Études économiques de l'OCDE : Danemark 2021 (version abrégée)

Résumé

La politique macroéconomique a étayé la reprise après la crise liée au COVID-19

Le Danemark a utilisé les amples marges de manœuvre budgétaires à sa disposition lorsqu’il a été touché par l’épidémie de COVID-19. Les mesures prises rapidement pour soutenir les entreprises et les ménages au printemps 2020, puis de nouveau pendant l’hiver, ont permis de limiter la contraction de l’activité économique, qui a été l’une des plus modérées en Europe. Le déploiement rapide du vaccin a permis la suppression des restrictions de fermeture et une réouverture rapide, bien que les restrictions sur les personnes non vaccinées aient été réintroduites à la fin de 2021, car les cas de variante Delta augmentaient rapidement. La faiblesse des taux d’intérêt et les garanties de crédit ont également facilité la reprise.

Les aides à l’emploi ont limité les destructions de postes de travail. Le taux de chômage a augmenté d’environ 1 point de pourcentage, soit moins que dans la plupart des autres pays de l’Union européenne (UE). Un dispositif temporaire de maintien dans l’emploi a réduit le nombre de pertes d’emploi, tout en permettant aux actifs de reprendre rapidement le travail parallèlement à l’amélioration de la situation économique.

La croissance devrait ralentir à 2,4 % en 2022 et à 1,7 % en 2023 (Tableau 1). L’activité a rebondi rapidement, et le PIB avait dépassé son niveau d’avant la pandémie à la mi-2021 (Graphique 1). Néanmoins, il subsiste des risques à la baisse, qui résident notamment dans l’éventualité de nouvelles vagues d’infections dans le pays et à l’étranger, qui menaceraient la demande intérieure et extérieure. En revanche, les pénuries de main-d'œuvre se sont généralisées et l'utilisation, par les ménages, de l'excès d’épargne qu'ils ont constitué pendant la crise pour financer leurs dépenses pourrait se traduire par une accélération de la croissance.

Tableau 1. Une reprise robuste en 2021

	2021	2022	2023
Produit intérieur brut (PIB)	4.7	2.4	1.7
Taux de chômage	4.9	4.2	4.2
Indice des prix à la consommation (IPC)	1.8	2.6	2.3
Solde budgétaire (% du PIB)	-1.5	0.3	0.8
Dette publique (brute, au sens de Maastricht, % du PIB)	39.8	38.4	38.0

Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, n  110.

Les pouvoirs publics devraient continuer de réduire le soutien apporté à l’économie dans les secteurs où l’activité s’est redressée. Compte tenu de l'incertitude qui entoure la situation sanitaire et économique à l’échelle mondiale, l’action publique doit rester flexible. Si l'emploi a rebondi, des mesures structurelles devraient cibler désormais les jeunes, les travailleurs migrants et les personnes à faible niveau d'instruction.

Le gouvernement conserve des marges de manœuvre budgétaires pour financer des investissements publics pendant la reprise postérieure à la pandémie. Le Danemark a des projets ambitieux pour reconstruire en mieux une fois que la pandémie sera maîtrisée. Les investissements publics bas carbone constituent des éléments essentiels de la stratégie de relance, ainsi que les transferts aux ménages destinés à préserver l’inclusivité de la croissance. Le financement de ces éléments sera possible grâce aux marges de manœuvre budgétaire disponibles si les projets visant à préparer le Danemark à son vieillissement démographique, en indexant étroitement les âges de départ à la retraite sur l’espérance de vie, sont pleinement mis en œuvre. Un assouplissement du seuil de déficit structurel fixé à 0.5 % du PIB offrirait aux autorités davantage de latitude pour s’attaquer à des problèmes de plus long terme, sans menacer la viabilité des finances publiques.

Graphique 1. L’économie s’est redressée rapidement

Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 110.

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Le système d’imposition du Danemark est globalement bien conçu, mais il faudrait poursuivre le transfert de charge fiscale des revenus vers d’autres formes d’imposition dont les effets de distorsion sont moindres. Le niveau élevé des taux marginaux d’imposition des tranches supérieures de salaires et de revenus du capital réduit en effet les incitations à l’entrepreneuriat, à l’investissement et à la création d’emplois. Par ailleurs, un alourdissement simultané de la fiscalité des logements, dont le coût serait essentiellement assumé par les groupes à hauts revenus, atténuerait les conséquences redistributives négatives d’une telle modification du système d’imposition.

La politique monétaire est très expansionniste. L’inflation a repris due à la croissance des prix de l’énergie, tandis que les pressions salariales restent contenues malgré les pénuries de main-d’œuvre. L’ancrage de la couronne à l’euro a été bénéfique au Danemark, mais il se traduit par des taux d’intérêt négatifs qui pourraient entraîner des déséquilibres macroéconomiques dans le contexte de la reprise. La croissance rapide des prix des logements et la dette brute élevée des ménages (Graphique 2), exacerbent notamment les risques financiers. Certaines caractéristiques du marché du crédit hypothécaire sont préoccupantes : la forte proportion de prêts à taux d’intérêt variable ou à amortissement différé, le niveau comparativement faible de l’apport personnel exigé, et l’absence de limite absolue applicable au ratio dette/revenu. Un durcissement des règles macroprudentielles se répercuterait sur les ménages n’ayant pas des revenus suffisants pour assurer le service de leur dette, ce qui accroît l'importance de pouvoir accéder à des logements sociaux abordables dans le parc locatif. Cela étant, l'épargne des ménages danois est déjà conséquente et limiter l'accès au crédit hypothécaire pourrait accroître l'excédent, déjà conséquent, de la balance courante.

Graphique 2. La dette brute des ménages est considérable

Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques de l’OCDE et base de données des comptes nationaux.

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Les risques physiques et de transition associés au changement climatique pourraient affecter la stabilité financière. La banque centrale a commencé à évaluer l’exposition des banques au changement climatique. Si les risques systémiques liés à un renforcement progressif de la rigueur des politiques environnementales sont limités, il existe probablement des facteurs de vulnérabilité financière dans d’autres dimensions du système financier. Il est nécessaire de disposer de davantage d’informations et de renforcer les activités de suivi pour évaluer ces risques.

Des réformes permettraient d’améliorer l’insertion sur le marché du travail et de renforcer la productivité

Le Danemark est bien préparé à tirer parti de la transformation numérique. Les entreprises danoises sont à l’avant-garde de l’adoption des outils numériques, grâce à une bonne couverture du haut débit, aux services administratifs numériques et aux compétences numériques de la population. Les bénéfices tirés des nouvelles technologies pourraient être répartis plus largement si les pouvoirs publics soutenaient la croissance des nouvelles entreprises dans ce domaine, en améliorant leur accès aux financements et en réduisant les obstacles au commerce numérique.

Les femmes danoises voient leurs revenus d’activité diminuer sensiblement lorsqu’elles deviennent mères, et sont sous-représentées parmi les cadres. Accroître la part du congé parental qui est réservée au second parent, comme prévu, tout en améliorant l’équilibre entre hommes et femmes aux postes de direction et en proposant une plus grande flexibilité dans l'offre de services de garde d'enfants, pourrait permettre d’améliorer l’égalité et de rehausser le niveau global de la production.

Les avantages de l’immigration sont réduits par l’ampleur des écarts observés entre immigrés et autochtones en matière d’emploi et de formation. L’insuffisance des compétences linguistiques demeure un obstacle essentiel auquel sont confrontés les immigrés.

Il faut que les politiques climatiques soient économiquement efficientes et socialement acceptables

Le Danemark a réduit ses émissions de gaz à effet de serre (GES) de 36 % entre 1990 et 2019, dans une large mesure grâce aux énergies renouvelables (notamment la biomasse), qui représentent maintenant plus de 80 % de la production d’électricité. Il figure aujourd’hui parmi les pays dont l’intensité de carbone est la plus faible.

Les émissions ont été réduites sans pertes globales d’emploi. Les travailleurs privés d’emploi en raison de la rigueur des politiques environnementales ont bénéficié des programmes de reconversion danois, dont la capacité d’amortir le choc constitué par des suppressions d’emplois nettement plus nombreuses dans le secteur manufacturier a été démontrée lors de la crise financière de 2008. Grâce à ces dispositifs, le Danemark a préservé son plein emploi, puisque 75 % des personnes d’âge actif ont du travail, ce qui constitue un des taux d’emploi les plus élevés de la zone OCDE.

Le Danemark prévoit de réduire de moitié ses émissions au cours des dix prochaines années. La loi sur le climat fixe un objectif juridiquement contraignant de réduction des émissions de 70 % d’ici à 2030 par rapport à leur niveau de 1990. Il s’agit d’un des objectifs les plus ambitieux définis dans ce domaine par les pays de l’OCDE, et sa réalisation mettrait le Danemark sur une trajectoire conduisant à la neutralité carbone à l’horizon 2050 (Graphique 3). Néanmoins, cela exigera des changements technologiques radicaux et un vaste redéploiement de ressources. Il est important de réduire l’incertitude qui entoure les modalités de réalisation des objectifs visés pour envoyer des signaux forts aux investisseurs. Les investissements nécessaires, de l’ordre de 1 % à 2 % du PIB, devront être financés, mais ils pourraient aussi porter leurs fruits à long terme, si les projets sont bien sélectionnés et que le secteur privé est incité à y participer.

Le modèle danois de « flexisécurité » fonctionne bien et facilite le retour à l’emploi des travailleurs qui ont perdu le leur en raison de la transition énergétique. Le nombre de postes a déjà diminué dans le secteur de la production d’énergie à partir de combustibles fossiles, mais de nouveaux emplois ont été créés dans les énergies renouvelables. Au regard des prévisions relatives à la poursuite de la réduction des émissions de GES, les pertes d’emplois dans l’agriculture devraient être peu ou prou compensées par des créations de postes dans d’autres branches d’activité.

Une tarification uniforme du carbone permettrait de réduire efficacement les émissions de GES, mais elle doit aller de pair avec des mesures d’accompagnement garantissant la clarté et la prévisibilité de l’environnement réglementaire et promouvant l’innovation et les infrastructures vertes. Appliquer à l’ensemble des émissions de GES un prix minimum unique, rendant compte de l'évolution des prix dans le Système d'échange de quotas d'émission de l'UE, contribuerait à les réduire de manière économiquement efficiente, même si cela reste en soi insuffisant pour atteindre les objectifs. L’acceptabilité de cette hausse de prix pour la population est cruciale, et les autorités peuvent l’améliorer en utilisant de manière transparente les recettes publiques pour favoriser la transition écologique, la reconversion des travailleurs et la compensation des effets redistributifs induits par cette transition. S’il s’avère impossible de maintenir durablement les prix du carbone à un niveau élevé, le gouvernement devra recourir à d’autres mesures d’incitation pour attirer les investissements privés et promouvoir l’innovation dans le secteur des énergies propres, et des investissements publics seront nécessaires dans les infrastructures vertes.

Graphique 3. La réalisation des objectifs visés passe par une accélération des progrès accomplis dans tous les secteurs

Source : Site internet de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), Interface d’accès aux données relatives aux gaz à effet de serre (GES) ; et loi danoise sur le climat.

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Le Danemark a réalisé d’énormes progrès en matière d’énergies renouvelables (Graphique 4). L’apprentissage par la pratique a permis une diminution considérable du coût des énergies renouvelables. Des investissements de grande ampleur sont réalisés pour progresser encore sur le terrain des énergies à faibles émissions de carbone, en soutenant de nouvelles technologies telles que la production d’hydrogène propre et le stockage du carbone. Les émissions ont été réduites dans le secteur du chauffage urbain en abandonnant le charbon au profit de la biomasse, la prochaine étape étant de passer à d'autres énergies renouvelables et de dégager des ressources en biomasse durable, déjà rares, pour d'autres usages. Attirer des investisseurs privés et renforcer la concurrence permettraient de garantir que les nouvelles technologies soient commercialement viables et abordables.

La réduction des émissions imputables aux transports doit continuer d'éviter de se faire au détriment de groupes vulnérables. Les émissions de CO₂ dues aux transports n’ont pas sensiblement diminué jusqu’ici (Graphique 5). Le Danemark encourage l’utilisation des véhicules fonctionnant à l’électricité, à l’hydrogène et au biogaz, ce qui passe par des investissements considérables dans des bornes de recharge et de ravitaillement, notamment dans les zones isolées. La fiscalité des véhicules considérée dans sa globalité devrait cependant correspondre à leurs externalités, notamment les encombrements, le bruit, la détérioration des routes et la pollution atmosphérique locale. Des mesures s'imposent pour soutenir les personnes les plus durement touchées par cette fiscalité et offrir des substituts à l’utilisation des voitures particulières, tels que les transports publics, la mobilité partagée, le vélo et la marche.

Graphique 4. La production d’énergie renouvelable a rapidement augmenté, mais elle repose de plus en plus sur la biomasse

Source : Agence internationale de l’énergie (AIE), World Energy Statistics and World Energy Balances (bases de données).

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Graphique 5. L’utilisation croissante de la voiture a fait augmenter les émissions imputables aux transports, bien que les véhicules soient devenus plus verts

Source : Estimations de l’OCDE fondées sur les données de l’Agence européenne pour l’environnement (AEE), de l’Office statistique danois (Danmarks Statistik) et du Forum international des transports (FIT).

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L’agriculture est une source majeure d’émissions croissantes de gaz à effet de serre, essentiellement imputables à l’élevage. Les progrès réalisés dans ce secteur en matière de réduction des émissions ont été des plus limités jusqu’ici. Un accord récent permettra de réduire les émissions à partir de solutions simples à exploiter, comme la réhumidification des tourbières, dont l'impact sur l'activité est modéré tout en permettant de réduire aussi d'autres atteintes à l'environnement. La réglementation nationale devrait être axée sur les activités à forte intensité d’émission, comme l’élevage et la culture de céréales, et sur un suivi précis des émissions imputables aux exploitations agricoles. Cela contribuerait de manière importante à la réalisation de l’objectif fixé à l’horizon 2030, ce qui réduirait la charge des autres secteurs. Des investissements supplémentaires dans la recherche-développement (R-D) pourraient sensiblement renforcer la contribution de l’agriculture à la réalisation de l’objectif de neutralité carbone. Le secteur agricole est cependant très exposé aux échanges internationaux et aux risques de « fuites de carbone ». Par conséquent, le Danemark devrait travailler avec les autres États membres de l’UE en vue d’un verdissement de la politique agricole commune.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Soutenir la reprise au moyen des politiques macroéconomiques
La reprise est fermement établie et d'importantes sources de risques existent : à la baisse, du fait d'éventuelles nouvelles vagues de contaminations par le virus, et à la hausse, du fait d'une demande vigoureuse et de tensions sur le marché du travail qui perdurent. Un resserrement budgétaire est prévu en 2022, sachant qu'une enveloppe de 4 milliards DKK (0.17 % du PIB) est réservée au financement de mesures liées au COVID-19.	Continuer de démanteler les mesures exceptionnelles liées au COVID-19 en 2022, comme prévu. Être prêt à recommencer à fournir des aides ciblées si une dégradation inattendue de la situation sanitaire menace la demande intérieure et extérieure.
La politique budgétaire est viable, mais la loi de finances laisse peu de marge budgétaire pour s'attaquer aux enjeux à plus long terme.	Assouplir la règle budgétaire à moyen terme en permettant au déficit de se creuser un peu plus sans menacer la viabilité des finances publiques.
Les taux d’imposition des tranches supérieures de revenus figurent parmi les plus élevés de la zone OCDE, ce qui a des effets négatifs sur les incitations à travailler plus ou à poursuivre des études supérieures pour accroître ses revenus d’activité. Le niveau élevé de l’imposition des revenus du capital réduit les incitations à l’entrepreneuriat, à l’investissement et à la création d’emplois.	Réduire les taux supérieurs d’imposition des revenus, tout en compensant les conséquences de cette baisse sur les recettes et ses effets redistributifs au moyen d’une hausse des impôts sur les logements occupés par leurs propriétaires et sur les sources de dégradation de l’environnement.
Une accélération de la montée des prix de l’immobilier d’habitation et des cours des actions, sur fond d’endettement élevé des ménages, accentue les risques macroéconomiques et pourrait peser sur la stabilité financière tandis que l’économie se redresse.	Être prêt à durcir la réglementation macroprudentielle si les risques continuent de s’accentuer, par exemple en instaurant des plafonds généralisés applicables au ratio dette/revenu.
Améliorer l’insertion sur le marché du travail et renforcer la productivité
Le taux d’activité des femmes est élevé et l’écart de rémunération entre hommes et femmes est faible, mais ces dernières subissent toujours une pénalité de rémunération liée à la maternité et les femmes sont peu nombreuses aux postes de direction.	Procéder comme prévu à l’allongement du congé parental réservé aux pères et relever les taux de versement si le dispositif n’est pas suffisamment utilisé.
Les avantages de l’immigration sont réduits par l’ampleur des écarts observés au Danemark entre immigrés et autochtones en matière d’emploi et de formation, sachant que la crise liée au COVID-19 a été particulièrement préjudiciable aux immigrés.	Améliorer les programmes d’intégration des immigrés en généralisant l’adoption des meilleures pratiques dans l’ensemble des communes, notamment en matière de formation linguistique, et prolonger le programme d'insertion dans l'emploi et de formation (integrationsgrunduddannelse, IGU).
Réduire au minimum les conséquences économiques négatives de la stratégie climatique mise en œuvre
Les objectifs ambitieux que s’est fixés le Danemark pour ses émissions intérieures ne seront pas aisés à atteindre, si bien qu’il importera d’engager des réformes structurelles complémentaires.	Continuer de mettre en œuvre un ensemble équilibré de mesures conjuguant tarification, réglementation, investissement et réformes structurelles, afin de réduire les émissions intérieures.
La portée du système de tarification du carbone et son évolution restent à définir, et il ne sera pas mis en œuvre avant 2023 ; or ce report dans le temps alourdit le coût de réalisation des objectifs visés.	Clarifier la stratégie climatique et la faire connaître rapidement, afin de réduire l’incertitude entourant l’action publique et d’encourager les entreprises et les ménages à se préparer aux changements à venir. Uniformiser la tarification des émissions ne relevant pas du système d'échange de quotas d'émissions de l'UE (SEQE-UE), en leur appliquant un prix minimum qui reflète l'évolution des prix dans le SEQE-UE.
Le cadre réglementaire propice à l’activité des entreprises en place au Danemark, la flexibilité de son marché du travail et ses dispositifs de reconversion contribueront à favoriser l’investissement privé et le redéploiement des ressources nécessaires à la transition vers la neutralité carbone.	Continuer de réformer la réglementation pour faciliter l’entrée de nouveaux arrivants sur le marché, le jeu de la concurrence et l’acquisition de compétences, notamment s’agissant du chauffage urbain, du transport ferroviaire de voyageurs ainsi que du captage et du stockage du carbone.
L’acceptabilité des mesures d’atténuation du changement climatique peut être freinée par les craintes d’effets redistributifs négatifs qu’elles suscitent. Les conséquences de la tarification des émissions sur la redistribution peuvent être compensées en abaissant les prélèvements fiscaux sur l'énergie.	Compenser les effets redistributifs de la politique climatique de manière transparente, en allégeant la fiscalité des énergies renouvelables, en accordant des transferts sous condition de ressources et en facilitant le redéploiement de la main-d’œuvre.
Le risque de « fuites de carbone » peut entraver l’action dans certains secteurs et réduire l’efficacité des politiques publiques. Toute mesure de compensation en faveur des entreprises affectées devrait être dissociée de leurs émissions, afin qu’elles restent incitées à réduire leurs émissions par unité de production.	Accorder, en les limitant dans le temps, des réductions de prix des émissions, fondées sur les niveaux de production, dans les secteurs à forte intensité d’émission qui sont exposés aux échanges, en s’appuyant sur une évaluation institutionnalisée des taux de fuites de carbone. Une autre solution, au deuxième rang des plus performantes, consisterait à verser temporairement des subventions à l'investissement dans des technologies de réduction des émissions comme le captage et le stockage du carbone.
Réduire les émissions imputables au chauffage, aux transports et à l’agriculture
L’utilisation massive de la biomasse ligneuse, en particulier pour le chauffage urbain, réduit la possibilité de réserver cette ressource, déjà rare, à d'autres utilisations.	Assurer une meilleure compatibilité des incitations à utiliser la biomasse ligneuse avec son impact sur le climat et l'environnement. Assouplir la réglementation du chauffage urbain pour permettre un report de l'investissement privé sur des technologies nouvelles comme les pompes à chaleur de grande capacité.
Les émissions liées au transport demeurent élevées, en partie parce qu'il faut des décennies pour remplacer le parc de véhicules conventionnels.	Continuer d'encourager la transition vers des véhicules émettant peu ou pas de gaz à effet de serre, notamment en favorisant les investissements dans les stations de recharge, en particulier dans les zones reculées.
Les émissions imputables à l’agriculture sont d’une ampleur disproportionnée au regard du poids de ce secteur dans l’économie danoise, et elles figurent parmi les émissions dont la réduction offre le meilleur rapport coût-efficacité.	Agir en priorité au niveau de l’Union européenne (UE) et soutenir la poursuite de la réforme de la politique agricole commune afin d’y inclure des mesures ambitieuses sur le plan climatique (et environnemental), et plus particulièrement un ample redéploiement des subventions de l’UE, consistant à remplacer la superficie des terres agricoles par les services écosystémiques en tant que critère d’attribution.