Índice de Políticas para PyMEs: América Latina y el Caribe 2024

2. Metodología y marco de evaluación

Resumen

Este capítulo ofrece una visión general de la metodología de evaluación del Índice de Política para PyMEs (SME PI), detallando su desarrollo y aplicación, así como sus ventajas y limitaciones. También presenta el marco de evaluación 2024 y esboza la estructura del informe.

Metodología

Esta sección ofrece una visión general de la metodología de evaluación del Índice de Políticas para PyMEs (SME PI).

A efectos de esta publicación y debido a las diversas definiciones de micro, pequeña y mediana empresa en la región, los autores de este informe suelen utilizar el término "PyME" para referirse colectivamente a las micro, pequeñas y medianas empresas, a menos que se especifique lo contrario. En el mismo sentido, AL9 se refiere a los nueve países latinoamericanos incluidos en esta evaluación (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú y Uruguay).

Desarrollo y aplicación

El Índice de Políticas para PyMEs sirve de herramienta de evaluación comparativa para valorar y supervisar los avances en el diseño y la aplicación de políticas para las pequeñas y medianas empresas (PyMEs). Desde su creación en 2006, se ha aplicado en un área geográfica cada vez mayor, abarcando en la actualidad casi 40 economías de cinco regiones: la Asociación Oriental (AO), los Balcanes Occidentales y Turquía, Oriente Medio y Norte de África, la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), y América Latina y el Caribe (ALC) (OECD/EBRD, 2023[1]).

El objetivo principal del Índice es recopilar un corpus sustancial de información y armonizarlo, convirtiendo así los datos predominantemente cualitativos en información numérica (puntajes) que pueda compararse a lo largo del tiempo, entre diferentes economías y regiones. Todos los Índices de Políticas para PyMEs comparten una metodología común, aunque se adaptan a cada aplicación regional.

A diferencia de otras regiones, ALC carece de un documento estratégico formal que oriente las políticas para el desarrollo de las PyME a nivel regional. En consecuencia, el marco para las primeras 7 dimensiones del Índice de Políticas para PyMEs se desarrolló como una versión piloto en consulta con los coordinadores nacionales de los primeros países participantes (Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú y Uruguay), el Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe (CAF) y el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA) en 2019. Este proceso de colaboración implicó tomar como referencia la metodología del SME PI y aprovechar los conocimientos de los expertos de la OCDE.

Aprovechando los puntos fuertes de esta versión piloto, y para potenciar su impacto, la edición de 2024 incorpora ciertos cambios metodológicos e incluye nuevos países (Brasil, y Paraguay). Estas adiciones captan las nuevas tendencias y prioridades económicas y políticas, al tiempo que garantizan la comparabilidad a nivel de dimensiones y subdimensiones con la edición piloto de 2019. Por lo tanto, el SME PI 2024 abarca:

• una nueva dimensión que evalúa las condiciones marco seleccionadas para la transformación digital;

• una nueva dimensión piloto que evalúa la transición ecológica en el sector de las PyMEs

• un enfoque transversal de género

• subdimensiones ampliadas y modificadas para recopilar información pertinente

• reevaluación de las puntuaciones derivadas del Informe Doing Business para 2019 y 2024.

Ventajas y limitaciones

La metodología del Índice de Políticas para PyMEs aporta valor añadido al trascender las estadísticas y profundizar en el entorno político de las PyMEs en diversos ámbitos. Ofrece una evaluación independiente y rigurosa, que sirve de referencia con respecto a las mejores prácticas internacionales y ofrece orientación para la reforma y el desarrollo de políticas basadas en estos conocimientos. Sin embargo, como todas las metodologías que pretenden transformar una realidad compleja en una visión tangible, la metodología del Índice de Políticas para PyMEs tiene tanto ventajas como limitaciones (véase Cuadro 2.1).

Cuadro 2.1. Ventajas y limitaciones del Índice de Políticas para PyMEs

Ventajas	Limitaciones
Adopta un enfoque de evaluación multilateral, considerando las perspectivas y experiencias de los gobiernos, el sector privado, las organizaciones asociadas y el mundo académico.	El Índice evalúa los niveles de desarrollo de las políticas a lo largo de todo el ciclo de formulación de estas (planificación y diseño, aplicación, y monitoreo y evaluación). Por lo tanto, su diseño mide y compara los niveles de desarrollo de las políticas en lugar de evaluar su rendimiento.
Proporciona orientación para mejorar el marco de políticas para las PyMEs en cada país mediante recomendaciones de políticas y ejemplificando las mejores prácticas.	La ponderación de los indicadores se define en función de las opiniones de los expertos y, por tanto, puede ser subjetiva.
Contextualiza el análisis mediante la incorporación del contexto del país y de factores más amplios que influyen en el desarrollo de las PyMEs para complementar las puntuaciones emergentes.	Las definiciones divergentes de las PyMEs limitan la comparabilidad de los datos entre economías.
Se concentra en una región específica en la que la historia, la cultura y la geografía compartidas permiten una evaluación comparativa más pertinente entre países.	La visión completa de la política gubernamental puede ser difícil de captar cuando las políticas relativas a las PyMEs son aplicadas principalmente por los gobiernos locales. La actual metodología del SME PI se centra en la política a nivel nacional o central.
Se centra en la región de ALC a medida que se embarca en una mayor integración económica, lo que permite a los responsables de la formulación de políticas identificar los retos que pueden presentarse en el futuro.

Fuente: (OECD/EBRD, 2023[1]) (OECD/CAF, 2019[2])

En esencia, el marco de la SME PI parte del supuesto de que existe una correlación positiva entre las prácticas de políticas eficaces y el rendimiento. En otras palabras, se espera que una política bien diseñada e implementada a lo largo de las tres fases del ciclo sea más eficaz y su rendimiento se evalúe más fácilmente. Esto, a su vez, permite a los responsables de la formulación de políticas tomar decisiones basadas en conocimientos orientados a los resultados para futuras acciones.

El marco de evaluación de 2024 y la estructura del informe

Marco de evaluación 2024

El marco de evaluación de 2024 para AL9 incorpora los puntos de referencia de políticas para PyMEs del marco de evaluación de la versión piloto de 2019, que abarca 7 dimensiones y 26 subdimensiones. Además, para subrayar la importancia de la economía digital y alinearse con las metodologías de otras regiones, se ha añadido una nueva dimensión de digitalización, que comprende tres subdimensiones. Estas subdimensiones investigan i) la presencia de una Estrategia Nacional de Digitalización y sus disposiciones para las PyMEs; ii) los incentivos y las políticas para mejorar la conectividad de banda ancha; y iii) la promoción de las habilidades digitales en toda la población (véase Cuadro 2.2). A solicitud de los países participantes, se ha incorporado además una versión piloto sin puntuaciones ni subdimensiones relacionadas con la economía verde, junto con un enfoque transversal de género. Esto pone de relieve la necesidad de convertir estos dos nuevos enfoques en dimensiones mensurables, con una mejor recopilación y análisis de datos para futuras ediciones.

Cuadro 2.2. Marco de evaluación de SME PI 2024 para los países participantes de América Latina

Dimensiones y subdimensiones
1. Marco institucional	2. Entorno operativo/ simplificación de procedimientos
1.1 Definición de PyME	2.1 Simplificación legislativa y análisis de impacto regulatorio
1.2 Planificación estratégica, diseño de políticas y coordinación	2.2 Registro de empresas
1.3 Consultas público-privadas	2.3 Facilidad de declaración de impuestos
1.4 Medidas para abordar la informalidad	2.4 Gobierno electrónico
3. Acceso al Financiamiento	4. Servicios de desarrollo de las PyMEs y compras públicas
3.1 Marco legal, regulatorio e institucional del acceso al financiamiento	4.1 Servicios de desarrollo de empresa
3.2 Diversificación de Fuentes de Financiamiento a empresas	4.2 Servicios de desarrollo de emprendimiento
3.3 Educación financiera	4.3 Contratación pública
3.4 Procedimientos eficaces para lidiar contra la bancarrota
5. Innovación y tecnología	6. Transformación productiva
5.1 Marco institucional	6.1 Medidas para mejorar la productividad
5.2 Servicios de apoyo	6.2 Medidas para mejorar las asociaciones productivas
5.3 Financiación de la innovación	6.3 Integración en cadenas de valor regionales y globales
7. Acceso al mercado e internacionalización	8. Digitalización (nueva dimensión)
7.1 Programas de apoyo a la internacionalización	8.1 Estrategia Nacional de Digitalización
7.2 Facilitación del comercio	8.2 Conectividad de banda ancha
7.3 Uso del comercio electrónico	8.3 Habilidades digitales
7.4 Normas de calidad
7.5 Aprovechamiento de las ventajas de la integración regional de ALC

Cambios metodológicos 2024

Sobre la base de su versión piloto en 2019, el SME PI ha experimentado ajustes metodológicos significativos, garantizando una evaluación más completa y refinada. En primer lugar, para agilizar el proceso de recopilación de datos, el cuestionario se entregó a través de una plataforma en línea, mejorando la experiencia del usuario, la eficiencia y la accesibilidad. Para aligerar la carga de respuesta de los participantes, la OCDE llevó a cabo una amplia revisión del cuestionario, aclarando preguntas ambiguas, eliminando elementos redundantes u obsoletos e introduciendo nuevas preguntas para abordar las prioridades y tendencias de políticas emergentes, en particular en respuesta a la crisis de COVID-19.

En segundo lugar, todos los indicadores del informe Doing Business del Banco Mundial dejaron de tenerse en cuenta para la puntuación debido a la interrupción del ejercicio. Sin embargo, su último informe se utilizó como referencia en algunos textos. En la Dimensión 2, Entorno operativo y simplificación de procedimientos, las puntuaciones derivadas de este ejercicio para las subdimensiones 2.2 Registro de empresas y 2.3 Facilidad para declarar impuestos se sustituyeron por nuevas preguntas en el cuestionario y un análisis de los resultados por parte de los expertos. En la Dimensión 3, Acceso al Financiamiento, se eliminaron la sub-subdimensión 3.1.3 Oficina de información crediticia y el bloque temático 1, Derechos de los acreedores de la sub-subdimensión 3.1.2 Marco legal regulatorio de los préstamos comerciales, ajustando en consecuencia los porcentajes de valor de los bloques temáticos o sub-subdimensiones y generando una puntuación ajustada para la versión de 2019 con el fin de preservar la comparabilidad entre ejercicios. Los datos de la subdimensión 7.1 Facilitación del comercio siguen basándose en los Indicadores de Facilitación del Comercio de la OCDE (véase Cuadro 2.3).

Cuadro 2.3. Cambios metodológicos del Índice de Políticas para PyMEs 2024 a partir de datos complementarios

Subdimensión o sub-subdimensión	Indicadores	Fuente de datos 2019	Fuente de datos 2024 o ajuste
2.1 Registro de empresas	Todos los indicadores del bloque temático 2: rendimiento	Informe Doing Business 2019 del Banco Mundial	Nuevas preguntas en la evaluación del SME PI y un análisis del rendimiento por parte de los expertos
2.3 Facilidad para declarar impuestos	Todos los indicadores de la subdimensión	Informe Doing Business 2019 del Banco Mundial	Nuevas preguntas en la evaluación del SME PI y un análisis del rendimiento por parte de los expertos
3.1.2 Marco legal regulatorio de los préstamos comerciales	Todos los indicadores del bloque temático 1: derechos de los acreedores	Informe Doing Business 2019 del Banco Mundial	Eliminación del indicador y reajuste de la puntuación
3.1.3 Oficina de información crediticia	Todos los indicadores de la subdimensión	Informe Doing Business 2019 del Banco Mundial	Eliminación del indicador y reajuste de la puntuación
7.2 Facilitación del comercio	Todos los indicadores del bloque temático 1: Indicadores de la OCDE sobre facilitación del comercio	Indicadores de la OCDE sobre facilitación del comercio	Indicadores de la OCDE sobre facilitación del comercio

Puntuación y ponderación

Como se indicó anteriormente, el marco de evaluación empleado para los países de AL9 comprende ocho dimensiones y 29 subdimensiones (véase Cuadro 2.2). Estas subdimensiones se organizan en bloques temáticos, cada uno de los cuales presenta su propio conjunto de indicadores. Además, los bloques temáticos suelen segmentarse en tres componentes, que simbolizan distintas fases del ciclo de las políticas: planificación y diseño, ejecución, y monitoreo y evaluación (M&E). En los casos en que este enfoque no es aplicable a determinadas subdimensiones, los bloques temáticos pueden variar.

El marco de evaluación abarca una combinación de indicadores cualitativos y cuantitativos en los siguientes formatos:

• Indicadores básicos: Estos indicadores definen la puntuación de la evaluación y pueden adoptar la forma de medidas binarias o de selección múltiple en las evaluaciones cualitativas.

• Preguntas abiertas: Las preguntas abiertas se integran tras los indicadores básicos de cada subdimensión en el cuestionario de evaluación. Si bien no se asignan puntos a estas preguntas, las respuestas permiten evaluar el contexto general de las políticas, contribuyendo así a la puntuación final.

La metodología de ponderación fue coherente en todos los países de AL9, siguiendo el enfoque utilizado en la versión piloto de 2019. A los bloques temáticos predominantes -planificación y diseño, ejecución, y monitoreo y evaluación- se les asignaron ponderaciones de 35%, 45% y 20%, respectivamente. Esta distribución subraya la importancia de la aplicación de las políticas, en consonancia con los principios del SME PI desarrollado para otras regiones.

Estructura del informe

Este informe se divide en dos partes. La Parte I ofrece una visión completa de la evaluación regional, en la que cada capítulo está dedicado a una dimensión específica. La Parte II presenta capítulos individuales por país, profundizando en los resultados de la evaluación para cada país de AL9.

Es fundamental reconocer que estas dimensiones no funcionan de forma independiente, sino que interactúan y se apoyan mutuamente de diversas maneras. La estrecha interrelación entre todas las dimensiones subraya la importancia de que los responsables de la formulación de políticas adopten una perspectiva holística. Por lo tanto, los esfuerzos para reformar un área deben basarse en los avances y en una sólida base en todas las demás dimensiones, contribuyendo de forma colaborativa a la eficacia de las iniciativas de apoyo a las PyMEs.

Proceso de evaluación

El SME PI se llevó a cabo entre 2022 y 2024, y constó de dos evaluaciones. En primer lugar, los gobiernos de los países de AL9 realizaron una autoevaluación a través de un cuestionario en línea, aportando las pruebas pertinentes. En segundo lugar, se llevó a cabo una evaluación independiente en colaboración con la Fundación para el Análisis Estratégico y Desarrollo de la PyME (FAEDPYME), utilizando su red de investigadores académicos en los países de AL9.

Para la evaluación se fijó como fecha límite el 31 de octubre de 2023, y sólo se consideraron para las puntuaciones del SME PI la evolución de las políticas y las reformas aplicadas hasta esa fecha. Cualquier evolución posterior a esa fecha se refleja en el texto. Las puntuaciones finales resultan de la consolidación de estas dos evaluaciones, mejoradas por investigaciones y consultas adicionales. El proceso de evaluación comprende estas tres fases:

• Revisión de metodología y marco (abril 2022 – septiembre 2022). Se actualizaron la metodología y el marco de evaluación, incorporando la dimensión de la digitalización en colaboración con la CAF y el SELA. Se tomaron como referencia las metodologías utilizadas en otras regiones de la OCDE, en particular el ejercicio de la Asociación Oriental, y las opiniones de los expertos de la OCDE en las áreas pertinentes. Se consultó a los países participantes y se los convocó a una reunión de lanzamiento y verificación de la metodología en Montevideo, Uruguay, en junio de 2022, para incorporar comentarios y finalizar el cuestionario de evaluación. Durante esta reunión, por primera vez en el ejercicio de ALC, se decidió introducir una dimensión piloto (sin puntuación) relacionada con la economía verde y un enfoque transversal de género. Se identificaron coordinadores nacionales para Brasil y Paraguay.

• Recopilación de datos, verificación y evaluación (octubre de 2022 – octubre de 2023). Durante la fase de recopilación de datos, los países participantes en AL9 llevaron a cabo una autoevaluación de su marco de políticas a través de un cuestionario en línea. Esto se complementó con una evaluación independiente. Se recurrió a la investigación documental y a la colaboración con las partes interesadas pertinentes para solventar las lagunas de información y resolver las incoherencias. Se organizaron talleres en línea en los 9 países para facilitar el ejercicio de recopilación de datos, en los que participaron las partes interesadas en la política para las PyMEs. Por último, se organizó un taller de presentación de resultados preliminares con los coordinadores nacionales en Brasilia, Brasil, en agosto de 2023, acompañado de una actualización de la información facilitada por los países. Los talleres de resultados preliminares de la dimensión de digitalización se realizaron en línea con cada uno de los países en octubre de 2023.

• Redacción, revisión y publicación (noviembre de 2023 – abril 2024) Se recopiló información adicional luego del taller realizado en Brasilia y de los talleres en línea. Se preparó un borrador preliminar del informe que fue revisado por la CAF y el SELA, junto con un grupo de expertos de la OCDE y los países de AL9, y los comentarios fueron incorporados al informe final. La publicación fue lanzada formalmente en una reunión regional en julio de 2024, en Valparaíso, Chile acompañada de una serie de eventos nacionales de difusión.

Referencias

[2] OECD/CAF (2019), América Latina y el Caribe 2019: Políticas para PYMEs competitivas en la Alianza del Pacífico y países participantes de América del Sur, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/60745031-es.

[1] OECD/EBRD (2023), SME Policy Index: Eastern Partner Countries 2024: Building Resilience in Challenging Times, SME Policy Index, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/3197420e-en.