Índice de Políticas para PyMEs: América Latina y el Caribe 2024

7. Dimensión 5: Innovación y tecnología

Resumen

La innovación desempeña un papel crucial en el impulso de la productividad y la competitividad, sin embargo, numerosas empresas, especialmente pequeñas y jóvenes, encuentran barreras que dificultan la adopción y el desarrollo de nuevas tecnologías (OECD, 2023[1]). Este desafío contribuye significativamente a la pronunciada brecha de productividad entre las PyMEs y las grandes empresas, una disparidad particularmente notable en los países de América Latina y el Caribe (ALC) (OECD/CAF, 2019[2]). Promover la actividad innovadora de las pymes y los emprendedores es, por lo tanto, una prioridad política en toda la región de ALC.

En los últimos cuatro años, varios países de ALC han intensificado sus esfuerzos en la prestación de servicios de apoyo a la innovación. Sin embargo, la trayectoria del apoyo financiero a la innovación de las PyMEs muestra un patrón más variado, con varias áreas identificadas para la mejora en este ámbito político crítico. En este capítulo se presentan las políticas, programas e instituciones nacionales destinados a ayudar a las PyMEs y a los empresarios a concebir y poner en práctica ideas empresariales innovadoras.

Marco de evaluación

La innovación se refiere a la generación o introducción de ideas para abordar distintos tipos de retos (OECD/CAF, 2019[2]). Las empresas pueden innovar adoptando innovaciones existentes que son nuevas para la empresa pero que ya han sido aplicadas por otros (difusión tecnológica) o introduciendo nuevas innovaciones en el mercado (desarrollo tecnológico). La innovación es un motor fundamental de la productividad y la competitividad, pero muchas empresas -en particular las pequeñas y jóvenes- se enfrentan a obstáculos para la adopción y el desarrollo de nuevas tecnologías (OECD, 2023[1]). Este es uno de los motores de la amplia brecha de productividad que existe entre las PyMEs y las grandes empresas, que es particularmente grande en los países de América Latina y el Caribe (ALC) (OECD/CAF, 2019[2]). Por lo tanto, promover la actividad innovadora de las pymes y los emprendedores es una prioridad política en toda la región de ALC.

Esta dimensión se centra en la presencia de políticas, programas e instituciones nacionales destinados a ayudar a las PyMEs y a los empresarios a concebir y aplicar ideas empresariales innovadoras. El marco de evaluación de esta dimensión se detalla aquí (véase Figura 7.1):

• Marco institucional de la política de innovación: Esta subdimensión se centra en la presencia de estrategias de innovación específicamente adaptadas a las PyMEs, evaluando tanto la precisión como los niveles de aplicación de dichas estrategias. Examina la identificación de acciones tangibles y objetivos/impacto mensurables para la innovación de las PyMEs. Además, investiga los niveles de coordinación de las políticas de innovación para PyME, teniendo en cuenta los mecanismos de consulta con el sector privado y otras partes interesadas. Además, la evaluación incluye la existencia de indicadores que midan el rendimiento de las políticas de innovación de las PyMEs y la regularidad con la que se miden estos indicadores.

• Servicios de apoyo: Esta subdimensión examina específicamente dos indicadores clave: (a) la presencia de estudios de mercado para identificar las medidas de apoyo a la innovación necesarias en cada país, y si se consulta al sector privado durante el diseño de los servicios de apoyo. Además, evalúa la diversidad de servicios de apoyo a la innovación para las PyMEs, incluidos los servicios de apoyo institucionales como incubadoras, oficinas de transferencia de tecnología, centros de innovación, parques científicos y tecnológicos y aceleradores. La evaluación también considera la existencia de eventos de concienciación sobre la innovación y la disponibilidad de información en línea sobre estos sistemas. Además, explora la evaluación gubernamental de la eficacia de las políticas y programas de apoyo a la innovación para PyME y emprendedores.

• Financiación de la innovación: Esta subdimensión evalúa en qué medida los países de AL9 incorporan elementos en sus estrategias nacionales de innovación para promover la financiación de la innovación de las PyMEs, incluyendo consideraciones sobre los requisitos de cofinanciación y la presencia de incentivos fiscales para la I+D. Examina la adecuación de los presupuestos asignados a la aplicación de programas de financiación de la innovación y su estado operativo, así como la aceptación del apoyo a la I+D por parte de las PyMEs. Además, investiga en qué medida estos países supervisan la eficacia de los programas de financiación de la innovación y si el sector privado es consultado regularmente en este proceso.

Figura 7.1. Marco de evaluación - Innovación y tecnología

Análisis

En la dimensión de políticas de Innovación y Tecnología, la puntuación media entre los 9 países de América Latina y el Caribe (ALC) es de 3,98 (véase Figura 7.1). Las estrategias de innovación son comunes en la región, aunque el nivel de atención a las PyMEs varía de un país a otro. El conjunto de iniciativas políticas en vigor para promover la innovación de las PyMEs suele incluir una combinación de ayudas financieras, como incentivos fiscales o vales de innovación, y ayudas no financieras, como formación o medidas para fomentar los vínculos con posibles socios de investigación.

Solo siete de los nueve países de ALC incluidos en la iteración de 2024 del Índice de Políticas para PyMEs (SME PI) estaban también incluidos en la iteración de 2019. Esto significa que una comparación uno a uno en las puntuaciones medias de los países no es representativa (OECD/CAF, 2019[2]). Si nos centramos en los siete países cubiertos tanto en 2019 como en 2024 (Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú y Uruguay), se observa una mejora en la dimensión de Innovación y Tecnología, con un aumento de la puntuación media de 3,75 en 2019 a 4,02 en 2024. Sin embargo, este aumento general oculta un gran grado de variación en las tendencias dentro de los países.

Figura 7.2. Puntuaciones ponderadas para la dimensión 5: Innovación y tecnología

Nota: Las puntuaciones están en una escala de 1 a 5, siendo 5 la más alta. La comparación con 2019 no es exacta debido a cambios en la metodología. Consulte el capítulo 2 para obtener más información sobre la metodología. Los datos de 2019 para Brasil y Paraguay no están disponibles, ya que no participaron en la evaluación de 2019.

Subdimensión 1: Marco institucional de la política de innovación

En la política de innovación participan muchas entidades diferentes de los sectores público, privado, educativo y de investigación. Por lo tanto, se necesitan marcos institucionales para coordinar las actividades de estas diferentes entidades, creando sinergias y evitando la duplicación de esfuerzos. Esta es la clave para ofrecer un paquete eficaz de ayudas a la innovación de las PyMEs.

En la mayoría de los países de la región de ALC, la política de innovación se enmarca en una estrategia general de innovación o un plan nacional, que reúnen las actividades de las entidades pertinentes en un marco unificado. Los países también están formando consejos y comités interministeriales que supervisan el desarrollo y la aplicación de la estrategia de innovación, facilitan la coordinación de las políticas de innovación y consultan con diversas partes interesadas públicas y no públicas para informar el diseño de futuras políticas.

Cuadro 7.1. Puntuaciones subdimensión 5.1: Marco Institucional de la política de innovación

	Argentina	Brasil	Paraguay	Uruguay	Chile	Colombia	México	Perú	Ecuador	AL9	Mercosur	AP
Puntajes	4.01	4.35	3.95	4.29	4.34	4.44	4.02	4.21	3.96	4.17	4.15	4.25

Nota: Las puntuaciones se expresan en una escala de 1 a 5, siendo 5 la más alta.

Las estrategias de innovación están muy extendidas en la región, pero en algunos países podría prestarse más atención a las PyMEs.

Todos los países de AL9 cuentan con una estrategia nacional de innovación, ingrediente clave de un marco institucional eficaz. Esto supone una mejora con respecto a hace 4 años, cuando tres de los siete países (Argentina, Ecuador y Perú) aún estaban trabajando en el desarrollo y la aprobación de sus estrategias de innovación (OECD/CAF, 2019[2]). Sin embargo, las estrategias de innovación de algunos países siguen omitiendo detalles importantes que deberían especificarse para facilitar una aplicación eficaz, como objetivos mensurables, planes de acción, entidades responsables, presupuestos y plazos. Las estrategias también varían en cuanto al nivel de énfasis que se pone en el apoyo a la innovación de las PyMEs. Mientras que las estrategias nacionales de innovación de Chile y Ecuador abordan explícitamente la necesidad de apoyar a las PyMEs para que superen los obstáculos a la innovación, no ocurre lo mismo en muchos países de ALC.

Una conclusión positiva es que todos los países parecen consultar al sector privado para informar el diseño de las políticas y estrategias de innovación. Chile tiene una práctica especialmente sólida en este ámbito, ya que la Ley Nº 20.500 estipula que deben crearse registros formales de las consultas con el sector privado. La consulta también puede facilitarse a través de consejos o comités intersectoriales, como el Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología (CONICYT) de Uruguay.

La mayoría de los países tienen agencias de innovación, pero la escasez de recursos limita su aplicación efectiva.

En muchos países, los servicios de apoyo a la innovación se prestan a las empresas a través de agencias de innovación especializadas. Estas agencias suelen tener un grado relativamente alto de autonomía, lo que facilita una mayor flexibilidad en el diseño y la prestación de apoyo a la innovación y el compromiso con una gama más amplia de partes interesadas (Nesta, 2016[3]). Todos los países de ALC incluidos en el estudio cuentan con agencias dedicadas a la innovación, y la mayoría tiene representación del sector privado en la junta de gobierno. Sin embargo, el nivel de recursos disponibles para las agencias de innovación varía ampliamente en la región. De hecho, en Brasil, Chile, México y Paraguay, la aplicación de las políticas de innovación se ve limitada por la escasez de personal o de financiación en las agencias de innovación.

Hay lagunas en el seguimiento y la evaluación de la política de innovación a nivel estratégico

La mayoría de los países de ALC supervisan el progreso de sus estrategias de innovación en relación con sus objetivos. Más allá de esto, sin embargo, existen considerables lagunas en el seguimiento y la evaluación de las políticas de innovación a nivel estratégico. Por ejemplo, la mayoría de los países no disponen de indicadores nacionales para supervisar el rendimiento general de las políticas de innovación de las PyMEs. Como resultado de estas lagunas, el seguimiento y la evaluación se califican como los más débiles de los tres componentes de la subdimensión Marco institucional en Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador y Perú.

Subdimensión 2: Servicios de apoyo a la innovación de las PyMEs

Los servicios de apoyo a la innovación abarcan una amplia gama de medidas que incluyen formación, información y asesoramiento sobre innovación, servicios de consultoría, iniciativas para reforzar los vínculos entre las empresas y las instituciones de investigación y apoyo en la gestión de la propiedad intelectual. Las incubadoras y aceleradoras de empresas suelen ser un canal importante a través del cual pueden prestarse estos servicios.

Los servicios de apoyo a la innovación de las pymes han mejorado desde 2019. De hecho, los siete países cubiertos en la iteración 2019 de este estudio recibieron una puntuación más alta en esta subdimensión en 2024. A pesar de este progreso, la prestación de servicios de apoyo a la innovación todavía varía relativamente mucho entre los países de la región de ALC. Por ejemplo, aunque las incubadoras de empresas están presentes en la mayoría de los países, la calidad y la cantidad del apoyo a la incubación prestado a las PyMEs innovadoras dista mucho de ser uniforme. La eficacia de los servicios de apoyo a la innovación también se ve limitada por las deficiencias de las prácticas de seguimiento y evaluación en muchos países.

Cuadro 7.2. Puntuaciones subdimensión 5.2: Servicios de apoyo a la innovación de las PyMEs

	Argentina	Brasil	Paraguay	Uruguay	Chile	Colombia	México	Perú	Ecuador	AL9	Mercosur	AP
Puntajes	2.64	3.95	3.02	4.23	4.35	3.34	4.37	3.94	3.81	3.74	3.46	4

Nota: Las puntuaciones se expresan en una escala de 1 a 5, siendo 5 la más alta.

Los países latinoamericanos están tomando medidas activas para identificar y tener en cuenta las necesidades de las PyMEs en el ámbito de la innovación

Ocho de los nueve países de ALC han llevado a cabo investigaciones y análisis sobre las necesidades de las PyMEs para determinar qué instrumentos son los más adecuados, y este análisis se ha basado en consultas formales y/o encuestas a empresas en Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay. Las estrategias de innovación (y/o las leyes pertinentes) de todos los países reflejan la importancia de organizaciones como los parques científicos y tecnológicos, los centros de innovación y las oficinas de transferencia de tecnología, que sirven de puente entre las comunidades investigadora y empresarial. Los viveros de empresas también forman parte de la estrategia de innovación en siete de los nueve países. Sin embargo, parece que se presta menos atención a las aceleradoras de empresas, en las que sólo se hace hincapié en la mitad de los países de ALC. Esto podría dar lugar a lagunas en el apoyo a las empresas de gran potencial.

La prestación de servicios de apoyo a la innovación va rezagada con respecto a los objetivos estratégicos

A menudo existe un desajuste entre las prioridades estratégicas o políticas y el apoyo disponible para las PyMEs sobre el terreno. Por ejemplo, las estrategias, políticas o leyes nacionales de innovación de los 9 países hacen referencia a la creación de centros de innovación, pero estas instalaciones sólo están disponibles en seis de los países en la actualidad. También hay casos en los que esto puede funcionar a la inversa, con un apoyo a la innovación superior al previsto en la estrategia. Por ejemplo, en la estrategia nacional de innovación de Chile no se hace hincapié en las aceleradoras de empresas, pero este país cuenta con una exitosa aceleradora de empresas pública (Start-Up Chile), cuyos graduados han generado ventas mundiales de más de mil millones de dólares.

El nivel de participación pública en el sistema de apoyo a la innovación difiere en la región de ALC. En algunos países, como Perú, las infraestructuras de apoyo a la innovación, como parques científicos, incubadoras y centros de innovación, están financiadas principalmente por el gobierno. Por el contrario, en Paraguay, la infraestructura de innovación está financiada principalmente por el sector privado, con algunas líneas de financiación para proyectos de innovación por parte del gobierno a través del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT).

Muchos servicios de apoyo a la innovación no se monitorean ni evalúan

Cinco países de ALC (Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú) supervisan y evalúan periódicamente los servicios de apoyo a la cooperación entre PyME innovadoras y universidades o centros de investigación. Sin embargo, de estos cinco países, sólo Chile, México y Perú evalúan el impacto del apoyo en los resultados de innovación de las PyMEs. Esto sugiere que las prácticas actuales de seguimiento y evaluación no hacen un uso suficiente de las métricas de rendimiento basadas en los resultados, sino que se centran en medidas basadas en los insumos. Las prácticas de seguimiento y evaluación de las incubadoras y aceleradoras públicas (o financiadas con fondos públicos) parecen ligeramente más sólidas, ya que cinco países (Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay) realizan un seguimiento y evaluación periódicos de estas actividades y valoran su impacto en los resultados de innovación de las PyMEs.

Subdimensión 5.3: Financiación para la innovación

Las PyME suelen necesitar ayudas financieras que les permitan invertir en el desarrollo o la adopción de tecnologías innovadoras. Estas ayudas pueden adoptar la forma de ayudas financieras directas, como vales o subvenciones a la innovación, y ayudas financieras indirectas, como créditos fiscales para actividades de investigación y desarrollo (I+D).

Si bien se produjeron mejoras generalizadas en la subdimensión 5.2 de Servicios de apoyo a la innovación entre 2019 y 2024, las tendencias son más dispares en el caso de la subdimensión Financiación de la innovación (véase Cuadro 7.3). Argentina, Ecuador y Uruguay experimentaron sendos aumentos en su puntuación entre 2019 y 2024, mientras que México y Perú registraron descensos. Las puntuaciones de Chile y Colombia para la financiación de la innovación se mantuvieron prácticamente estables en 4,72 y 3,95 respectivamente en 2024, en comparación con su rendimiento de 4,70 y 3,94 en 2019.

Cuadro 7.3. Puntuaciones subdimension 5.3: Financiamiento para la innovación

	Argentina	Brasil	Paraguay	Uruguay	Chile	Colombia	México	Perú	Ecuador	AL9	Mercosur	AP
Puntajes	4.08	4.02	3.69	4.29	4.72	3.95	4.04	4.06	3.36	4.02	4.02	4.44

Nota: Las puntuaciones se expresan en una escala de 1 a 5, siendo 5 la más alta.

La mayoría de los países cuentan con instrumentos de apoyo financiero directo a la innovación de las PyMEs, pero es menos frecuente que se dirijan a grupos o empresas específicos

Casi todos los países del grupo AL9 cuentan con programas de apoyo financiero directo a las PyMEs que se dedican a la innovación. Este apoyo suele adoptar la forma de bonos o subvenciones a la innovación, que ayudan a cubrir los costes de los gastos subvencionables. Por ejemplo, en Brasil, las PyMEs disponen de subvenciones para acceder a infraestructuras de I+D o adquirir servicios tecnológicos. Los programas de financiación de la innovación suelen dirigirse a empresas de alto crecimiento, como el programa Semilla Expande en Chile, que ofrece cofinanciación a empresas con alto potencial de crecimiento y productos o soluciones innovadores con ventas anuales de al menos 100 000 USD. El apoyo financiero indirecto a la innovación de las PyMEs también es frecuente en la región de ALC. Lo más habitual es que adopten la forma de créditos fiscales a la I+D, que permiten a las empresas deducir los gastos subvencionables de sus ingresos imponibles. Por ejemplo, la Ley 11 196 de 2005 en Brasil permite a las empresas deducir el 20-34% de las inversiones subvencionables en I+D o innovación del impuesto de sociedades y las contribuciones sociales pagaderas sobre sus beneficios netos.

Aunque los incentivos fiscales a la I+D están muy extendidos, las PyMEs los utilizan poco en muchos países

Las ayudas financieras directas suelen concederse a las PyMEs de forma selectiva. Por ejemplo, el Fondo Tecnológico Argentino evalúa y concede financiación a proyectos de innovación seleccionados, mientras que la Agencia Nacional de Investigación e Innovación de Uruguay concede financiación a empresas que reúnen los requisitos para aumentar sus capacidades internas de innovación. Los criterios de selección que se suelen utilizar incluyen la calidad del proyecto de innovación, su potencial impacto comercial y la capacidad del equipo para poner en marcha el proyecto.

Un problema que existe en algunos países es que, aunque se dispone de créditos fiscales para I+D, pocas PyME se acogen a estos incentivos. Por ejemplo, en Perú, se informa de que sólo un reducido número de PyME ha solicitado los incentivos fiscales a la I+D que están disponibles en virtud de la Ley Nº 30 309. Esto podría deberse en parte a los criterios de elegibilidad para los incentivos, que incluyen una serie de requisitos administrativos y contables que probablemente supongan una carga mayor para las PyMEs que para las empresas más grandes.

Existen grandes diferencias en la calidad del seguimiento y la evaluación de los programas de financiación de la innovación.

En general, los países de ALC cuentan con prácticas de seguimiento y evaluación más sólidas para sus programas de apoyo financiero que para el apoyo no financiero. Esto es coherente con las conclusiones del Marco 2023 de la OCDE para la evaluación de las políticas y los programas relativos a las PyMEs y la iniciativa empresarial, según las cuales es más probable que los programas "duros" sean objeto de evaluaciones de impacto de alta calidad que los programas "blandos" (OECD, 2023[4]). Aunque la mayoría de los países supervisan periódicamente las medidas de apoyo financiero a la innovación y muchos realizan evaluaciones de impacto independientes, Chile, Paraguay y Uruguay son los únicos países en los que se han realizado ajustes de las políticas sobre la base de estas evaluaciones.

Innovación y tecnología para el desarrollo de PyMEs dirigidas por mujeres

La mayoría de los países de AL9 integran la perspectiva de género en sus estrategias de innovación

El Departamento de Igualdad de Género en Ciencia, Tecnología e Innovación de Argentina pretende garantizar una auténtica igualdad de género en la participación de las mujeres en el sistema científico-tecnológico, mientras que el Ministerio de Ciencia de Chile cuenta con una política de género e, Ciencia y Tecnología con directrices y planes de trabajo asociados. Aunque en algunos casos la integración de la perspectiva de género puede no estar explícitamente esbozada en las políticas o estrategias de innovación, se refleja en programas y proyectos específicos. Por ejemplo, el programa brasileño "Mujeres Innovadoras" fomenta la creación de empresas lideradas por mujeres para mejorar la representación femenina en el panorama empresarial nacional a través de la formación y el reconocimiento.

Además, Argentina, Ecuador y México carecen de asignaciones específicas de fondos para fomentar la innovación en las PyMEs lideradas por mujeres, lo que contrasta con otros países analizados que cuentan con instrumentos focalizados con perspectiva de género, concursos específicos o fondos destinados a reducir las brechas de género en este tema.

En Perú, la asignación de recursos se lleva a cabo a través del concurso "Mujer, Emprendedora e Innovadora", mientras que Uruguay proporciona fondos o apoyo a la innovación vinculada a las PyMEs de los sectores energético, industrial y cooperativo.

El camino a seguir

En los últimos cuatro años, muchos países de la región de ALC han aumentado la prestación de servicios de apoyo a la innovación. Sin embargo, la tendencia del apoyo financiero a la innovación de las PyMEs es más variada, y sigue habiendo una serie de áreas susceptibles de mejora en este importante ámbito político, como se indica en el Cuadro 7.4.

Cuadro 7.4. Recomendaciones para a dimensión de innovación y tecnología

Ámbito	Retos y oportunidades	Recomendaciones de políticas
Marco institucional de la política de innovación	Muchos países han adoptado estrategias de innovación específicas. Sin embargo, estas estrategias no suelen incluir la información adecuada para garantizar una aplicación eficaz de las medidas de políticas específicas.	1. Garantizar que las estrategias de innovación incluyan objetivos específicos y mensurables, con indicadores clave de rendimiento y metas para cada objetivo, junto con acciones de política específicas, presupuestos, entidades responsables y plazos de aplicación. Las estrategias también deben definir las disposiciones de gobernanza para su aplicación. 2. Garantizar que los documentos estratégicos y las políticas se centran suficientemente en las PyMEs e identifican y abordan los obstáculos específicos a los que se enfrentan a la hora de emprender actividades innovadoras.
Servicios de apoyo y financiación de la innovación	Los países de ALC despliegan una serie de servicios de apoyo y herramientas de financiación para las PyMEs innovadoras. Sin embargo, el apoyo financiero no siempre es fácilmente accesible para las PyMEs. También hay un margen considerable para mejorar el seguimiento y la evaluación de las ayudas a la innovación, con el fin de identificar y canalizar los recursos hacia las intervenciones de política más eficaces.	3. Supervisar la aceptación del apoyo a la innovación (financiero y no financiero) por parte de las PyMEs y explorar formas de aumentar la accesibilidad del apoyo a las PyMEs. 4. Hacer un mayor uso de la contratación pública para la innovación como herramienta para apoyar a las nuevas empresas y PyMEs innovadoras y generar soluciones tecnológicas en áreas prioritarias. 5. Prestar más atención al apoyo a las empresas de gran potencial, incluso a través de iniciativas de aceleración. 6. Garantizar que las agencias de innovación cuentan con el personal y la financiación suficientes para cumplir su mandato 7. Realizar evaluaciones de impacto de alta calidad de los principales programas de innovación cada tres años. Para más información sobre la evaluación de impacto, véase el Marco 2023 de la OCDE para la evaluación de las políticas y los programas relativos a las PyMEs y el espíritu emprendedor.

Referencias

[3] Nesta (2016), How innovation agencies work: International lessons to inspire and inform national strategies.

[4] OECD (2023), Framework for the Evaluation of SME and Entrepreneurship Policies and Programmes 2023, OECD Studies on SMEs and Entrepreneurship, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a4c818d1-en.

[1] OECD (2023), OECD SME and Entrepreneurship Outlook 2023.

[2] OECD/CAF (2019), América Latina y el Caribe 2019: Políticas para PYMEs competitivas en la Alianza del Pacífico y países participantes de América del Sur, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/60745031-es.