L’Autriche a été confrontée à plusieurs vagues successives de pandémie, d’intensité variable. Le coût humain a été très lourd, malgré l’importance des ressources de la santé. La campagne de vaccination avait atteint 66 % de la population adulte à la mi-novembre 2021. Il est possible que l’insuffisance de connaissances en matière de santé ait freiné la campagne de vaccination, confirmant ainsi l’importance de la stratégie de 2015 pour la littératie en santé. Les restrictions à la mobilité ont, d’une manière générale, entraîné des baisses significatives de l’activité économique, qui s’est ensuite vigoureusement redressée au cours de l’été 2021 (Graphique 1). Cela tient, surtout à certaines périodes de l’année, à la part importante qu’y représente le tourisme, ce qui explique aussi les différences régionales observées dans l’impact de la pandémie.
Études économiques de l'OCDE : Autriche 2021 (version abrégée)
Résumé
La reprise a été vigoureuse jusqu’à la résurgence de la pandémie
Graphique 1. La chute de l’activité a été très marquée
PIB réel
Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE : statistiques et projections (base de données).
Les autorités ont pris des mesures économiques énergiques face au choc provoqué par la pandémie. Elles ont utilisé la marge de manœuvre budgétaire qu’avait permis de dégager la gestion prudente des finances publiques dans le passé pour mettre en place un train complet de mesures de soutien. De fait, les transferts budgétaires directs effectués en Autriche depuis le début de la pandémie, y compris les mesures prévues jusqu’en 2023, atteindront 15 % du PIB, soit un niveau supérieur aux moyennes de l’OCDE et des pays comparables (Graphique 2). Les prêts et garanties publics ont été mobilisés avec davantage de parcimonie. Cette approche a permis d’atténuer la poursuite de la hausse de la dette des entreprises et de préserver leur capacité à investir. La mise en place d’un dispositif de chômage partiel généreux a permis de sauvegarder jusqu’à 1.2 million d’emplois, soit à peu près 20 % du total de l’emploi privé.
L’accélération des taux de vaccination et la levée des restrictions ont permis une très forte reprise en 2021, jusqu’à l’apparition d’une quatrième vague de grande ampleur à la fin de l’automne. Le PIB a dépassé son niveau d’avant la pandémie au troisième trimestre de 2021. L’investissement des entreprises bénéficie d’un important soutien budgétaire, notamment grâce aux fonds accordés dans le cadre du plan de relance « Next Generation EU » (Tableau 1). La consommation privée augmente à mesure que les ménages réduisent leur taux d’épargne. Le marché du travail est tendu et les taux de vacances d’emploi sont en augmentation. Sans les perturbations graves observées dans les chaînes d’approvisionnement et sans les pénuries de main-d’œuvre, la reprise aurait été encore plus forte. Dans ce contexte, l’inflation mesurée par les prix à la consommation a augmenté pour dépasser 3 % depuis août. L’intensification de la quatrième vague pendant l’automne et le confinement des personnes non vaccinées à la mi-novembre devraient cependant ralentir l’activité économique.
Les prix des logements ont fortement augmenté, exacerbant les risques financiers. Le stock de prêts immobiliers reste modeste en comparaison internationale, mais il augmente rapidement. Les orientations formulées par le Conseil de stabilité des marchés financiers en vue d’une gestion prudente n’ont été que partiellement suivies d’effet.
Graphique 2. Le soutien budgétaire a été massif
1. Suivant la classification des économies utilisée dans le Moniteur des finances publiques du Fonds monétaire international (FMI).
Source : FMI, base de données sur les mesures budgétaires prises en réaction à la pandémie de COVID-19, octobre 2021.
Tableau 1. Une reprise vigoureuse
Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 110.
Les autorités devraient continuer d’affiner progressivement le ciblage des aides budgétaires afin de remédier aux goulets d’étranglement au niveau de l’offre et de favoriser les évolutions structurelles après la pandémie. Les autorités ont commencé à adapter le programme de soutien à compter de la mi-2021 en retirant les mesures dans les domaines où la situation est en cours de normalisation. L’aide au revenu a été redirigée vers la protection sociale standard. Certaines aides aux entreprises sont progressivement supprimées. Un important projet de réforme fiscale « éco-sociale » combinant une trajectoire de tarification du carbone à l’horizon 2022-25, des transferts sociaux et des baisses des taux de l’impôt sur le revenu et sur les bénéfices a été soumis au Parlement.
Un renforcement de leur base de fonds propres améliorerait la capacité des entreprises à investir. Le levier d’endettement a augmenté dans plusieurs secteurs, en particulier dans les entreprises du tourisme. Le tourisme a un poids important dans l’économie et contribue de manière significative à l’emploi et au revenu dans les zones isolées. Les entreprises du secteur devraient retrouver leur capacité d’investissement de façon à pouvoir saisir les nouvelles occasions de croissance qui vont se faire jour après la pandémie.
Il ne faudrait pas que la préférence des entreprises pour les financements sous forme de bénéfices non distribués et de prêts bancaires fasse obstacle à l’investissement. Prévoir dans le système fiscal des mécanismes incitant les entreprises à se financer par apport de fonds propres externes permettrait de compléter un modèle bancaire par ailleurs satisfaisant. Le renforcement des bilans des entreprises faciliterait les investissements à long terme ainsi que les restructurations technologiques et industrielles après la pandémie.
Des pénuries de main-d’œuvre et de compétences freinent la reprise. Ces pénuries se sont amplifiées car certains travailleurs immigrés ont regagné de manière durable leur pays d’origine pendant la pandémie. Elles appellent à de nouvelles initiatives de la part des pouvoirs publics et du secteur privé pour mieux mobiliser l’important vivier de main-d’œuvre de l’Autriche, notamment les proportions élevées de femmes et de travailleurs âgés en situation d’inactivité partielle ou totale. Les pouvoirs publics continuent de fournir des aides en faveur du renforcement des compétences et de l’emploi des travailleurs peu qualifiés, ainsi que des secteurs du tourisme et de l’hébergement, qui ont été affectés par la quatrième vague.
Les cadres de l’action publique et les pratiques des entreprises qui limitent le taux d’activité de la majorité des femmes et des personnes âgées en bonne santé pèsent aussi sur la croissance potentielle à long terme. Le vieillissement de la population va se traduire par une baisse de la part de la population d’âge actif, qui passera de quelque 76 % de la population totale en 2020 à 69 % en 2060, intensifiant les tensions sur les marchés du travail. Faciliter la participation des femmes et des travailleurs âgés, notamment en favorisant des modes d’organisation et des environnements de travail plus attrayants, contribuerait à étoffer l’offre de main-d’œuvre.
Les besoins de formation et d’investissement à l’appui de la transition climatique et de la transformation numérique, ajoutés au vieillissement de la population, mettront sous tensions les finances publiques. La part des dépenses publiques dans le PIB est déjà élevée. Les besoins supplémentaires en investissements et dépenses publics nécessiteront la mise en place de nouvelles procédures de hiérarchisation des priorités afin de préserver la viabilité des finances publiques, notamment au moyen d’un cadre de dépenses à moyen terme renforcé au niveau des administrations publiques.
Opérer la transition vers une économie plus verte
Une action déterminée s’impose pour réduire l’intensité carbone de l’économie, qui n’a pas diminué ces dernières années, et progresser vers l’objectif de zéro émission nette d’ici 2040. Les plans visant à introduire progressivement une tarification du carbone à compter de 2022 sont les bienvenus. L’objectif ambitieux fixé pour 2040, soit dix ans plus tôt que la date retenue par l’UE, sera néanmoins difficile à atteindre si les politiques actuelles restent inchangées. Des réductions supplémentaires des émissions de gaz à effet de serre seront nécessaires dans tous les secteurs. Le potentiel de réduction est particulièrement important dans le transport, la construction et les processus industriels. Il faudra adopter de nouvelles réglementations des émissions, relever et harmoniser davantage les prix du carbone et stimuler la R-D en faveur d’innovations permettant de réduire les émissions.
Des politiques climatiques plus rigoureuses auraient des impacts redistributifs considérables. Les utilisateurs de biens et services à forte intensité de carbone (y compris véhicules à carburants fossiles et logements mal isolés) seraient fortement affectés. Outre l’adoption de mesures de compensation à destination des foyers à faible revenu, il faudrait annoncer à l’avance les évolutions de la réglementation et des prix prévues après 2025, de manière à améliorer la prévisibilité à moyen terme et à aider les entreprises et les ménages à s’adapter bien à l’avance.
La cohésion sociale nécessite une action déterminée de la part des pouvoirs publics
La pandémie accentue les vulnérabilités sur le marché du travail. Le chômage de longue durée, partant il est vrai d’un taux relativement faible, a explosé pendant la pandémie avant de refluer partiellement. Les déséquilibres entre l’offre et la demande de compétences se sont accentués dans toutes les régions. L’accélération en cours et attendue de l’automatisation amplifie les enjeux de l’employabilité. Le relèvement des compétences des personnes peu qualifiées et des chômeurs de longue durée devrait être une priorité centrale pour éviter que la crise ne laisse des traces durables sur les marchés du travail. Il est possible d’améliorer la qualité et l’adéquation au marché du travail des programmes de formation tout au long de la vie.
La pandémie a amplifié les inégalités hommes-femmes. La double charge imposée par le travail et les responsabilités familiales a pesé davantage sur les femmes, en particulier celles qui télétravaillent depuis leur domicile, que sur les hommes. Les secteurs les plus durement touchés sont aussi ceux qui emploient la plus forte proportion de femmes, si bien que leurs heures de travail et leurs revenus ont diminué plus brutalement. Les services d’accueil de jeunes enfants doivent être améliorés, en nombre et en qualité, pour permettre aux mères de travailler à plein temps. Des mesures visant à adapter les modes d’organisation du travail et à rééquilibrer les congés parentaux entre les pères et les mères aideraient à transformer le modèle encore profondément enraciné du soutien de famille masculin. De récentes réformes favorisant l’équilibre hommes-femmes dans le secteur public pourraient faire progresser davantage la situation dans le secteur privé.
Graphique 3. Le taux d'activité des femmes pourrait augmenter encore
Taux d'emploi féminin à plein temps, 20-64 ans, 2020
Source : Eurostat (2021), Statistiques sur la population active.
Les travailleurs sous contrat de travail atypique sont ceux qui ont le plus souffert pendant la pandémie. Les travailleurs à leur compte et les indépendants ont subi de graves pertes de revenu. Leur protection contre les chocs systémiques a montré qu’elle n’était pas à la hauteur des normes de protection sociale en vigueur par ailleurs en Autriche. Promouvoir le travail indépendant permettrait de stimuler la dynamique des entreprises, la création d’emplois et la formation d’apprentis.
Favoriser les gains de productivité
Si le niveau de la productivité est élevé en Autriche, sa croissance est décevante depuis la crise financière mondiale, comme c’est le cas dans de nombreux autres pays de l’OCDE. Dans le secteur des services, les gains de productivité ont été parmi les plus faibles de toute la zone OCDE durant la dernière décennie. Si le maintien de normes élevées de prestation et de sécurité des consommateurs doit rester une priorité, favoriser la concurrence dans toutes les activités de services aiderait à accélérer les gains de productivité hautement nécessaires.
Une réallocation des ressources entre les entreprises et entre les secteurs sera indispensable pour stimuler la productivité. Dans le passé, l’Autriche a pu afficher un niveau de productivité élevé attribuable en grande partie à des gains inter-entreprises et inter-sectoriels plutôt qu’à des réaffectations entre activités favorables à la productivité. Les taux d’entrée d’entreprises nouvelles sont orientés à la hausse, mais la faiblesse relative de la dynamique globale des entreprises a ralenti la diffusion des nouvelles technologies et a pesé sur la croissance de la productivité. La part des jeunes entreprises dans l’emploi total reste modeste. Outre qu’une réglementation des marchés des produits favorable à l’entrepreneuriat s’impose, un approfondissement des marchés du capital-risque et des fonds propres offrirait un terreau plus propice aux start-ups et aux jeunes entreprises.
Les activités d’innovation ne sont pas suffisamment diversifiées entre les secteurs. L’Autriche a réussi à hisser ses dépenses nationales de R-D au-dessus de 3 % du PIB. Comparativement à d’autres pays de l’OCDE, l’intensité de R-D est plus forte dans les secteurs traditionnels et déjà concurrentiels, mais dans les secteurs de la haute technologie, l’Autriche accuse un retard par rapport aux pays les plus performants en matière d’innovation. L’aide publique à la R-D dans le secteur privé est généreuse par rapport à celle d’autres pays de l’OCDE, et prend principalement la forme d’incitations fiscales. Des subventions à la R-D permettraient de mieux soutenir les investissements risqués et à plus long terme. Une structure de soutien plus équilibrée contribuerait à dynamiser le portefeuille d’activité de l’Autriche.
Graphique 4. La productivité est à la traîne dans les services aux entreprises
Valeur ajoutée brute réelle par heure travaillée, 2010-2019 (ou dernière année connue)
1. Moyenne non pondérée pour l’agrégat OCDE.
Source : OCDE (2020), Statistiques de l’OCDE sur la productivité (base de données).
Avant la pandémie, la transformation numérique était moins avancée en Autriche que dans des pays comparables. Les taux d’entrée dans les services liés aux TIC étaient parmi les plus faibles de l’OCDE. La pandémie a provoqué une montée en puissance du numérique dans les entreprises commerciales, du télétravail et des interactions numériques, y compris avec les organismes publics. Les autorités devraient en profiter pour amplifier encore cette évolution.
Graphique 5. La généralisation du numérique est moins poussée en Autriche que dans des pays comparables
Indice relatif à l'économie et à la société numériques, échelle de 0 à 100, 2020
Source : Commission européenne (2021), Indice relatif à l'économie et à la société numériques (DESI, Digital Economy and Society Index).
La couverture haut débit est inférieure à celle de la plupart des autres pays européens. Il semble que les bénéfices les plus évidents du déploiement du haut débit aient déjà été exploités. Les technologies mobiles à haute capacité peuvent constituer une solution de rechange par rapport aux infrastructures de réseaux fibre dans les régions rurales et montagneuses à faible densité, mais elles ne sont pas encore arrivées complètement à maturité. Il faut saluer l’engagement pris par les autorités d’offrir à tous les foyers autrichiens une connectivité gigabit d’ici 2030, y compris au moyen de partenariats public-privé dans les zones géographiques où les incitations commerciales sont insuffisantes.