Outre les mécanismes d’examen « programmé » et « managérial », dont le calendrier sera en grande partie prédéterminé, il est utile de procéder ponctuellement à d’autres examens. En effet, les réformes doivent certaines de leurs plus grandes avancées à ces initiatives ad hoc (OCDE, 2012[1]). Cela dit, compte tenu du manque de ressources financières et de personnes possédant les compétences nécessaires – sans parler de la nécessité d’éviter la « lassitude » que génèrent les examens – il est important de choisir et d’ordonnancer ces examens avec soin afin d’en tirer le meilleur parti au fil du temps.
En matière d’examen, il convient d’accorder la priorité aux règlements qui ont a) un champ d’application étendu dans l’économie ou la communauté et b) des impacts pouvant être importants sur les citoyens ou les organisations (notions de « portée » et de « profondeur »), et pour lesquels on peut c) constater à première vue l’existence d’un « problème ».
Ces trois critères doivent être satisfaits conjointement. L’examen d’un règlement qui a un vaste champ d’application mais un impact très faible ne vaut pas forcément la peine ou, du moins, son degré de priorité sera inférieur à celui d’un règlement qui a à la fois une grande portée et un impact profond. Cependant, le troisième critère est tout aussi important, car le bénéfice attendu d’un examen dans un domaine important de la réglementation mais dont les processus fonctionnent bien peut très bien être inférieur à celui d’un examen portant sur un domaine moins important mais plus problématique. En outre, l’absence de problème perçu rendrait probablement difficile l’adhésion des parties prenantes ou du public.
Les preuves de défaillances de la réglementation (coûts excessifs, distorsion des incitations, effets non intentionnels sur des tiers) peuvent être obtenues de manière proactive au moyen d’enquêtes ou d’autres mécanismes de consultation (un « bilan » par exemple) ainsi qu’en réponse aux plaintes qui peuvent être déposées par les personnes concernées. (Par exemple, le problème de la bureaucratie au Royaume-Uni, les réformes du système de pétition en Corée, etc.) Toutefois, il est souhaitable de procéder à des essais préliminaires ou à un contrôle minutieux de ce retour d’informations afin d’en évaluer la validité et de s’assurer que les coûts d’un tel examen sont justifiés.
Il est important de s’intéresser à l’ordonnancement pour tirer le meilleur parti d’une réforme.
Étant donné le manque de précision habituel dans les résultats des exercices de hiérarchisation des priorités, il arrive souvent que plusieurs domaines de réglementation présentent des revendications d’importance comparable. Il n’est généralement pas possible de les examiner toutes en même temps et d’autres critères doivent donc entrer en jeu.
L’un d’entre eux a trait aux liens qui peuvent exister entre les domaines de réglementation concernés et qui peuvent fournir une bonne raison de s’intéresser d’abord à tel domaine plutôt qu’à d’autres. Par exemple, un règlement peut avoir des effets en aval qui touchent à d’autres domaines de réglementation. Normalement, dans de tels cas, il est préférable d’examiner d’abord les dispositions « en amont ». La question de savoir s’il faut réglementer les producteurs ou les consommateurs d’énergie est un exemple d’actualité. Les règlements visant à réduire les émissions de carbone peuvent s’adresser aux premiers ou aux seconds, ou encore aux deux, ce qui est généralement le cas. Toutefois, le fait d’imposer des exigences à la production peut permettre d’éviter d’avoir à réglementer séparément la consommation.
Deuxièmement, il y a des avantages à ordonnancer les examens en tenant compte de la difficulté relative de la mise en œuvre des réformes recensées. Cette difficulté dépend de la complexité, des perturbations pendant la transition ou (plus communément) de l’opposition politique. Les résultats attendus des différents examens dépendent bien évidemment des perspectives concernant l’obtention du soutien politique nécessaire, même si les réformes présentent dans tous les cas les mêmes possibilités de gains substantiels.
Il est donc logique, d’un point de vue pragmatique, de privilégier les domaines confrontés à une opposition politique moindre ou présentant moins de difficultés sur le plan de la mise en œuvre. Cela dit, le choix des examens ne doit pas se fonder uniquement sur ce critère, car on risquerait de négliger des domaines présentant des avantages potentiels extrêmement importants. L’opposition à une réforme est parfois surestimée et, en tout état de cause, le processus d’examen lui-même permet souvent de l’atténuer dans la mesure où il démontre de manière convaincante les avantages de cette réforme (OCDE, 2011[2]). Prenons l’exemple de l’examen effectué par la Commission de l’industrie en Australie, en 1997, qui portait sur la réglementation de l’assurance maladie privée. La Commission a constaté que si le principe de « tarification commune » – qui garantit l’absence de discrimination sur les tarifs ou l’accès fondée sur des facteurs de risque – bénéficiait d’un soutien important, il conduisait, tel qu’il était formulé, à une « sélection adverse » et à des inégalités. Il fallait donc le modifier et prévoir, pour ceux qui reportent leur adhésion, un « supplément » sur le tarif d’assurance, qui augmente en fonction de l’âge au moment de l’adhésion. Alors que le gouvernement avait précédemment exprimé son soutien au statu quo, il a fini par modifier le cadre réglementaire, comme proposé suite à l’examen.
Il peut s’avérer plus avantageux d’examiner les règlements de façon groupée plutôt qu’individuellement lorsqu’ils présentent des interactions ou permettent ensemble d’atteindre des objectifs politiques connexes.
L’objet des examens ex post est de déterminer si les modifications apportées à un règlement permettraient d’obtenir de meilleurs résultats. Lorsque plusieurs règlements sont concernés et que les résultats globaux sont déterminés conjointement, il est généralement nécessaire d’examiner le régime réglementaire dans son ensemble (Encadré 7.1). Sinon, les modifications apportées à certaines parties d’un système réglementaire peuvent interagir avec d’autres parties, au détriment des résultats escomptés. De même, si un régime politique mélange la réglementation avec d’autres instruments politiques (comme les transferts financiers), un examen politique plus étendu peut s’avérer nécessaire.