Statistiques des recettes publiques en Afrique 2019

Chapitre 3. Étude spéciale : L’Accord portant création de la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf) et son impact sur les recettes publiques

Informations générales et objectifs de l’Accord portant création de la ZLECAf

La fragmentation est un obstacle essentiel au développement économique de l’Afrique, de nombreux petits États ne disposant ni d’un marché intérieur suffisant, ni des infrastructures matérielles ou institutionnelles nécessaires pour favoriser l’industrialisation et le développement de leur économie. L’Accord portant création de la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf), qui a été signé le 21 mars 2018 à Kigali, au Rwanda, et est entré en vigueur le 30 mai 2019, vise à remédier à cette situation.

Selon l’Article 3 de l’Accord portant création de la ZLECAf, ses objectifs généraux consistent à créer un marché unique pour les marchandises et les services facilité par la circulation des personnes, afin d’approfondir l’intégration économique du continent africain conformément à la vision panafricaine d’une « Afrique intégrée, prospère et pacifique » telle qu’elle est énoncée dans l’Agenda 2063. La création de la ZLECAf se concrétisera sous la forme d’un marché continental intégré de 1.3 milliard de consommateurs (dont le nombre devrait se hisser à 1.7 milliard en 2030) représentant un PIB global de 3 400 milliards USD.

La ZLECAf est destinée à constituer le fondement de la mise en place d’une union douanière continentale, qui facilitera la circulation des capitaux et des personnes physiques ainsi que les investissements. Elle s’appuiera sur les Communautés économiques régionales (CER) et les initiatives existantes des États parties à l’Accord, et contribuera à promouvoir un développement socioéconomique inclusif et durable, l’égalité entre hommes et femmes et la transformation structurelle des États parties. L’Accord contribuera à renforcer la compétitivité et à promouvoir le développement industriel, le développement des chaînes de valeur régionales et de l’agriculture, ainsi que la sécurité alimentaire. L’Accord vise également à résoudre les défis de l’appartenance à une multitude de CER qui se chevauchent, et à accélérer les processus d’intégration régionale et continentale.

Les objectifs spécifiques de l’Accord portant création de la ZLECAf, énoncés dans son Article 4, sont les suivants :

éliminer progressivement les barrières tarifaires et non-tarifaires au commerce des marchandises ;

libéraliser progressivement le commerce des services ;

coopérer en matière d’investissement, de droits de propriété intellectuelle et de politique de la concurrence ;

coopérer dans tous les domaines liés au commerce ;

coopérer dans le domaine douanier et dans la mise en œuvre des mesures de facilitation des échanges ;

établir un mécanisme de règlement des différends concernant leurs droits et obligations ; et

établir et maintenir un cadre institutionnel de mise en œuvre et de gestion de la ZLECAf.

Les modalités de libéralisation du commerce des biens prévues par l’Accord portant création de la ZLECAf visent à garantir sa viabilité commerciale. S’agissant du commerce de marchandises, les États parties à l’Accord visent à libéraliser 90 % de leurs échanges sur une période de 10 ans – 13 ans pour les pays les moins avancés (PMA). Les pays sont autorisés à exclure 7 % du total des lignes tarifaires pour les produits sensibles, et 3 % de l’ensemble des lignes tarifaires pour des produits qu’ils souhaitent retirer complètement du champ d’application de l’Accord. Néanmoins, ils sont tenus de faire en sorte que les produits exclus ne représentent pas plus de 10 % de la valeur totale des importations en provenance d’autres États parties. La version finale des listes de concessions tarifaires doit être soumise d’ici à janvier 2020, en amont de l’échéance fixée à juillet 2020 pour le début des échanges dans le cadre de la ZLECAf.

Compte tenu des différences de niveau de développement économique entre pays africains, qui peuvent influer sur leur capacité d’ajustement à la libéralisation tarifaire prévue en vertu de l’Accord portant création de la ZLECAf, celui-ci prévoit un certain nombre de « flexibilités ». Les alinéas (c) et (d) de l’Article 5 consacrent deux principes essentiels : celui de la géométrie variable et celui de la flexibilité et du traitement spécial et différencié. Ainsi, les modalités de libéralisation tarifaire prévues par l’Accord portant création de la ZLECAf prévoient une période de transition de cinq ans, dont peuvent bénéficier les pays ayant besoin de cette flexibilité avant la libéralisation des échanges de produits sensibles.

Le principe du traitement spécial et différencié se retrouve dans le Protocole sur le commerce des marchandises, dont l’Article 6 indique que « les États parties accordent des flexibilités aux autres États parties à différents niveaux de développement économique ou qui ont des spécificités individuelles reconnues par d’autres États parties. Ces flexibilités comprennent, entre autres, des considérations spéciales et périodes transitoires additionnelles dans la mise en œuvre de l’Accord au cas par cas. » Un certain nombre d’options sont envisagées pour aider les pays à absorber les chocs liés aux nouveaux accords commerciaux. L’un est la Facilité d’ajustement qui sera mise en place par la Banque africaine d’import-export (Afreximbank) et l’autre le Mécanisme d’ajustement de la ZLECAf.

En outre, dans des circonstances exceptionnelles, les États parties ont la possibilité de demander une dérogation en vertu de l’Article 15 de l’Accord. Le Protocole sur le commerce des marchandises offre également des « flexibilités » aux États parties concernant les échanges de ce type. Ils peuvent demander une modification de leurs listes de concessions tarifaires (Article 11 du Protocole sur le commerce des marchandises) et recourir à des mesures correctives commerciales, notamment à des mesures globales de sauvegarde et à des mesures de sauvegarde préférentielles (Articles 18 et 19 du Protocole sur le commerce des marchandises).

S’agissant des échanges de services, l’Article 9 du Protocole sur le commerce des services accorde aux États parties le droit de réglementer sous certaines conditions, telles que la nécessité de garantir la transparence et de rester impartial. En ce qui concerne la libéralisation dans le commerce de services, les États parties à l’Accord portant création de la ZLECAf prendront des engagements spécifiques dans cinq secteurs prioritaires pour commencer : les services aux entreprises, les services de communication, les services financiers, le transport et le tourisme. Les listes d’engagements spécifiques relatives au commerce des services doivent être soumises d’ici à janvier 2020. Dans l’intervalle, les États membres sont tenus de finaliser leurs travaux sur les cadres réglementaires de coopération d’ici à juin 2020, et de conclure leurs travaux sur les secteurs de services restants d’ici à décembre 2020.

Pays concernés et situation actuelle

L’Accord portant création de la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf) vise à créer un marché continental panafricain. Depuis l’adoption en janvier 2012 de la décision Assembly/AU/Dec. 394 (XVIII) sur l’accélération de la création de la Zone de libre-échange continentale et le lancement des négociations en 2015, l’ensemble des états membres de l’Union Africaine participent aux négociations relatives à cet Accord. Au moment de la rédaction de ce chapitre, après 10 cycles de négociations, 27 pays ont ratifié l’Accord et déposé leur instrument de ratification. L’Érythrée est le seul pays qui ne l’ait pas encore signé.

L’Accord portant création de la ZLECAf établit un cadre juridique qui offre aux négociants la prévisibilité juridique nécessaire pour exercer leurs activités commerciales en toute confiance sur le marché récemment mis en place. Plusieurs instruments juridiques relatifs à la ZLECAf ont été adoptés au Rwanda en 2018 : l’Accord portant création de la Zone de libre-échange continentale africaine, le Protocole sur le commerce des marchandises, le Protocole sur le commerce des services et le Protocole sur les règles et procédures relatives au règlement des différends.

Selon l’Article 23 de l’Accord portant création de la ZLECAf, celui-ci entrera en vigueur 30 jours après le dépôt du 22^e instrument de ratification. Le 29 avril 2019, la Gambie est devenue le 22^e pays à déposer son instrument de ratification. L’Accord est entré en vigueur le 30 mai 2019. Le 7 juillet 2019, la phase opérationnelle de la ZLECAf a été lancée au cours de la 12^e session extraordinaire de la Conférence des chefs d’État et de gouvernement de l’Union africaine (UA), à Niamey, au Niger. Lors de ce même sommet, le 1er juillet 2020 a été fixé comme date de début des échanges dans le cadre de la ZLECAf.

Une des principales caractéristiques de la ZLECAf réside dans le fait qu’elle a été conçue pour être davantage qu’une zone de libre-échange (ZLE) classique. La phase 2 des négociations relatives à la ZLECAf, qui devrait être conclue en juin 2021, couvrira les points clés suivants : les investissements, la politique de la concurrence et la propriété intellectuelle. En outre, la ZLECAf s’appuiera sur un certain nombre d’instruments opérationnels clés, notamment le mécanisme de surveillance, de suivi et d’élimination des barrières non tarifaires; l’Observatoire africain du commerce et le système panafricain de paiement et de règlement.

Conséquences pour les accords commerciaux en vigueur

Une des questions essentielles soulevées par l’entrée en vigueur de l’Accord portant création de la ZLECAf est celle de la relation juridique et de la hiérarchie des normes entre le nouveau régime de droit commercial instauré à l’échelle du continent et les régimes en place au niveau des Communautés économiques régionales (CER). Les régimes commerciaux des CER existants vont-ils disparaître ou bien coexister avec le nouveau régime continental ? Ce point est important, car certaines CER sont déjà devenues des unions douanières.

Pour l’heure, l’alinéa (b) de l’Article 5 de l’Accord portant création de la ZLECAf reconnaît que les zones de libre-échange des CER sont des « piliers de la ZLECAf », tandis que l’alinéa (f) du même article porte sur la « préservation des acquis ». En outre, l’alinéa (2) de l’Article 19 de l’Accord indique que « les États parties qui sont membres d’autres communautés économiques régionales, d’autres accords commerciaux régionaux et d’autres unions douanières, et qui ont atteint entre eux des niveaux d’intégration régionale plus élevés que ceux prévus par le présent Accord, maintiennent ces niveaux entre eux ».

La lecture de ces passages laisse à penser que, premièrement, s’agissant des échanges de marchandises, les ZLE, unions douanières ou marchés communs des CER qui sont régies par des dispositions plus ambitieuses que celles de l’Accord portant création de la ZLECAf (tant en termes de règles d’origine que de modalités de libéralisation tarifaire) resteront en place. Deuxièmement, au-delà du commerce des marchandises, la situation en matière d’échanges de services, d’investissement, de droits de propriété intellectuelle et de politique de la concurrence est moins claire. Cela tient au fait que peu de ZLE de CER couvrent actuellement ces domaines.

Cette question se pose également pour les accords conclus entre des pays africains et des tierces parties. Ceux-ci incluent les accords de partenariat économique (APE) entre certains pays africains et l’Union européenne ainsi que les accords préférentiels conclus entre des pays tiers et un groupe de pays africains, tels que le régime instauré en janvier 2019 entre les États-Unis et 39 pays africains en vertu de la loi sur la croissance et les possibilités économiques en Afrique (AGOA, African Growth Opportunity Act) adoptée par les États-Unis. Selon l’alinéa (3) de l’Article 18 de l’Accord portant création de la ZLECAf, le « présent Accord n’annule, ne modifie ni n’abroge les droits et obligations découlant d’accords commerciaux préexistants que les États parties ont conclus avec des tierces parties ». Autrement dit, les accords commerciaux en vigueur tels que les APE ne seront pas affectés. Néanmoins, l’alinéa (1) de l’Article 18 dispose que les États parties s’accordent, sur la base de la réciprocité, des préférences qui ne sont « pas moins favorables que celles accordées aux tierces parties ».

Il importe de veiller à ce que l’Accord portant création de la ZLECAf ne connaisse pas le même sort que des instruments juridiques commerciaux africains antérieurs, qui ont poussé de nombreux universitaires à considérer les accords commerciaux africains comme des régimes juridiques flexibles, en particulier au regard de la place qui y est faite à la géométrie variable et à l’appartenance à de multiples organisations. De ce point de vue, si des travaux sont en cours pour concevoir un cadre de coopération avec les CER afin d’assurer une mise en œuvre fluide de l’Accord portant création de la ZLECAf, il est important de bâtir un « acquis de la ZLECAf » qui prendra progressivement le pas sur l’« acquis des CER », afin de garantir l’émergence d’un droit cohérent commun aux pays d’Afrique. Ce processus devrait être facilité par le fait que, à de très rares exceptions près, la majorité des accords commerciaux des CER ne portent pas actuellement sur les échanges de services, les investissements, les droits de propriété intellectuelle, ni la politique de la concurrence.

Résultats commerciaux de l’Afrique

Les résultats commerciaux de l’Afrique ont été nettement inférieurs à leur niveau potentiel entre 2011 et 2017. Depuis 2011, les échanges africains ont représenté seulement 3 % environ du commerce mondial de marchandises. Au cours de cette période, les exportations et les importations de l’Afrique sont restées stables, aux alentours de 564.8 milliards USD, les importations étant très légèrement supérieures aux exportations. En 2017, 15.5 % des échanges totaux de l’Afrique ont eu lieu à l’intérieur de la région, soit une proportion en baisse marginale par rapport à 2011, où elle s’établissait à 15.9 % (Union africaine, 2019_[1] ).

Les produits primaires ont représenté environ 62.2 % des exportations africaines en 2017. Il s’agit des marchandises suivantes : combustibles minéraux, huiles minérales et produits de leur distillation ; matières bitumineuses ; cires minérales ; perles fines ou de culture ; pierres gemmes ou similaires ; métaux précieux et plaqués. Quant aux importations, elles correspondent principalement aux marchandises suivantes : réacteurs nucléaires, chaudières, machines, appareils et engins mécaniques ; combustibles minéraux, huiles minérales, matières bitumineuses, cires minérales ; machines, appareils et matériels électriques ; voitures automobiles, tracteurs, cycles et autres véhicules terrestres, ainsi que leurs parties et accessoires. Ces biens représentent approximativement 50 % des importations totales.

La structure des échanges africains met en évidence un énorme potentiel de transformation et de diversification vers des activités manufacturières et à plus forte valeur ajoutée, notamment l’agro-industrie, qui permettraient de surmonter la dépendance à l’égard des produits de base et de renforcer la résilience de l’Afrique. La levée des obstacles aux échanges dans le contexte de la ZLECAf entraînera une augmentation du commerce intrarégional africain, dont le poids relatif est actuellement très faible, alors que la part des échanges intrarégionaux est supérieure à 67 % dans le cas de l’Union européenne (UE), dont les économies sont plus diversifiées et intégrées. Ces obstacles prennent à la fois la forme de droits de douane, qui seront évoqués dans la section suivante, et de barrières non tarifaires. Aujourd’hui, ces dernières sont considérées comme un obstacle aux échanges entre pays africains nettement plus important que les droits de douane.

En 2017, les principaux acteurs du commerce intra-africain étaient l’Afrique du Sud et la République démocratique du Congo, qui représentaient 34.7 % des exportations intra-africaines et 13.0 % des importations intra-africaines pour la première, et 8.3 % des importations intra-africaines et 8.1 % des exportations intra-africaines pour la seconde. Les quatre principaux importateurs africains (à savoir l’Afrique du Sud, l’Égypte, l’Algérie et le Maroc) représentaient ensemble 48.2 % des importations totales, tandis que les quatre principaux exportateurs (à savoir l’Afrique du Sud, le Nigéria, la Guinée et l’Algérie) représentaient 49.6 % des exportations totales.

Sur la période 2011-17, la Chine est restée de loin le premier partenaire commercial de l’Afrique, à hauteur de 23.1 % des exportations et de 16.5 % des importations en 2017. Les principaux marchés de destination des marchandises africaines après la Chine étaient en 2017 les États-Unis (à hauteur de 7.3 %) et la France (6.5 %).

Taxes sur les échanges entre les pays couverts par les Statistiques des recettes publiques en Afrique : état des lieux

Comme l’indique l’Article 4 de l’Accord portant création de la ZLECAf, les droits de douane (également qualifiés de taxes sur les échanges) seront progressivement éliminés sur les marchandises échangées entre pays africains. Cela aura un effet sensible sur le niveau et la structure des recettes fiscales en Afrique. La nature et l’ampleur de cet effet dépendront de nombreux facteurs, liés à la fois à la conception de la Zone de libre-échange continentale africaine et à la situation spécifique de chacun des pays couverts. Cela recouvre notamment l’importance que revêtent les taxes sur les échanges dans la structure fiscale actuelle du pays considéré, le fait que des produits sensibles soient exclus ou non du champ d’application de l’Accord, et la ventilation des échanges commerciaux du pays entre le continent africain et le reste du monde.

La publication Statistiques des recettes publiques en Afrique fournit des données harmonisées relatives aux recettes de taxes sur les échanges, ventilées en trois catégories décrites de manière plus précise dans le Guide d’interprétation : 5123 (Droits de douane et autres droits à l’importation), 5124 (Taxes à l’exportation) et 5127 (Autres impôts sur les transactions et les échanges internationaux). Comme on le verra dans cette section, les données des Statistiques des recettes publiques en Afrique montrent l’évolution des recettes de taxes sur les échanges en termes absolus, en proportion des recettes fiscales totales et en pourcentage du PIB.

Comme cela est évoqué de manière plus précise ci-après, la ZLECAf devrait compenser les baisses de recettes publiques dues à la suppression des droits de douane en stimulant la croissance économique de la région, ce qui devrait se traduire par des gains de recettes au titre des impôts existants sur la consommation et les revenus. Une analyse plus approfondie de ces effets dynamiques dans les unions douanières en place en Afrique sort du périmètre de ce chapitre, mais les données harmonisées fournies par les Statistiques des recettes publiques en Afrique sur les recettes d’impôts sur le revenu et les bénéfices et sur les biens et services apportent un utile éclairage à cet égard.

Il est possible que les trois catégories de taxes sur les échanges susmentionnées ne couvrent pas toutes les recettes provenant du commerce international dans certains des pays traités dans cette publication. Ainsi, comme indiqué dans le chapitre Chapitre 2, les cinq États membres de l’Union douanière d’Afrique australe (SACU) mettent en commun les recettes des droits de douane qu’ils perçoivent sur les biens importés dans la zone douanière commune et des droits d’accise qu’ils prélèvent. Ces ressources sont ensuite partagées entre l’Afrique du Sud, le Botswana, l’Eswatini, le Lesotho et la Namibie sur la base d’une clé de répartition des recettes ; ces recettes partagées entre les cinq pays sont comptabilisées comme des recettes non fiscales. Bien que ces recettes soient examinées dans le cadre de la présente analyse, car elles découlent en partie du commerce, elle ne sont pas analogues au produit de taxes sur les échanges.

Il est important de ne pas perdre de vue qu’une proportion importante du commerce intra-africain est de nature informelle. En conséquence, elle n’est pas couverte par les données présentées ici et ne sera pas directement affectée par la suppression des obstacles tarifaires aux échanges. La dynamique du commerce informel une fois que l’Accord est mis en œuvre est difficile à prévoir: l’élimination des barrières non tarifaires débouchera sur une augmentation du commerce informel, tandis qu’une réduction des obstacles formels aux échanges pourrait favoriser une régularisation des activités considérées.

Recettes de taxes sur les échanges en proportion des recettes fiscales totales

Les taxes sur les échanges constituent une composante importante de la structure fiscale de la plupart des pays africains, puisqu’elles représentaient en moyenne 11.8 % des recettes fiscales totales des 26 pays couverts par le présent rapport en 2017. Elles représentaient plus de 20 % des recettes fiscales totales dans quatre de ces 26 pays : en Côte d’Ivoire (26.8 %), en Mauritanie (26.7 %), en Ouganda (23.3 %) et au Togo (22.2 %). Dans 12 autres pays, leur part des recettes fiscales totales s’établissait entre 10 % et 20 %.

Trois pays de la SACU figurent parmi les dix dont moins de 10 % des recettes fiscales totales sont imputables aux taxes sur les échanges. Parmi eux, le Botswana affichait des recettes au titre de la clé de répartition des recettes de la SACU qui équivalaient à 79.5 % de ses recettes fiscales totales en 2017, tandis que celles de l’Eswatini en représentaient 92.7 %. Une fois exclus ces trois pays de la SACU, le niveau régional moyen des taxes sur les échanges mesurées en proportion des recettes fiscales totales se hissait à 13.1 %.

Le produit des taxes sur les échanges a diminué en proportion des recettes fiscales totales dans 19 des 23 pays non membres de la SACU couverts par le présent rapport entre 2008 et 2017 (graphique 3.1). Les baisses les plus marquées ont été enregistrées par les Seychelles (13.2 points de pourcentage), la République démocratique du Congo (8.5 points de pourcentage) et l’Ouganda (5.5 points de pourcentage). À l’inverse, le produit des taxes sur les échanges a augmenté en proportion des recettes fiscales totales en Mauritanie (de 5.6 points de pourcentage), en Guinée équatoriale (de 3.8 points de pourcentage) et au Mali (de 1.0 point de pourcentage). On ne disposait pas de données pour le Nigéria en 2008, mais entre 2010 et 2017, les recettes de taxes sur les échanges se sont accrues de 1.3 point de pourcentage.

Graphique 3.1. Taxes sur les échanges par pays, en 2008 et 2017

Note : Trois pays membres de l’Union douanière d’Afrique australe (SACU) ne figurent pas sur ce graphique : le Botswana, l’Eswatini et l’Afrique du Sud. Dans le cas du Nigéria, faute de données disponibles pour 2008, ce sont les chiffres de 2010 qui ont été utilisés.

Source : Calculs des auteurs fondés sur des données tirées de (OCDE/ATAF/CUA, 2019_[2] ), « Statistiques des recettes publiques en Afrique : Tableaux comparatifs », https://doi.org/10.1787/7f54581d-fr

Statlink

Parmi les 19 pays pour lesquels on dispose de données relatives aux recettes de taxes sur les échanges pour la période allant de 2000 à 2017, seuls 2 (la Côte d’Ivoire et Maurice) ont enregistré une augmentation de la proportion des recettes provenant des taxes sur les échanges au cours de cette période. Les diminutions les plus marquées ont eu lieu au Cabo Verde (16.4 points de pourcentage), en République démocratique du Congo (15.6 points de pourcentage), au Niger (14.4 points de pourcentage), à Madagascar (12.9 points de pourcentage) et au Maroc (10.2 points de pourcentage).

La publication Statistiques des recettes publiques en Afrique montre l’impact d’un certain nombre d’accords commerciaux mis en œuvre depuis la fin des années 1990. Ainsi, la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE) a mis en place une union douanière en 2005. Entre cette année-là et 2017, le produit des taxes sur les échanges mesuré en pourcentage des recettes fiscales totales a diminué de 6.3 points de pourcentage au Rwanda (qui a rejoint la CAE en 2009), de 2.5 points de pourcentage au Kenya et de 1.6 point de pourcentage en Ouganda. Leur ratio impôts/PIB a cependant augmenté au cours de la même période, ce qui signifie que ces pays sont parvenus à compenser ce recul de leurs recettes de taxes sur les échanges en accroissant le produit d’autres prélèvements.

Dans chacun de ces trois pays, les impôts sur le revenu et les bénéfices ont été le principal déterminant de cette augmentation des recettes provenant d’autres types de prélèvements ; le produit de ces taxes s’est accru à la fois en proportion des recettes fiscales totales et en pourcentage du PIB. Néanmoins, le produit des impôts sur les biens et services a diminué en proportion des recettes fiscales totales dans chacun de ces trois pays au cours de la même période, tandis que mesuré en pourcentage du PIB, il a reculé au Kenya et augmenté en Ouganda et au Rwanda.

L’Accord d’Agadir – un accord de libre-échange conclu entre l’Égypte, la Jordanie, le Maroc et la Tunisie – est entré en vigueur en 2007. Le produit des taxes sur les échanges mesuré en proportion des recettes fiscales totales a diminué de 4.5 points de pourcentage entre 2007 et 2017 au Maroc, de 1.7 point de pourcentage en Égypte, et de 1.6 point de pourcentage en Tunisie. Là encore, ces trois pays ont été en mesure de compenser ces baisses grâce à l’augmentation des recettes provenant d’autres catégories d’impôts, et leur ratio impôts/PIB s’est élevé au cours de cette période.

La publication Statistiques des recettes publiques en Afrique contient également des données sur six des huit pays membres de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), qui a supprimé les droits de douane sur les échanges intrarégionaux en 1996. On ne dispose pas de données sur cette année-là pour la plupart de ces pays, mais on peut constater que les recettes de taxes sur les échanges ont reculé en proportion des recettes fiscales totales entre 2000 et 2017. Dans chacun de ces six pays, le ratio impôts/PIB était plus élevé en 2017 qu’en 2000.

Au cours de cette période, la part des recettes de taxes sur les échanges a diminué de 14.4 points de pourcentage au Niger, de 2.6 points de pourcentage au Sénégal, de 1.2 point de pourcentage au Mali, de 0.7 point de pourcentage au Togo, et de 0.3 point de pourcentage au Burkina Faso. Comme indiqué précédemment, le produit des taxes sur les échanges s’est accru en proportion des recettes fiscales totales en Côte d’Ivoire. Dans trois pays (au Mali, au Niger et au Sénégal), la part des impôts sur le revenu et les bénéfices a augmenté dans les recettes fiscales totales, tandis que celle des impôts sur les biens et services a diminué. Dans les trois autres pays, c’est l’inverse qui s’est produit.

Globalement, la part des recettes fiscales imputables aux taxes sur les échanges a reculé dans une majorité des 26 pays considérés, ce qui indique que la région est moins tributaire de ce type de prélèvements qu’auparavant et réduit du même coup l’impact potentiel de l’Accord portant création de la ZLECAf sur les recettes fiscales. Néanmoins, les taxes sur les échanges demeurent une importante source de recettes dans une majorité de ces pays.

Certains pays pourraient être particulièrement exposés à une diminution des recettes de taxes sur les échanges liée à l’Accord portant création de la ZLECAf. En 2017, 9 des 13 pays dont le produit des taxes sur les échanges mesuré en proportion des recettes fiscales totales était supérieur à la moyenne régionale affichaient en effet un ratio impôts/PIB inférieur à la moyenne de l’ensemble de l’Afrique (26 pays), qui s’établissait à 17.2 %. Dix PMA sont couverts par les Statistiques des recettes publiques en Afrique, et plus de 11 % des recettes fiscales totales de chacun d’eux provenaient des taxes sur les échanges en 2017. Bien qu’elle ne figure pas parmi les PMA, la Côte d’Ivoire est également considérée comme vulnérable, car plus d’un tiers de ses importations sont d’origine africaine.

Recettes de taxes sur les échanges en proportion du PIB

Le produit total des taxes sur les échanges équivalait à 2.1 % du PIB en moyenne en 2017 pour les 23 pays non membres de l’Union douanière d’Afrique australe (SACU) couverts par le présent rapport. Au cours des dix dernières années, les recettes de taxes sur les échanges n’ont que légèrement diminué en proportion du PIB : en 2008, elles représentaient 2.2 % du PIB en moyenne (abstraction faite du Nigéria, pour lequel on ne disposait pas de données concernant 2003). Une fois pris en compte les pays membres de la SACU, le produit des taxes sur les échanges équivalait à 1.9 % du PIB en moyenne en 2017 et à 2.0 % du PIB en 2008.

Mesurées en proportion du PIB, les recettes de taxes sur les échanges étaient très variables en 2017 (graphique 3.2). Elles représentaient plus de 4.0 % du PIB en Mauritanie (5.0 %), en Côte d’Ivoire (4.8 %), au Togo (4.7 %) et au Cabo Verde (4.0 %), et moins de 1 % du PIB en Guinée équatoriale, au Maroc, à Maurice, au Nigéria, en République démocratique du Congo, et en Tunisie.

Le produit des taxes sur les échanges a décliné en proportion du PIB entre 2008 et 2017 dans 13 des pays non membres de la SACU, tandis qu’il a augmenté dans 9 autres au cours de la même période. Les reculs les plus marqués ont eu lieu aux Seychelles (2.8 points de PIB), au Maroc (1.1 point de PIB) et en République démocratique du Congo (1.0 point de PIB), tandis que la Mauritanie et le Togo ont enregistré les plus fortes hausses (à hauteur de 2.3 points de PIB et de 1.1 point de PIB, respectivement). Enfin, le produit des taxes sur les échanges est resté inchangé en proportion du PIB au Rwanda.

Graphique 3.2. Taxes sur les échanges par pays, en 2008 et 2017

Note : Trois pays membres de l’Union douanière d’Afrique australe (SACU) ne figurent pas sur ce graphique : l’Afrique du Sud, le Botswana, et l’Eswatini. Dans le cas du Nigéria, faute de données disponibles pour 2008, ce sont les chiffres de 2010 qui ont été utilisés.

Source : Calculs des auteurs fondés sur des données tirées de (OCDE/ATAF/CUA, 2019_[2] ), « Statistiques des recettes publiques en Afrique : Tableaux comparatifs », https://doi.org/10.1787/7f54581d-fr.

Statlink

L’impact de l’Accord portant création de la ZLECAf sur les recettes publiques

Tandis que la mise en œuvre de l’Accord portant création de la ZLECAf continue de progresser, il est d’une importance cruciale d’estimer les pertes de recettes potentielles associées à ce nouvel instrument. Les auteurs de plusieurs études récentes se sont efforcés de quantifier ces « coûts de transition » dans leur analyse des gains et des pertes de bien-être associés à différentes variantes de la ZLECAf, en utilisant des modèles d’équilibre général. Bien que les méthodes employées et les estimations obtenues diffèrent d’une étude à l’autre, il est possible d’en tirer certaines conclusions.

Les pertes de recettes associées à l’élimination des taxes sur les échanges entre pays africains devraient être modestes dans l’ensemble de la région, et compensées à long terme par l’augmentation des recettes fiscales imputable à l’effet stimulant de la ZLECAf sur la croissance économique. Néanmoins, il est également souligné dans ces études que les pertes transitoires de recettes subies par certains pays pourraient être importantes, suivant le niveau de leurs impôts et leur structure fiscale actuels.

D’après (Saygili, Peters et Knebel, 2018_[3] ), les recettes de droits de douane diminueraient de 9.1 % par rapport à leur niveau actuel dans un scénario de libre-échange intégral, suivant lequel les droits de douane seraient totalement éliminés sur l’ensemble du commerce entre pays africains. Pour les 26 pays couverts par le présent rapport, cela ramènerait en moyenne les recettes de taxes sur les échanges de 2.1 % du PIB en 2017 à 1.9 % du PIB. Dans un scénario où les droits de douane seraient maintenus sur les produits constituant les sources les plus importantes de recettes tarifaires, la baisse des recettes ne serait plus que de 7.2 %.

Bien que (Saygili, Peters et Knebel, 2018_[3] ) prévoient que la ZLECAf se traduira par une augmentation du PIB régional (de 1.0 % dans le premier scénario et de 0.7 % dans le second), ils reconnaissent que ses fruits ne seront pas également répartis entre tous les pays. Selon l’étude, « des pertes importantes de recettes tarifaires et une répartition éventuellement inégale des autres coûts et avantages » constituent des difficultés essentielles, et les « pays dotés d’amples capacités productives dans le secteur manufacturier pourraient enregistrer des gains significatifs en termes de croissance et de bien-être, tandis que les petites économies et les PMA pourraient subir des pertes substantielles de recettes budgétaires et voir des secteurs locaux menacés ».

Selon (Abrego et al., 2019_[4] ), les pertes de recettes associées à l’élimination des droits de douane sur les échanges intrarégionaux dans le cadre de la ZLECAf seront modestes à long terme, représentant 0.03 % du PIB. Néanmoins, selon les calculs du Fonds monétaire international (FMI, 2019_[5] ) concernant l’effet induit à court terme sur les rentrées d’impôts, la perte de recettes associée à la suppression des droits de douane (et à une réduction de l’assiette de la taxe sur la valeur ajoutée) représenterait globalement entre 0.3 % et 0.8 % du PIB. Cette baisse pourrait cependant s’établir entre 3 % et 5 % du PIB pour certains pays.

Une réduction des recettes fiscales équivalant à 5 % du PIB répartie entre tous les pays couverts par la publication Statistiques des recettes publiques en Afrique entraînerait une réduction de 29 % du ratio impôts/PIB de l’Afrique (26 pays), et le ramènerait à 12.2 %. Même si un petit nombre de pays seulement devraient subir des pertes d’une telle ampleur, les analyses précédentes ont montré que les pays affectés à ce point pourraient être ceux qui peuvent le moins se le permettre. Les pays qui sont les plus tributaires des recettes de taxes sur les échanges sont souvent des PMA et également ceux dont le ratio impôts/PIB est inférieur à la moyenne de l’Afrique (26 pays).

La Banque africaine de développement (Banque africaine de développement, 2019_[6] ) a simulé l’impact sur les recettes publiques de différents scénarios de mise en œuvre de l’Accord portant création de la ZLECAf. Comme d’autres études, ces travaux aboutissent à la conclusion que la perte de recettes découlant de la suppression des droits de douane sur les échanges intra-africains serait modeste globalement, mais qu’elle serait importante pour certains pays. D’après l’étude de la BAfD, les recettes tarifaires financent plus de 20 % des dépenses courantes dans huit pays africains, et les pertes de recettes les plus importantes associées à l’élimination complète des droits de douane sur les échanges régionaux seraient subies par le Burkina Faso (44 %), le Zimbabwe (36 %), le Malawi (22 %) et le Ghana (21 %). L’étude indique également que ces pertes de recettes pourraient être compensées par une augmentation des échanges avec les partenaires commerciaux non africains des pays concernés, facilitée par la suppression des barrières non tarifaires.

Perspectives d’avenir

L’Accord portant création de la ZLECAf représente une avancée majeure en vue de remédier à deux obstacles essentiels au développement de l’Afrique : la fragmentation des marchés et la faiblesse du commerce intrarégional. En facilitant les échanges de biens et de services via l’élimination des barrières tarifaires et non tarifaires, il devrait entraîner une augmentation sensible du PIB et renforcer l’emploi, tout en offrant une certaine souplesse aux pays qui sont moins bien placés pour tirer parti de la ZLECAf. Ce nouveau régime commercial s’appuiera sur les accords régionaux en vigueur, mais assurera aussi une coordination entre eux pour garantir la concrétisation de la vision d’un marché africain intégré.

Bien que l’élimination des droits de douane puisse réduire les recettes fiscales dans l’ensemble de la région à court terme, ce recul devrait être compensé à plus long terme par l’augmentation des recettes provenant d’autres catégories d’impôts, liée à la croissance économique enregistrée par les pays concernés du fait de leur intégration plus étroite. Comme le montrent les données publiées dans les Statistiques des recettes publiques en Afrique, la région est devenue progressivement moins tributaire du produit des taxes sur les échanges, en partie du fait des divers accords commerciaux qui ont été mis en place depuis les années 1990. En moyenne, pour les 26 pays considérés, le produit des taxes sur les échanges a représenté 11.8 % des recettes fiscales totales et 1.9 % du PIB en 2017, contre 13.9 % et 2.0 %, respectivement, en 2008.

Malgré cette diminution de leur poids relatif, les recettes de taxes sur les échanges demeurent une source importante de recettes publiques pour la plupart des pays africains, en particulier parmi les pays à faible revenu. La part des taxes sur les échanges dans les recettes fiscales totales est supérieure à la moyenne régionale dans chacun des 10 PMA couverts par le présent rapport, ce qui indique qu’ils sont particulièrement vulnérables à l’élimination des droits de douane. Les flexibilités envisagées dans le cadre de l’Accord, comme une période de transition plus longue pour les produits sensibles, des listes d’exclusion et des facilités d’ajustement, revêtiront probablement une importance cruciale, notamment dans un contexte où les pays sont poussés à atteindre les objectifs de développement durable (ODD). Les États parties ont également la possibilité de mettre en œuvre des réformes fiscales qui faciliteront leur adaptation au nouveau système commercial.

Les Statistiques des recettes publiques en Afrique constitueront une source de données clé pour suivre et analyser l’impact de l’Accord portant création de la ZLECAf sur les recettes publiques d’un nombre grandissant de pays, à court et à plus long terme. À partir de statistiques harmonisées sur des catégories d’impôts spécifiques présentées pays par pays, cette publication décrira l’évolution des recettes de taxes sur les échanges, et indiquera dans quelle mesure le produit d’autres impôts compense la baisse attendue de ces recettes de taxes sur les échanges. Les Statistiques des recettes publiques en Afrique représentent donc un instrument crucial permettant aux responsables de l’action publique de s’assurer que l’intégration régionale profite à tous les pays africains.

Alors que le système commercial multilatéral continue d’explorer les moyens de se réinventer, l’Afrique montre la voie en créant la plus grande zone de libre-échange depuis la création de l’OMC. L’initiative mérite un soutien international et la marge de manœuvre nécessaire pour réussir. Après tout, le succès de l’AfCFTA, qui constitue un tremplin vers la Communauté économique africaine tel que prévu par le Traité d’Abuja de 1991, sera bénéfique non seulement pour l’Afrique, mais également pour tous les partenaires commerciaux et pour le système commercial multilatéral lui-même.

Références

Abrego, L. et al. (2019), « The African Continental Free Trade Agreement: Welfare Gains Estimates from a General Equilibrium Model », Working Paper, n° 19/124, FMI, https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2019/06/07/The-African-Continental-Free-Trade-Agreement-Welfare-Gains-Estimates-from-a-General-46881 (consulté le 5 septembre 2019).

Banque africaine de développement (2019), African Economic Outlook 2019, Banque africaine de développement, https://www.afdb.org/fr/documents/african-economic-outlook-aeo-2019-french-version (consulté le 5 septembre 2019).

FMI (2019), Regional Economic Outlook Sub-Saharan Africa: Recovery amid elevated uncertainty, Fonds monétaire international, Washington, DC, https://www.imf.org/en/Publications/REO/SSA/Issues/2019/04/01/sreo0419 (consulté le 5 septembre 2019).

OCDE/ATAF/CUA (2019), Recettes fiscales en Afrique : Tableaux comparatifs, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/7f54581d-fr.

Saygili, M., R. Peters et C. Knebel (2018), « African Continental Free Trade Area: Challenges and Opportunities of Tariff Reductions », UNCTAD Research Paper, n° 15, CNUCED, Genève, https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/ser-rp-2017d15_en.pdf (consulté le 5 septembre 2019).

Union africaine (2019), 2018 Yearbook on African Trade Statistics, Union africaine, https://au.int/sites/default/files/documents/37364-doc-af-trade_yearbook2019_final_version.pdf.