Études économiques de l'OCDE : Finlande 2020 (version abrégée)

Rapport

Études économiques de l'OCDE : Finlande

24 mai 2021

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1. Principaux éclairages sur l'action publique

La pandémie de COVID-19 a plongé la Finlande dans la plus grave récession qu’elle ait connue depuis le début des années 1990. La distanciation physique (qu’elle soit pratiquée de manière volontaire ou par obligation), destinée à limiter la propagation du virus, a réduit l’offre de manière spectaculaire, essentiellement dans les secteurs de services, dont bon nombre se caractérisent par des interactions sociales fréquentes. Les exportations ont également fortement diminué, compte tenu du recul de la demande d’exportations en provenance de la Finlande émanant de ses partenaires commerciaux. Cette contraction a été lourde de conséquences sur le plan économique et social, sachant que les services représentent une forte proportion de la valeur ajoutée et tendent à se caractériser par une forte intensité de main-d’œuvre (encadré 1.1). Les personnes mises au chômage technique ou licenciées représentaient 15 % de la population âgée de 15 à 74 ans à la mi-août, et les perspectives d’emploi offertes aux entrants sur le marché du travail, notamment aux jeunes, et aux chômeurs se sont considérablement réduites. La crise qui s’en est suivie sur le front de l’emploi a touché plus durement les ménages modestes que ceux ayant des revenus élevés, dont la plupart sont passés au télétravail, disposaient de contrats de travail plus sûrs et avaient droit à des prestations d’assurance chômage en cas de mise à pied. Les femmes ont également été davantage éprouvées par cette crise que les hommes en moyenne (Helsinki Graduate School of Economics, 2020[1]).

Encadré 1.1. Principales caractéristiques de l’économie finlandaise

La Finlande a une population modeste (5.5 millions d’habitants) mais une superficie relativement importante (338 000 kilomètres carrés, soit un territoire presque aussi grand que celui de l’Allemagne). Comme dans la plupart des autres pays de l’OCDE, les services représentent plus de 70 % de la valeur ajoutée et la production primaire est marginale. Les activités de services les plus importantes sont l’immobilier, la santé et les activités d’action sociale, ainsi que le commerce de gros et de détail. Dans l’industrie, les secteurs les plus importants sont l’industrie du bois et du papier et la fabrication de produits informatiques, électroniques et optiques. Les principales catégories d’exportations de la Finlande sont les produits de la sylviculture, les produits chimiques et les produits métalliques. Elle est fortement tributaire des marchés européens – puisque près de deux tiers de ses exportations sont destinés à d’autres pays de l’Union européenne (UE), les principaux destinataires étant la Suède, l’Allemagne et les Pays-Bas. L’intensité des exportations de la Finlande (38 %) est nettement inférieure à la moyenne des pays scandinaves (à savoir le Danemark, la Norvège et la Suède, qui sont aussi des pays nordiques), qui sont les plus comparables à la Finlande et sont des pays européens de taille similaire (graphique 1.1), ce qui pourrait s’expliquer en partie par les sanctions commerciales prises contre la Russie et le niveau relativement faible des entrées d’investissement direct étranger (IDE) (OECD, 2017[2]). La Finlande est relativement bien intégrée dans les chaînes de valeur mondiales (CVM) en termes d’intrants étrangers intégrés dans ses exportations (graphique 1.2, partie A), mais beaucoup moins en tant qu’exportateur de produits intermédiaires intégrés dans la demande finale étrangère (partie B). Selon une récente étude fondée sur des données par entreprise, la dépendance de la Finlande à l’égard d’intrants importés pour la production de ses exportations pourrait être encore plus forte que ces estimations (OECD and Statistics Finland, 2020[3]), ce qui souligne l’exposition de la Finlande à d’éventuels chocs subis par l’offre étrangère, propagés via les CVM.

Graphique 1.1. L’intensité des exportations de la Finlande est faible pour un petit pays de l’UE

Exportations de biens et services, 2019

Graphique 1.2. La Finlande n’est pas très intégrée dans les chaînes de valeur mondiales

La crise a éclaté alors que l’économie était déjà en train de ralentir et que les risques pesant sur la stabilité financière s’accentuaient. La croissance économique avait accusé une nette baisse de régime depuis la dernière Étude, rédigée alors que la Finlande traversait une phase de reprise de l’activité économique, après des années de croissance atone consécutives à la crise financière mondiale et une régression spectaculaire de Nokia et des secteurs connexes, ainsi qu’un recul plus progressif mais tout aussi marqué des secteurs du bois et du papier (OCDE, 2015[4]). Ce ralentissement tenait à une diminution du volant de ressources inutilisées dans l’économie et à des tensions commerciales mondiales, qui avaient réduit la croissance des principaux marchés d’exportation de la Finlande. Le marché de l’immobilier d’habitation était dynamique à Helsinki et dans ses environs, ce qui a alimenté un boom de la construction de logements. L’investissement des entreprises demeurait cependant faible. L’endettement des ménages avait continué d’augmenter, atteignant un point haut historique, tout en restant inférieur aux niveaux observés dans d’autres pays nordiques. La surveillance macroprudentielle avait été progressivement durcie. Nordea, dont les actifs équivalent à une fois et demie le PIB de la Finlande, a achevé son transfert dans le pays en octobre 2018. Cela a porté le niveau des actifs bancaires à 450 % du PIB, soit le ratio le plus élevé de la zone euro.

En 2018, le PIB par habitant, à parité de pouvoir d’achat (PPA), était légèrement inférieur à la médiane de la moitié supérieure des pays de l’OCDE et à ceux des pays scandinaves (graphique 1.3, partie A). Ces écarts tenaient à une productivité du travail plus faible et, s’agissant de la différence avec la moitié supérieure des pays de l’OCDE, à la fois à une moindre productivité du travail et à une utilisation des ressources en main-d’œuvre plus limitée (parties B et C). D’importantes pénuries de compétences, la faiblesse de l’investissement et une mauvaise affectation des ressources pèsent sur la productivité du travail. Conjugué à la forte pression fiscale qui caractérise la Finlande (graphique 1.4), le niveau modéré du revenu par habitant s’est traduit par des niveaux moyens de revenu d’activité, de revenu des ménages et de patrimoine net des ménages inférieurs à la moyenne de l’OCDE (graphique 1.5). Néanmoins, les Finlandais étaient bien classés à l’aune de la plupart des autres indicateurs de bien-être (OCDE, 2018[5]). Les résultats globaux étaient particulièrement bons en matière d’éducation et de compétences, de soutien social, de qualité de l’environnement et de sentiment de sécurité, ainsi qu’en termes d’incidence (relativement faible) de l’insécurité sur le marché du travail, des tensions au travail et des phénomènes réguliers de durée de travail très longue. En outre, le sentiment de satisfaction à l’égard de la vie était plus fort que dans tout autre pays de l’OCDE.

Graphique 1.3. Le PIB par habitant de la Finlande est inférieur à la médiane de la moitié supérieure des pays de l’OCDE, en raison d’une productivité du travail et d’une utilisation des ressources en main-d’œuvre plus faibles

Écart en pourcentage par rapport à la médiane de la moitié supérieure des pays de l'OCDE, 2019

Graphique 1.4. Le coefficient de pression fiscale de la Finlande est élevé

2018 ou dernière année connue

Graphique 1.5. En moyenne, la Finlande est bien classée à l’aune de nombreux indicateurs de la publication de l’OCDE Comment va la vie ?

Les inégalités de revenu se sont accentuées peu à peu depuis le début du siècle (graphique 1.6). Comme dans d’autres pays nordiques, les inégalités de revenu disponible demeurent faibles en termes de comparaison internationale, grâce à une forte redistribution fondée sur le système de prélèvements et de transferts (graphique 1.7, partie A). Le taux de pauvreté relative (c’est-à-dire la proportion de ménages dont le revenu disponible est inférieur à 50 % du revenu disponible médian) est un des plus bas de l’ensemble de la zone OCDE (partie B).

Graphique 1.6. Les inégalités de revenu se sont accentuées peu à peu depuis le début du siècle

Graphique 1.7. Les inégalités de revenu et le taux de pauvreté relative sont inférieurs à la moyenne de l’OCDE

Population âgée de 18 à 65 ans, 2018 ou dernière année connue

Un des rares domaines dans lesquels les inégalités sont plus marquées en Finlande que dans la plupart des autres pays de l’OCDE est celui de la différence de rémunération entre hommes et femmes. Le salaire médian des femmes travaillant à temps plein est inférieur de 18 % à celui de leurs homologues masculins, alors que cet écart s’établit à 14 % en moyenne dans la zone OCDE et qu’il est nettement moindre dans les pays scandinaves (graphique 1.8, partie A). Une partie de l’écart constaté pour la zone OCDE s’explique par un nombre d’heures travaillées plus faible pour les femmes que pour les hommes, mais cette différence est plus modeste en Finlande (4 %) que pour la moyenne des pays de l’OCDE (7 %), ce qui laisse à penser que l’écart de rémunération horaire entre hommes et femmes est encore plus marqué que l’écart de revenu d’activité (partie B). D’après Korkeamäki et Kyyrä (2006[6]), la ségrégation professionnelle est le principal déterminant de l’écart de rémunération entre les sexes. Cette ségrégation professionnelle commence en début de carrière, les femmes se voyant confier des emplois moins complexes, en partie parce qu’elles sont moins susceptibles que les hommes d’être qualifiées dans des domaines techniques, et elle s’intensifie au fil du temps, les femmes obtenant moins de promotions que les hommes (Kauhanen and Napari, 2011[7]). La progression de carrière plus lente des femmes est probablement imputable au fait que les mères optent pour des emplois faiblement qualifiés proches de leur domicile, comme au Danemark (Lundberg et al.). (Lundborg, Plug and Rasmussen, 2017[8])

Graphique 1.8. L’écart de rémunération à temps plein entre hommes et femmes est ample en Finlande

2019 ou dernière année connue

Le gouvernement a pris des mesures complétant les mécanismes déjà en place (notamment le dispositif de chômage technique et les prestations de chômage) pour permettre aux ménages et aux entreprises de traverser la crise. Ces mesures visent essentiellement à protéger les emplois, à préserver les revenus des ménages et à soutenir les entreprises – en particulier les petites et moyennes entreprises (PME) – pour réduire les risques de faillite. Ces mesures et les stabilisateurs automatiques ont sensiblement creusé le déficit budgétaire. Conjuguée à une politique monétaire très accommodante, la politique budgétaire expansionniste va accélérer la reprise en garantissant que la demande soit au rendez-vous tandis que la production augmente par rapport à son bas niveau actuel. Une reprise rapide réduira les séquelles économiques durables de la crise, notamment en limitant les effets d’hystérèse sur le marché du travail. Néanmoins, le PIB par habitant restera en deçà de sa trajectoire antérieure pendant de nombreuses années.

Le creusement du déficit budgétaire est sans commune mesure avec les augmentations de dépenses à court terme prévues dans l’accord de coalition du gouvernement, destinées à financer une expansion des programmes sociaux. En conséquence, l’objectif de résorption du déficit budgétaire structurel à l’horizon 2023 a été abandonné. En lieu et place, le gouvernement vise à stabiliser le ratio dette/PIB d’ici à la fin de la décennie. Il est donc aujourd’hui plus important que jamais de rehausser le taux d’emploi vers les niveaux observés dans les autres pays nordiques, ce qui constituait le principal moyen par lequel devaient être assainies les finances publiques d’après le programme du gouvernement et fait l’objet du chapitre thématique de cette Étude. Cela dit, dans la mesure où la réduction du déficit nécessaire pour stabiliser le ratio d’endettement est maintenant plus importante, les autorités doivent aujourd’hui se montrer plus ambitieuses en matière de renforcement de l’emploi, et d’autres mesures d’assainissement auront un rôle à jouer. Une hausse du taux d’emploi contribuerait également à ramener le PIB par habitant sur sa trajectoire antérieure. Avant la crise liée au COVID-19, le gouvernement avait annoncé de nombreuses réformes du marché du travail et des marchés de produits, qui n’entraîneront pas toutes un accroissement du revenu par habitant (encadré 1.2).

Encadré 1.2. Réformes du marché du travail et des marchés de produits annoncées récemment

Le gouvernement a proposé en 2019 un train de mesures destiné à rehausser le taux d’emploi, prévoyant une augmentation des ressources du service public de l’emploi, une intensification des activités de conseil professionnel, une réforme et une utilisation accrue des subventions salariales, un programme de renforcement du taux d’activité et, in fine, de l’emploi parmi les personnes handicapées, ainsi qu’une augmentation de l’immigration liée au travail. Le budget prévu pour ce train de mesures n’était que de 300 millions EUR, ce qui ne sera probablement pas suffisant pour le mettre en œuvre pleinement. Par ailleurs, les principaux éléments du modèle d’activation appliqué par le précédent gouvernement ont été supprimés, alors que certaines données indiquaient qu’il avait encouragé les chômeurs à chercher un emploi (Kyyrä et al., 2019[9]). Un problème posé par ce modèle résidait dans le fait que certaines personnes voyaient leurs prestations réduites (de 5 % environ) parce qu’elles ne pouvaient participer à des formations faute de places disponibles. Il sera également important de réduire les effets de substitution induits par le dispositif de subvention salariale – des bénéficiaires obtenant des postes au détriment de demandeurs d’emplois non subventionnés – pour qu’il puisse effectivement contribuer à rehausser le taux d’emploi. En 2019, le gouvernement a fait adopter des dispositions législatives relevant l’âge minimum d’admission au bénéfice du dispositif d’indemnisation prolongée du chômage (pour les chômeurs ayant épuisé leurs droits aux prestations liées à leurs revenus d’activité antérieurs) de 61 à 62 ans pour les personnes nées en 1961 ou ultérieurement ; en conséquence, la durée maximale d’indemnisation prolongée du chômage doit être ramenée de quatre à trois ans. Néanmoins, en vertu de ces mêmes dispositions législatives, l’âge maximum des bénéficiaires de cette indemnisation prolongée du chômage est égal à l’âge de la retraite pour les personnes nées après 1965 – autrement dit, la durée maximale d’indemnisation prolongée du chômage commencera à augmenter de nouveau après 2030, une fois que l’âge de la retraite sera lié à l’espérance de vie.

La réglementation des marchés de produits est plus restrictive en Finlande que dans les pays scandinaves et que dans l’ensemble des pays de l’OCDE en moyenne, notamment dans les secteurs de l’énergie, du commerce de détail et des transports. Des réformes destinées à améliorer le cadre réglementaire ont été mises en œuvre en 2017, notamment une libéralisation des horaires d’ouverture des magasins et un assouplissement des restrictions d’urbanisme. La loi sur les services de transport a été mise en œuvre en 2018 pour faciliter les interactions entre les différents modes de transport. Le marché du gaz a aussi été ouvert à la concurrence le 1^er janvier 2020. Néanmoins, le gouvernement a suspendu certaines réformes du transport ferroviaire de voyageurs ouvrant davantage à la concurrence le marché lourdement réglementé des transports, en partie parce que les préparatifs de la mise en place de sociétés chargées du matériel roulant et des biens immobiliers, auxquelles seront transférés les trains et les dépôts actuellement détenus par la société publique de chemins de fer, n’étaient pas terminés.

Le gouvernement prévoit de mettre en œuvre des réformes pour atténuer les pénuries de compétences. Les autorités vont simplifier la procédure d’octroi de permis de séjour à des spécialistes, afin d’attirer davantage de travailleurs qualifiés étrangers. En outre, le gouvernement doit prendre des mesures pour rehausser la proportion de diplômés de l’enseignement supérieur parmi les 25-34 ans, en le portant de 41 %, soit un niveau inférieur à la moyenne de l’OCDE, à 50 % d’ici à 2030. Une réforme importante à cet égard consiste à améliorer l’accès des jeunes ayant abandonné leurs études à l’enseignement supérieur à partir de 2020. Le gouvernement a annoncé dans le cadre de la quatrième loi de finances rectificatives (de juin 2020) adoptée pour faire face à la crise liée au COVID-19 que cet accès serait encore élargi. Le gouvernement prévoit également d’autres mesures pour former les adultes ayant un faible niveau de compétences de base et porter à 18 ans l’âge de la fin de la scolarité obligatoire.

Le redressement consécutif à la récession provoquée par le COVID-19 offre l’occasion de rendre la croissance économique plus durable d’un point de vue environnemental. La Finlande a nettement réduit ses émissions de gaz à effet de serre (GES) depuis le début des années 90 (graphique 1.9) et est en passe d’atteindre l’objectif qui lui a été assigné pour 2020 en vertu de l’accord de partage de la charge conclu entre les États membres de l’UE (Honkatukia, 2019[10]). Néanmoins, il faudra des mesures complémentaires pour concrétiser l’objectif de diminution des émissions de GES à l’horizon 2030 (qui consiste à les réduire de 39 % par rapport à leur niveau de 2005, sachant qu’elles baisseront de seulement 22 % en l’absence d’initiatives supplémentaires, ce qui représente un écart de 6 millions de tonnes d’équivalent CO₂). Le gouvernement a également avancé à 2035 l’échéance à laquelle la Finlande doit parvenir à la neutralité en matière de GES – autrement dit, à compenser ses émissions par les absorptions nettes de GES du secteur de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie (UTCATF) et/ou par des achats de permis d’émission à l’étranger. Il serait très difficile d’atteindre cet objectif uniquement à partir des sources d’émission internes, étant donné que les émissions annuelles brutes de GES sont estimées à 49 millions de tonnes d’équivalent CO₂ dans le scénario de référence, et les absorptions nettes du secteur UTCATF à 20 millions de tonnes de CO₂ (Ministry of Economic Affairs and Employment of Finland, 2017[11]).

Graphique 1.9. Les mesures prises ont effectivement permis de réduire les émissions de GES

Dans ce contexte, les principaux messages de cette Étude sont les suivants :

Il est crucial de relancer l’activité économique et de ramener le chômage à son niveau d’avant la crise rapidement pour réduire au minimum ses effets négatifs durables sur le plan économique et social ;
Rehausser le taux d’emploi, en particulier pour les seniors, et la productivité, notamment en renforçant l’offre de travailleurs qualifiés et en assouplissant les règles qui pèsent sur le dynamisme des entreprises, contribueraient à inverser le mouvement d’érosion relative du niveau de vie sur longue période et l’augmentation de la dette publique découlant de la crise ;
Le redressement consécutif à la crise offre l’occasion de ramener la croissance sur une trajectoire plus durable d’un point de vue environnemental, qui soit compatible avec la réalisation des objectifs ambitieux de la Finlande en matière de réduction des émissions de GES.

La pandémie a provoqué une récession économique au premier semestre de 2020

La Finlande a confirmé son premier cas de COVID-19 le 29 janvier 2020 et vu augmenter rapidement le nombre de nouveaux cas tout au long du mois de mars (graphique 1.10, partie A). La région d'Uusimaa, où se trouve Helsinki et où vit près d'un tiers de la population finlandaise, a connu la croissance la plus forte du nombre de cas, qui a atteint environ deux tiers du total national (partie B). La Finlande est parvenue à endiguer rapidement la première vague de l’épidémie. Les Finlandais ont commencé à éviter les lieux où il se trouveraient à proximité immédiate d’autres personnes, tels que les transports publics, les magasins et les restaurants, environ 10 jours avant que l’état d’urgence ne soit déclaré, le 16 mars, ce qui a nettement réduit la circulation des personnes et les activités économiques (graphique 1.11). Le gouvernement a réagi rapidement, mais en adoptant des mesures moins strictes que celles prises dans la plupart des autres pays de l’OCDE (voir l’annexe).

Graphique 1.10. Le nombre de cas d’infection par le COVID-19 s’est envolé en mars, essentiellement dans la région du Grand Helsinki

Graphique 1.11. La mobilité s’est effondrée avant l’instauration de l’état d’urgence

Le PIB de la Finlande a reculé de 4.5 % au deuxième trimestre de 2020, pour s’établir à un niveau inférieur de 6 % à celui du quatrième trimestre de 2019. Néanmoins, cette contraction économique a été l’une des plus modestes de la zone OCDE (graphique 1.12, partie A), en partie grâce à des mesures de confinement plus ciblées et à une perte de mobilité relativement limitée.

Ce recul de l’activité résultait de chocs subis par l’offre, compte tenu de l’interruption de la production dans des secteurs exigeant des interactions entre personnes ou ne se prêtant pas au télétravail, ainsi que de chocs subis par la demande, du fait de la réduction de la mobilité et du fléchissement marqué des dépenses des consommateurs et des entreprises. La production a fortement reculé en mars (graphique 1.2, partie B), où les activités non essentielles ont été suspendues, témoignant d’une ample réduction des capacités de production. Les secteurs de services ont été touchés particulièrement durement par les chocs qui ont affecté tant l’offre que la demande, le chiffre d’affaires ayant diminué de près de 90 % en volume dans les secteurs de l’hébergement et du tourisme entre février et mai 2020, et de 66 % dans celui des cafés et restaurants (partie C). Ce sont les activités pour lesquelles les transactions par carte ont le plus régressé (Koivu, Nummelin and Suomi, 2020[12]). La plupart des secteurs manufacturiers ont aussi connu d’importantes contractions, en particulier la construction navale, exception faite de la sylviculture, qui s’est redressée après avoir connu une grève en début d’année (partie D). Les exportations de biens de la Finlande se sont effondrées sur fond de fléchissement de l’investissement des entreprises à l’échelle mondiale, compte tenu de la forte proportion de biens d’équipement exportés par le pays (Bank of Finland, 2020[13]).

Graphique 1.12. L’activité économique s’est effondrée du fait de la pandémie

Jusqu’ici, les effets de la crise sur le marché du travail ont été atténués par le dispositif de chômage technique (encadré 1.3). Le nombre de travailleurs mis au chômage technique (considérés comme des actifs occupés dans les statistiques du marché du travail) s’est envolé au printemps 2020, ce qui a limité la hausse du chômage, mais il a progressivement diminué depuis lors, les sorties du dispositif de chômage technique ayant été plus nombreuses que les entrées (graphique 1.13, partie A). Au printemps, le nombre de salariés mis au chômage technique total s’est hissé à un niveau quasiment deux fois supérieur au précédent pic atteint en 1991 (Ministry of Finance, 2020[14]). Les travailleurs à faible revenu sont surreprésentés parmi ceux qui basculent dans le chômage, tandis que les travailleurs à revenu moyen sont surreprésentés parmi les actifs mis au chômage technique (partie B). C’est dans le secteur manufacturier, le commerce de détail et l’hôtellerie-restauration que le chômage et le chômage technique ont le plus augmenté (Helsinki Graduate School of Economics, 2020[1]). Le nombre d’actifs occupés percevant des revenus d’activité positifs a diminué essentiellement parmi les jeunes, en particulier les jeunes femmes (graphique 1.14, partie A), et les travailleurs du secteur de l’hébergement et de la restauration et du commerce de détail (partie B). Alors qu’il augmentait depuis 2017, le taux d’emploi tendanciel a diminué, mais sans que ce recul annule totalement les progrès enregistrés ces dernières années (graphique 1.15) ; le taux d’emploi (des personnes âgées de 15 à 64 ans) se situait à 72.0 % en septembre 2020, soit 0.7 point de pourcentage en deçà du niveau auquel il s’établissait un an plus tôt. Le taux de chômage, quant à lui, s’était hissé à 7.6 % en septembre 2020, ce qui représentait une hausse de 1.7 point de pourcentage en glissement annuel.

Graphique 1.13. Les mises au chômage technique ont vivement augmenté, principalement parmi les travailleurs à revenu moyen

Encadré 1.3. Le dispositif de chômage technique

Le dispositif de chômage technique, créé en 2006, permet aux employeurs confrontés à une forte diminution de leur activité de mettre à pied temporairement des salariés auxquels ils ne peuvent raisonnablement offrir un autre emploi convenable ou une formation. Les salariés mis au chômage technique sont contraints de fait à prendre un congé sans solde. Exception faite du temps de travail et de la rémunération réduits, qui sont tous deux ramenés à zéro en cas de mise au chômage technique total, tous les autres éléments du contrat de travail restent en vigueur. Une mise au chômage technique peut durer jusqu’à 90 jours, mais elle peut être renouvelée si les salariés reprennent leur travail entre deux épisodes de chômage technique. Pendant la période de chômage technique, un salarié peut travailler pour un autre employeur et/ou a droit à des prestations de chômage aux mêmes conditions qu’une personne au chômage. Les salariés mis au chômage technique peuvent prétendre aux mêmes prestations du service public de l’emploi que ceux qui ont été licenciés, tels que l’aide à la recherche d’emploi, la formation professionnelle et le développement des compétences.

Avant la crise liée au COVID-19, seuls les salariés sous contrat à durée indéterminée ou leurs remplaçants sous contrat à durée déterminée pouvaient être mis au chômage technique, les employeurs devaient respecter un délai de préavis minimum de 14 jours et, s’ils n’avaient pas plus de 20 salariés, ils devaient engager des négociations de coopération avec des représentants du personnel pour une période pouvant aller jusqu’à six semaines. Pour aider les employeurs à s’adapter à la crise, les autorités ont élargi le champ d’application du dispositif aux salariés sous contrat à durée déterminée, et ramené à cinq jours la durée minimale du délai de préavis et de la période de négociation. Ces modifications resteront en vigueur jusqu’à la fin de 2020.

Graphique 1.14. Les jeunes femmes et les travailleurs du secteur de l’hébergement et de la restauration et du commerce de détail ont été les plus durement touchés

Graphique 1.15. Le taux d’emploi tendanciel a diminué, mais ce recul n’a pas encore totalement annulé les progrès enregistrés depuis 2017

Taux d’emploi et taux d’emploi tendanciel entre septembre 2010 et septembre 2020, population âgée de 15 à 64 ans

La Finlande a résolument adopté le télétravail pour faire face à la pandémie, ce qui a contribué à sauver des emplois et à limiter ses coûts économiques. Selon une étude (Eurofound, 2020[15]), environ 60 % des travailleurs finlandais sont passés au télétravail après la pandémie, soit la plus forte proportion de l’Union européenne (UE). Les tâches accomplies par les actifs finlandais sont plus susceptibles de l’être en ligne que celles accomplies par les travailleurs des autres pays de l’OCDE (Brussevich, Dabla-Norris and Khalid, 2020[16]), ce qui accroît les possibilités de télétravail. Il est probable que cette progression du télétravail ait préservé essentiellement les emplois des travailleurs hautement qualifiés, dans la mesure où les actifs peu qualifiés tendent à réaliser des tâches qui se prêtent moins au télétravail (Brussevich, Dabla-Norris and Khalid, 2020[16]). Néanmoins, la forte hausse du chômage technique observée parmi les travailleurs à revenu élevé (graphique 1.13, partie B) indique que le télétravail n’a pas protégé les emplois hautement qualifiés du choc lié à la pandémie.

Le gouvernement a pris des mesures pour permettre aux entreprises et aux ménages de traverser la crise

Mesures de soutien de l’emploi et des revenus

Peu de temps après avoir déclaré l’état d’urgence, le gouvernement a renforcé le dispositif de chômage partiel pour préserver plus d’emplois. Il a étendu l’accès des salariés aux contrats à durée déterminée, raccourci les délais de préavis et de négociation des conditions contractuelles et prolongé les obligations relatives au retour à l’emploi (en les portant de six à neuf mois). Les entreprises ont en outre été tenues de signaler les licenciements au service public local de l’emploi (PES). Pour protéger les revenus des travailleurs mis au chômage partiel ou licenciés, le délai de carence pour les versements des indemnisations du chômage et le délai d’attente des subventions au marché du travail ont été supprimés. Pour la première fois, les entrepreneurs et les travailleurs indépendants ont désormais droit à l’assurance‑chômage L’ensemble de ces mesures s’appliquera jusqu’à fin 2020.

L’une des lacunes du régime d’assurance‑chômage que la crise a fait ressortir tient au fait que seules les personnes mises au chômage partiel ou licenciées qui sont affiliées à un fonds d’assurance‑chômage peuvent toucher des allocations‑chômage (calculées en fonction de leur revenu), les personnes non affiliées n’ayant droit qu’à une allocation‑chômage de base forfaitaire (de 32.40 EUR par jour ouvré). Selon les estimations, 15 % des salariés ne sont pas affiliés à un fonds d’assurance‑chômage, ce qui est la plupart du temps le cas des jeunes travailleurs et/ou des travailleurs à temps partiel. Un nombre bien plus important que d’habitude de travailleurs ont été affectés par cette lacune étant donné l’ampleur des mises au chômage partiel – en mai 2020, 30 000 des 120 000 personnes dans cette situation n’étaient affiliées à aucun fonds. De ce fait, un grand nombre de gens se sont retrouvés dépourvus d’un revenu de substitution suffisant, ce qui est inéquitable étant donné que ces fonds d’assurance‑chômage n’assument que 6 % du coût des prestations de chômage calculées sur le revenu, dont 56 % sont financés par les cotisations d’assurance‑chômage qui ne relèvent pas de l’affiliation à un fonds, et le solde par les recettes fiscales générales. Pour assurer aux salariés mis à pied un revenu de substitution suffisant et rendre plus équitable le versement des allocations‑chômage, le gouvernement devrait mettre en place un fonds d’assurance‑chômage auquel cotiseront automatiquement soit l’ensemble des travailleurs, soit seulement ceux qui ne sont pas déjà affiliés à un autre fonds.

Un régime adéquat d’indemnités de maladie est important pour endiguer la pandémie en encourageant les travailleurs à se conformer aux instructions gouvernementales de se mettre en auto-isolement et de ne pas retourner travailler tant qu’ils sont encore malades. La Finlande compte parmi le très petit nombre de pays à indemniser totalement les pertes de revenu du travail causées par le COVID‑19 (graphique 1.16) au moyen d’une indemnité spéciale couvrant les maladies infectieuses et payable pendant toute la durée de l’absence, de l’auto‑isolement ou de la quarantaine. Cette indemnité est également valable pour les travailleurs qui doivent s’absenter de leur travail pour garder un ou plusieurs enfants en quarantaine. Cela étant, l’obligation de se voir accorder un congé maladie ou délivrer une ordonnance de quarantaine par un médecin employé par une commune ou un district hospitalier a entrainé un long délai d’attente avant de pouvoir percevoir l’indemnité, ces médecins étant alors déjà complètement débordés. En outre, cette ordonnance n’a été délivrée qu’à un très petit nombre de personnes raisonnablement suspectées d’être atteintes par le COVID‑19 et non à celles qui se sont isolées d’elles‑mêmes parce qu’elles représentaient un risque de contagiosité. Le gouvernement a également fourni une aide au revenu provisoire forfaitaire de 723 EUR par mois à tous les parents ayant dû prendre un congé sans solde pour garder leurs enfants de moins de dix ans quand les écoles étaient fermées. Cette aide a été étendue aux personnes arrivant de l’étranger, placées dans des conditions assimilables à une quarantaine et privées de leur salaire. Si cette aide a été une bonne chose, elle aurait pu être davantage ciblée sur les ménages pour lesquels les conséquences d’une perte des revenus du travail sont les plus graves, comme les familles monoparentales (OECD, 2020[17]), de sorte que l’assiette de versement de cette indemnité aurait été élargie pour un coût budgétaire équivalent.

Graphique 1.16. La Finlande compte parmi le très petit nombre de pays à indemniser totalement les pertes de revenu du travail causées par le COVID-19

Indemnités maladies brutes cumulées au cours des quatre premières semaines du congé maladie en pourcentage des revenus perçus par une personne tombée malade du COVID-19, règles applicables à la mi-mai 2020.

Mesures de soutien aux entreprises

Le gouvernement a mobilisé un important soutien financier en faveur des PME et des microentreprises, en particulier dans le secteur des services, pour les aider à survivre pendant la récession causée par la pandémie. Finnvera, la société publique de financement et de crédits à l’exportation, a relevé le montant de son programme de garanties de prêt de 10 milliards EUR. Business Finland et le Centre pour le développement économique, les transports et l’environnement ont fourni aux entreprises des subventions (à hauteur de plus de 1 milliard EUR) pour qu’elles puissent financer le développement de nouvelles activités. Finnish Industry Investment, société publique de capital‑risque et de capital‑investissement, a créé un nouveau fonds de placement apportant des financements assimilables à des fonds propres aux PME à fort potentiel de croissance mais confrontées à un manque de liquidités. Cela étant, ces mesures de soutien n’ont pas permis d’aider les entreprises en difficulté financière dans la mesure où la loi interdit aux institutions financières publiques déboursant ces fonds de financer des entreprises se trouvant dans cette situation. Le gouvernement a instauré une mesure de soutien plus générale couvrant les coûts des entreprises à concurrence de 500 000 EUR pendant deux mois en faveur des entreprises dont le manque à gagner a été supérieur à 30 % en avril‑mai 2020. Il a en outre soutenu certains secteurs donnés, particulièrement touchés par la pandémie, au moyen de garanties de prêts d’État octroyées à des entreprises de transport aérien et maritime, ainsi que d’une indemnisation à concurrence de 15 % du manque à gagner subi par les restaurants et les cafés et d’une subvention de 1000 EUR pour chaque salarié réembauché après une période de chômage technique.

Le gouvernement a temporairement allégé la charge fiscale et les cotisations de sécurité sociale, débloquant ainsi de la trésorerie pour les entreprises. Les entreprises en difficulté financière ont pu demander un report jusqu’à 24 mois du versement de l’impôt sur le revenu des sociétés et celles ayant des motifs justifiables, tels que ceux causés par le COVID‑19, ont pu demander à différer le dépôt de leur déclaration d’impôt sur le revenu des sociétés et de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Les intérêts de retard applicables à l’impôt sur le revenu des sociétés et aux taxes immobilières ont été ramenés de 7 à 4 % et les entreprises faisant valoir des motifs justifiables ont été dispensées du paiement des pénalités de retard de déclaration de TVA. Le gouvernement a également réduit de 2.6 points les cotisations de retraite patronales de mai à décembre 2020 et a autorisé, début 2020, les employeurs et les travailleurs indépendants à différer de trois mois leur cotisations de retraite sans encourir de pénalités de retard.

Il a par ailleurs modifié la Loi finlandaise sur les faillites, limitant jusqu’au 31 octobre 2020 le droit des créanciers à assigner en liquidation judiciaire les entreprises en difficulté. Il a ainsi plus précisément supprimé le risque qu’un débiteur soit déclaré en faillite, faute d’avoir pu honorer une créance échue dans la semaine suivant l’avis d’assignation en liquidation judiciaire d’un créancier. Cette aide n’était pas applicable si la procédure de faillite avait été intentée avant le 1^er mai 2020 ou, après cette date, visait des créances échues avant le 1^er mars 2020. Cette mesure n’interdisait pas non plus aux créanciers d’assigner leurs débiteurs en liquidation judiciaire dès lors qu’ils pouvaient prouver que ceux‑ci seraient incapables de rembourser leur dette.

Ces mesures ont été très efficaces puisqu’elles ont permis d’éviter des faillites massives (graphique 1.17). Étant donné que les garanties de crédit et les subventions ont été ciblées sur les entreprises ayant un réel potentiel de développement et que des dates d’expiration précises ont été fixées pour certaines des mesures prises, comme l’aide aux entreprises en situation d’insolvabilité, ces mesures ne risquent pas d’empêcher la sortie du marché d’entreprises qui n’étaient déjà pas viables même avant la pandémie. Cela étant, en cas de reconduction de ces mesures au‑delà de leur date d’expiration, il faudra prendre garde à ce qu’elles n’aient pas pour effet indésirable d’empêcher la sortie des entreprises non viables et un redéploiement des ressources en main‑d’œuvre et en capital vers des utilisations plus productives.

Graphique 1.17. Pour le moment, le nombre de faillites reste faible

Nombre d’entreprises faisant l’objet d’une procédure de faillite, moyenne mobile sur 4 semaines

En l’absence de reprise vigoureuse à court terme, le nombre de faillites risque de s’envoler une fois que ces mesures auront expiré. Le régime d’insolvabilité de la Finlande est relativement efficace et prévoit un traitement généreux des entrepreneurs ayant fait faillite, Les débiteurs peuvent également demander une restructuration de leur entreprise en cas de risque d’insolvabilité, ce qui peut leur permettre de redresser leur entreprise sans tarder. (Adalet McGowan, Andrews and Millot, 2017[18]). Cependant, dans la pratique, les débiteurs demandent généralement trop tard l’ouverture d’une procédure de redressement. Le gouvernement met actuellement au point des dispositifs d’alerte précoce.

Les politiques gouvernementales visent à soutenir un rebond vigoureux après la récession

La politique budgétaire est expansionniste en 2020

À supposer que l’économie subisse une contraction de 4.5 % en 2020, le ministère des Finances (2020[19])estime que le déficit des administrations publiques fera un bond de 1.1 à 7.7 % en 2020 (graphique 1.18). Ce phénomène sera en grande partie attribuable à la hausse des dépenses. Les trois‑quarts des 3.4 % de PIB consacrés aux mesures discrétionnaires qui ont creusé le déficit budgétaire en 2020 ont été débloqués en réponse au COVID‑19 et le solde est imputable à des décisions prises en 2019. Les mesures liées à la pandémie les plus coûteuses ont été les suivantes : les subventions aux entreprises et le soutien aux coûts des entreprises (0.8 % du PIB), l’allègement provisoire des cotisations de retraites patronales du secteur privé (0.4 % du PIB) ainsi que l’extension de la couverture de l’indemnisation du chômage et les transferts monétaires aux parents de jeunes enfants en congés non rémunérés (0.4 % du PIB). Avec la suppression progressive des mesures de soutien et l’amorce de reprise de l’économie, le déficit budgétaire devrait reculer à hauteur de 2.7 % du PIB en 2021 et plus progressivement ensuite. Le ministère des Finances anticipe un bond de la dette des administrations publiques en 2020, suivi de hausses ultérieures de moindre ampleur.

Graphique 1.18. Le déficit budgétaire et la dette brute des administrations publiques augmentent nettement en 2020

Outre les mesures liées au COVID‑19 dont il a été question plus haut (qui représentent 6 milliards EUR, soit 2.6 % du PIB), l’assouplissement temporaire des régimes de l’impôt sur le revenu des sociétés et de la taxe sur la valeur ajoutée (voir section 1.3.2) ont apporté une aide à court terme (à hauteur de 845 millions EUR, soit 0.3 % du PIB), même si ces mesures n’ont pas eu d’incidence sur le déficit budgétaire mais en ont eu une sur les dates des encaissements ou des décaissements des administrations publiques. L’augmentation de 10 milliards EUR des autorisations et garanties de prêts accordées par l’État soutient également l’activité économique. Elle expose aussi le gouvernement au risque de coûts budgétaires supplémentaires en cas de défauts. Ces risques pourraient être importants car les passifs éventuels liés aux garanties de l’État représentaient déjà 34 % du PIB en 2019 (Eurostat, 2020[20]), de loin le pourcentage le plus élevé des pays de l’Union européenne, et sont concentrés sur un petit nombre de secteurs et d’entreprises.

La relance budgétaire engagée en Finlande a été relativement limitée par rapport à de nombreux autres pays de l’OCDE (IMF, 2020[21]) ; le choc économique de la pandémie l’a été aussi (graphique 1.12) Le soutien budgétaire devrait prendre fin progressivement en 2021‑2022 à mesure que mesures que de nombreux mécanismes de relance exceptionnels et qu’une multitude de dépenses liées au COVID-19 expireront. Dans l’éventualité où le redressement économique serait retardé, le gouvernement devrait relever le soutien budgétaire pour remettre la reprise sur de bons rails. À cette fin, il envisage d’émettre des bons pour l’achat de services à domicile à la fin 2020 et en 2021. Un soutien budgétaire supplémentaire sera couvert par des dépenses d’un montant de 3.1 milliards EUR représentées par les subventions que la Finlande s’attend à percevoir, de 2021 à 2023, en application de l’instrument de l’UE pour la relance, récemment mis en place. Cependant, la Finlande devra en contrepartie apporter pour sa part une contribution bien plus importante (près de 6.6 milliards EUR) à partir de 2028 au titre du remboursement de la dette contractée par la Commission européenne pour financer ces subventions (Ministry of Finance, 2020[19]).

La politique monétaire stimule l’offre de crédit et maintient les taux d’intérêt à de faibles niveaux

Pour simuler l’offre de crédit et les capacités de prêt des banques, la Banque centrale européenne (BCE) a lancé une nouvelle série d’opérations de refinancement à plus long terme non ciblées d’urgence face à la pandémie (PELTRO), a ramené le taux d’intérêt appliqué à la troisième série d’opérations ciblées de refinancement de long terme (TLTRO III) à moins de 0 % et a étendu son programme d’achat d’actifs de 1 470 milliards EUR (12.3 % du PIB de la zone euro en 2019). La Banque de Finlande a consenti aux banques des refinancements à hauteur de 17 milliards EUR au titre du programme TLTRO III, et a lancé son propre programme d’achats de billets de trésorerie d’un montant de 1 milliard EUR. La BCE a en outre allégé les exigences de fonds propres imposées aux banques et assoupli les modalités de traitement des prêts non performants par les institutions financières finlandaises directement placées sous sa supervision. L’autorité finlandaise de surveillance financière a abaissé de 1.0 % environ en mars l’ensemble de ses principaux ratios de solvabilité. Selon les estimations, ces mesures ont relevé de 30 milliards EUR (12 % du PIB) les capacités de prêts intérieures des établissements de crédit finlandais (Bank of Finland, 2020[22]). En outre, la BCE et la Banque de Finlande ont allégé les exigences en matière de garanties, de sorte que les banques peuvent accepter des garanties caractérisées par une moindre qualité de crédit.

Les nouveaux prêts aux entreprises accordés par les banques au cours de la deuxième quinzaine de mars ont bondi de plus de 90 % par rapport à la première quinzaine, trois‑quarts de ces prêts étant octroyés à de grandes entreprises (graphique 1.19). Les microentreprises, particulièrement dans le secteur des services, ont fait preuve de prudence en ce qui concerne la souscription de nouveaux prêts, sous l’effet des incertitudes entourant leurs futurs chiffres d’affaires et/ou faute de garanties (Bank of Finland, 2020[22]). Le nombre de nouveaux prêts octroyés a reculé début avril, en partie parce que les entreprises ont commencé à la mi‑mars à utiliser les diverses subventions qui leur étaient destinées. Les taux des obligations d’État à long terme et l’écart de rémunération par rapport aux obligations d’État allemandes se sont amplifiés au début de la crise du COVID‑19 avant de se résorber (graphique 1.20).

Graphique 1.19. La souscription de nouveaux prêts s’est envolée au dernier semestre 2020

Variation en % des nouveaux prêts par taille d’entreprise par rapport à la précédente période examinée

Graphique 1.20. Les taux d’intérêt à court terme sont peu élevés

Rendement des obligations d’État finlandaises à 10 ans et écart avec l’Allemagne

Les politiques macroprudentielles devraient être renforcées dans le contexte de la reprise économique afin de contenir les risques pour la stabilité financière.

Les banques finlandaises sont entrées dans la crise alors qu’elles étaient en bonne santé. Les fonds propres de base constitués par des actions ordinaires étaient supérieurs à la moyenne de l’OCDE en 2019 (graphique 1.21, partie A). Leur rentabilité était également très élevée en raison de la faible proportion de créances douteuses et litigieuses, d’un large recours aux technologies numériques pour renforcer le rapport coût-efficacité et d’une forte concentration. En revanche, le rapport du total des fonds propres sur les actifs était relativement faible (ou, ce qui revient au même, le ratio de levier financier était relativement élevé) (partie B). Les banques finlandaises ont également moins compté que celles des autres pays sur les dépôts des particuliers (partie C) et davantage sur les marchés de gros pour financer leurs prêts. Elles sont ainsi plus exposées aux changements de climat des marchés financiers mondiaux à l’égard du risque que les banques de la plupart des autres pays de l’OCDE. L’exposition aux prêts pour des immeubles commerciaux, qui est devenue beaucoup plus risquée dans tous les pays à la suite de la crise du COVID-19, se situe aux alentours de la moyenne de l’OCDE (partie D). Comme partout, les cours des actions des grandes banques ont plongé au moment du déclenchement de la crise et les rendements des obligations sécurisées, une source de financement importante des banques nordiques, ont augmenté. Les cours des actions des banques se sont cependant redressés et les rendements des obligations sécurisées sont restés faibles et négatifs sur fond de politique monétaire expansionniste, ce qui garantit des coûts de financement des banques peu élevés. (Bank of Finland, 2020[23])

Le secteur bancaire finlandais s’est beaucoup développé en raison du déménagement de la banque Nordea (dont les actifs représentent 150 % du PIB annuel de la Finlande) à Helsinki en octobre 2018. Nordea sera placée sous la supervision directe de la Banque centrale européenne et soumise au Mécanisme européen de résolution. Néanmoins, pour que la garantie fonctionne dans le cadre du Mécanisme de résolution, les Exigences minimales en matière de fonds propres et d’engagements éligibles (MREL) doivent être mises en œuvre avec cohérence et efficacité et les banques doivent respecter leurs exigences MREL. Le gouvernement a adopté une législation (le « Banking Package ») pour renforcer ce cadre.

La rentabilité et la solvabilité des banques finlandaises sont de plus en plus tributaires des évolutions du marché de l’immobilier résidentiel et commercial dans les pays nordiques (Bank of Finland, 2019[24]). Une baisse importante des prix des logements en Norvège et en Suède, où les prix sont élevés par rapport aux données fondamentales, diminuerait les capacités des banques finlandaises à fournir des crédits (Bank of Finland, 2019[24]) de la même manière qu’une forte hausse des défauts de paiement des prêts immobiliers commerciaux, une hypothèse plus probable dans le sillage de la crise sanitaire. En quête de rendement dans un contexte de faiblesse persistante des taux d’intérêt (IMF, 2019[25]), les banques ont également investi davantage dans des actifs plus risqués et moins liquides, ce qui augmente les risques de solvabilité et de liquidité en cas de crise bancaire.

Graphique 1.21. Le secteur bancaire est bien capitalisé, mais présente des faiblesses structurelles

2019 ou dernière année connue

L’endettement élevé des ménages a été la principale faiblesse structurelle de l’économie finlandaise. La dette a atteint 148 % du revenu disponible net des ménages, un niveau record pour la Finlande, qui reste cependant très en deçà de celui des autres pays nordiques (graphique 1.22). L’endettement des ménages est principalement constitué (75 %) de prêts immobiliers. Ils incluent les prêts de sociétés immobilières qui ont connu une croissance très rapide (78 %) au cours des quatre dernières années. Les sociétés immobilières contractent ces prêts pour rénover et construire de nouveaux logements en utilisant leurs biens immobiliers à titre de garantie puis imputent aux actionnaires qui ont des droits d’occupation sur les différents logements du bien immobilier, un montant mensuel correspondant à l’amortissement de la part de chaque propriétaire dans le remboursement du prêt. Les actionnaires peuvent financer jusqu’à 70 % du prix de leur logement par des prêts de sociétés immobilières et la part restante à l’aide de leurs propres crédits pour le logement, qu’ils peuvent souscrire en utilisant leur part dans la société immobilière à titre de garantie. Les prêts de sociétés immobilières bénéficiant de garanties mutuelles de la part de tous les actionnaires (ceux qui occupent les logements eux-mêmes et les investisseurs qui les louent généralement), les défauts de paiement de certains actionnaires doivent être compensés par les autres, une situation que de nombreux actionnaires ignorent. Les prêts de sociétés immobilières sont donc associés à une mauvaise appréciation des risques de péréquation entre les actionnaires à haut risque et les autres. Les investisseurs sont incités à acheter des biens à louer par l’intermédiaire d’une société immobilière, car les remboursements du principal sont fiscalement déductibles des revenus locatifs dans le cas de prêts souscrits auprès de sociétés immobilières à l’exclusion des autres prêts. Les droits de timbre sur les transferts de parts au sein d’une société immobilière (2 %), qui sont moins élevés que sur les transactions immobilières directes (4 %), incitent également la population à accéder à la propriété par l’intermédiaire de sociétés immobilières. Le gouvernement devrait supprimer ces incitations fiscales favorisant les sociétés immobilières par rapport à l’accession directe à la propriété. Pour juguler les risques liés à la croissance rapide des prêts de sociétés immobilières, l’organisme de réglementation prudentielle exige des banques qu’elles intègrent une participation du ménage dans les prêts de sociétés immobilières lorsqu’elles calculent le ratio entre le prêt et la garantie pour les nouveaux prêts immobiliers, qui est plafonné à 90 % (95 % pour les primo-accédants). L’Autorité de surveillance financière finlandaise (FSA) a abaissé ce ratio à 85 % en 2018, mais l’a récemment relevé à 90 % afin d’atténuer les conséquences de la COVID-19 sur le marché du logement. La FSA devrait abaisser ce ratio en temps utile lorsque le marché du logement aura commencé à se redresser.

Graphique 1.22. La dette des ménages en pourcentage de leur revenu disponible net est supérieure à la moyenne de l’OCDE

Endettement des ménages, % du revenu net disponible, 2019 ou dernière année connue

Parallèlement à la reprise économique, les autorités prudentielles devraient introduire des mesures plus efficaces pour freiner l’endettement des ménages. Le rapport d’un groupe de travail a déjà recommandé d’adopter un ratio dette-revenu 4.5 fois supérieur au revenu brut annuel pour tous les prêts consentis aux ménages, y compris par l’intermédiaire de sociétés immobilières (Working group on macroprudential supervision tools limiting household indebtedness, 2019[26]), ce qui est conforme aux recommandations antérieures de l’OCDE (tableau 1.1). Les taux d’intérêt des prêts immobiliers étant variables (ils sont calculés sur le taux Euribor à 12 mois), plafonner l’endettement par rapport au revenu dans le contexte actuel marqué par le niveau très bas des taux d’intérêt est plus utile sur le plan macroprudentiel que de plafonner le service de la dette, ce qui ne limiterait pas les difficultés de remboursement résultant de la hausse des taux d’intérêt. Le crédit à la consommation, notamment auprès de banques en ligne étrangères ou par l’intermédiaire de prêts sur salaires se développe rapidement, et contribue à un nombre record de défauts de paiement des ménages. En septembre 2019, le gouvernement a plafonné les taux d’intérêt à 20 % sur le crédit à la consommation et les a récemment ramenés à 10 % jusqu’à la fin de 2020. La Finlande n’a pas de registre central des crédits qui permet aux établissements de crédit d’avoir une vision claire de l’endettement des ménages (The European Comission, 2020[27]). Pour réduire les risques pour le secteur bancaire, le gouvernement s’emploie à mettre en place d’ici à 2023 une loi établissant un registre de crédit géré par une entité publique.

Principales recommandations récentes de l'OCDE	Mesures adoptées depuis 2018
Contenir la hausse de l’endettement des ménages grâce à des instruments macroprudentiels, par exemple en plafonnant le ratio d’endettement, en instaurant un ratio du service de la dette sur le revenu ou en affectant une pondération des risques plus élevée sur les prêts hypothécaires.	Le Groupe de travail du ministère des Finances a proposé d’adopter un ratio dette/revenu des ménages égal à 4,5 fois le revenu annuel brut pour tous les prêts consentis aux ménages.

Les mesures adoptées par la BCE et la Banque de Finlande pour stimuler les capacités d’emprunt des banques (décrites à la partie 1.4.2) risquent de réduire la qualité des fonds propres des banques et leurs capacités à supporter les risques de crédit. Les autorités prudentielles devraient surveiller attentivement les conséquences du relâchement des exigences de fonds propres, des réglementations et critères des PNP et des garanties admissibles et les resserrer à mesure que l’économie se redresse.

La reprise sera progressive et exposée à des risques

La reprise économique sera progressive, en particulier dans le contexte de la seconde vague de coronavirus qui touche désormais l’Europe et l’Amérique du Nord et sera exposée à ne nombreux risques (tableau 1.2). Avec le rebond de l’activité économique, l’emploi repart à la hausse et stimule la consommation des ménages. Le report des dépenses des ménages durant la première vague du coronavirus dopera la consommation au deuxième semestre de 2020. Les exportations augmenteront également sous réserve que les principaux partenaires commerciaux de la Finlande parviennent à juguler l’épidémie de COVID-19 et à redresser l'économie. L’investissement repartira lentement compte tenu de la détérioration des bilans, d’une faible utilisation des capacités et d’une grande incertitude. La production ne devrait pas retrouver son niveau antérieur à la crise du COVID-19 avant 2022. Le chômage et les faillites devraient augmenter à court terme, l’effet des mesures d’allègement devant s’estomper d’ici à la fin de 2020. La pression inflationniste sera modérée, en raison de l’écart de production important, de la morosité du marché de l’emploi qui bride la croissance des salaires et de la maîtrise des prix des produits de base. La reprise serait compromise si la récente résurgence de cas de coronavirus n’est pas contenue rapidement ou si d’autres foyers importants de l’épidémie se déclarent, si la demande extérieure reste faible en raison d’une pandémie mondiale durable ou si les pertes des banques sont supérieures aux prévisions ce qui déclencherait un resserrement des conditions du crédit.

	2017	2018	2019	2020	2021	2022
	En prix courants milliards EUR	Variation en pourcentage, volume (prix de 2010)
PIB au prix du marché	225.9	1.5	1.1	-4.0	1.5	1.8
Consommation privée	120.3	1.8	0.8	-4.9	3.8	2.1
Consommation publique	51.6	1.6	1.1	2.0	0.7	-1.5
Formation brute de capital fixe	52.9	3.9	-1.0	-1.9	-0.6	3.3
Demande intérieure finale	224.7	2.3	0.5	-2.6	1.9	1.5
Formation de stocks^1,2	1.1	0.5	-0.9	0.8	0.1	0.0
Demande intérieure totale	225.8	2.9	-0.4	-1.7	2.0	1.5
Exportations de biens et services	85.0	1.7	7.7	-11.7	2.4	4.7
Importations de biens et services	84.9	5.4	3.3	-8.8	2.5	3.7
Exportations nettes1	0.1	-1.4	1.7	-1.2	-0.1	0.3
Pour mémoire :
Écart de production (% du PIB potentiel)⁴	_	1.8	0.8	-4.9	3.8	2.1
Déflateur du PIB	_	1.9	1.8	2.4	1.5	1.5
Indice des prix à la consommation harmonisé	_	1.2	1.1	0.5	1.0	1.4
Inflation sous-jacente harmonisée3	_	0.3	0.7	0.5	0.9	1.4
Taux de chômage (% de la population active)	_	7.4	6.7	7.9	8.3	7.7
Taux d’épargne nette des ménages (% du revenu disponible)	_	-0.8	0.4	6.6	1.6	1.4
Solde financier des administrations publiques (% du PIB)	_	-0.9	-1.0	-7.5	-5.1	-3.7
Solde primaire sous-jacent des administrations publiques (% du PIB potentiel)	_	-0.7	-0.8	-4.3	-2.6	-1.9
Dette brute des administrations publiques (% du PIB)	_	72.7	72.7	79.1	86.0	91.2
Dette des administrations publiques, au sens de Maastricht (% du PIB)	_	59.6	59.3	63.8	68.5	72.3
Solde de la balance courante (% du PIB)	_	-1.7	-0.2	-0.3	-0.3	0.0

1. Contributions aux variations du PIB réel ; montant effectif dans la première colonne.

2. Y compris l’erreur statistique.

3. Indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) hors produits alimentaires, énergie, alcool et tabac.

Source : OCDE, Base de données des Perspectives économiques n° 98.

Choc	Effets possibles
Conséquences de la pandémie plus lourdes que prévu et/ou développement d’un vaccin plus lent que prévu.	Une autre vague épidémique comparable à celle du printemps 2020 impliquerait l’arrêt d’un grand nombre d’activités sociales et économiques et entraînerait une chute importante du PIB et des pertes d’emploi. Un retard important dans le développement d’un vaccin efficace freinerait la reprise dans certains secteurs, notamment dans l’hôtellerie et les transports, pendant plusieurs années.
Intensification des tensions commerciales	Une atonie prolongée de la demande extérieure et des perturbations des chaînes d’approvisionnement pèseraient sur les exportations et l’investissement.
Crise financière mondiale	Une hausse des prêts non performants et une baisse sensible des prix de l’immobilier intérieurs ou dans les pays nordiques voisins seraient préjudiciables pour les bilans des banques et réduiraient l’offre de crédits.

Rétablir la viabilité des finances publiques

Les finances publiques se sont fortement détériorées en réaction à la crise du COVID-19. Sur la base des politiques actuelles, le ministère des Finances prévoit, en 2023, une hausse du déficit budgétaire structurel de 1.5 % du PIB avant la crise à 2.6 % aujourd’hui et de la dette des administrations publiques (définition de Maastricht) de 59 % du PIB en 2019 à 75.3 % (Ministry of Finance, 2019[28]; Ministry of Finance, 2020[19]). Si le gouvernement a fixé un objectif de stabilisation du ratio de la dette publique générale rapportée au PIB d’ici à la fin de la décennie, il n’a pas encore défini clairement les moyens pour y parvenir. Pour atteindre cet objectif sans encombre et ménager une marge de réaction aux crises au-delà de 2023, le gouvernement devrait définir un plan d’assainissement budgétaire clair avant la fin de la décennie, les objectifs chiffrés devant être atteints une fois la reprise économique fermement enclenchée.

La Finlande est confrontée à des pressions budgétaires croissantes qui résultent principalement des coûts liés au vieillissement, notamment les dépenses de santé et de retraite, qui sont presque entièrement financées par des fonds publics (graphique 1.23, partie A). Le ministère des Finances (Ministry of Finance, 2019[29]) prévoit une augmentation des dépenses de retraite moins importante (partie B) que dans les pays de l’OCDE ; cela s’explique principalement par le fait que les niveaux des retraites seront abaissés avec l’allongement de l’espérance de vie (voir ci-après), un paramètre qui n’est pas pris en compte dans la projection de l’OCDE. Par ailleurs, le ministère prévoit une hausse plus marquée que dans l’OCDE des dépenses de santé, notamment des soins de longue durée, qui devraient augmenter de 2.2 points de PIB d’ici à 2070 (partie B). En Finlande, les prestations de soins de longue durée sont fournies soit en nature par les municipalités et les entreprises privées (mais financées par des fonds publics), soit par des allocations et une aide financière aux membres de la famille qui s’occupent de leurs proches. Le gouvernement détenait des actifs financiers (principalement liés à des programmes de retraite) équivalents à 136 % du PIB en 2019, ce qui dépasse largement la dette brute des administrations publiques (73 % du PIB, définition du système des comptes nationaux - SNA). Sur la base des politiques actuelles, l’OCDE prévoit que les dépenses liées au vieillissement feront grimper la dette brute et nette des administrations publiques respectivement à 180 % et 45 % du PIB d’ici à 2060 et continueront à augmenter par la suite (graphique 1.24).

Graphique 1.23. Les hausses de dépenses futures seront liées au vieillissement de la population

Graphique 1.24. La dette publique augmenterait sensiblement dans l’hypothèse de politiques inchangées

Le gouvernement estime qu’un excédent budgétaire structurel de 1 % du PIB en 2024 serait nécessaire pour empêcher que les pressions sur les dépenses liées au vieillissement de la population entraînent une hausse intenable de la dette publique (Aalto et al., 2020[30]). Couplé au déficit budgétaire structurel désormais prévu pour 2024, le montant de l’assainissement budgétaire nécessaire pour assurer des finances publiques viables à long terme (l’écart de viabilité budgétaire) s’élève à environ 4 % du PIB. L’objectif public de stabilisation du ratio de la dette publique rapportée au PIB d’ici à la fin de la décennie entraînera une hausse du solde budgétaire structurel d’environ 5 milliards EUR (2 % du PIB). Si elle ne permet pas de réduire l’écart de viabilité budgétaire - les dépenses liées au vieillissement devraient continuer à augmenter après 2020 - cette mesure permet de préparer le pays à faire face aux difficultés budgétaires qu’implique le vieillissement de la population, de rétablir une marge de manœuvre pour atténuer les effets des futures crises et de maintenir la confiance des investisseurs dans la dette publique finlandaise.

Le relèvement du taux d’emploi des seniors au niveau de la moyenne scandinave apporterait une contribution significative à la stabilisation du ratio dette/PIB. Il augmenterait le taux d’emploi (15-64 ans) d’environ 1.3 point de pourcentage, et réduirait le déficit budgétaire structurel d’environ 0.8 point de pourcentage, les recettes fiscales supplémentaires y contribuant pour environ la moitié et les économies réalisées au titre de l’indemnisation du chômage pour l’autre moitié (encadré 1.4).

Encadré 1.4. Impacts des principales réformes structurelles

Cet encadré résume les impacts potentiels à long terme de certaines réformes structurelles comprises dans les recommandations principales sur le PIB (résumées dans le tableau 1.4) et le solde budgétaire (tableau 1.5). Les impacts quantifiés sont purement indicatifs et ne tiennent pas compte des réactions dynamiques aux réformes. Ils devraient également se concrétiser progressivement dans le temps. Le PIB et les incidences budgétaires de certaines recommandations essentielles ne sont pas quantifiés, car ils sont minimes. C’est notamment le cas de la diminution de l’allocation de garde d’enfant à domicile (de 100 EUR par mois) afin d’inciter davantage les mères de jeunes enfants à travailler et de l’harmonisation des conditions d’octroi des pensions d’invalidité aux personnes de 60 ans ou plus avec celles des autres demandeurs, ce qui concerne un petit groupe de personnes. En ce qui concerne la diminution de l’allocation de garde d’enfant à domicile, les économies budgétaires générées par la baisse des dépenses de ce poste et les recettes fiscales supplémentaires des revenus du travail seraient contrebalancées par la hausse des dépenses liées aux services de garde d’enfants à domicile et aux indemnités de chômage des mères peu qualifiées qui sont de retour sur le marché du travail.

Les réformes essentielles sélectionnées qui permettent une quantification devraient doper le niveau du PIB d’environ 2.4 % (tableau 1.4). Elles amélioreront le solde budgétaire structurel en pourcentage du PIB de 0.8 point de pourcentage (tableau 1.5). Une amélioration supplémentaire de 1.3 point de pourcentage est possible si la Finlande met en œuvre la recommandation visant à accroître encore les recettes par des impôts ne créant pas de distorsions. Il est difficile de mesure les impacts de ces hausses des impôts sur le PIB, mais les réformes qui transfèrent la charge fiscale des impôts directs vers les impôts indirects sont considérées comme propices à la croissance économique (Arnold et al., 2011[31]).

	Impact sur l’emploi	Impact sur la productivité multifactorielle	Impact sur le PIB
	%
Suppression progressive de la prolongation des indemnités de chômage¹	2.0		1.1
Faciliter la transition de l’enseignement secondaire vers l’enseignement supérieur²		0.8	0.8
Réduire les obstacles à la concurrence dans les transports, l’énergie et la vente au détail³		0.5	0.5
Impact total	2.0	1.3	2.4

Note : 1. Ce scénario est modélisé selon un relèvement de l’âge d’ouverture des droits au versement d’allocations de chômage de quatre ans à compter de 2023, au lieu de la durée d’un an décidée en janvier 2020, ce qui aligne l’âge d’ouverture des droits sur l’âge de la retraite à 65 ans. Il exploite l’expérience des réformes de 2005 qui ont relevé l’âge d’ouverture des droits de deux ans, prolongeant ainsi la durée du travail de sept mois sur une période de 10 ans (Kyyrä and Pesola, 2020[32]). 2. Ce scénario part de l’hypothèse que le pourcentage de personnes âgées de 25 à 64 ans diplômées de l'enseignement supérieur passe de 46 % à 50 % du fait de l’impact à long terme des mesures prises avec succès par le gouvernement pour relever le taux de diplômés de l’enseignement supérieur âgés de 25 à 34 ans de 42 % à 50 % d’ici à 2030. L’impact sur le PIB représente le gain de revenus résultant d’un plus grand nombre de diplômés de l’enseignement supérieur. 3. Ce scénario part de l’hypothèse d’une diminution des obstacles à la concurrence obtenue en réformant les secteurs des services en amont dans des proportions moyennes similaires aux pays de l’OCDE (Égert and Gal, 2017[33]). La croissance de l’emploi se traduit par une hausse du PIB en appliquant la part des revenus du travail (54.8 %) pour 2017 extraite de (OECD, 2019[34]).

Source : calculs de l’OCDE.

	Impact sur le solde budgétaire structurel
	Pourcentage du PIB
Suppression progressive de la prolongation des indemnités de chômage1	+0.8
Faciliter la transition de l’enseignement secondaire vers l’enseignement supérieur²	-0.2
Réduire les obstacles à la concurrence dans les transports, l’énergie et la vente au détail³	+0.2
Réduire les subventions et dépenses fiscales et augmenter les impôts qui ne créent pas des distorsions économiques importantes⁴.	+1.3
Impact total	+2.1

1. L’incidence budgétaire tient compte des recettes budgétaires plus élevées en raison de la croissance économique et des économies réalisées sur le paiement des allocations de chômage. 2. L’incidence budgétaire tient compte des recettes budgétaires plus élevées en raison de la croissance économique et des dépenses budgétaires supplémentaires nécessaires pour augmenter le nombre de places dans l’enseignement supérieur afin que le taux de refus des établissements recule du niveau actuel de 67 % (voir la partie 1.6.2) à 30 % (moyenne de 13 pays de l’OCDE pour lesquels des données étaient disponibles : (OECD, 2019[35])) 3. L’incidence budgétaire tient compte d’une hausse des recettes budgétaires liée à la croissance économique. 4. L’incidence budgétaire tient compte des recettes budgétaires supplémentaires résultant de la suppression des taux réduits de TVA qui ont généré une perte de recettes publiques équivalente à 2 milliards EUR (1 % du PIB) en 2014 (OCDE, 2019[36]) et de l’accroissement du poids accordé aux impôts périodiques sur les biens immobiliers dans le PIB (0.8 % actuellement) pour l’amener au niveau moyen des pays de l’OCDE (1.1 %).

Source : calculs de l’OCDE.

L’assainissement budgétaire devrait également passer par une réduction des subventions et dépenses fiscales et une augmentation des impôts qui ne créent pas de distorsions économiques importantes (tableau 1.6). À ce titre, il serait possible d’augmenter les recettes de TVA en supprimant les taux préférentiels, qui sont responsables d’une diminution des recettes de 7.4 % par rapport à l’assiette de TVA (Institute for Advanced Studies, 2019[37]). Si l’écart de TVA (OCDE, 2019[36]) est inférieur à celui de nombreux autres pays européens, il dépasse largement celui de la Suède (1.5 %). Les taux préférentiels s’appliquent généralement aux biens de première nécessité afin de limiter la charge fiscale supportée par les ménages à faible revenu. Cet objectif pourrait être atteint à moindre coût en supprimant les taux préférentiels et en dédommageant directement les ménages à faible revenu pour tenir compte de l’augmentation du coût de la vie ; cela s’opère automatiquement pour les ménages qui reçoivent des prestations sociales, car elles sont indexées sur l’IPC. Les impôts périodiques sur la propriété immobilière, qui sont également moins élevés qu’en Suède en pourcentage du PIB et qui ne créent pas de distorsions économiques importantes, pourraient être également relevés, notamment dans le cadre de l’actualisation des valeurs cadastrales. L’augmentation des impôts sur la tourbe utilisée pour le chauffage selon les mêmes taux que les autres combustibles fossiles augmenterait également les recettes fiscales (et réduirait les émissions de gaz à effet de serre).

Principales recommandations récentes de l'OCDE	Mesures adoptées depuis 2018
Il convient de renforcer en temps opportun les marges de manœuvre budgétaires.	Aucune mesure n’a été prise.
Continuer de réduire la charge fiscale sur le travail.	L’imposition des revenus du travail des personnes disposant de revenus intermédiaires et bas a été allégée d’environ 200 millions EUR en 2020.
Relever les taux minimum et maximum des impôts périodiques sur les biens immobiliers et aligner plus étroitement les assiettes d’imposition sur les prix du marché.	Aucune mesure n’a été prise.
Continuer de supprimer progressivement la déductibilité des intérêts des prêts hypothécaires.	La déductibilité sera supprimée progressivement pour passer de 25 % en 2019 à 15 % en 2020 et 0 % en 2023.
Élargir l’assiette des impôts sur la consommation et supprimer progressivement les taux de TVA réduits.	Aucune mesure n’a été prise.
Augmenter les taxes liées à l’environnement.	Les taxes sur l’énergie ont été augmentées sur les combustibles utilisés pour le chauffage et à d’autres fins que le transport routier en 2019 et pour le transport en aout 2020. Le gouvernement a décidé d’augmenter les taxes sur les combustibles pour le chauffage en 2021 (y compris une réduction des dépenses fiscales sur la cogénération) et de supprimer progressivement les remboursements aux entreprises grandes consommatrices d’énergie.
Supprimer progressivement les subventions néfastes pour l’environnement et harmoniser le barème de taxation des émissions entre les secteurs.	Le mécanisme de remboursement des taxes énergétiques pour les industries grandes consommatrices d’énergie sera supprimé d’ici à 2025 et les subventions fiscales pour le gazole paraffinique seront éliminées progressivement d’ici à 2023.
Rationaliser l’organisation des services de santé afin d’établir un meilleur équilibre entre les soins primaires et les soins spécialisés.	Aucune mesure n’a été prise.
Abaisser le taux d’intérêt normal utilisé pour le calcul de la déduction pour fonds propres au titre de la fiscalité des entreprises non constituées en société.	Aucune mesure n’a été prise.

Face aux inquiétudes croissantes relatives à la viabilité budgétaire, il conviendrait d’établir un plan bien défini et transparent de maîtrise des dépenses liées au vieillissement, accompagné d’objectifs chiffrés et d’un calendrier précis. La hausse prévue des dépenses de soins de longue durée souligne notamment la nécessité de restructurer l’offre de soins de santé et de services sociaux. Les systèmes de soins sont aujourd’hui fortement décentralisés et fragmentés, ce qui provoque des inefficiences et des inégalités dans l’accès à des soins de qualité (OECD/European Observatory on Health Systems and Policies, 2019[38]). En décembre, le gouvernement présentera un projet de loi au Parlement, aux termes duquel la responsabilité de l’organisation des services de santé et des services sociaux qui incombait auparavant aux municipalités sera confiée à 18 comtés autonomes et les services de base et la prévention seront renforcés. Cette réforme s’inscrit dans la logique de celle qui a été proposée par le précédent gouvernement à ceci près que le secteur public reste désormais le fournisseur de services principal, le secteur privé n’assurant qu’une fonction complémentaire. Compte tenu de la marge restreinte laissée à la concurrence entre les prestataires de soins publics et privés, les économies de coûts de ces réformes sont très incertaines et le gouvernement ne les a pas quantifiées. La fixation d’objectifs chiffrés à atteindre en matière d’économies budgétaires dans le cadre de ces réformes peut aider le gouvernement à planifier des réformes qui optimisent le rapport coût-efficacité tout en garantissant l’égalité d’accès à des services de qualité.

Les dépenses des retraites doivent être maîtrisées en ajustant l’âge de la retraite et le niveau des retraites. La réforme de 2017 a relevé progressivement l’âge minimum de la retraite de 63 ans en 2017 à 65 ans en 2027 (tableau 1.7) et l’a indexé sur l’espérance de vie à partir de 2030. Cette réforme s’inspirait d’une réforme antérieure qui avait diminué les retraites en fonction de l’espérance de vie, selon le coefficient de longévité établi pour chaque cohorte d’âge. Ainsi, le coefficient doit être abaissé de 0.963 en 2017 à 0.925 en 2025 puis 0.849 en 2085. L’âge cible de départ à la retraite, auquel les individus sont précisément en mesure de compenser la diminution de la retraite liée au coefficient de l’espérance de vie en retardant leur départ à la retraite, sera proche de 70 ans, qui est la limite d’âge pour les cotisations de retraite. Les personnes nées après 1985 ne peuvent pas éviter un abaissement du niveau des retraites, car leur âge cible de départ à la retraite dépasse 70 ans. Pour qu’elles puissent compenser la diminution de leur retraite en travaillant plus longtemps, l’âge limite des cotisations de retraite devrait être relevé, dans la mesure nécessaire, à plus de 70 ans. Malgré le relèvement prévu des âges minimum et cible de départ à la retraite, des augmentations des taux de cotisation seront nécessaires à partir de 2040 pour garantir la viabilité du système des retraites.

Année de naissance	Âge minimum de la retraite	Âge cible de la retraite	Âge auquel prend fin l’obligation d’assurance (plafond de cotisations de retraite)
1955	63 ans et 3 mois	64 ans et 1 mois	68 ans
1960	64 ans et 6 mois	65 ans et 10 mois	69 ans
1962	65 ans	66 ans et 7 mois	69 ans
1965	65 ans et 2 mois	67 ans	70 ans
1970	65 ans et 8 ans	67 ans et 9 mois	70 ans
1975	66 ans et 2 mois	68 ans et 6 mois	70 ans
1980	66 ans et 8 mois	69 ans et 2 mois	70 ans
1985	67 ans et 1 mois	69 ans et 10 mois	70 ans
1990	67 ans et 5 mois		70 ans
1995	67 ans et 10 mois		70 ans
2000	68 ans et 2 mois		70 ans

Note : L’âge cible de départ à la retraite des personnes nées en 1990 et après ne peut être calculé, car il dépasse 70 ans.

Source : site web du Finnish Centre for Pensions.

Stimuler la croissance de la productivité

Une croissance soutenue de la productivité est indispensable à une reprise économique solide, car elle renforce la compétitivité du pays, stimule l’investissement et favorise la création d’emplois. En Finlande, la croissance de la productivité du travail a atteint en moyenne 1.3 % dans les années 2000, chiffre supérieur à ceux de nombreuses économies avancées comparables en Europe, mais elle n’atteignait plus que 0.6 % sur la période 2010-19, soit un niveau inférieur à celui de ces économies (graphique 1.25). Ce fléchissement traduit à la fois une moindre contribution de l’intensité capitalistique et une croissance inférieure de la productivité multifactorielle (PMF). Il s’explique tant par un ralentissement de la croissance de la productivité dans les différents secteurs, notamment les activités manufacturières que par un transfert des ressources des secteurs affichant des niveaux de productivité plus élevés, en particulier les activités manufacturières, vers des secteurs où la productivité est moins élevée, notamment les services (graphique 1.26). La solide croissance de la productivité multifactorielle (PMF) dans les années 2000 s’explique par le rôle de premier plan des entreprises présentes dans les technologies de l’information et de la communication (TIC), Nokia ayant été le fer de lance d’une évolution technologique rapide. (OCDE, 2017[39]). Ces secteurs ont contribué à une forte augmentation (2.5 % du PIB) des dépenses de R-D au cours de la période 1998-2007 et ont stimulé l’innovation. Le déclin de Nokia et des entreprises de TIC similaires après la crise financière a entraîné un fléchissement de la croissance de la PMF et des dépenses de R-D, et freiné la croissance de la productivité du travail. Des réformes sont nécessaires pour relancer l’innovation, en particulier dans les PME, qui produisent une part importante des services.

La moindre contribution de l’intensité capitalistique à la croissance de la productivité s’explique principalement par le capital hors TIC, dont la contribution est tombée à zéro (graphique 1.25), principalement en raison de la croissance négative du stock de capital hors TIC dans le secteur des services aux entreprises (Finnish Productivity Board, 2020[40]). La faiblesse des investissements hors TIC traduit en partie le rôle accru du capital incorporel dont le stock a augmenté plus rapidement que celui du capital physique en Finlande, par comparaison avec les autres pays (Demmou, Stefanescu and Arquie, 2019[41]). Néanmoins, la faiblesse des investissements en capital hors TIC peut freiner la croissance de la PMF et de la compétitivité des entreprises finlandaises, les nouvelles technologies étant habituellement adoptées à l’occasion d’un renouvellement des équipements de production (Greenwood, Hercowitz and Krusell, 1997[42]). Si le stock d’investissements directs étrangers (IDE) entrants s’est situé en moyenne à 2.2 % du PIB annuel sur la période 2010-19, chiffre supérieur à celui des autres pays scandinaves, le stock d’IDE entrant (31 % du PIB) est un des plus faibles de l’OCDE (graphique 1.27).

Graphique 1.25. La croissance de la productivité du travail a été faible

Graphique 1.26. La croissance de la productivité a marqué le pas dans les secteurs tandis que les ressources étaient redéployées vers des secteurs à faible productivité.

Graphique 1.27. Le stock d’investissements directs étrangers est inférieur à celui de nombreux autres pays

Stock d’investissements directs étrangers entrant en pourcentage du PIB, 2019

Le redéploiement rapide des ressources vers des entreprises plus productives renforce la PMF et, en favorisant la croissance d’entreprises innovantes, facilite l’investissement dans l’innovation et la diffusion des technologies (Andrews, Criscuolo and Menon, 2014[43]). En Finlande, pour l’année 2011, l’efficience allocative - proportion selon laquelle les entreprises plus productives attirent davantage de main-d'œuvre – dans le secteur manufacturier a été faible par rapport aux autres pays nordiques (graphique 1.28), mais elle s’est améliorée depuis le début des années 2000 (Finnish Productivity Board, 2020[40]). Il subsiste cependant une marge pour stimuler la croissance des jeunes entreprises qui exploitent souvent des nouvelles technologies, mais qui contribuent moins à la création et à la croissance de l’emploi en Finlande que dans les autres pays de l’OCDE (OCDE, 2018[44]). La Finlande a un marché du capital-risque relativement développé et auquel les entrepreneurs accèdent facilement. Les diplômés de l’enseignement supérieur sont toutefois moins nombreux que dans la plupart des pays de l’OCDE (graphique 1.29), ce qui se traduit par des pénuries de compétences qui freinent souvent l’adoption de nouvelles technologies. En effet, entreprises plus productives éprouvent des difficultés à recruter les salariés qualifiés nécessaires à l’innovation (Brunello and Wruuck, 2019[45]).

Graphique 1.28. L’efficacité de l’allocation des ressources est inférieure en Finlande à celle des pays nordiques scandinaves

Décomposition de la productivité du travail en productivité moyenne et efficience allocative, 2011

Graphique 1.29. Le niveau d’éducation tertiaire est faible

25-34 ans, % dans le même groupe d’âge, 2019 ou dernière année connue

Renforcer l’offre de travailleurs qualifiés

Le gouvernement a l’intention de relever le niveau d’éducation tertiaire des personnes âgées de 25 à 34 ans de 50 % d’ici à 2030. Les principaux facteurs contribuant à freiner le niveau d’éducation tertiaire sont le manque de formations disponibles et un système d'admission excessivement sélectif (OECD, 2019[35]) – près de 67 % des candidats sont refusés chaque année, chiffre deux fois plus élevé que la moyenne de l’OCDE. Seul un quart des jeunes vivant dans le pays ont donc la possibilité d’entamer des études universitaires immédiatement après avoir achevé leur formation de deuxième cycle du secondaire. Les dossiers de fin d’études secondaires en souffrance retardent l’admission dans l’enseignement supérieur : l’âge auquel les élèves y entrent est parmi les plus élevés de l’OCDE et l’âge médian des étudiants inscrits dans les programmes de doctorat est de 31 ans, contre 29 en moyenne dans les pays de l’OCDE (OECD, 2019[35]). De ce fait, les jeunes arrivent sur le marché du travail plus tard que dans les autres pays de l’OCDE, même si près de 60 % des étudiants de l’enseignement supérieur commencent à travailler avant d’avoir obtenu leur diplôme. La réforme de 2020 sur les procédures d’admission à l’université fait reposer plus de la moitié des affectations sur les qualifications de l’enseignement secondaire, ce qui permet aux diplômés de l’enseignement secondaire d’entrer dans l’enseignement supérieur sans réussir l’examen d’entrée. L’autre facteur qui limite le nombre de places disponibles à l’université est lié au fait que les personnes qui recherchent des cours de formation permanente s’inscrivent souvent à des programmes universitaires complets qui sont gratuits plutôt qu’à des programmes de formation continue plus courts. La réforme de 2018 qui contraint les universités à proposer des modules de formation continue contribuera peut-être à atténuer ce problème. Il en va de même pour le raccourcissement des programmes universitaires, dont la durée est supérieure à celle des autres programmes internationaux. Même dans ces conditions, il sera nécessaire de financer des places supplémentaires dans l’enseignement supérieur afin d’abaisser le taux de refus global. Ce financement devra provenir de fonds publics, car la population finlandaise s’oppose fermement aux frais de scolarité dans l’enseignement supérieur. Le quatrième budget rectificatif de 2020 comprenait une dotation ponctuelle de 124 millions EUR pour augmenter le nombre d’admissions dans les établissements d’enseignement supérieur, avec un objectif de 4 800 places supplémentaires. Le gouvernement a également décidé récemment d’augmenter le nombre de places disponibles à près de 6 000 pour les années 2021-2022. Cette dépense est encourageante, mais elle devrait être pérennisée. Le gouvernement a également décidé de porter l’âge de la scolarité obligatoire de 16 à 18 ans.

Il entend ainsi attirer un plus grand nombre de travailleurs qualifiés étrangers. Au printemps 2018, la procédure d’octroi du permis de séjour aux personnes spécialisées a été simplifiée afin que le premier titre de séjour puisse être délivré pour une durée de deux ans au lieu d’un seul. En de parallèle, un permis de séjour a été adopté pour les dirigeants de jeunes entreprises appelées à se développer. Il a intéressé tout particulièrement les spécialistes du secteur de la technologie. Selon les statistiques annuelles du Service de l’immigration finlandais, 10 805 demandes de permis de séjour liés au travail ont été présentées en 2018 et seules 1 500 d’entre elles concernaient des emplois spécialisés (14 % des demandes), une proportion insuffisante pour pourvoir les postes vacants.

Alléger les obstacles réglementaires à la concurrence

En Finlande, les réglementations des entreprises sont généralement propices à la concurrence, les charges administratives supportées par les entreprises qui démarrent et les obstacles aux échanges et aux IDE étant inférieurs à la moyenne de l’OCDE (indicateur OCDE 2018 sur la réglementation des marchés de produits). Les obstacles réglementaires à la concurrence dans les secteurs des services en amont, comme l’énergie, les transports et la vente au détail sont toutefois relativement élevés (graphique 1.30). Ils freinent l’investissement dans ces secteurs de poids et entravent le redéploiement des ressources, car les entreprises en place subissent moins de pression pour répartir plus efficacement les ressources au sein de leurs organisations. Le gouvernement a mis en œuvre des réformes de la réglementation pour renforcer la concurrence, conformément aux recommandations formulées par l'OCDE (tableau 1.8). Ainsi, la Loi sur les services de transport qui doit faciliter les interactions entre les modes de transport est entrée en vigueur en 2018 et le marché du gaz s’est ouvert à la concurrence le 1er janvier 2020. Cependant, les réformes du transport ferroviaire de passagers qui devaient libéraliser ce marché fortement réglementé ont été interrompues. Dans le secteur du commerce de détail, les ventes en ligne de certains biens et services ne sont autorisées que si le commerçant a un point de vente physique et nécessitent des licences ou autorisations spéciales, ce qui freine la création de commerces électroniques. La vente de produits pharmaceutiques est soumise à de nombreuses contraintes, notamment en ce qui concerne le nombre de pharmacies et leur propriété et les lieux de délivrance des médicaments en vente libre. La réduction de ces obstacles réglementaires à la concurrence stimulerait l’investissement et, grâce à une meilleure répartition des ressources, augmenterait la croissance de la PMF.

Selon leur nature, les institutions du marché du travail peuvent également freiner la croissance de la productivité. Les négociations collectives salariales qui laissent peu de marge aux entreprises pour procéder à des ajustements, sont souvent préjudiciables pour la productivité des entreprises (OCDE, 2017[46]). En Finlande, l’implantation syndicale est supérieure à celle de la plupart des pays de l’OCDE (graphique 1.31, partie A) et, grâce à l’extension légale, près de 90 % des travailleurs sont couverts par la négociation collective (partie B). Même si les conventions collectives sectorielles permettent de négocier certains aspects au niveau de l’entreprise, ces droits sont réservés aux employeurs qui adhèrent à l’association des employeurs qui a signé la convention sectorielle. Toutefois, plus des trois quarts des entreprises ne sont pas membres d’organisations d’employeurs et sont généralement des petites ou moyennes entreprises (Yrittäjät, 2019[47]). La loi interdit à ces PME de se soustraire aux conventions collectives en ayant recours à des clauses de flexibilité de la négociation en entreprise, qui pèsent sur leur productivité. Ces dispositions risquent également d’être anticoncurrentielles - les grandes entreprises peuvent adopter des dispositions auxquelles elles peuvent déroger et qui sont préjudiciables pour les autres employeurs, de taille plus modeste. Le gouvernement prévoit de supprimer cette restriction juridique, ce dont on ne peut que se féliciter.

Graphique 1.30. Les obstacles réglementaires à la concurrence sont élevés dans certains secteurs en amont

Indice de 0 à 6 (0 le moins strict, 6 le plus strict), 2018

Graphique 1.31. L’implantation syndicale est élevée, comme la couverture conventionnelle

2018 ou dernière année connue

Principales recommandations récentes de l'OCDE	Mesures adoptées depuis 2018
Simplifier la réglementation dans le commerce de détail, les transports et la construction.	La Loi sur les services de transport est entrée en vigueur en 2018 afin de faciliter les interactions entre les modes de transport.
Utiliser des critères de financement pour les établissements d’enseignement supérieur ou mettre en place des chèques R-D afin de renforcer la coopération entre les entreprises, en particulier les nouvelles, et les universités.	En 2018, Business Finland a facilité la création de projets en réseau répondant aux besoins des entreprises et a contribué à leur financement.

La Finlande devra adopter de nouvelles mesures pour atteindre ses objectifs de réduction des émissions de GES

La Finlande affiche une intensité énergétique supérieure à la moyenne de l’OCDE (graphique 1.32, partie B), ce qui s’explique par son climat froid, sa faible densité démographique et sa spécialisation dans des industries énergivores (celle des pâtes et papiers, en particulier). Néanmoins, son intensité d’émission de CO₂ n’a cessé de diminuer et se situe en dessous de la moyenne de l’OCDE (partie A), grâce notamment à la part relativement élevée des renouvelables dans les approvisionnements en énergie primaire (partie C). Les absorptions nettes par le secteur de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie (UTCATF) ont en outre progressé pour atteindre environ 25 millions de tonnes d’équivalent CO₂ (Mt éq. CO₂), ce qui représente quelque 40 % des émissions totales hors secteur UTCATF (tableau 1.9).

La Finlande est bien partie pour atteindre son objectif 2020 en vertu du mécanisme de répartition de l’effort au sein de l’UE (qui cible les secteurs hors système d’échange de quotas d’émission de l’UE – ou SEQE-UE – et exclut le secteur UTCATF), à savoir abaisser ses émissions de 16 % par rapport à 2005 par des mesures de réduction intérieures et par la mise en réserve et l’emprunt de quotas (ses émissions étaient supérieures de 0.4 % au quota annuel en 2018, mais inférieures de 0.5 % aux quotas cumulés de la période 2013-18) (Honkatukia, 2019[10]). Le Plan à moyen terme sur le changement climatique énonce des mesures pour atteindre l’objectif de réduction des émissions de GES à l’horizon 2030 (qui consiste à les réduire de 39 % par rapport à leur niveau de 2005, sachant qu’elles baisseront de seulement 22 % en l’absence de ces mesures, ce qui représente un écart de 6 Mt éq. CO₂). Avec les mesures existantes déjà mises en œuvre du Plan, l’écart devrait être ramené à 2.5 Mt éq. CO₂ en 2020. La Finlande devrait adopter les mesures offrant le meilleur rapport coût-efficacité pour atteindre cet objectif, notamment en mettant pleinement à profit les mécanismes de flexibilité disponibles (y compris l’achat de quotas d’émission de l’UE auprès d’autres pays). Dans le contexte de l’objectif de l’UE qui prévoit d’accroître la part des renouvelables dans la consommation d’énergie finale, la Finlande ambitionne de porter cette part à 38 % en 2020, puis à 50 % en 2030. Elle est d’ores et déjà estimée à 42 %, mais en l’absence de mesures complémentaires, elle devrait rester en deçà de l’objectif, à 47 %, en 2030 (Ministry of Economic Affairs and Employment of Finland, 2017[11]). La participation au SEQE-UE, dans le cadre duquel les quotas d’émission seront réduits de 21 % en 2020 et de 43 % d’ici à 2030 par rapport à 2005 (puis de 90 % à l’horizon 2050), contribuera également à faire baisser les émissions de la Finlande. Le gouvernement a en outre avancé à 2035 l’échéance à laquelle la Finlande doit parvenir à la neutralité en matière de GES (c’est-à-dire compenser ses émissions par les absorptions nettes du secteur UTCATF et/ou par des achats de permis d’émission à l’étranger). Il serait très difficile d’atteindre cet objectif uniquement à partir des sources internes, étant donné que les prévisions tablent sur des émissions annuelles brutes de GES de 39 Mt éq. CO₂ avec les mesures appliquées actuellement (36 Mt éq. CO₂ si l’on tient compte des mesures du Plan non encore mises en œuvre) et sur des absorptions nettes du secteur UTCATF de 21 millions de tonnes de CO₂ (Cederlöf and Siljander, 2020[48]).

	2013	2014	2015	2016	2017	2018 ¹⁾
	millions de tonnes d’équivalent CO2
Émissions hors secteur UTCATF²⁾	63.0	58.8	55.2	58.1	55.4	56.5
Émissions de CO2 de l’aviation civile	0.2	0.2	0.2	0.2	0.2	0.2
Émissions des secteurs couverts par le SEQE³⁾	31.5	28.8	25.5	27.2	25.1	26.2
Secteur de l’énergie	27.6	25.1	21.6	23.0	21.1	22.0
Procédés industriels	4.0	3.7	3.9	4.2	4.0	4.2
Écart entre le registre du SEQE et l’inventaire⁴⁾	-0.1	0.0	-0.1	0.1	0.0
Émissions des secteurs hors SEQE⁵⁾	31.3	29.8	29.5	30.7	30.1	30.0
Secteur de l’énergie	20.4	19.1	18.8	20.2	19.7	20.2
Transports⁵⁾	11.8	10.7	10.7	11.9	11.3	11.5
Véhicules non routiers et autres machines	2.6	2.5	2.4	2.3	2.4	2.5
Autres émissions du secteur de l’énergie⁶⁾	6.0	5.9	5.7	6.0	6.0	6.2
Procédés industriels et utilisation de produits	1.9	1.9	2.0	1.9	1.9	1.7
Procédés industriels (hors gaz fluorés)⁷⁾	0.5	0.5	0.5	0.5	0.6	0.4
Consommation de gaz fluorés⁷⁾	1.5	1.5	1.4	1.4	1.3	1.3
Agriculture	6.5	6.6	6.5	6.6	6.5	6.3
Gestion des déchets	2.3	2.2	2.1	2.0	1.9	1.8
Émissions indirectes de CO2	0.1	0.1	0.1	0.1	0.1	0.1
Écart entre le registre du SEQE et l’inventaire⁴⁾	0.1	0.0	0.1	-0.1	0.0
Secteur UTCATF²⁾	-19.0	-21.8	-20.1	-18.5	-20.4	-14.2

1. Estimation indirecte.

2. UTCATF désigne l’utilisation des terres, le changement d’affectation des terres et la foresterie, secteur qui n’est couvert ni par le système d’échange de quotas d’émission, ni par la Décision relative à la répartition de l’effort au sein de l’UE.

3. Source : Autorité de l’énergie.

4. Écart imputable à des différences de méthodologie et de définition concernant les émissions totales du secteur couvert par le SEQE entre les données de l’Autorité de l’énergie et l’Inventaire des gaz à effet de serre.

5. Hors émissions de CO2 de l’aviation civile intérieure, suivant l’inventaire.

6. Comprend les émissions imputables, par exemple, au chauffage résidentiel et tertiaire, à l’incinération de déchets et à l’utilisation de combustibles dans les industries de transformation.

7. Les gaz fluorés à effet de serre sont les HFC, les PFC, le SF6 et le NF3.

Source : Ministry of the Environment and Statistics Finland (2017), Finland’s Seventh National Communication under the United Nations Framework Convention on Climate Change.

Le secteur des transports possède le plus fort potentiel de réduction des émissions et représente 40 % des émissions ciblées par la répartition de l’effort au sein de l’UE (tableau 1.9) ; viennent ensuite, à 20 % chacune, l’agriculture et les autres émissions du secteur de l’énergie, qui comprennent celles du chauffage résidentiel et tertiaire. Les transports sont censés contribuer à hauteur de la moitié, soit 20 points de pourcentage, à l’objectif de réduction des émissions fixé pour 2030 dans le cadre de la répartition de l’effort (il est prévu que leurs émissions soient divisées par deux par rapport à 2005). Afin d’atteindre cet objectif, de nouvelles mesures devront être prises pour faire baisser les émissions des transports de 30 % supplémentaires d’ici à 2030 (soit d’environ 3 Mt éq. CO₂). Selon le plan de réduction des émissions du gouvernement, la moitié environ de cette baisse sera obtenue grâce au remplacement des carburants fossiles par des carburants et des énergies renouvelables et à faibles émissions. À cette fin, la teneur en biocarburants de l’ensemble des carburants routiers vendus à la pompe sera portée à 30 % d’ici à 2029. Même si elle dispose de larges possibilités de développement de la production de biocarburants d’origine forestière, la Finlande enregistre une demande énergétique telle dans le secteur des transports qu’elle doit aussi miser sur l’efficacité énergétique (dont la contribution à la réduction des émissions s’établira à 1 Mt CO₂ par an selon le plan (Ministry of Economic Affairs and Employment of Finland, 2017[11]; Ministry of the Environment, 2017[49])).

Pour que ces gains d’efficacité soient réalisés, les véhicules électriques (véhicules fonctionnant à l’hydrogène et véhicules hybrides rechargeables compris), actuellement au nombre de 15 000 sur un parc de 2.7 millions de voitures, devront être 50 fois plus nombreux. L’électricité nécessaire pour les charger pourrait provenir en partie des centrales existantes, dont la production est à 78 % d’origine renouvelable ou nucléaire, dans la mesure où le rechargement s’effectue principalement en dehors des heures de pointe (c’est-à-dire la nuit). Cela étant, il faudrait aussi accroître la production éolienne, qui constitue l’énergie renouvelable la plus économique en Finlande, à la fois pour faire face à la hausse de la demande d’électricité liée aux véhicules électriques et pour permettre le remplacement des combustibles fossiles par l’électricité dans les bâtiments résidentiels et tertiaires et dans l’industrie (Granskog et al., 2018[50]). Selon les estimations de Granskog et al., les véhicules électriques deviendront compétitifs sur l’ensemble de leur cycle de vie durant cette décennie, et les petits le seront avant les grands. Toutefois, pour que la diffusion de ces véhicules monte en puissance, il faut compléter les mesures qui internalisent les coûts sociaux de l’utilisation de véhicules roulant aux carburants fossiles, en portant le soutien au déploiement de stations de recharge électrique à un niveau plus élevé que l’exige la directive européenne correspondante, et en rendant obligatoires les bornes de recharge dans les bâtiments neufs. La taxe d’immatriculation sur les voitures est modulée en fonction des émissions de CO₂par kilomètre et encourage l’achat de véhicules électriques : elle varie entre 2.7 % du prix taxes comprises pour un véhicule électrique à émissions nulles, et 48.9 % pour un véhicule dont les émissions de CO₂ sont égales ou supérieures à 360 g/km.

Sous l’effet des mesures additionnelles prévues dans les secteurs de l’agriculture et du chauffage des bâtiments, les émissions pourraient diminuer de 0.8 Mt éq. CO₂ supplémentaires d’ici à 2030 (Ministry of the Environment, 2017[49]). Les mesures de relance budgétaire offrent l’occasion d’aller plus loin en encourageant la rénovation des bâtiments résidentiels, notamment l’amélioration de leur isolation.

Dans le secteur agricole aussi, il serait possible de réduire les émissions dans des proportions plus importantes. Les niveaux de soutien aux producteurs agricoles finlandais sont parmi les plus élevés en Europe, même s’ils sont nettement en deçà de ceux enregistrés en Norvège et en Suisse. Au moment de son adhésion à l’Union européenne, la Finlande a négocié le droit de verser des subventions agricoles en plus de celles prévues par la Politique agricole commune (PAC). Si elle réduisait ces paiements à l’agriculture et recentrait le soutien sur la production d’avantages environnementaux tels que la séquestration du carbone, elle ferait baisser les émissions de GES (de même que la pollution de l’eau, notamment en mer Baltique). Elle augmenterait aussi ce faisant sa productivité, puisque la production agricole, dont la valeur ajoutée hors subventions est très faible, déclinerait. En outre, cette démarche serait synonyme d’économies budgétaires une fois les inévitables mesures de soutien à mettre en place pour aider la reconversion professionnelle ou le départ à la retraite des travailleurs touchés devenues inutiles.

La fiscalité sur la tourbe utilisée comme combustible, qui est à l’origine de 12 % des émissions de GES de la Finlande (hors secteur de l’utilisation des terres), est très faible mais en cours de relèvement. Il conviendrait néanmoins de l’augmenter dans des proportions plus importantes pour l’aligner sur la fiscalité qui frappe les autres combustibles fossiles de chauffage. Le charbon est utilisé pour produire de la chaleur industrielle et une faible proportion de l’électricité, et il n’est pas taxé dans le premier cas (OECD, 2019[51]). Toutefois, cet usage et toutes les autres utilisations énergétiques du charbon cesseront définitivement en 2029.

Principales recommandations récentes de l’OCDE	Mesures prises depuis la dernière *Étude*
Pour réduire encore les émissions de gaz à effet de serre, supprimer progressivement les subventions préjudiciables à l’environnement et harmoniser le barème de taxation des émissions entre les secteurs.	Le gouvernement a entrepris de supprimer progressivement le remboursement de taxes pour les entreprises grosses consommatrices d’énergie et d’accroître la fiscalité sur l’extraction de tourbe et la cogénération.
Relever les taxes sur la tourbe.	La fiscalité sur la tourbe est passée de 1.9 EUR/MWh à 3.0 EUR/MWh en 2019 et sera portée à 5.7 EUR/MWh début 2021.

Graphique 1.32. Indicateurs de croissance verte

L’Indice de perception de la corruption est faible, la transparence fiscale est élevée mais certains aspects des mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux doivent être renforcés.

La perception de la corruption (graphique 1.33, partie A) et l’exercice de l’autorité publique à des fins d’enrichissement personnel, mesurés par l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » (partie B), sont peu élevés, un peu plus toutefois pour le deuxième aspect qu’avant que la crise financière (partie C). La Finlande fait mieux, pour ce qui est de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » dans chaque sous‑composante par secteur que la moyenne des pays de l’OCDE, sauf pour la corruption de l’appareil judiciaire, pour laquelle elle obtient le même résultat (partie D). Dans le même temps, son bilan est contrasté concernant la mise en œuvre des recommandations que lui a adressées le Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption lors de son évaluation de Phase 4 (OECD, 2017[52]) : le Groupe de travail a conclu que la Finlande n’avait pleinement mis en œuvre que deux d’entre elles, en avait partiellement mis en œuvre sept autres et n’avait pas mis en œuvre les six restantes (OECD, 2019[53]). Le Groupe de travail a exprimé de vives préoccupations dans son rapport de Phase 4 concernant l’application de l’infraction de corruption transnationale par les juridictions finlandaises et le seuil de la preuve applicable : « Les tribunaux ont invariablement appliqué un seuil de la preuve extrêmement élevé pour l’infraction de corruption transnationale, exigeant apparemment une preuve directe de la connaissance, par les prévenus, de tous les aspects de l’infraction, y compris des éléments n’entrant pas dans son champ d’application. » Une préoccupation connexe tenait au fait que les affaires de corruption transnationale n’étaient pas traitées par des juges ayant des compétences et des antécédents spécialisés. Ces facteurs ont contribué à un taux d’acquittement de 100 % dans les cinq affaires de corruption transnationale dont la justice avait été saisie. Pour l’heure, la Finlande n’a pas fait de progrès pour dissiper ces préoccupations.

Graphique 1.33. La perception de la corruption est faible, la transparence fiscale est élevée mais certaines mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux doivent être renforcées

D’après l’examen par les pairs mené par le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales, la Finlande se conforme pleinement à ses obligations en matière d’échange de renseignements (partie E). De même, il ressort de l’évaluation par les pairs de la Finlande réalisée par le Groupe d’action financière (GAFI) que, dans ce pays, la coopération internationale en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme est très efficace. La collecte des renseignements financiers, et les enquêtes et poursuites menées par les autorités dans les affaires de blanchiment de capitaux, ainsi que la gestion des risques, l’action publique et la coordination y sont aussi plus efficaces que dans la moyenne des pays de l’OCDE. Selon l’évaluation du GAFI, les autorités de tutelle doivent toutefois parachever la mise au point de leur méthodologie fondée sur le risque et la mettre en œuvre (FATF, 2019[54]). En outre, elles doivent être dotées de plus de ressources, le registre des bénéficiaires effectifs doit être contrôlé et les lacunes concernant la compréhension commune des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme doivent être comblées.

PRINCIPALES CONCLUSIONS	RECOMMANDATIONS RECOMMANDATIONS (Principales recommandations en gras)
Garantir la viabilité des finances publiques et la stabilité financière après la crise liée au COVID-19
Le gouvernement a fourni en 2020 un soutien budgétaire de grande ampleur aux entreprises et aux ménages pour lutter contre les effets de la pandémie de COVID-19.	Se tenir prêt à prendre de nouvelles mesures de relance budgétaire si la reprise de l’activité économique venait à tarder.
Le gouvernement vise à stabiliser le ratio dette/PIB d’ici la fin de la décennie, ce qui entraînera une réduction du déficit structurel d’environ 2 points de PIB. L’augmentation de 80 000 du nombre d’actifs contribuerait à hauteur d’environ 40 % à cet effort d’ajustement. Le coefficient de pression fiscale de la Finlande est élevé. Les prestations sociales compenseront automatiquement l’augmentation de la TVA grâce à l’indexation de leur montant.	Une fois que la reprise économique sera sur les rails, mettre en place des mesures d’assainissement, principalement en réduisant les dépenses, notamment les subventions et les dépenses fiscales, mais également en augmentant les impôts qui ne produisent pas d’effets de distorsion importants sur l’économie, comme la TVA (en élargissant l’assiette d’imposition au taux normal) et les impôts périodiques sur la propriété immobilière.
Les chaînes de soins sont aujourd’hui très décentralisées et fragmentées, ce qui aboutit à des inefficiences et des inégalités régionales dans l'offre de soins. Le gouvernement envisage de transférer les compétences d’organisation des services sanitaires et sociaux, actuellement du ressort des communes, à 18 comtés autonomes, et de se concentrer davantage sur la prévention et les services de base. Aucun objectif chiffré n’a été fixé pour les économies budgétaires.	Faire adopter les réformes des services sociaux et sanitaires par le Parlement. Fixer des objectifs numériques pour les économies budgétaires que ces réformes devraient permettre de réaliser afin d’aider le gouvernement à planifier des mesures qui optimisent le rapport coût-efficacité des dépenses, tout en garantissant l’égalité d’accès à des services de qualité.
Les échéances des prêts au logement sont longues, mais les taux d’intérêt sont révisés tous les ans. Les ménages très endettés risquent d’avoir des difficultés à rembourser leur dette lorsque les taux d’intérêt, actuellement très bas, reviendront à des niveaux plus normaux. L’application d’un traitement fiscal préférentiel aux acquéreurs investissant, via une société de logement, dans des biens immobiliers à louer, et le montant des droits de timbre, plus faible sur les cessions de parts de sociétés de logement que sur les transactions immobilières directes ont pour effet d’augmenter les prêts souscrits par ces sociétés de logement.	Introduire un ratio dette/revenu maximum applicable aux prêts aux particuliers et plafonner la durée des prêts au logement. Supprimer le traitement fiscal préférentiel dont bénéficient les investisseurs pour rembourser le capital des prêts souscrits via les sociétés de logement ; harmoniser les droits de timbre applicables aux transactions immobilières directes avec ceux prélevés sur les cessions de parts de sociétés de logement.
Les mesures adoptées par la BCE et la Banque de Finlande pour accroître l’activité de prêt des banques pourraient réduire leur capacité de prise de risque.	Les autorités prudentielles devraient surveiller l’incidence de l’assouplissement des ratios de fonds propres, de la réglementation, des critères applicables aux prêts non performants et à l’admission d’actifs en garantie, et les rendre plus restrictifs une fois l’économie repartie.
Endiguer la propagation du COVID-19
Les tests de dépistage du COVID-19 sont limités aux personnes symptomatiques et aux professionnels de santé, ce qui limite l’efficacité du dépistage pour endiguer la propagation du virus.	Les autorités devraient élargir le dépistage, dans un premier temps à un cercle plus large de professions qui impliquent des interactions avec le public, puis aux cas asymptomatiques.
Assurer le retour de la main-d'œuvre dans des emplois viables et accroître les taux d’emploi
Les employeurs ne sont guère incités à ne limiter le recours au dispositif de chômage partiel qu’aux seuls emplois qu’ils estiment être viables une fois la crise passée, puisque ceux qui ont recours au dispositif ne paient pas plus de cotisations sociales que les autres employeurs.	Exiger des employeurs qu’ils participent au coût d’indemnisation des heures non travaillées (en plus des cotisations qu’ils acquittent auprès de l’assurance-chômage).
Les salariés licenciés à titre temporaire ne sont pas tenus de s’inscrire auprès du service public de l’emploi (SPE), ce qui retarde toute intervention destinée à aider ceux qui devront quitter des emplois jugés non viables même à long terme.	Rendre obligatoire l’inscription des salariés licenciés à titre temporaire auprès du SPE.
Le gouvernement augmente actuellement les ressources allouées au SPE, d’un montant faible, mais ces augmentations ne seront sans doute pas suffisantes pour faire face à l’impact de la crise.	Augmenter le budget du SPE et améliorer l’efficience de ses prestations pour répondre à une demande en hausse pour ses services.
Seuls les salariés licenciés à titre temporaire ou permanent, affiliés à une caisse d’assurance-chômage, ont droit à des prestations de chômage liées à leur rémunération, alors que ces caisses ne versent que 6 % de ces indemnités.	Créer une caisse publique d’assurance-chômage à laquelle seraient affiliés automatiquement soit l’ensemble des actifs, soit ceux non affiliés à une autre caisse.
Accroître la productivité
Les pénuries de qualifications ne cessent de se creuser et la tendance récente observée dans les taux de diplômés risque de les aggraver encore.	Faciliter la transition de l'enseignement secondaire à l'enseignement supérieur en réformant le système très sélectif d’admission dans le supérieur et en augmentant le nombre de places offertes.
Certaines réformes du transport ferroviaire de voyageurs ouvrant davantage le secteur à la concurrence ont été suspendues. La vente au détail de produits pharmaceutiques est soumise à de nombreuses contraintes.	Abaisser le niveau des obstacles à la concurrence dans les transports, l’énergie et le commerce de détail.
Les conventions collectives sectorielles prévoient normalement des clauses de flexibilité, mais la loi interdit aux employeurs de les invoquer s’ils ne sont pas affiliés à la fédération professionnelle ayant négocié l’accord, ce qui constitue un frein à la productivité.	Abroger cette disposition légale qui empêche les employeurs d’invoquer les clauses sectorielles permettant une négociation au niveau de l’entreprise, ainsi qu’il est prévu.
Atteindre les objectifs officiels de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES)
La Finlande vise, d’ici 2030, à réduire ses émissions de GES dans les secteurs relevant du mécanisme de répartition de l’effort au sein de l’UE de 39 % par rapport à leur niveau de 2005. Parmi les secteurs régis par le mécanisme de répartition de l’effort, ceux qui affichent les plus hauts niveaux d’émissions sont les transports, l’agriculture et l’énergie, qui ne relèvent pas du système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE), ainsi que le chauffage. La fiscalité sur la tourbe utilisée comme combustible (à l’origine de 15 % des émissions de GES) est plus légère que celle appliquée sur les autres combustibles fossiles utilisés pour la production de chaleur.	Réduire les émissions de GES dans les secteurs relevant du mécanisme de répartition en employant les méthodes optimisant le rapport coût-efficacité, y compris en ayant pleinement recours aux mécanismes de flexibilité existants. Soumettre la production de chaleur à partir de la tourbe au même régime fiscal que les autres combustibles fossiles utilisés pour le chauffage.
Les subventions versées à l'agriculture (secteur à l'origine de 20 % des émissions de GES) comptent parmi les plus généreuses d'Europe.	Remplacer progressivement le système national des aides à l’agriculture par des subventions à visée bénéfique pour l’environnement.

Annexe A. Mesures prises initialement par la Finlande face au COVID-19

Le gouvernement a déclaré l’état d’urgence le 16 mars et adopté plusieurs mesures d’endiguement (tableau A.1). La Finlande se situait en milieu de tableau parmi les pays de l’OCDE en termes de rapidité d’adoption de mesures de confinement après le franchissement du seuil de 1 cas d’infection par million d'habitants (graphique A.1, partie A). Néanmoins, à ce moment-là, le nombre cumulé de cas n’était que de 267 (soit 48 par million d’habitants) et aucun décès lié au COVID-19 n’avait eu lieu. De nombreux autres pays de l’OCDE ont uniquement adopté d’importantes mesures de confinement lorsque des nombres plus importants de cas d’infection et de décès par million d’habitants ont été confirmés (parties B et C), de sorte qu’il a fallu des mesures plus restrictives ou d'une durée plus longue pour juguler l’épidémie – c’est-à-dire pour ramener le taux de reproduction du virus en dessous de 1.

La Finlande a moins eu recours à des mesures de confinement obligatoire et davantage à des orientations et à des recommandations que la plupart des autres pays. Les mesures strictes de confinement ou de suspension d’activités ont été ciblées sur les groupes vulnérables, la région d’Uusimaa enregistrant une croissance particulièrement forte du nombre de cas, ainsi que les secteurs qui n’étaient guère compatibles avec la distanciation physique, tels que les restaurants et cafés (tableau A.1). Grâce à ces mesures d’endiguement relativement modérées, la perte de mobilité a été plus modeste que dans de nombreux autres pays de l’OCDE (graphique A.2), ce qui a contribué à limiter le recul du PIB (graphique 1.12, partie A). Cette approche a permis d’endiguer la propagation du virus, grâce à la diffusion rapide et transparente d’informations par le gouvernement dès janvier 2020, et au niveau élevé de confiance sociale (OCDE, 2018[5]), cette dernière étant associée à des nombres plus faibles de cas de COVID-19 lorsqu’on considère l’ensemble des régions des pays européens de l’OCDE (Bartscher et al. (2020[55])).

Les mesures prises initialement par les pouvoirs publics pour aplatir la courbe des infections ont contribué de manière importante à éviter que le système hospitalier ne soit submergé, étant donné que la Finlande avait peu de lits dotés d’appareils de ventilation en unité de soins intensifs en termes de comparaison internationale. Après la déclaration de l’état d’urgence, le gouvernement a donné pour instructions à tous les services de soins d’urgence de rationaliser leurs activités, et aux hôpitaux de la région d’Uusimaa de renforcer les capacités de leurs unités de soins intensifs. Contrairement à la plupart des autres pays, la Finlande disposait d’un stock important de fournitures médicales, notamment d’équipements de protection individuelle pour les professionnels de santé (masques faciaux et visières, appareils de protection respiratoire, masques chirurgicaux et blouses médicales), qu’elle a commencé à distribuer à la mi-mars.

Graphique A.1. La Finlande a adopté des mesures de confinement plus tôt que de nombreux autres pays de l’OCDE

Date	Mesure
16 mars	Les rassemblements publics de plus de 10 personnes sont interdits.
	Les visites sont interdites dans les maisons de retraite.
	Le gouvernement recommande que les personnes âgées de plus 70 ans évitent autant que possible les contacts avec d’autres personnes.
	Le gouvernement recommande aux personnes qui le peuvent de télétravailler. Il est conseillé aux entreprises exerçant des activités non essentielles de fermer.
	Le gouvernement recommande à la population de ne sortir de chez elle que pour des motifs essentiels.
18 mars	Les établissements scolaires et les universités sont fermées et, bien que les crèches et les garderies restent ouverts, il est conseillé aux parents de garder leurs enfants à domicile.
19 mars	Les lieux consacrés à des activités réunissant de nombreuses personnes à proximité immédiate les unes des autres, tels que les théâtres, les salles de sport, les discothèques et les musées, sont fermés.
	La frontière est fermée, et bien que les citoyens finlandais soient autorisés à rentrer dans leur pays, ils y sont soumis à une quarantaine obligatoire de deux semaines à leur domicile.
27 mars	La région d’Uusimaa est placée en quarantaine du reste du pays pendant trois semaines, exception faite des déplacements professionnels.
4 avril	Les restaurants et cafés sont fermés, sauf pour les services de vente à emporter, jusqu’au 31 mai 2020.

Source : Outil de suivi des politiques relatives au COVID-19 (COVID-19 Policy Tracker) de l’OCDE.

Graphique A.2. La rigueur des mesures de confinement et la perte de mobilité ont été relativement modérées en Finlande

Au début de mai, le gouvernement a recentré sa stratégie d’endiguement, dont le confinement était l’axe principal, sur une généralisation du dépistage et du traçage, ainsi que sur des restrictions ciblées sur les rassemblements de grande ampleur, les restaurants et les cafés accueillant de nombreux clients dans un espace réduit, les personnes âgées et les individus entrant dans le pays. La Finlande a rapidement renforcé ses capacités de dépistage, et au début de novembre 2020, elle réalisait environ 12 000 tests par jour. Le gouvernement entend porter la capacité de dépistage quotidien à 30 000 tests en 2021. Les tests sont réalisés pour les personnes présentant des symptômes et pour certains individus asymptomatiques, comme ceux qui travaillent ou sont hébergés dans des structures sociales ou de soins de santé, des centres d’accueil de demandeurs d’asile et des prisons. Les capacités de traçage des cas contacts, en particulier dans les grandes villes, ont été renforcées par le lancement d’une application pour téléphone portable qui identifie les personnes avec lesquelles l’utilisateur a passé plus de 15 minutes, et alerte celui‑ci si l’une d’elles est testée positive. Le gouvernement a également fait modifier la loi sur les maladies transmissibles et d’autres dispositions législatives, de sorte qu’il peut maintenant contrôler les ressources médicales, fermer les restaurants et autres établissements commerciaux ainsi que les établissements scolaires, imposer des règles précises concernant les rassemblements publics, et isoler des personnes à leur domicile ou dans des structures spécifiques, sans avoir à déclarer l’état d'urgence.

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[9] Kyyrä, T. et al. (2019), “Aktiivimallin vaikutukset työttömiin ja TE-toimistojen toimintaan”, VATT Tutkimuset, No. 189, VATT Institute for Economic Research, Helsinki, https://www.doria.fi/handle/10024/172797.

[32] Kyyrä, T. and H. Pesola (2020), “Long-term effects of extended unemployment benefits for older workers”, Labour Economics, Vol. 62, p. 101777, http://dx.doi.org/10.1016/j.labeco.2019.101777.

[8] Lundborg, P., E. Plug and A. Rasmussen (2017), “Can women have children and a career? IV evidence from IVF treatments”, American Economic Review, Vol. 107/6, pp. 1611-1637, http://dx.doi.org/10.1257/aer.20141467.

[60] Maloney, W. and T. Taskin (2020), “Determinants of Social Distancing and Economic Activity during COVID-19 : A Global View”, Policy Research Working Paper, No. WPS9242, World Bank Group, Washington D.C.

[11] Ministry of Economic Affairs and Employment of Finland (2017), Government report on the National Energy and Climate Strategy for 2030, Ministry of Economic Affairs and Employment of Finland, Helsinki.

[19] Ministry of Finance (2020), Economic Survey, Autumn 2020, Ministry of Finance, Helsinki.

[14] Ministry of Finance (2020), Economic Survey, Summer 2020, Ministry of Finance, Helsinki.

[65] Ministry of Finance (2020), Economic Survey, Summer 2020, Ministry of Finance, Helsinki.

[29] Ministry of Finance (2019), Economic Survey, Autumn 2019, Ministry of Finance, Helsinki.

[28] Ministry of Finance (2019), Economic Survey, Winter 2019, Ministry of Finance, Helsinki.

[66] Ministry of Finance (2019), Economic Survey, Winter 2019, Ministry of Finance, Helsinki.

[49] Ministry of the Environment (2017), Government Report on Medium-term Climate Change Policy Plan for 2030 Towards Climate-Smart Day-to-Day Living MINISTRY OF THE ENVIRONMENT, Ministry of the Environment.

[68] OCDE (2020), Comment va la vie ? 2020 : Mesurer le bien-être, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/ab72c502-fr.

[36] OCDE (2019), Études économiques de l’OCDE : Finlande 2018 (version abrégée), Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/5c48f31f-fr.

[5] OCDE (2018), Comment va la vie ? 2017 : Mesurer le bien-être, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/how_life-2017-fr.

[44] OCDE (2018), Panorama de l’entrepreneuriat 2017, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/entrepreneur_aag-2017-fr.

[39] OCDE (2017), Études économiques de l’OCDE : Finlande 2016, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-fin-2016-fr.

[46] OCDE (2017), Perspectives de l’emploi de l’OCDE 2017, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/empl_outlook-2017-fr.

[4] OCDE (2015), Études économiques de l’OCDE : Finlande 2014, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-fin-2014-fr.

[59] OECD (2020), Evaluating the initial impact of COVID-19 containment measures on economic activity, http://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/evaluating-the-initial-impact-of-covid-19-containment-measures-on-economic-activity-b1f6b68b/ (accessed on 15 August 2020).

[58] OECD (2020), Flattening the covid-19 peak : Containment and mitigation policies, http://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/flattening-the-covid-19-peak-containment-and-mitigation-policies-e96a4226/.

[56] OECD (2020), “Supporting people and companies to deal with the Covid-19 virus: Options for an immediate employment and social-policy response”, ELS Policy Brief on the Policy Response to the COVID-19 Crisis, https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=119_119686-962r78x4do&title=Supporting_people_and_companies_to_deal_with_the_Covid-19_virus.

[17] OECD (2020), Supporting people and companies to deal with the COVID-19 virus: Options for an immediate employment and social-policy response, https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/supporting-people-and-companies-to-deal-with-the-covid-19-virus-options-for-an-immediate-employment-and-social-policy-response-d33dffe6/ (accessed on 31 August 2020).

[53] OECD (2019), Implementing the OECD Anti-Bribery Convention Phase Two-Year Follow-Up Report Finland.

[35] OECD (2019), Investing in Youth: Finland, Investing in Youth, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/1251a123-en.

[34] OECD (2019), OECD Compendium of Productivity Indicators 2019, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/b2774f97-en.

[51] OECD (2019), Taxing Energy Use 2019 : Using Taxes for Climate Action, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/058ca239-en.

[2] OECD (2017), Finland: Trade and Investment Statisical Note, http://www.oecd.org/investment/Finland-trade-investment-statistical-country-note.pdf (accessed on 7 September 2020).

[52] OECD (2017), Implementing the OECD Anti-Bribery Convention Phase 4 Report: Finland, OECD.

[3] OECD and Statistics Finland (2020), Globalisation in Finland: Granular insights into the impact on businesses and employment, http://www.stat.fi/tup/julkaisut/tiedostot/julkaisuluettelo/ykau_202000_2020_23449_net.pdf.

[38] OECD/European Observatory on Health Systems and Policies (2019), Finland: Country Health Profile 2019, State of Health in the EU, OECD, Paris.

[57] Pareliussen, J. and D. Glocker (2020), Lockdown policies and people in the age of COVID-19: Lessons from the OECD Policy Tracker, https://oecdecoscope.blog/2020/07/07/lockdown-policies-and-people-in-the-age-of-covid-19-lessons-from-the-oecd-policy-tracker/ (accessed on 15 August 2020).

[27] The European Comission (2020), Country Report Finland 2020, The European Comission, Brussels.

[26] Working group on macroprudential supervision tools limiting household indebtedness (2019), Report on means to prevent excessive household indebtedness (in Finnish), Ministry of Finance, Helsinki, http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-038-9.

[62] World Health Organisation, European Comission and European Observatory of Health System and Policies (2020), Covid-19 Health System Response Tracker, https://www.covid19healthsystem.org/countries/finland/countrypage.aspx.

[47] Yrittäjät (2019), Finland cannot be renewed without enterprise, https://www.yrittajat.fi/sites/default/files/sy_esittely2019_en-gb.pdf.

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