en la plataforma digital "Participa con tu gobierno en línea". El Consejo Nacional para la Competitividad de las PyMES es un importante canal de consulta a nivel sectorial, abierto a las principales asociaciones empresariales, cámaras de comercio y asociaciones sectoriales. La Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) garantiza la transparencia en los procedimientos de convocatoria e informa sobre las conclusiones de las consultas. Otro canal fundamental es la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER).

En Brasil, la Ley 13.655 de 2018 establece que la aprobación de actos normativos puede ir precedida de una consulta pública, y todos los organismos gubernamentales han abierto canales de consulta. Los representantes del sector privado son consultados a lo largo de todo el ciclo normativo: diseño, implementación y coordinación de políticas. Las principales asociaciones del sector privado y de PYMES son miembros del Foro Permanente de la Micro y Pequeña Empresa, participan en el Simples Nacional contribuyendo a la elaboración del régimen tributario para las PYMES, y tienen representación en el Consejo Deliberativo Nacional del SEBRAE.

Chile utiliza el Consejo Consultivo de Empresas de Menor Tamaño como principal canal de consulta para las cuestiones de política para PyMEs. Presidido por el ministro de Economía, Fomento y Turismo, el Consejo se reúne periódicamente, y los representantes del sector privado pueden proponer actos jurídicos y medidas políticas para su debate.

Argentina no ha establecido canales formales de CPP. En Argentina, el ministerio competente convoca consultas durante las fases finales de elaboración del acto legislativo, en las que participan principalmente cámaras de comercio y organizaciones sectoriales. Estas consultas son relativamente frecuentes, pero no regulares y suelen estar impulsadas por las organizaciones más poderosas del sector privado.

En toda la región, un reto importante reside en la representatividad de las organizaciones del sector privado, en particular las Cámaras de Comercio e Industria y las organizaciones sectoriales. Estas entidades participan activamente en las CPP y suelen representar a empresas más grandes y consolidadas. Las federaciones de PyME suelen tener una influencia limitada, y rara vez se escuchan las voces de las startups y las pequeñas empresas. Las empresas informales suelen quedar excluidas del proceso de consulta, lo que las aleja aún más del ámbito de las políticas públicas. Los esfuerzos del gobierno son cruciales para establecido nuevos canales y fomentar consultas que incluyan a todos los segmentos de la población de PyMEs.

Subdimensión 1.4: Medidas para abordar la economía informal

La informalidad representa una zona gris con importantes implicaciones sociales y económicas. Los empresarios y empresas informales suelen mostrar una eficiencia inferior a la de sus homólogos formales. Estas entidades se enfrentan a limitaciones en su potencial de crecimiento, ya que están excluidas de vías tradicionales como la financiación bancaria y las oportunidades de contratación pública. Además, operan fuera del alcance de las políticas públicas y a menudo no pueden beneficiarse de los programas de apoyo. Por consiguiente, la reducción de la informalidad debería ser un objetivo destacado de la política para PyMEs en los países caracterizados por un sector informal sustancial.

La informalidad se define como "el conjunto de empresas, trabajadores y actividades que operan fuera del marco legal y regulatorio" (Loayza, Servén and Sugawara, 2009[1]). A nivel de empresa, la informalidad engloba a todas las empresas y autónomos que se dedican a la producción de bienes y servicios legales, pero que incumplen la normativa laboral, fiscal y otras normas administrativas del país (Feige, 2016[2]).

Existen diversos grados de informalidad, que van desde la informalidad total, en la que las empresas operan totalmente al margen de cualquier control de la administración pública y están ausentes de los registros mercantiles y fiscales, hasta la informalidad parcial, en la que las empresas completan los procedimientos de registro, pero emplean sistemáticamente a trabajadores no registrados y/o declaran ingresos y beneficios inferiores a los reales a las autoridades fiscales.

Las empresas informales suelen mostrar una productividad inferior a la de sus homólogas formales. Se enfrentan a costes de financiación externa más elevados, ya que carecen de acceso a la financiación bancaria y a menudo dependen de redes de financiación informales. Las empresas informales son menos proclives a invertir en formación del personal y tienden a seguir siendo pequeñas para evitar ser detectadas por las autoridades. Además, suponen un reto como fuente de competencia desleal con las empresas formales, que soportan costes operativos más elevados. La prevalencia de un gran número de empresas informales obstaculiza el potencial de crecimiento económico de un país e introduce importantes distorsiones en su estructura económica.

La prevalencia de un importante sector informal caracteriza a la mayoría de los países de AL9. Se carece de datos fiables sobre el número de empresas informales, pero la extensión del sector informal se refleja indirectamente en la proporción de trabajadores informales en comparación con el número total de personas empleadas en el país.

Según el Panorama Laboral de la región ALC 2022 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la proporción del empleo informal en el empleo total sigue siendo marcadamente alta en todos los países de AL9, en promedio, más de la mitad de los empleos de la región son informales (ILO, 2022[3]).

La OIT subraya que, si bien la recuperación económica tras el fin de la pandemia de COVID-19 redujo significativamente el desempleo total, una parte considerable de los empleos creados después de la pandemia ha sido informal. Esta informalidad generalizada se considera un problema estructural en la región de ALC, que persiste no sólo durante las recesiones económicas, sino también a lo largo de las fases de crecimiento económico.

Cuadro 3.4. Subdimensión 1.4: Medidas para abordar la economía informal

	Argentina	Brasil	Paraguay	Uruguay	Chile	Colombia	México	Perú	Ecuador	AL9	Mercosur	PA
Puntajes	3.82	4.30	3.53	4	3.94	3.69	3.86	3.86	2.71	3.75	3.91	3.84

Nota: Las puntuaciones se expresan en una escala de 1 a 5, siendo 5 la más alta.

Todos los países de AL9 han introducido activamente medidas para reducir la informalidad, pero los resultados han variado significativamente en la región

Los esfuerzos para mitigar la informalidad varían entre los países de AL9. Chile, Uruguay y Brasil han demostrado unos resultados relativamente buenos, con puntuaciones que oscilan entre 3,94 y 4,30, aplicando medidas sistémicas para abordar la informalidad. Argentina, Colombia, México, Paraguay y Perú muestran un progreso intermedio, introducir algunas medidas centradas principalmente en la reducción del trabajo informal, pero que carecen de un enfoque cohesionado. Ecuador se encuentra en las fases iniciales de la lucha contra la informalidad. La media regional para esta subdimensión es de 3,75.

Brasil ha dado prioridad a la reducción del sector informal, aplicando diversos enfoques como la minimización de las cargas administrativas, la introducción de regímenes fiscales simplificados como el Simples Nacional y el Microemprendedor individual (MEI), y la agilización de los procedimientos de registro de empresas. En los últimos cuatro años, el número de registros de nuevas empresas ha aumentado en seis millones seiscientas mil unidades, según el Servicio de Rentas Internas.

Uruguay ha abordado sistemáticamente la informalidad laboral y empresarial, introduciendo iniciativas como el Monotributo en 2007 y supervisando de cerca las tendencias a través de la Encuesta Continua de Hogares. Según la OIT, la proporción de empleos informales sobre el total de empleos se sitúa en torno al 25%, una de las más bajas de la región de ALC.

Chile ha dado prioridad a la reducción de la informalidad laboral y empresarial, aplicando medidas para agilizar los procedimientos de registro de empresas a través de la plataforma Registro de Empresas y Sociedades. Además, iniciativas como “PyME Ágil” pretenden aliviar las cargas administrativas de las pequeñas empresas. Al mismo tiempo, SERCOTEC organiza talleres para orientar a los empresarios en los procedimientos de formalización.

México ha adoptado un enfoque similar con el programa “Crezcamos Juntos” y la introducción de un régimen fiscal simplificado para las microempresas, aunque los resultados han sido menos favorables. Ecuador también ha tomado medidas para simplificar la inscripción de las pequeñas empresas en el registro mercantil.

El objetivo de Argentina de reducir el trabajo informal incluye la creación del Registro Público de Empleadores con Sanciones Laborales. El país también ha aplicado una reducción de las cotizaciones sociales para los empresarios individuales y las microempresas.

Por el momento, ningún país de AL9 ha puesto en marcha una estrategia coordinada para reducir la informalidad laboral y empresarial. Sin embargo, Colombia y Paraguay han iniciado esfuerzos en esta dirección. Colombia ha esbozado orientaciones estratégicas para reducir la informalidad empresarial en el Documento CONPES 3956 y ha creado un comité técnico público-privado, el Comité Técnico Mixto de Formalización, para promover la formalización. En Paraguay, uno de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo es reducir el tamaño del sector informal en un 90% para 2030, con un enfoque principal en la reducción del trabajo informal. Desde 2018, el gobierno ha estado implementando una estrategia de formalización laboral, mostrando algunos resultados positivos limitados.

Marco institucional para el desarrollo de PyMEs dirigidas por mujeres

Los países latinoamericanos se esfuerzan por integrar la perspectiva de género en el desarrollo de las PYME

En AL9, el apoyo al desarrollo de PyMEs dirigidas por mujeres se canaliza a través de planes nacionales de igualdad de género con ejes estratégicos centrados en esta cuestión. Mientras tanto, otros países incorporan la perspectiva de género de forma transversal en programas o planes productivos sectoriales.

En cuanto a estrategias y planes de comunicación para sensibilizar y promover el espíritu emprendedor de las mujeres, destaca Uruguay. La Unidad Especializada de Género (UEG) del MIEM es la encargada de visibilizar la política de igualdad de género y desarrollar estrategias de comunicación para ello. En particular, uno de sus programas específicos es la Convocatoria de Cortometrajes, destinada a mostrar a las mujeres en actividades productivas. Esta iniciativa es implementada por la Dirección Nacional de Telecomunicaciones y Servicios de Comunicación Audiovisual (MIEMDinatel). Además, la Convocatoria de Mujeres Empresarias lanza el 8 de marzo una campaña de comunicación para difundir y fomentar el empoderamiento de la mujer en el sector industrial y empresarial.

Por último, para analizar la economía informal desde una perspectiva de género, el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo de Chile elabora un resumen ejecutivo (actualizado en diciembre de 2020) de la Encuesta de Microemprendimiento. Este informe arroja luz sobre los resultados del microemprendimiento femenino en Chile, incluyendo hallazgos sobre la informalidad con perspectiva de género. Además, la creación del Subdepartamento de Estadísticas de Género tiene como objetivo profundizar y crear una base sólida para la incorporación de la perspectiva de género en la producción estadística.

El camino a seguir

Cuadro 3.5. Recomendaciones para la dimensión 1: Marco institucional

Ámbito	Retos y oportunidades	Recomendaciones
Definición de PyME	Algunos países de AL9 carecen de una definición de PyME aplicada de forma coherente en toda la administración pública.	Perfeccionar la definición de PyME incorporando múltiples parámetros, ajustando periódicamente los valores en función de la inflación, introduciendo una cláusula de independencia y garantizando la aplicación coherente de una única definición de PyME en toda la administración pública.
Planificación estratégica, diseño de políticas y coordinación	La política para las PyMEs no está estructurada en torno a una estrategia a medio plazo con objetivos mensurables, firmemente anclada en el plan de desarrollo económico a medio plazo del país.	Reiniciar el proceso de planificación estratégica de las políticas para las PyMEs, teniendo en cuenta las perturbaciones causadas por la pandemia del COVID-19 y, en algunos casos, por la inestabilidad política y económica. Establecer mecanismos sólidos de coordinación de políticas y reforzar la autonomía operativa de los organismos de ejecución. Asignar recursos adicionales para supervisar la aplicación de los programas y llevar a cabo evaluaciones de los programas más significativos para una toma de decisiones informada.
Consultas público-privadas	Las buenas prácticas en materia de CPP son esenciales para mejorar la eficacia de las políticas para las PyMEs. Las políticas para las PyMEs deben ser inclusivas y responder a las diversas necesidades de la población de PyMEs.	Garantizar que los CPP sean inclusivos, acogiendo a todos los componentes de la población de PyMEs, y evitar que sean monopolizados por organizaciones que representen a empresas más grandes y bien conectadas. Los representantes del sector privado deben participar activamente en todas las fases del ciclo de las políticas.
Medidas para abordar la economía informal	La existencia de un importante sector informal disminuye el potencial de crecimiento del país e introduce distorsiones en su estructura económica.	Adoptar un enfoque sistémico para abordar el reto de reducir la informalidad empresarial y laboral. Establecer un plan a medio plazo, poniendo en marcha mecanismos de coordinación de políticas, realizando evaluaciones de las medidas existentes, extrayendo lecciones valiosas y facilitando el proceso de formalización contribuiría a una estrategia más completa y eficaz.

Referencias

[2] Feige, E. (2016), “Reflections on the Meaning and Measurement of Unobserved Economies: What Do We Really Know About the ’Shadow Economy”, Journal of Tax Administration, Vol. 2/1, https://ssrn.com/abstract=272.

[3] ILO (2022), 2022 Labour Overview of Latin America and the Caribbean, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/documents/publication/wcms_867497.pdf.

[1] Loayza, N., L. Servén and N. Sugawara (2009), Informality in Latin America and the Caribbean, https://documents1.worldbank.org/curated/en/532851468047799334/pdf/WPS4888.pdf (accessed on 4 March 2024).