Ce chapitre décrit les progrès accomplis par les Adhérents en ce qui concerne la gouvernance de l’eau, dans le respect de la Recommandation du Conseil de l’OCDE sur l’eau et des Principes de l’OCDE sur la gouvernance de l’eau. Il examine comment les pays allouent et distinguent les rôles et responsabilités, et comment ils gèrent l’eau à l’échelle (aux échelles) appropriée(s). Il montre aussi comment encourager la cohérence des politiques et une coordination intersectorielle efficace, et comment adapter le niveau de capacité à la complexité des défis à relever dans le domaine de l’eau.Le chapitre s’intéresse ensuite à l'utilisation des données et des informations pour guider les politiques. Il indique comment mobiliser efficacement les financements pour l’eau tout en promouvant des pratiques de gouvernance de l’eau innovantes et en généralisant les pratiques d’intégrité et de transparence. Il s'intéresse à la façon de promouvoir l’engagement des parties prenantes ainsi que de gérer la complexité de la gouvernance et les arbitrages. Enfin, il décrit les mécanismes permettant d’assurer le suivi et l’évaluation des politiques et de la gouvernance de l’eau.
Boîte à outils pour des politiques et la gouvernance de l’eau
6. Efficacité de la gouvernance de l’eau
Abstract
La Recommandation appelle les Adhérents à renforcer « l’efficacité et l’efficience de la gouvernance de l’eau, ainsi que la confiance et l’engagement à son égard, en tenant compte des spécificités de la gouvernance liée à la gestion des eaux souterraines ». La sixième partie de cette Recommandation fait écho aux Principes de l’OCDE sur la gouvernance de l’eau, adoptés par les ministres à l’occasion de la réunion du Conseil au niveau des Ministres de 2015 [C/MIN(2015)12].
Trois grandes mesures ont été prises pour favoriser la mise en œuvre de la sixième partie de la Recommandation. Premièrement, l’OCDE a fait en sorte que les Principes soient traduits dans 18 langues, et que toutes les traductions soient disponibles en ligne1. Deuxièmement, le CPDR a, au travers de son Initiative pour la gouvernance de l’eau, mis au point des indicateurs de la gouvernance de l’eau, composés d’un cadre d’auto-évaluation appliqué à onze villes, bassins ou pays, ainsi que d’une liste de points à vérifier. Troisièmement, plus de 50 anecdotes relatives à la gouvernance de l’eau ont été recueillies et analysées en tant que « pratiques évolutives » afin d’en tirer des enseignements et d’identifier les meilleures pratiques dans ce domaine.
Encadré 6.1. Principes de l’OCDE sur la gouvernance de l’eau
Les principes de l’OCDE sur la gouvernance de l’eau ont pour objectif de participer à l’élaboration de politiques publiques tangibles et axées sur les résultats, sur la base de trois dimensions de la gouvernance de l’eau qui sont complémentaires et se renforcent (Graphique 6.1) :
L’efficacité se réfère à la contribution de la gouvernance à la définition d’objectifs et de cibles de politique de l’eau claires et durables à différents niveaux de gouvernement, afin de mettre en œuvre ces objectifs, et d’atteindre les cibles ou les objectifs escomptés.
L’efficience se réfère à la contribution de la gouvernance à la maximisation des bénéfices de la gestion durable de l’eau et du bien-être au moindre coût pour la société.
La confiance et l’engagement se réfèrent à la contribution de la gouvernance à l’instauration de la confiance publique et à l’inclusion des parties prenantes grâce à la légitimité démocratique et l’impartialité pour la société dans son ensemble.
Graphique 6.1. Aperçu des Principes de l’OCDE sur la gouvernance de l’eau
Source : Principes de l’OCDE sur la gouvernance de l’eau, 2015. http://www.oecd.org/fr/gov/politique-regionale/Principes-OCDE-gouvernance-eau_brochure.pdf
Pour encourager la mise en œuvre des Principes de l’OCDE sur la gouvernance de l’eau, deux outils ont été mis au point trois ans après leur adoption. Ces derniers reposent sur une approche complète, ascendante et pluri-acteurs au sein de l’Initiative de l’OCDE sur la gouvernance de l’eau (IGE) et consistent en un cadre d’indicateurs sur la gouvernance de l’eau et un ensemble de pratiques évolutives destinées à l’apprentissage par comparaison, qui s’appuie sur les leçons tirées de l’observation de différents pays et contextes.
Le cadre d’indicateurs de l’OCDE sur la gouvernance de l’eau vise à encourager l’auto-évaluation à l’échelle nationale, locale ou des bassins versants de cadres de gouvernance (quoi), d’institutions (qui) et d’instruments (comment), pour déterminer quelles améliorations leur apporter au fil du temps. Ce cadre (Graphique 6.2) est composé de 36 indicateurs (moyens et processus) associés à un système de feux tricolores ainsi que d’une liste de plus de 100 points à vérifier. Son utilisation permet d’élaborer un plan d’action pour l’amélioration de la gouvernance de l’eau à court, moyen et long terme. Ce cadre a fait l’objet d’essais pilotes de la part d’institutions à différentes échelles et dans divers contextes géographiques et socio-économiques : Autriche, Cabo Verde, Colombie Écosse, Espagne, Malaisie, Maroc, Pays-Bas, Pérou, République démocratique du Congo et Royaume-Uni.
Graphique 6.2. Cadre d’indicateurs de la gouvernance de l’eau
Source : (OCDE, 2018[1])
L’évaluation en dix étapes (Graphique 6.3) donne la marche à suivre dans la phase de préparation, durant l’évaluation (diagnostic) et après l’évaluation (mesures). L’auto-évaluation est un outil de dialogue entre les parties prenantes permettant de comprendre si, au niveau des institutions chargées de l’eau, les moyens d’actions et les instruments de gouvernance fonctionnent bien ou nécessitent des améliorations. Cette auto-évaluation devrait être réalisée à l’occasion d’ateliers rassemblant de multiples parties prenantes organisés pour évaluer le système de gouvernance de l’eau à l’aide des feux tricolores et de la liste de points à vérifier et élaborer le plan d’action. La phase d’action consiste à relier les mesures prises aux cadres, stratégies et plans existants ; à établir une démarche de responsabilisation avec pour objectif de suivre les progrès dans le temps et de maintenir le dialogue ; et à renouveler l’auto-évaluation tous les trois ans (OCDE, 2018[1]).
Graphique 6.3. Cadre d’évaluation en dix étapes
Source : (OCDE, 2018[1])
Les 54 Pratiques évolutives permettent aux décideurs, aux spécialistes du sujet et aux autres parties prenantes d’apprendre les uns des autres et de mettre en évidence les pièges à éviter lors de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques de l’eau. Elles ont été rassemblées pour donner des exemples susceptibles d’inspirer des réformes ambitieuses ainsi que de meilleures politiques et pratiques. Au moins 70 % des exemples sont liés aux « ressources en eau » ainsi qu’à l’« assainissement et la qualité de l’air », tandis que 60 % des pratiques ont trait à la « distribution d’eau potable » et environ 30 % aux “ catastrophes liées à l’eau ». La plupart des exemples (45 pratiques évolutives) sont liés aux multiples fonctions de l’eau. Les pratiques évolutives couvrent les cinq continents (Amérique, Afrique, Asie, Europe, Océanie), mais plus de la moitié (52 %) proviennent de l’Union européenne (Graphique 6.4).
Graphique 6.4. Carte des essais pilotes et des pratiques évolutives
Source : Cadre d’indicateurs de l’OCDE sur l’eau, OCDE, 2019. http://www.oecd.org/cfe/regionaldevelopment/OECD-Water-Governance-Indicator-Framework_Fran%C3%A7ais.pdf
6.1. Allouer et distinguer clairement les rôles et responsabilités
La Recommandation demande aux Adhérents d’« allouer et distinguer clairement les rôles et responsabilités en matière de conception des politiques de l’eau, de mise en œuvre, de gestion opérationnelle et de réglementation, et encourager la coordination entre les autorités responsables ».
Dans tous les pays, la gestion de l’eau est fragmentée entre de multiples acteurs et secteurs, quel que soit le contexte constitutionnel et institutionnel.
De nombreux Adhérents ont entrepris de grandes réformes afin de coordonner et/ou de clarifier les rôles et responsabilités. L’Irlande, par exemple, a mis en œuvre une réforme de la gouvernance de l’eau qui confère des responsabilités distinctes à trois composantes publiques. Premièrement, le ministère du Logement, de l’Urbanisme et des Collectivités locales est chargé de la politique de l’eau et de la législation qui en découle ; deuxièmement, l’Agence de protection de l’environnement conduit la recherche et les mesures scientifiques et communique les résultats obtenus aux autres agences ; troisièmement, les autorités locales sont chargées de la mise en application des mesures prises au niveau local et de l’engagement du public (OCDE, 2018[1]). Une gouvernance multi-niveaux fondée sur des mécanismes de coordination adéquats peut également réduire les déséquilibres, la complexité et les chevauchements pour certaines fonctions de l’eau. En France, par exemple, la Commission mixte inondation (CMI) réunit le Conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM) et le Comité national de l’eau (CNE) afin de coordonner la gestion des inondations entre les différents échelons de l’administration et les parties prenantes issues de la société civile et de la protection de l’environnement, de l’aménagement urbain et de l’utilisation des sols (OCDE, 2019[2]). En Pologne, la loi sur l’eau de 2017 a créé une nouvelle structure pour les organes de gestion de l’eau. Depuis 2018, l’entreprise publique Polish Waters est chargée de la gestion de l’eau – les décisions relatives aux ressources étant déléguées à 11 autorités régionales de gestion de l’eau (unités régionales de Polish Waters) – au niveau de 50 bassins et 330 inspections de l’eau (qui correspondent aux plus petites entités de Polish Water).2
La multiplicité des acteurs varie selon les domaines visés par les politiques de l’eau. Au Mexique, par exemple, les communes sont directement ou indirectement responsables des services de distribution et d’assainissement. Elles peuvent aussi déléguer cette responsabilité à des opérateurs privés ou à des entreprises publiques. Les Pays-Bas comptent 21 autorités régionales de l’eau, qui gèrent les systèmes régionaux de manière à garantir le niveau et la qualité de l’eau ainsi que le traitement des eaux usées. Ces autorités régionales de l’eau correspondent à des entités publiques décentralisées dotées d’une personnalité juridique et de ressources financières particulières (OCDE, 2014[3]). Toujours aux Pays-Bas, un Accord administratif sur l’eau a été signé en 2011 par le ministère des Infrastructures et de la Gestion de l’eau, les autorités régionales de l’eau, les compagnies de distribution d’eau potable, les provinces et les communes afin d’encourager les gains d’efficience tout au long de la chaîne de l’eau à hauteur de 750 millions EUR par an jusqu’en 2020, grâce à une collaboration plus étroite et une redistribution des rôles et responsabilités (OCDE, 2015[4]).
Au cours des dernières décennies, la décentralisation des politiques de l’eau a permis de réaffecter aux autorités infranationales des compétences de plus en plus complexes et à forte intensité de ressources. L’enquête 2016 de l’OCDE menée dans 48 villes3 montre qu’en terme d’élaboration des politiques, certaines missions incombent très nettement aux autorités locales, à savoir les services d’assainissement (67 %), la distribution de l’eau potable (56 %), la sécurité de l’eau (56 %) et la collecte des eaux usées (52 %). Sans exception au niveau des fonctions de l’eau, la majorité des villes indiquent que les autorités locales sont responsables de la communication des informations ainsi que du suivi et des évaluations. Cette affirmation se vérifie tout particulièrement pour la distribution de l’eau potable (58 %). Comparé au volume de réponses désignant l’administration centrale et les autres administrations infranationales, les répondants ont massivement indiqué que les autorités locales financent les services d’assainissement (58 %) ; la sécurité de l’eau et l’eau potable (48 %) ; la collecte des eaux usées (46 %) ; et le traitement des eaux usées (40 %) (OCDE, 2016[5]).
6.2. Gérer l’eau à l’échelle (aux échelles) appropriée(s)
La Recommandation invite les Adhérents à « gérer l’eau à l’échelle (aux échelles) appropriée(s) dans le cadre de systèmes unifiés de gouvernance par bassin afin de refléter les conditions locales, et encourager la coordination entre ces différentes échelles ».
Le secteur de l’eau est particulièrement sensible aux questions d’échelle. La logique de l’eau et les limites hydrologiques ne coïncident pas avec les frontières et les périmètres administratifs. La gestion des services de l’eau et des ressources s’effectue à diverses échelles géographiques, aussi bien du point de vue écologique que politique.
Au sein de l’Union européenne, la directive-cadre sur l’eau (DCE) de 2000 souligne à quel point il importe de gérer l’eau à l’échelle des bassins versants et de créer des districts hydrographiques dont les contours ne dépendent pas de frontières administratives ou politiques mais du bassin versant de la rivière, considéré comme une unité naturelle géographique et hydrologique. Pour pouvoir mettre en œuvre cette directive, la plupart des États membres de l’UE ont créé ou renforcé des organisations dédiées aux bassins hydrographiques qui, parfois, existaient de longue date, comme en France (six agences de l’eau4). En Espagne, les conseils au niveau des bassins versants (confederaciónes hidrográficas) sont des autorités décentralisées dépendant du ministère de la Transition écologique et du Défi démographique, qui ont pour responsabilité de gérer les bassins versants communs à plusieurs régions autonomes. En outre, chaque bassin dispose d’un conseil auquel participent les autorités de la région autonome. Les conseils des bassins hydrographiques examinent les plans de gestion élaborés par les confederaciónes hidrográficas avant leur adoption par le Conseil des ministres, après consultation du Conseil national de l’eau (OCDE, 2015[4]). D’autres organes clés viennent compléter le système de gouvernance de l’eau dans chaque district hydrographique, comme les Comités des autorités compétentes et les Conseils de l’eau. Aux Pays-Bas, l’application de la directive-cadre sur l’eau repose sur sept organes au niveau des bassins versants gérés par des administrateurs dans les provinces, les autorités régionales de l’eau et les communes. Ces autorités chargées d’organiser la participation du public ont créé des « groupes d’information » composés de représentants des groupes d’intérêts et des propriétaires terriens, afin de rendre compte et de commenter les plans de gestion des bassins versants à l’échelle appropriée. Des comités de l’eau investis d’un rôle consultatif ont aussi vu le jour pour passer en revue les objectifs et mesures régionaux (OCDE, 2014[3]). En Allemagne, les Länder sont principalement chargés de mettre en application la législation sur l’eau et délèguent généralement de nombreuses tâches relatives à la gestion de l’eau à des organes administratifs locaux. Ils doivent parvenir à un consensus autour des bassins versants partagés, en l’occurrence pour préparer des plans de gestion de ces bassins. À l’instar de ce que l’on observe pour le bassin de la Ruhr, des pouvoirs sont délégués à des associations d’usagers afin de promouvoir une approche cohérente. La loi-cadre sur l’eau est portée au niveau fédéral (Bundestag, gouvernement fédéral), mais plusieurs domaines sont régis par une réglementation spéciale au niveau des Länder. Le terme de « conflit de lois » revient souvent pour décrire le contexte juridique. Le gouvernement fédéral est également responsable des conventions internationales sur les fleuves transfrontaliers (comme le Rhin, le Danube, l’Oder ou l’Elbe) (OCDE, 2015[4]). La gouvernance à l’échelle des bassins versants est tout aussi importante dans les autres régions.
D’autres Adhérents, tels que l’Autriche, qui compte sur son territoire trois grands bassins versants transfrontaliers, ont opté pour une gouvernance différente, qui est axée sur l’aire du bassin versant afin de garantir la coordination et la coopération à l’échelle du bassin versant. La loi sur l’eau autrichienne désigne le ministère fédéral comme étant l’institution chargée de concevoir et de mettre en œuvre les plans de gestion des bassins versants et des risques d’inondation. Les différentes actions figurant dans le programme de mesures sont assignées à l’autorité compétente en fonction de l’échelle de l’intervention (OCDE, 2018[1]).
Parmi les Adhérents latino-américains, le Mexique fait lui aussi figure de pionnier s’agissant de la gouvernance des bassins versants ; le pays a commencé par créer des commissions des bassins versants dans les années 40 pour mettre en œuvre les plans de développement axés sur l’eau dans le pays. Comme suite à l’adoption de loi des eaux nationales (LAN), en 1992, le Mexique a créé 13 organisations sur les bassins versants en se fondant sur l’hydrologie des régions. De ce fait, les mesures sont appliquées conformément aux besoins de chaque région hydrographique, puisqu’elles sont mises en place par l’organisation adéquate (OCDE, 2013[6]).
C’est souvent dans le domaine de la gestion des eaux souterraines que les décisions décentralisées sont les plus efficaces. Aux États-Unis, par exemple, l’État du Nebraska, qui a réussi à gérer efficacement l’irrigation reposant sur l’utilisation de l’eau souterraine, s’appuie sur des mesures de gestion locale définies par les Districts de ressources naturelles (Natural Resource Districts) (OCDE, 2015[7]). Les États du Kansas et du Texas ont recours à des agences locales semblables que sont, respectivement, les Districts de gestion des eaux souterraines (Groundwater Management Districts – GMD) et les Districts de conservation des eaux souterraines (Groundwater Conservation Districts – GCD) (Ibid).
Une gouvernance à diverses échelles peut également réduire les déséquilibres, la complexité et les chevauchements s’agissant de certaines fonctions de l’eau. En particulier, les organisations ou institutions axées sur les bassins versants ont un rôle d’intermédiaire important à jouer pour la coopération intercommunale ou interrégionale dans le domaine des inondations, comme l’illustrent les travaux des comités de rivière en Wallonie (Belgique) ou l’élargissement de la portée de la gestion des inondations par les communes en France (OCDE, 2019[2]).
6.3. Encourager la cohérence des politiques et une coordination intersectorielle efficace
La Recommandation demande aux adhérents d’« encourager la cohérence des politiques au travers d’une cohérence intersectorielle efficace, en particulier entre les politiques de l’eau et celles visant l’environnement, la santé, l’énergie, l’agriculture, l’industrie, l’aménagement de l’espace et l’usage des sols ».
Les politiques menées dans des secteurs tels que l’énergie, l’agriculture, l’utilisation des sols, le développement territorial, la santé, les travaux publics/infrastructures, l’économie et la finance peuvent avoir d’importantes répercussions sur la durabilité économique, sociale et environnementale du secteur de l’eau, qui nécessite une coordination horizontale efficace ainsi que de la cohérence entre les diverses mesures. Dans la pratique, toutefois, la fragmentation sectorielle des missions que doivent remplir les ministères et agences publiques fait que les décideurs sont constamment confrontés à des objectifs contradictoires pouvant les inciter à se retrancher dans des approches cloisonnées.
Les pouvoirs publics ne peuvent faire l’impasse sur la cohérence des politiques s’ils souhaitent remplir toute la palette d’objectifs de l’ensemble des secteurs de l’économie sans compromettre la durabilité des ressources en eau. Une meilleure gouvernance de l’eau s’impose pour favoriser les mécanismes interinstitutionnels de coordination horizontale et encourager les synergies et la complémentarité entre différents domaines d’action liés à l’eau. La plupart des Adhérents ont beaucoup travaillé pour coordonner les mesures prises dans le secteur de l’eau et dans d’autres domaines d’action, notamment l’aménagement de l’espace, le développement régional, l’agriculture et l’énergie ; ainsi que pour aller vers une planification stratégique nationale plus cohérente. Par exemple, la loi uniformisée de planification environnementale adoptée en 2018 aux Pays-Bas a annulé et remplacé tous les autres plans stratégiques, et a été élaborée conjointement par le gouvernement central et les provinces pour mieux faire coïncider les politiques relatives à l’aménagement de l’espace, à l’environnement, à l’eau, aux paysages, à l’agriculture, au patrimoine culturel et aux infrastructures énergétiques. Au Portugal, la Stratégie énergétique nationale à long terme est préparée par le ministère de l’Économie, en coopération avec le ministère de l’Environnement et de l’Aménagement de l’espace ; en France, le Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) facilite la coordination entre l’exploitation hydroélectrique et la protection des environnements aquatiques (OCDE, 2015[4]). Dans un grand nombre de secteurs, il existe également des plans de développement juridiquement contraignants, tels que le plan local d’urbanisme et le schéma de cohérence territoriale. En Irlande, des comités de coordination veillent à la cohérence des mesures prises par les autorités nationales responsables de l’eau, de l’environnement et de l’agriculture. En outre, le Comité consultatif sur la politique de l’eau (Water Policy Advisory Committee) créé en 2014 est présidé par le ministère du Logement, de l’Urbanisme et des Collectivités locales (Department of Housing, Planning and Local Government) mais appelle également le ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Affaires (Department of Agriculture, Food and the Marine) à se coordonner avec le Programme de développement rural (Rural Development Programme) (OCDE, 2018[1]). En Corée, la Commission présidentielle de l’eau, qui implique des responsables de huit ministères concernés par la gestion de l’eau, dont le ministère de l’Environnement, encourage la cohérence des politiques et la coordination intersectorielle, conformément à la loi-cadre sur la gestion de l’eau (République de Corée, 2020[8]).
Ces dernières années, des engagements précis ont été pris et des mesures ont été instaurées pour coordonner les politiques agricole et de l’eau. En 2017, les ministres de l’Agriculture des pays du G20 se sont engagés à prendre des mesures pour améliorer l’utilisation de l’eau dans le secteur agricole, et notamment à encourager la cohérence de leurs politiques dans ce domaine (Gruère, Ashley et Cadilhon, 2018[9]). La même année, la Commission européenne a renouvelé ses efforts de coordination des mesures dans les domaines de l’eau et de l’agriculture via le groupe de réflexion sur l’eau et l’agriculture après avoir considéré les progrès à réaliser dans ces deux domaines. Pour cela, elle a organisé trois ateliers thématiques, créé une plateforme de connaissances sur l’agriculture et l’eau, et mis au point un outil visant à une meilleure gestion des éléments nutritifs au niveau des exploitations. L’enquête de 2019 sur la mise en œuvre a également révélé que 21 répondants avaient pris des mesures pour aller vers une plus grande cohérence des politiques agricole et de l’eau (Graphique 6.5).5
Graphique 6.5. Cohérence entre la gestion de l’eau et d’autres plans sectoriels Réunions encadrées par un organe directeur Partage des informations et des connaissances
Note : Réponses à la question : « Comment votre pays veille-t-il à la cohérence entre la gestion de l’eau et d’autres plans mis en place dans les secteurs de l’agriculture, de l’utilisation des sols et du développement urbain, ou de l’énergie ? ». Des réponses multiples étaient admises.
Source : Enquête de 2019 relative à la mise en œuvre de la Recommandation du Conseil de l'OCDE sur l'eau ; 27 réponses reçues dont 26 de la part d’Adhérents.
Parvenir à une complémentarité des politiques suppose d’encourager une approche stratégique globale recouvrant le secteur de l’eau et les domaines qui s’y rapportent. Au Mexique, par exemple, le Comité technique de la Commission nationale de l’eau (CONAGUA) coordonne les politiques de l’eau et définit des stratégies communes à de multiples ministères et agences (ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles, SEMARNAT ; ministère du Développement social, SEDESOL ; ministère de l’Agriculture, de l’Élevage, du Développement rural, de la Pêche et de l’Alimentation, SAGARPA ; Trésor ; Énergie ; Commission nationale forestière, CONAFOR ; et Institut mexicain des technologies de l’eau, IMTA) (OCDE, 2015[4]). La France a quant à elle créé le Comité interministériel pour le développement durable par décret en 2003. Chaque année, ce comité réunit les ministres chargés de l’intérieur, des affaires sociales, de l’emploi, des affaires étrangères, des affaires européennes, de la défense, de la jeunesse, de l’éducation, de la recherche, de l’économie, des finances, de l’industrie, des transports, du logement, du tourisme, de la santé, de l’agriculture, de la culture, de la réforme de l’État, du développement territorial, de la ville et des collectivités locales, des sports et de l’Outre-mer. Il prépare en outre un rapport annuel d’évaluation sur la mise en œuvre de la stratégie et des plans d’action (OCDE, 2015[4]).
6.4. Adapter le niveau de capacité à la complexité des défis à relever dans le domaine de l’eau
La Recommandation demande aux Adhérents d’« adapter le niveau de capacité des institutions responsables à la complexité des défis à relever dans le domaine de l’eau, et à l’ensemble des compétences requises pour exercer leurs fonctions ».
Le développement des compétences, de l’expertise technique et des connaissances, d’une part, et la disponibilité du personnel et de délais suffisants, d’autre part, constituent des prérequis pour une gouvernance efficace de la politique de l’eau. Dans un contexte de décentralisation de la politique de l’eau notamment, les pouvoirs publics sont confrontés à une question fondamentale, à savoir si les instances infranationales sont prêtes ou suffisamment matures pour endosser les responsabilités associées à des tâches dédiées ou décentralisées. Tout décalage entre la capacité requise pour supporter les responsabilités dans le domaine de l’eau et les capacités organisationnelles, techniques, procédurales, collaborationnelles et infrastructurelles des autorités responsables se répercutera sur la mise en œuvre des politiques nationales de l’eau. Le renforcement des institutions et des capacités à tous les niveaux est indispensable pour que les politiques de l’eau puissent relever les défis de l’avenir.
Afin de pallier les déficits de capacités, la Région flamande (Belgique) a entrepris de passer au crible les installations hydrauliques des administrations locales afin de rationaliser la consommation d’eau dans les bâtiments ; cette initiative s’inscrit dans une démarche de réduction de la consommation d’eau de 30 % dans les villes. Ce projet s’accompagne d’une réforme structurelle visant à adapter les profils de compétences des techniciens pour remédier aux déficits de capacités observés dans l’administration locale (OCDE, 2018[1]). Pour répondre aux difficultés de mise en œuvre des politiques à l’échelle locale, l’Irlande a créé une Unité scientifique et de gestion des bassins versants qui a permis de renforcer la base de connaissances dans le domaine de la gestion des bassins versants et de cibler convenablement les ressources (OCDE, 2018[1]). En Australie, le Conseil des gouvernements australiens (Council of Australian Governments – CoAG) a publié, en 2017, des modules de formation de l’Initiative nationale de l’eau (National Water Initiative – NWI) sur la prise en compte du changement climatique et des phénomènes météorologiques extrêmes dans l’aménagement et la gestion des eaux (Considering climate change and extreme events in water planning and management) et la participation des populations autochtones dans l’aménagement et la gestion des eaux (Engaging Indigenous peoples in water planning and management). La NWI doit être passée en revue régulièrement pour évaluer les progrès réalisés au niveau de ses objectifs et missions. La dernière évaluation a reconnu l’importance de garder le cap dans les secteurs de la réforme où les capacités se renforcent, en particulier dans les domaines de l’eau urbaine, des intérêts des populations autochtones vis-à-vis de l’eau et de la gestion des eaux de l’environnement (OCDE, 2019[10]).
Dans le secteur de l’eau, le renforcement des capacités concerne à la fois les moyens d’action « durs » et « souples ». L’idée selon laquelle les équipements, les ressources et les intrants ne permettront pas à eux seuls d’améliorer durablement la gouvernance de l’eau fait son chemin. Les moyens d’actions « durs », qui ciblent généralement les installations, les équipements et les infrastructures doivent venir compléter des capacités dites « souples », à savoir des connaissances et des compétences en management ainsi qu’une expertise sociale et des compétences telles que l’animation, l’intégrité ainsi qu’une coordination et une communication efficaces. Le renforcement des capacités souples a été au cœur des actions menées en Autriche, où des associations professionnelles encouragent l’éducation et la formation des professionnels de l’eau, des institutions et des parties prenantes dans leur ensemble. En Irlande, l’Agence de protection de l’environnement (Environmental Protection Agency – EPA) a pour responsabilité de soutenir et conseiller les autorités locales au travers du Réseau pour le respect et l’application de la législation environnementale en Irlande (Network for Ireland's Environmental Compliance and Enforcement – NIECE). Il s’agit là d’une mission délicate étant donné que l’EPA est également chargée de superviser les activités des autorités locales autour de la mise en œuvre de la législation environnementale (OCDE, 2018[1]).
Selon l’enquête de l’OCDE relative aux activités existantes dans le domaine du développement des capacités (Scoping Existing Capacity Development Activities) menée auprès des membres de l’Initiative de l’OCDE sur la gouvernance de l’eau, la plupart des répondants (72 %) ont déjà intégré tout ou partie des Principes sur la gouvernance de l’eau dans leurs activités liées au développement des capacités, que la gouvernance fonctionne comme un module indépendant ou en conjonction avec d’autres thématiques. Cependant, on ne dispose que de peu d’informations sur les conséquences à long terme du développement des capacités sur l’amélioration des résultats d’ensemble de la gouvernance de l’eau. De plus, le manque de financements empêche de développer les capacités de manière plus homogène.
6.5. Utiliser des données et informations pour guider les politiques
La Recommandation demande aux Adhérents de « produire, mettre à jour, et partager des données et informations relatives à l’eau qui soient opportunes, cohérentes, comparables et utiles à l’action des pourvoir publics, et les utiliser pour guider, évaluer et améliorer les politiques de l’eau ».
L’amélioration de la gouvernance de l’eau nécessite des données (faits quantifiables et qualitatifs liés à l’eau) et des informations (données interprétées liées à l’eau) hydrologiques, techniques, sociales, économiques et financières. Il importe de pouvoir produire et accéder à des informations cohérentes, comparables et facilement disponibles afin d’analyser objectivement chaque situation et élaborer des stratégies de l’eau qui améliorent les résultats des politiques en termes d’efficacité économique, d’équité et de durabilité environnementale. De nombreux adhérents se sont dotés de systèmes d’information et de bases de données unifiés sur l’eau, à l’image de l’Espagne (une base de données nationale en accès libre regroupe les informations relatives aux 25 plans de gestion de district hydrographique 6), du Portugal (Système d’information national sur les ressources en eau – SNIRH), de l’Australie (Système d’information sur les ressources en eau – Water Resources Information System, AWRIS), et de la France (Système d’information des services publics d’eau et d’assainissement – SISPEA) (OCDE, 2018[1]). En Espagne, le secteur de l’eau subit actuellement une transformation numérique afin d’améliorer la qualité des données et des informations. Cela devrait permettre d’associer de nouvelles technologies (intelligence artificielle, apprentissage profond, mégadonnées) à des méthodes d’exploitation avancées au niveau de la production (bassin, station d’épuration des eaux usées, eaux souterraines), du transport et de la distribution de l’eau potable et des réseaux d’assainissement. Cette transformation numérique devrait concerner toutes les parties prenantes simultanément : différents niveaux de la fonction publique, le secteur privé, les autorités réglementaires, les prestataires de services, d’autres groupes concernés et la population devraient arriver à percevoir le résultat final de ce modèle de gouvernance des données de bout en bout.
Dans le cadre de la démarche de notification et de respect des normes de la directive-cadre de l’Union européenne sur l’eau, le Système d’information européen sur l’eau (WISE) propose un portail d’information sur web rassemblant des informations allant des eaux intérieures aux eaux marines, réparties dans les sections suivantes : politiques de l’eau de l’UE, données et thèmes, modélisation et projets et recherche. Le système d’information WISE repose sur un partenariat entre la Commission européenne (DG Environment, Centre commun de recherche et Eurostat) et l’Agence européenne pour l’environnement, appelés « groupe des quatre » (Go4). Cet outil a été mis à la disposition du public en 2007 (OCDE, 2015[4]).
Des données pertinentes sur les ressources en eau et les services de l’eau sont essentielles pour créer des stratégies de gouvernance de l’eau sur mesure, mesurer les résultats et détecter de possibles goulets d’étranglement. Les gouvernements centraux peuvent éprouver des difficultés à promouvoir et évaluer les ressources en eau et les stratégies de service sans remontées d’informations de la part des autorités infranationales. Au Mexique, par exemple, neuf États sont convenus de mettre au point un système d’information sur la quantité (disponibilité et étendue géographique) et la qualité de l’eau pour les différents bassins versants et bassins d’affluents de leur région en 2004 (OCDE, 2013[6]).
La production et l’échange d’informations sont également indispensables pour établir une relation de confiance et une vision partagée entre les autorités responsables et les parties prenantes. Les offices statistiques nationaux jouent un rôle clé dans la production de ces données et/ou l’harmonisation des indicateurs permettant d’établir des comparaisons entre les unités et dans le temps. Les autorités infranationales et les agences de développement régional/local jouent aussi un rôle important de collecte et d’utilisation des données pour éclairer le processus d’élaboration des politiques de l’eau. En 2013, la Turquie a créé un Système d’information national sur l’eau en ligne, qui rassemble des données nationales sur la qualité de l’eau et sa quantité, les régimes d’allocation et les risques liés à l’eau. Ce système d’information présente les données sur l’eau à l’échelle des bassins versants et vise à encourager tous les acteurs des secteurs liés à l’eau à s’investir dans la production de données. Il permet en outre de mettre en évidence des manques de données ou des doublons et rassemble des données, cartes, statistiques et documents qui s’articulent autour de neuf modules : infrastructures environnementales, gestion des bassins versants, changement climatique, eaux souterraines, eaux superficielles, qualité de l’eau, sécheresse, inondations et allocation de l’eau (OCDE, 2018[1]). L’Irlande suit quant à elle une approche différenciée de la caractérisation, qui résulte dans des données et des observations structurées aux échelles nationale, des bassins versants (46), des bassins d’affluents (583) et des entités hydrologiques (4 829). Ces données sont compilées dans une nouvelle application informatique nommée Water Framework Directive (WFD) Application, qui est gérée par l’Agence irlandaise de protection de l’environnement ; tous les organismes publics concernés par la gestion et la protection de l’eau en Irlande y ont accès (OCDE, 2018[1]). En Israël, l’instauration de nouveaux tarifs pour les secteurs d’activité produisant des effluents dont la concentration en substances polluantes est élevée a favorisé le développement d’un système d’information de pointe sur la qualité de l’eau. Lorsque ces tarifs ont été créés, en 2011, les technologies utilisées pour assurer le suivi de ces effluents ont considérablement progressé. Les nouveaux systèmes de mesure en ligne fournissent de précieuses informations qui aiguillent la gestion des services de l’eau, comme les modifications de prévisions relatives à la consommation d’eau, la détection de fuites en quasi-temps réel, etc. Tout cela a permis aux compagnies des eaux et aux sociétés de traitement des eaux usées d’améliorer la qualité des services de l’eau (les fuites d’eau ont enregistré une baisse de 30 % environ il y a dix ans et ont atteint une moyenne nationale inférieure à 11 %) (OCDE, 2018[1]). Pour continuer à améliorer les services de l’eau, les parties prenantes doivent impérativement avoir accès à ce type d’informations ainsi qu’à un système efficace de suivi, d’alerte précoce, d’aide à la décision en matière de gouvernance du secteur de l’eau et de protection contre les phénomènes météorologiques extrêmes.
6.6. Mobiliser efficacement les financements pour l’eau
La Recommandation demande aux Adhérents de « veiller à ce que les cadres de gouvernance permettent de mobiliser les financements pour l’eau, et allouer les ressources financières de manière efficace et transparente dans un délai convenable ».
Des recettes insuffisantes ou instables dans le secteur de l’eau empêchent de mettre en œuvre efficacement les politiques de l’eau dans les pays adhérents.
La coordination entre les différents niveaux de l’administration est nécessaire pour recenser, faire coïncider et accélérer les besoins de financement. En effet, les stratégies nationales ne prévoient pas toujours de règles précises concernant le financement de l’eau.
L’observation d’un certain nombre de pays donne des pistes précieuses à suivre pour améliorer la gouvernance pluri-niveaux et la planification des besoins de financement. En vertu de la loi sur les ressources en eau du Canada, par exemple, plusieurs niveaux de l’administration partagent la charge financière des projets liés à l’eau en vertu des accords de la loi sur l’eau : des accords conclus pour des programmes particuliers permettent aux instances participantes de contribuer au financement, à l’information et à l’expertise dans des proportions définies à l’avance. S’agissant des activités en cours, comme les accords relatifs à l’étude de la quantité d’eau conclus avec chaque province, le partage des coûts s’effectue en fonction des besoins de données de chaque partie. En général, le gouvernement fédéral couvre la moitié des coûts et le gouvernement provincial concerné verse l’autre moitié. Les études portant sur l’aménagement sont menées à l’échelle interprovinciale, internationale ou des autres bassins versants présentant un intérêt important pour l’État fédéral. La mise en œuvre des recommandations s’effectue sur le plan fédéral, provincial et fédéral-provincial. En général, l’État fédéral ; les provinces et les communes cofinancent les grands travaux d’infrastructure (OCDE, 2015[4]).
Aligner les plans stratégiques pluriannuels sur les budgets annuels et les priorités des pouvoirs publics à moyen permet d’assurer la continuité des politiques de l’eau, y compris lorsqu’elles traversent plusieurs cycles politiques. Au Portugal, les autorités ont établi des plans stratégiques sur six ans qui orientent la mise en œuvre de la politique sur les services de l’eau et coïncident avec les fonds accordés par l’UE sous la houlette du Fonds de cohésion et d’autres programmes européens. Ce plan, révisé tous les six ans, conserve la même structure à des fins de cohérence (OCDE, 2018[1]).
6.7. Mettre en œuvre et appliquer la réglementation sur l’eau
La Recommandation demande aux Adhérents de « veiller à ce que les cadres réglementaires pour la gestion rationnelle de l’eau soient mis en œuvre et appliqués de façon efficace dans la poursuite de l’intérêt public ».
Des cadres réglementaires exhaustifs, cohérents et prévisibles construits sur des moyens d’action et des institutions efficaces sont essentiels pour définir les règles, les normes et les directives qui permettront aux politiques de l’eau de produire leurs résultats. Une réglementation pertinente permet de garantir le bon fonctionnement de l’économie tout en satisfaisant à d’importants objectifs sociaux et environnementaux. Elle contribue également à assoir la confiance du public envers l’efficacité des décideurs.
Les Adhérents ont adopté différents types de cadres réglementaires pour optimiser les résultats de diverses fonctions liées aux services de l’eau. Outre l’autorégulation, les principaux modèles réglementaires comprennent (OECD, 2009) : la réglementation par les pouvoirs publics ; la réglementation par contrat, qui précise les régimes réglementaires dans des instruments juridiques (modèle français) ; la réglementation indépendante (modèle anglo-américain) ; et l’externalisation des fonctions réglementaires à des tiers, qui consiste à déléguer à des sous-traitants des activités telles que la révision des tarifs, les analyses comparatives et le règlement des conflits.
Les Adhérents ont massivement adopté un troisième modèle – qui consiste à créer des organes de réglementation spécialement dédiés aux services de l’eau et de l’assainissement – pour relever certains défis posés par les services de l’eau (Graphique 6.6). Ce modèle a également accompagné la réforme du secteur de l’eau entreprise par de nombreux Adhérents ces 20 dernières années, en particulier la transformation des opérateurs de l’eau en sociétés et l’uniformisation des services de l’eau (dans des pays tels que l’Irlande ou le Portugal). Par la force des choses, ces organes de réglementation interagissent avec tout un éventail d’institutions. Dans les pays et territoires passés en revue par l’OCDE en 2014 dans le cadre de l’enquête sur l’application d’une réglementation plus efficace dans le secteur des services de l’eau (Applying Better Regulation in the Water Service Sector) les autorités de réglementation font partie d’un cadre plus vaste à l’échelle nationale ou infranationale. En général, ce cadre réglementaire fait intervenir les ministères sectoriels (de l’Environnement ou des Ressources naturelles) chargés des politiques de l’eau, les services sanitaires responsables des normes de qualité de l’eau et les ministères de l’environnement chargés de la gestion des effluents. Diverses agences publiques, comme les agences de protection de l’environnement, interviennent sur des thématiques précises de la réglementation de l’eau.
Graphique 6.6. Statut des agences de réglementation de l’eau dans certains pays membres et non membres de l’OCDE
Note : 32 agences de réglementation examinées
Source : OCDE (2015), The Governance of Water Regulators, OECD Studies on Water, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264231092-en.
Les données relatives aux indicateurs de l’OCDE sur la gouvernance des régulateurs sectoriels (OECD, 2018)7 montrent les résultats des autorités de réglementation de l’eau à plusieurs niveaux essentiels pour un cadre réglementaire adéquat. Cette base de données recense les informations relatives à 16 organismes de réglementation de l’eau dans les pays suivants : Australie, Belgique, Chili, Corée Danemark, Estonie, Hongrie, Irlande, Israël, Italie, Lettonie, Pays-Bas, Portugal, République slovaque, République tchèque et Royaume Uni. Les objectifs et fonctions de ces 16 organismes sont définis dans la loi. Cela garantit la prévisibilité du cadre juridique et institutionnel pour le secteur. Plusieurs organismes prennent des mesures afin de garantir leur transparence en tant qu’institution, au même titre que la transparence de leurs règles et procédures (Tableau 6.1, lignes a-d). Cela peut supposer de rendre compte de leurs activités (16 autorités sur 16), de publier des plans d’action prospectifs (11 sur 16), de publier l’ensemble de leurs décisions, résolutions et accords (15 sur 16) et de présenter leur cheminement jusqu’à la prise de décision en fournissant des pièces justificatives et des données (14 sur 16). De nombreuses autorités de réglementation recourent également à des outils tels que les mécanismes d’évaluation et de consultation pour favoriser la qualité de leurs procédures et mettent les résultats obtenus à la disposition du public (lignes e-h). Souvent, les autorités de réglementation vont au-delà de leurs obligations juridiques en termes de transparence et de mobilisation des parties prenantes. Par exemple, toutes les autorités passées en revue rendent compte de leurs activités, même si elles ne sont pas tenues de le faire d’un point de vue juridique (Estonie, Grande-Bretagne, République tchèque) (ligne a). De même, les autorités de réglementation ont rarement pour obligation de donner suite aux commentaires que transmettent les parties prenantes et, pourtant, elles sont 13 sur 16 à s’y astreindre, et huit d’entre elles ne sont juridiquement pas tenues de le faire (Australie, Belgique, Danemark, Estonie, Irlande, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni).
Tableau 6.1. Modalités de gouvernance des autorités de réglementation du secteur de l’eau
Source : OCDE (2018) Base de données sur la gouvernance des régulateurs sectoriels
6.8. Promouvoir des pratiques de gouvernance de l’eau innovantes
La Recommandation demande aux Adhérents de « promouvoir l’adoption et la mise en œuvre de pratiques de gouvernance de l’eau innovantes entre les autorités responsables, les différents échelons de l’administration et les parties prenantes concernées ».
L’innovation est importante dans le secteur de l’eau et peut accompagner la transition vers un avenir plus durable et plus sûr. La proportion dans laquelle les innovations peuvent être efficacement mises en œuvre et transposées à plus grande échelle fait l’objet de cadres de gouvernance à visée facilitatrice.
Il est communément admis que la mise en œuvre de systèmes innovants suppose d’améliorer la gouvernance de l’eau aux différents échelons de l’administration, au niveau des secteurs et des parties prenantes intervenant dans la gestion de l’eau à des fins diverses. Plusieurs Adhérents ont instauré des « pactes » pour réaliser des objectifs communs à divers niveaux de l’administration et renforcer les capacités. Aux Pays-Bas, par exemple, le ministère des Infrastructures et de l’Environnement, trois autorités régionales de l’eau, cinq villes (La Haye, Dordrecht, Gouda, Rotterdam et Zwolle) et sept autres partenaires (centres de recherche et entreprises) ont signé un accord relatif à l’adaptation au changement climatique (Climate Adaptation City Deal). L’objectif était de créer un environnement d’apprentissage du changement climatique à l’échelle urbaine pour les quatre prochaines années. Ce dispositif a notamment permis de promouvoir des idées innovantes pour s’attaquer aux risques d’inondation, inscrire l’aménagement des eaux et l’aménagement de l’espace dans une démarche unifiée, et renforcer la coopération en général (Charbit et Romano, 2017[11]). Ce type de pratique a également été observé au niveau des contrats passés par la ville de Paris (France), les autorités de sa zone d’influence et les agriculteurs pour promouvoir la coopération entre les aires d’approvisionnement en eau et le cœur urbain. L’opérateur de l’eau de la ville, Eau de Paris, prend part à deux programmes – Phyt’Eaux Cités et Preri – visant à préserver et à améliorer la qualité de l’eau au niveau de ses zones de captage, en partenariat avec l’agence de l’eau Seine-Normandie. Le premier programme, Phyt'Eaux Cités, encourage les populations vivant en banlieue, les parcours de golf, les jardineries et les réseaux de transport à réduire ou à stopper leur utilisation de pesticides dans les bassins de l’Yvette, de l’Orge et de la Seine. Le second programme, Preri, vise à prévenir les risques industriels à proximité de la Seine et de l’Yerres en identifiant et en surveillant les sites potentiellement dangereux du point de vue des déchets industriels (OCDE, 2016[5]).
Les bonnes pratiques incluent la promotion de méthodes innovantes pour coopérer, mettre en commun les ressources et les capacités, créer des synergies entre les secteurs et chercher des gains d’efficacité. À titre d’exemple, un comité réunissant de multiples parties prenantes (représentants du secteur associatif, secteur industriel, secteur public, autres échelons de l’administration et services municipaux) a été créé à Montréal (Canada) pour améliorer la qualité de l’eau rejetée dans sa zone d’attraction. La ville de New York (États-Unis) a également passé un accord avec des localités de son bassin versant et d’autres autorités afin de préserver la qualité de l’eau et le dynamisme économique de la région via des partenariats entre zones urbaines et zones rurales (OCDE, 2016[5]). La coopération fondée sur une participation de l’État à un niveau plus élevé donne naissance à des consortiums (Espagne, Italie), qui correspondent à des organisations autonomes dotées d’un conseil d’administration et de personnel qui se consacre au cycle de l’approvisionnement en eau potable (de la production à la distribution) (par exemple, le Partenariat pour l’eau du Grand Bilbao est un consortium réunissant 43 communes, le gouvernement de la province de Biscaye, la Communauté autonome du Pays basque et le gouvernement central). Par ailleurs, en France, le Conseil communautaire est un organe élu pouvant agir pour le compte des communes au sujet de problématiques précises dans le domaine de l’eau et, en Espagne, l’Autorité métropolitaine de Barcelone encourage une vision commune au niveau des autorités locales ainsi que la mise en commun des infrastructures et des dépenses (OCDE, 2016[5]).
Des pratiques innovantes s’observent déjà au niveau du partage de nouvelles formes de données et d’informations dans le cadre de collaborations entre diverses parties prenantes, comme les universités et certains systèmes publics. En 2017, la Turquie a notamment intégré son Système national d’information sur l’eau au système « E-gouvernement », portail public d’information en ligne dédié à la qualité des services publics. Cette initiative a pour objectif ultime de développer l’apprentissage social de la politique de l’eau et d’encourager les acteurs non gouvernementaux (universités, ONG, etc.) à utiliser les données mises à disposition (OCDE, 2018[1]). Aux Pays-Bas, le système Waves est une initiative de données ouvertes lancée par l’Office des eaux pour promouvoir l’apprentissage social dans le pays. Le système Waves met à la disposition du public de grands volumes de données relatives aux résultats de chaque autorité responsable des ressources en eau. Tous les deux ans, l’Office des eaux des Pays-Bas analyse les données produites et publie un rapport comparant les résultats de toutes les autorités. Outre les données ouvertes et les rapports, le site internet propose également des outils permettant de réaliser de simples analyses (OCDE, 2018[1]). Les Pays-Bas recourent également à la participation en ligne pour constituer des observatoires citoyens dédiés à la gestion des risques d’inondation (OCDE, 2015[12]). Le Portugal utilise quant à lui les systèmes de données ouvertes sous la forme d’une application mobile développée par l’Autorité de régulation des services de l’eau et des déchets (Entidade reguladora dos serviços de aguas e resíduos – ERSAR). Cette application a pour but de donner des informations pertinentes aux usagers des services de l’eau et des déchets au Portugal, comme la qualité du service rendu à chaque usager, à des fins de comparaison entre différentes zones géographiques. (OCDE, 2015[12]).
6.9. Généraliser les pratiques d’intégrité et de transparence
La Recommandation demande aux Adhérents de « généraliser les pratiques d’intégrité et de transparence dans les politiques de l’eau, au sein des institutions relatives à l’eau et dans les cadres de gouvernance de l’eau pour une plus grande redevabilité et confiance dans les processus décisionnels ».
L’intégrité et la transparence sont deux notions essentielles pour susciter et renouveler la confiance envers les pouvoirs publics et les institutions relatives à l’eau. L’intégrité constitue un prérequis absolu pour veiller à ce que les ressources existantes et les décisions servent la société et améliorent l’équité, l’efficience et la durabilité.
La promotion de l’intégrité et de la transparence nécessite l’appui des autorités à leur niveau le plus élevé ainsi qu’un environnement institutionnel favorable pour les acteurs chargés de mettre en œuvre les mesures correspondantes. Aussi, l’intégrité et la transparence sont fondamentales pour l’ensemble des politiques et institutions liées à l’eau, la législation et la réglementation à divers niveaux, les projets et programmes d’investissement, ainsi que pour les modèles économiques d’entités publiques et privées investies dans la gestion des ressources en eau et dans la prestation de services liés à l’eau. La Commission internationale pour la protection du Danube (International Commission for the Protection of the Danube River – ICPDR), qui s’écoule à travers dix pays européens (Allemagne, Autriche, République tchèque, République slovaque, Hongrie, Croatie, Roumanie et Bulgarie) a œuvré en ce sens et mis au point des règles de procédure pour généraliser des pratiques intègres et transparentes et, de cette manière, responsabiliser davantage la commission et favoriser la confiance envers son processus de décision. La portée de ces règles va des bases des traités aux règles organisationnelles qui s’appliquent aux membres du personnel du secrétariat permanent. Par ailleurs, la commission s’investit en faveur d’une participation active des parties prenantes et de la société civile par le biais d’organisations observatrices ainsi que par des consultations publiques concernant l’élaboration de plans de gestion du bassin versant (OCDE, 2018[1]).
Au cours de la dernière décennie, les évaluations comparatives se sont développées aux Pays-Bas à la suite d’un appel à plus de transparence et de responsabilisation dans le secteur de l’eau. Les dispositifs existants varient selon le nombre d’organisations étudiées et au niveau de la notation, de l’apprentissage et de l’échange de bonnes pratiques et de la mise au point d’indicateurs de performances. Outre ces outils, l’association de consommateurs Consumentenbond joue également un rôle de premier plan s’agissant de la protection des intérêts des consommateurs dans tous les domaines liés à l’eau et à l’assainissement, et en particulier la qualité des services.
6.10. Promouvoir l’engagement des parties prenantes
La Recommandation demande aux Adhérents de « promouvoir l’engagement des parties prenantes afin qu’elles contribuent à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques de l’eau de manière éclairée et orientée sur les résultats ».
Le secteur de l’eau touche un vaste ensemble de parties prenantes issues des secteurs public et privé ainsi que d’organisations à but non lucratif. Outre les décideurs et les pouvoirs publics, les citoyens, les acteurs privés, les usagers finaux, les banques d’investissement et les fournisseurs d’infrastructures et prestataires de services sont concernés par les résultats des politiques de l’eau, c’est pourquoi leur engagement doit être recherché (Encadré 6.1).
Encadré 6.2. L’engagement des parties prenantes
L’engagement des parties prenantes désigne le processus par lequel toute personne ou tout groupe de personnes intéressé(e) ou concerné(e) par une problématique liée à l’eau, et/ou étant en mesure d’en influencer l’issue positivement ou négativement, s’investissent dans les activités correspondantes et la prise de décision, ainsi que la manière dont la politique de l’eau peut affecter directement ou indirectement les acteurs concernés. Cela implique que toutes les parties prenantes, y compris les groupes vulnérables ou dotés de faibles ressources, puissent véritablement s’investir dans les décisions relatives à l’utilisation, à la protection, à la gestion et à l’allocation des ressources en eau (OCDE, 2015[12]). Il convient également d’opérer une distinction entre la participation du public et l’engagement des parties prenantes. La première recouvre toute une palette de procédures et de méthodes conçues pour consulter, impliquer et informer les populations locales et les citoyens (c’est-à-dire le « public », à savoir principalement la société civile et les consommateurs). La seconde offre des perspectives plus larges à diverses catégories d’acteurs, dont les différents échelons de l’administration, le secteur privé, les instances de réglementation, les prestataires de services, les donneurs, les investisseurs et les autres groupes intéressés, au-delà de la société civile sous ses différentes formes (organisations non gouvernementales, mouvements citoyens, etc.).
On distingue six niveaux d’engagement des parties prenantes en fonction des démarches et intentions poursuivis (Graphique 6.7). La communication implique de mettre les informations et données relatives à l’eau à la disposition d’autres parties et de sensibiliser au moyen d’un dialogue ouvert avec le public ciblé autour d’un thème précis. La consultation vise à interroger les parties prenantes pour réunir leurs commentaires, avis, informations, conseils, expériences et idées. La participation suppose d’associer les parties prenantes au processus de décision et donc de les faire participer aux échanges et aux activités. La représentation implique une prise de décision collective tenant compte des préférences des différentes parties prenantes et qui, souvent, rend compte de leurs perspectives et de leurs intérêts s’agissant de la gestion d’un projet ou d’une organisation. Les partenariats consistent en une collaboration validée en amont entre des institutions, des organisations ou des citoyens qui décident d’unir leurs ressources et leurs compétences au service d’un projet commun ou d’une difficulté à résoudre. La co-production et les co-décisions se caractérisent par un équilibre des pouvoirs au niveau du processus décisionnel aboutissant à une politique ou à un projet. Ces deux notions transforment la relation entre les parties prenantes, en leur offrant davantage de contrôle et de participation, et permettent de faire concorder les résultats de la politique ou du projet avec leurs aspirations et besoins.
Graphique 6.7. Les différents niveaux d’engagement des parties prenantes
Source : OCDE (2015), Stakeholder Engagement for Inclusive Water Governance, OECD Studies on Water, Éditions OCDE, Paris.
Source : Cadre d’indicateurs de l’OCDE sur l’eau, OCDE, 2019. http://www.oecd.org/cfe/regionaldevelopment/OECD-Water-Governance-Indicator-Framework_Fran%C3%A7ais.pdf
Le fait d’évaluer l’efficacité et les résultats de l’engagement des parties prenantes peut faire la lumière sur sa contribution à une meilleure gouvernance de l’eau. La réalisation d’évaluations des coûts et avantages de l’engagement des parties prenantes peut fournir les indications nécessaires pour orienter efficacement la prise de décision ainsi que la mise en œuvre des politiques/projets au moyen de données tangibles et d’analyses. Les coûts de l’engagement des parties prenantes dépendant des différentes phases du processus et concernent la production et la communication des informations nécessaires, des dépenses opérationnelles (installations, déplacements, personnel, heures supplémentaires, etc.) ou des objections quant aux décisions finales, ainsi que des retards au niveau de l’élaboration ou de la mise en œuvre des décisions. De manière générale, les avantages peuvent être classés en quatre catégories : l’acceptabilité et la durabilité (mise en œuvre effective, application adéquate de la réglementation, acceptabilité sur le plan politique, appropriation de la décision et de ses résultats) ; l’équité et la cohésion sociales (crédit, confiance, satisfaction des consommateurs, responsabilité sociale des entreprises) ; le développement des capacités (sensibilisation, partage des informations, formation de l’opinion) ; et l’efficience économique (économies, rentabilité, gain de temps, avantages économiques plus larges tels que la cohérence des politiques, synergie des projets).
En Allemagne, le Dialogue national sur l’eau repose sur une gouvernance multi-niveaux, qui suppose l’engagement de tous les échelons de l’administration et toutes les parties prenantes concernées, y compris au-delà du secteur de l’eau, ainsi que les citoyens, afin de bâtir une vision commune de la gestion de l’eau. Le premier Forum national de l’eau s’est tenu en octobre 2018 à Berlin et a été l’occasion de débattre des problèmes et des obstacles que rencontrent la gouvernance et la gestion de l’eau dans le pays. Ce forum a réuni 130 participants issus de secteurs très variés. Le ministère de l’Environnement doit élaborer un projet de Stratégie nationale de l’eau d’ici à 2021 en s’appuyant sur cette démarche d’échanges ainsi que sur un certain nombre de principes directeurs. Le Dialogue national de l’eau et la Stratégie qui s’ensuivra répondent à une demande des parties prenantes, qui estiment que l’eau doit jouer un rôle plus important dans les politiques d’environnement et que la société doit accorder plus d’importance à sa qualité. The Strategy will thus recognise and enforce the political significance of water as the basis for life and its linkages to other sectors such as agriculture, energy and health (Gruère, Ashley et Cadilhon, 2018[9]).
L’Espagne implique aussi depuis longtemps les parties prenantes dans le processus décisionnel lié à la gestion des ressources en eau, démarche appuyée par les exigences de la directive-cadre sur l’eau (DCE). L’autorité du bassin versant du Júcar encourage l’information et la consultation du public ainsi que sa participation à la mise en place du plan de gestion du bassin versant, et favorise la mobilisation des parties concernées afin de donner à l’entité hydrologique de la Manche orientale un statut adéquat et ainsi parvenir à un consensus autour des décisions clés dans le domaine de l’eau. Cette démarche a conduit à l’adoption, par décret royal, du nouveau Plan de gestion de l’eau pour le bassin versant du Júcar en juillet 2014, conformément aux exigences de la DCE, ainsi que d’outils de suivi et de contrôle de la qualité et de la quantité de l’eau présente dans les entités hydrologiques ; de mesures d’économies des ressources ; et de mesures visant à remplacer le pompage de l’eau.
Un ensemble clair de règles, de plateformes et de dispositifs est indispensable pour que l’engagement des parties prenantes dans le secteur de l’eau ne soit plus réactif mais au contraire proactif et systématique. De telles plateformes existent en Belgique et en France, où les parties prenantes sont systématiquement consultées lors de la mise au point de cartes des zones inondables, par exemple. Les pouvoirs publics doivent aussi recourir à ce type de plateformes pour définir des stratégies et des plans à long terme dans le cadre d’une démarche unifiée. Étant donné que les risques d’inondation s’intensifient, la mobilisation des promoteurs immobiliers et des propriétaires fonciers va jouer un rôle de plus en plus important, à l’image du programme participatif de suivi des inondations créé par la compagnie de distribution d’eau potable et d’assainissement Vivaqua, en Belgique. Il est tout aussi important de veiller à ce que les parties prenantes en marge ou vulnérables s’engagent également de manière adéquate, comme cela est le cas en France avec le programme d’actions de prévention des inondations d’Alsace-Moselle, qui prévoit une répartition équitable des coûts et avantages des mesures de gouvernance des inondations.
Au sein de l’Union européenne, l’engagement des parties prenantes s’inscrit dans le cadre de la Stratégie commune de mise en œuvre définie par les ministères européens de l’Environnement et la Commission européenne pour aider les Adhérents à mettre en application les exigences de la DCE. Cette stratégie garantit la participation pleine et entière de parties prenantes telles que les usagers de l’eau, les pouvoirs publics, la communauté scientifique, les organisations internationales et les organisations non gouvernementales (société civile) à la préparation et à l’adoption de documents d’orientation et de consignes destinés à appuyer la mise en œuvre de la directive par les pays Adhérents. Elle permet par ailleurs de veiller à ce que les parties prenantes participent activement au processus de mise en œuvre et à la préparation des décisions, des activités et des résultats qui en découlent. Cette stratégie repose sur trois niveaux distincts, à savoir : les groupes de travail, un groupe de coordination stratégique et un groupe de directeurs de l’eau. Le plus souvent, un consensus est atteint au niveau des groupes de travail et du groupe de coordination stratégique. (OCDE, 2015[4]).
En 2008, le gouvernement de l’Ontario (Canada) a adopté la loi sur la protection du lac Simcoe, qui créé deux comités permanents mobilisant de multiples parties prenantes dans le processus décisionnel, le Comité scientifique du lac Simcoe et le Comité de coordination pour le lac Simcoe. Ces deux comités ont pour objectif d’orienter les mesures prises pour protéger le bassin versant et le lac. Le second est composé de représentants des communes, des communautés autochtones, de l’Office de protection de la nature de la région du lac Simcoe, de la province, des secteurs agricole et industriel, des groupes d’intérêts et du public. Le Plan de protection du lac Simcoe a été établi et rendu public en 2009, au terme d’une vaste campagne de mobilisation des parties prenantes. La démarche suivie a permis à diverses parties prenantes de participer à l’élaboration d’actions pouvant être mises en place, dont des mesures précises du plan ayant une valeur juridique pour la protection d’éléments fragiles du bassin versant.
Aux Pays-Bas, le plan Delta est le fruit d’une initiative commune du ministère des Infrastructures, des provinces, des conseils municipaux et des autorités régionales de l’eau, et repose sur une étroite coopération avec des organisations sociales et des entreprises. Ce programme, qui réunit donc de multiples parties prenantes, a deux objectifs prioritaires qui sont de protéger les Pays-Bas contre les inondations et de garantir la distribution d’eau potable au cours des 100 prochaines années. L’engagement des parties prenantes à l’égard de ce programme a permis d’adapter les stratégies et me niveau de participation de plusieurs parties aux échelles régionale (sous-programmes) et nationale. Fondé sur le dialogue entre les parties prenantes ainsi que sur des calculs et hypothèses techniques, le plan Delta est régi par plusieurs décisions déterminant quelles sont les mesures à prendre pour gérer les risques d’inondation (normes, stratégies), la stratégie pour l’eau douce, les niveaux de l’eau, la protection du delta et l’aménagement de l’espace.
6.11. Gérer la complexité de la gouvernance et les arbitrages
La Recommandation demande aux Adhérents de « promouvoir des cadres de gouvernance de l’eau permettant de gérer les arbitrages entre les usagers de l’eau, les zones rurales et urbaines, et les générations ».
Une communauté autochtone du bassin versant du fleuve Fitzroy (Australie) a rédigé une déclaration politique visant à protéger les valeurs traditionnelles et environnementales qui sous-tendent le patrimoine du bassin. Les Aborigènes se posent en gardiens traditionnels du Fitzroy depuis des siècles, mais le développement qui s’accroît dans le bassin versant menace l’avenir du fleuve et de ses riverains. As a result of the “Fitzroy River Declaration”, which has been developed based on the OECD Principles, the Government of Western Australia committed to a catchment management plan for the River as well as designated national park areas in parts of the Fitzroy and Margaret Rivers for greater stakeholder engagement.8
Un dialogue constructif est l’un des éléments clés de la gestion des arbitrages entre les différents usagers de l’eau, entre zones rurales et urbaines et entre générations. En 2015, le Mexique a créé la Commission du bassin versant de la lagune de Tecocomulco pour venir appuyer le Conseil du bassin versant de la vallée de Mexico, avec pour objectif de supprimer les graves risques de détérioration auxquels la région était confrontée. Cette commission est composée de représentants de différents échelons de l’administration (État fédéral, État fédéré, communes), d’usagers de l’eau et d’organisations de la société civile. Ses responsabilités portent sur la préservation des terres et de l’eau ainsi que sur l’assainissement et les activités de formation afin de favoriser une gestion unifiée des ressources en eau et la résolution des conflits liés à l’eau dans la lagune. La commission s’appuie sur des échanges constructifs entre les différents secteurs, qui n’arrivaient pas à s’entendre jusqu’alors. Grâce à des réunions régulières tenues dans une atmosphère dynamique ainsi qu’à des accords de suivi, elle est citée comme un modèle de participation sociale. Les gouvernements régionaux s’en servent de référence pour mettre en œuvre leurs programmes de développement au niveau des bassins versants.
6.12. Suivre et évaluer les politiques et la gouvernance de l’eau
La Recommandation demande aux Adhérents de « promouvoir le suivi et l’évaluation régulière des politiques et de la gouvernance de l’eau, lorsque cela est jugé approprié, faire connaître les résultats au public et procéder à des ajustements lorsque cela est nécessaire ».
L’évaluation peut contribuer à déterminer si les politiques de l’eau portent leurs fruits et à tirer les leçons de l’expérience pour améliorer les pratiques à venir. L’Irlande, par exemple, a mené une étude exhaustive (en 2010 et 2014) pour évaluer dans quelle mesure les politiques mises en œuvre produisent les résultats escomptés. Cette démarche a donné lieu à la création d’une nouvelle structure de gouvernance à trois niveaux mettant davantage l’accent sur la collaboration, la clarté des rôles, les sciences exactes et les preuves, une gestion unifiée des bassins versants et l’engagement du public. En Australie, la loi sur l’eau (Water Act) de 2007 impose à la Commission de la productivité (Productivity Commission – PC) d’évaluer tous les trois ans les progrès et les résultats de l’Initiative nationale de l’eau (National Water Initiative – NWI) (dont les objectifs sont une gouvernance de l’eau solide et efficace ; une utilisation de l’eau plus efficace et productive ; une gestion de l’eau plus durable ; des avantages pour les populations régionale, rurale et urbaine, etc.) ainsi que la nécessité de réformer le secteur. La première évaluation, publiée en 2018, appelait le CoAG à renouveler l’Initiative nationale de l’eau d’ici à 2020, décision toujours en attente lors de la rédaction du présent document. Regular evaluations, especially when mandated, can also help reconsider the adequacy of existing policies and thereby facilitating the first steps towards necessary reforms (Gruère et Le Boëdec, 2019[13]).
Les données peuvent aussi donner des éclairages sur les effets et l’efficacité de mesures déjà mises en œuvre ou en prévision en termes de réduction des risques (par exemple, le système d’information géographique [GIS] de la Convention internationale pour la protection du Rhin [CIPR] dans le cas du bassin transfrontalier du Rhin). In Poland, Belgium (Flanders), France and England for instance, the government is using cost-benefit analyses to increase the efficiency of flood governance approaches (OCDE, 2019[2]). Cette démarche tient compte des risques politiques, sociaux et environnementaux. Au Portugal, l’Autorité de régulation des services de l’eau et des déchets (Entidade reguladora dos serviços de aguas e resíduos – ERSAR) a mis au point un système personnalisé d’indicateurs de performances (au nombre de 16 pour les services de distribution d’eau potable et 16 pour les services de gestion des eaux usées urbaines) pour soutenir la mise en œuvre des mesures relatives aux services de l’eau et estimer la qualité des services rendus. L’ERSAR évalue les résultats de ces indicateurs pour chaque prestataire de services et procède à des comparaisons entre prestataires. Les informations issues de cet exercice sont à la disposition du public et viennent alimenter les statistiques officielles nationales et européennes, ainsi que les débats et les décisions correspondants. Elles contribuent enfin à orienter l’élaboration et l’examen des plans stratégiques nationaux relatifs aux services de l’eau.
Une évaluation solide peut par ailleurs se révéler être un outil de gestion des risques efficace. Les cadres de suivi peuvent tirer parti d’indicateurs à différents niveaux, comme le système de suivi de la directive européenne inondation (tableau de bord de la directive inondation, arrêts de la cour européenne de justice en non-conformité, par exemple), supervision nationale (normes de sûreté en cas d’inondations) ou évaluations à l’échelle des communes (des risques et coûts des inondations, dans le cadre de l’aménagement de l’espace). Tout cela pousse à se demander comment les résultats du suivi et des évaluations peuvent être intégrés dans le processus de gestion des inondations de manière itérative, dans des délais et des formats adéquats. La France, par exemple, a approuvé les stratégies et les programmes d’action locaux relatifs aux territoires exposés aux inondations en 2016, conformément à leurs plans de gestion des risques d’inondation. Cependant, ces procédures de suivi et d’approbation peuvent parfois subir des décalages temporels et certaines stratégies locales ne peuvent pas être incluses dans les plans de gestion des risques d’inondation faute d’être finalisées au moment de la diffusion de ces plans.
Références
[11] Charbit, C. et O. Romano (2017), « Governing together: An international review of contracts across levels of government for regional development », OECD Regional Development Working Papers, n° 2017/04, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/ff7c8ac4-en.
[9] Gruère, G., C. Ashley et J. Cadilhon (2018), « Reforming water policies in agriculture: Lessons from past reforms », Documents de l’OCDE sur l’alimentation, l’agriculture et les pêcheries, n° 113, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/1826beee-en.
[13] Gruère, G. et H. Le Boëdec (2019), « Navigating pathways to reform water policies in agriculture », Documents de l’OCDE sur l’alimentation, l’agriculture et les pêcheries, n° 128, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/906cea2b-en.
[2] OCDE (2019), Applying the OECD Principles on Water Governance to Floods: A Checklist for Action, Études de l’OCDE sur l’eau, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/d5098392-en.
[10] OCDE (2019), Water Governance in Argentina, Études de l’OCDE sur l’eau, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/bc9ccbf6-en.
[1] OCDE (2018), Implementing the OECD Principles on Water Governance: Indicator Framework and Evolving Practices, Études de l’OCDE sur l’eau, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264292659-en.
[5] OCDE (2016), Water Governance in Cities, Études de l’OCDE sur l’eau, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264251090-en.
[7] OCDE (2015), Les périls du tarissement : Vers une utilisation durable des eaux souterraines en agriculture, Études de l’OCDE sur l’eau, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264248427-fr.
[12] OCDE (2015), Stakeholder Engagement for Inclusive Water Governance, Études de l’OCDE sur l’eau, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264231122-en.
[4] OCDE (2015), Water Resources Governance in Brazil, Études de l’OCDE sur l’eau, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264238121-en.
[3] OCDE (2014), Water Governance in the Netherlands: Fit for the Future?, Études de l’OCDE sur l’eau, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264102637-en.
[6] OCDE (2013), Making Water Reform Happen in Mexico, Études de l’OCDE sur l’eau, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264187894-en.
[8] République de Corée (2020), Article 21 of the « Framework Act of Water Management ». 26 May 2020 (partial amendment), Ministère des Législations gouvernementales de la République de Corée.
Notes
← 2. Enquête de 2019 de l’OCDE sur les réformes des politiques agricole et de l’eau.
← 3. Acapulco, Amsterdam, Athènes, Barcelone, Belo Horizonte, Bologne, Budapest, Calgary, Chihuahua, Cologne, Copenhague, Cracovie, Culiacan, Daegu, Édimbourg, Glasgow, Grenoble, Hermosillo, Hong Kong, Chine, Kitakyushu, Lisbonne, Liverpool, Malaga, Marseille, Mexico, Milan, Montréal, Nantes, Naples, New York, Okayama, Oslo, Paris, Phoenix, Prague, Queretaro, Rio de Janeiro, Rome, San Luis Potosi, Saragosse, Singapour, Stockholm, Suzhou, Toluca, Turin, Tuxtla, Veracruz et Zibo.
← 4. Les bassins versants des départements d’outre-mer de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion disposent d’un office de l’eau, qui est investi de missions équivalentes.
← 5. Enquête de 2019 de l’OCDE sur les réformes des politiques agricole et de l’eau.
← 6. https://servicio.mapama.gob.es/pphh-web/
← 7. Les indicateurs sur la gouvernance des régulateurs sectoriels (OCDE, 2018) rendent compte des dispositifs de gouvernance mis en place par les régulateurs économiques dans les secteurs de l’énergie, des e-communications, du transport ferroviaire, du transport aérien et de l’eau.