Études économiques de l’OCDE : Portugal 2021 (version abrégée)

Résumé

Le Portugal se redresse après une profonde récession

Comme dans d’autres pays de l’OCDE, la pandémie de COVID-19 a causé d’immenses souffrances humaines et provoqué une grave récession. Soutenue par les pouvoirs publics, l’économie se redresse rapidement, mais de grandes incertitudes demeurent quant aux perspectives.

L’activité économique a vigoureusement rebondi après une forte contraction en 2020 (Graphique 1). Cela étant, les branches d’activité durement touchées, notamment le tourisme et le secteur de l’hébergement et de la restauration, affichent toujours un niveau d’activité nettement inférieur à celui d’avant la crise.

Graphique 1. L’économie a été durement touchée par la pandémie

Produit intérieur brut, indice T1 2015 = 100

Note : L’agrégat « Pays comparables » correspond à la moyenne pondérée de l’Espagne, de la Grèce et de l’Italie.

Source : Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections (base de données), et mises à jour.

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Les aides directes et indirectes apportées par les pouvoirs publics ont contribué à amortir le choc économique. Les mesures de maintien dans l’emploi ont permis de limiter les destructions en la matière. Avec un chiffre de 6.3 % au troisième trimestre de 2021, le taux de chômage s’établit à un niveau inférieur à ce qu’il était avant la crise (6.5 % en 2019). Une politique monétaire expansionniste dans la zone euro, et un large éventail de mesures, notamment des garanties de prêts de l’État, des subventions, des reports de paiement d'impôts et un moratoire sur les remboursements d’emprunts des entreprises et des ménages affectés par la pandémie, ont empêché une augmentation soudaine des cas d’insolvabilité et de défaut de paiement.

Les perspectives économiques dépendent de manière cruciale de l’évolution de la pandémie, notamment de l’efficacité des vaccins contre les variants du virus. Alors que le taux de vaccination est le plus élevé des pays de l’OCDE, la reprise est entourée d’une incertitude considérable (Tableau 1). La faiblesse persistante de l’activité économique, du fait des perturbations dans les chaînes d’approvisionnement et des mesures de restriction prises pour contenir la pandémie, pourrait provoquer de nouvelles pertes d’emplois et des faillites d’entreprises dans une situation financière vulnérable.

Tableau 1. La reprise est robuste

	2019	2020	2021	2022
Produit intérieur brut (PIB)	2.7	-8.4	4.8	5.8
Taux de chômage (%)	6.6	7.0	6.9	6.7
Solde budgétaire (% du PIB)	0.1	-5.8	-4.3	-2.4
Dette publique (Maastricht, % du PIB)	116.6	135.2	133.4	128.3

Source : Perspectives économiques de l’OCDE, n° 110.

Les politiques budgétaire et monétaire devront rester expansionnistes jusqu’à ce que la reprise soit bien engagée. La réactivité des pouvoirs publics face à l’évolution rapide de la situation économique sera cruciale pour limiter les pertes de capacité productive et les effets d’hystérèse négatifs sur le marché du travail. De nouvelles subventions et des injections de capitaux propres au profit d’entreprises en difficulté, mais viables, pourraient soutenir la reprise. Une mise en œuvre efficace et rapide du plan de relance « Next Generation EU » pourrait étayer l’activité économique, tout en permettant de remédier aux facteurs de vulnérabilité qui caractérisent de longue date l’économie. Il conviendra de donner la priorité aux projets aux retombées économiques et sociales les plus positives.

Les pouvoirs publics peuvent s’attaquer aux risques de pauvreté et aux tensions dans le secteur des soins de santé.

La crise risque d’accentuer la pauvreté et les inégalités, et exerce d’énormes pressions sur le système de santé. Pour assurer une reprise inclusive, il faudra renforcer les politiques de santé et du marché du travail.

La pandémie a touché de manière disproportionnée les secteurs nécessitant de nombreux contacts, qui emploient une forte proportion de travailleurs sous contrat précaire et ayant un accès limité à la protection sociale (Graphique 2). Les services publics de l’emploi doivent s’adapter aux nouvelles conditions entourant le marché du travail, notamment la hausse du chômage parmi les jeunes. Il faut renforcer leur capacité à toucher les individus éloignés du marché du travail, en particulier les jeunes, sachant que la proportion de demandeurs d’emploi faisant appel aux services publics de l’emploi compte parmi les plus faibles de la zone OCDE. Il serait judicieux à cet égard d’améliorer la couverture des allocations de chômage en assouplissant encore les conditions strictes d’admission au bénéfice de ces prestations. Il sera également essentiel de mener d’autres initiatives pour étoffer les programmes de formation et les adapter aux besoins du marché du travail, afin de favoriser la mobilité de la main-d’œuvre et d’améliorer l’employabilité des travailleurs victimes de suppressions d’emplois. L’intégration dans le plan pour la reprise et la résilience du Portugal de mesures axées sur le chômage des jeunes et l’emploi précaire est donc une bonne chose.

Graphique 2. Les pertes d’emplois ont été concentrées parmi les jeunes et les actifs en contrat temporaire

Indice T4 2019 = 100

Source : Statistics Portugal (INE).

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La pandémie a mis au jour d’importants facteurs de vulnérabilité dans le secteur des soins de santé. Au cours de la troisième vague épidémique, vers la fin de 2020, les hôpitaux publics ont quasiment atteint les limites de leurs capacités, ce qui a retardé l’accès aux soins. Les pénuries de personnel de soins infirmiers et de soins de longue durée sont considérables, et la charge de travail des professionnels de santé s’est sensiblement alourdie. La pandémie a accentué les problèmes de santé mentale, ce qui exige un renforcement rapide des politiques publiques dans ce domaine.

Pour que la reprise soit durable, il faut remédier aux facteurs de vulnérabilité macroéconomique.

Les pouvoirs publics doivent s’attaquer aux nouveaux risques financiers et budgétaires. Il faudrait redoubler d’efforts pour poser les fondations d’une économie plus verte.

Les cas d’insolvabilité des entreprises risquent de se multiplier après le démantèlement progressif des dispositifs d’aide publique. Une forte proportion d’entreprises portugaises sont des petites entreprises, sous-capitalisées et vulnérables face aux chocs économiques. Jusqu’à sa suppression en septembre 2021, le moratoire sur les remboursements d’emprunts couvrait environ un tiers des prêts bancaires aux sociétés non financières. Des instruments de quasi-fonds propres ou l’octroi d’aides financières non remboursables pourraient réduire le risque d’une multiplication des cas de défaillance et de surendettement. La réforme antérieure du régime d’insolvabilité a amélioré son efficacité et devrait faciliter les restructurations d’entreprises. Le recours aux procédures extrajudiciaires est cependant resté limité, et l’accumulation des affaires en souffrance risque plus tard d’engorger les tribunaux.

Une augmentation des défauts de remboursement de prêts peut peser sur la rentabilité des banques et réduire la distribution des crédits nécessaires au financement des investissements. L’autorité de régulation et l’autorité de surveillance du secteur ont renforcé les incitations des banques à limiter l’accumulation de prêts non performants (PNP) dans leur bilan. Des mesures favorisant le développement des marchés secondaires de PNP contribueraient également à faciliter la cession des actifs dépréciés. Une société nationale de gestion d'actifs pourrait être une solution envisageable.

Une fois que la reprise sera bien installée, le Portugal devra annoncer une stratégie d’assainissement budgétaire à moyen terme crédible et transparente. Le niveau de la dette publique est supérieur à 130 % du PIB et figure parmi les plus élevés de la zone OCDE. Le vieillissement rapide de la population pèse sur la viabilité des finances publiques et les risques menaçant leur viabilité se sont accentués avec l’augmentation des éléments de passif éventuel. Le système des retraites devra être adapté pour contenir les augmentations à venir des dépenses liées à l’âge.

La modernisation du cadre budgétaire, notamment la mise en œuvre d’une budgétisation axée sur les résultats, est cruciale pour garantir une utilisation efficiente des fonds publics, notamment de ceux fournis par l’Union européenne (UE). L’application de la loi-cadre budgétaire de 2015, qui est l’un des objectifs du plan pour la reprise et la résilience, doit s’accélérer, et les autorités doivent améliorer leurs capacités en matière de suivi et d’évaluation des politiques publiques pour améliorer la réaffectation des dépenses à des usages plus productifs.

Le plan de relance « Next Generation EU » offre une occasion exceptionnelle de placer la croissance sur une trajectoire durable d’un point de vue environnemental. Réduire les prélèvements d'eau reste une priorité essentielle, qui exige des investissements complémentaires dans la modernisation des infrastructures hydriques existantes. Pour atteindre l’objectif ambitieux consistant à assurer la neutralité carbone de l’économie d’ici à 2050, ainsi qu’il est envisagé dans le Plan national 2030 pour l’énergie et le climat, il va falloir accélérer sensiblement la réduction des émissions, notamment en augmentant encore la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables et en verdissant le secteur des transports. L’action publique doit conjuguer des incitations à réduire les atteintes à l'environnement, des aides à l’investissement dans des activités moins polluantes, et des mesures de compensation en faveur des ménages à faibles revenus affectés par les mesures prises.

L’intensification de la lutte contre la corruption pourrait stimuler la croissance inclusive. La prévention de la criminalité économique figure en bonne place parmi les priorités d’action du gouvernement et il convient de saluer le déploiement en cours de la nouvelle stratégie nationale de lutte contre la corruption. L’amélioration des mécanismes de poursuites et le renforcement des obligations de responsabilité et d’intégrité des hauts fonctionnaires sont une priorité.

La libération du potentiel numérique pourrait stimuler la croissance de la productivité.

Une adoption plus large des technologies du numérique - grâce à de meilleures infrastructures et au développement des compétences - pourrait doper la croissance potentielle. Un soutien de l’UE pourrait accélérer cette évolution.

Les technologies numériques peuvent aider à une montée en régime de la reprise, en stimulant la productivité et en offrant des solutions innovantes pour s’adapter aux changements de comportement induits par la pandémie. Le Portugal a accompli des progrès impressionnants dans sa transition au numérique, mais d’amples disparités subsistent parmi les entreprises et les particuliers dans l’adoption de ces technologies. Il convient de saluer le Plan d’action 2020 pour la transition numérique, dont le but est de s’attaquer à la fracture numérique, car les retards dans la diffusion de ces technologies, en particulier dans les petites entreprises, nuisent à la croissance de la productivité et à l’inclusivité.

Les infrastructures de communication sont de qualité, mais il faudrait améliorer le déploiement de la fibre et sa couverture dans les zones rurales. Si les chiffres d’abonnement au très haut débit figurent parmi les plus élevés de l’OCDE, l’utilisation du haut débit mobile pourrait être développée. Les prix du haut débit sont élevés par rapport aux prix pratiqués ailleurs, y compris pour les services de base, ce qui s’explique par le manque de pression concurrentielle entre les prestataires de services. La levée des obstacles à la mobilité des consommateurs d’un fournisseur à l’autre pourrait permettre d’améliorer la contestabilité du marché.

Doter la population de compétences en numérique et de compétences de base est primordial pour que la transformation numérique s’étende. Une fraction relativement importante de la population est peu diplômée et un tiers seulement des Portugais possèdent des compétences en numérique supérieures au niveau élémentaire (Graphique 3). Le manque de compétences en numérique est particulièrement marquant parmi la main-d'œuvre plus âgée et les peu diplômés. En dépit de certains progrès, les femmes pourraient être plus nombreuses à être diplômées en informatique. Le périmètre de l’initiative « Incode2030 », un projet complet et ambitieux visant à développer ces compétences, est appelé à s’élargir avec la mise en œuvre du Plan d’action 2020 pour la transition numérique.

Il faut accélérer la réforme des systèmes d’éducation et de formation. Une large proportion des établissements scolaires et des enseignants ne sont pas suffisamment équipés pour utiliser et enseigner les technologies de l’information et de la communication (TIC). Les questions d’inégalité face à l’éducation se sont exacerbées avec la pandémie. Il conviendrait de poursuivre les efforts pour développer la formation des enseignants et équiper les établissements scolaires. Malgré des mesures ambitieuses pour développer l’éducation des adultes, la participation est restée relativement modeste, indiquant qu’il faudrait multiplier les incitations à s’inscrire dans des formations, notamment auprès de la main-d'œuvre plus fortement touchée par la transformation numérique. Les pistes possibles pour favoriser l’éducation des adultes passent par des comptes personnels de formation, assortis de chèques-formation plus généreux pour les peu qualifiés, et par le développement de l’offre de formations en continuant de proposer des cours en ligne et des passerelles souples entre les programmes de qualification.

Graphique 3. Les compétences en numérique des adultes sont inférieures à la moyenne

Proportion de la population possédant des compétences en numérique supérieures au niveau élémentaire, 2019

Source : Eurostat.

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Dans les petites entreprises, il y aurait largement matière à augmenter les investissements dans les technologies numériques et dans de nouveaux actifs incorporels. Diverses mesures sont en place pour faciliter l’adoption des technologies de l’information et de la communication et promouvoir les partenariats entre entreprises et instituts de recherche pour stimuler l’innovation. Leur périmètre devrait s’élargir avec le déploiement du plan pour la reprise et la résilience La multiplication des initiatives entraîne un risque de dispersion et de perte d’efficacité, imposant une évaluation complète de chacune d’entre elles.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Mesures en faveur d’une reprise plus forte et résiliente
La reprise économique pourrait être lente du fait des mesures d’endiguement nécessaires pour limiter la propagation du virus.	Maintenir les mesures de soutien budgétaire jusqu’à ce que la reprise soit bien engagée, tout en les ciblant davantage.
La dette publique dépasse 130 % du PIB et l’augmentation des éléments de passif éventuels pourrait compliquer l’assainissement des finances publiques. On manque de précisions sur la stratégie de maîtrise des dépenses publiques au cours des prochaines années.	Une fois que la reprise sera bien engagée, lever progressivement les mesures de soutien et annoncer une stratégie claire et crédible d’assainissement budgétaire à moyen terme.
Les fonds de l’UE, y compris ceux mobilisés au titre du plan de relance « Next Generation EU », vont atteindre des niveaux historiques. Leur absorption pourrait être lente en raison des obstacles à la conception, l’approbation et la mise en œuvre des programmes.	Veiller à une mise en œuvre transparente et efficace des programmes financés par des fonds de l’UE. Donner la priorité aux projets qui ont le plus fort impact économique et social en s'appuyant sur des analyses coûts-avantages.
Le vieillissement démographique met à rude épreuve la viabilité financière du système de retraite.	Appliquer comme il se doit le mécanisme liant l'augmentation de l’âge de la retraite à l’allongement de l’espérance de vie de façon à continuer d’assurer la viabilité financière du système de retraite à long terme. Étendre ce mécanisme d’indexation à l’âge minimum de départ en préretraite.
Les fragilités dans le secteur des entreprises se sont multipliées. Il est probable que les cas d’insolvabilité vont monter en flèche une fois que le moratoire sur les remboursements de crédit aura expiré, en dépit d’une nouvelle mesure d’aide. Le gouvernement a commencé à renforcer son soutien à la capitalisation des entreprises.	Renforcer les aides directes aux entreprises en temps utile, de manière ciblée et temporaire, en recourant à des apports en quasi-fonds propres, des prêts modulables en fonction des résultats et des aides non remboursables.
Une montée en flèche des cas d’insolvabilité pourrait entraîner une augmentation sensible des défauts de remboursement.	Renforcer les mesures incitant les banques à réduire leur taux de prêts non performants si ces mesures se révélaient insuffisantes. Envisager la constitution d’une société nationale de gestion d'actifs.
Les tribunaux sont très en retard dans le traitement des dossiers d’insolvabilité, qui risquent d’augmenter sensiblement.	Encourager le recours à des procédures extrajudiciaires.
Les règles de conflit d’intérêts applicables aux hommes politiques ne sont pas strictes. Il n’existe aucune réglementation spécifique fixant les modalités du dialogue des parlementaires avec le secteur privé et avec des groupes de pression.	Mettre en place des codes de conduite sur les modalités de dialogue avec des lobbyistes, ainsi qu’un registre des lobbyistes.
Apporter une réponse aux enjeux sociaux et environnementaux par temps de crise
Comme plusieurs autres pays de l'OCDE, le Portugal a été durement frappé par la pandémie, ce qui a mis à très rude épreuve le secteur de la santé, sachant que ces difficultés ont été accentuées par les pénuries de professionnels de santé. Le nombre d'infirmiers et de professionnels des soins de longue durée par habitant est faible par rapport à la moyenne de l'OCDE.	Améliorer les conditions de travail des professionnels de santé, notamment pour faciliter leur recrutement.
La crise provoquée par la pandémie de COVID-19 a entraîné des changements majeurs sur le marché du travail. Les perspectives d’emploi se sont détériorées, en particulier pour les jeunes et les peu qualifiés.	Revoir à la hausse les ressources allouées aux services publics de l’emploi pour pouvoir assurer un accompagnement individuel et venir en aide aux demandeurs d’emploi, notamment les plus jeunes.
Il faudra réduire les émissions de gaz à effet de serre dans le secteur des transports pour atteindre les nouveaux objectifs ambitieux fixés pour le climat et faire en sorte que l’air dans les grandes villes soit moins pollué.	Accélérer les investissements dans la mobilité électrique et les transports publics, ainsi que le prévoit le plan pour la reprise et la résilience. Une fois que la reprise sera fermement installée, élargir progressivement l'assiette de la taxe carbone, tout en aidant financièrement les populations à s’adapter à des usages écologiquement plus vertueux.
Alors qu’il est prévu de mobiliser plus de moyens pour moderniser les infrastructures de l’eau, ceux-ci ne suffiront pas pour assurer des services de qualité et éviter les fuites. Les communes n’ont pas le savoir-faire nécessaire pour concevoir et déployer des projets concernant ce type d’infrastructures.	Continuer d’accroître l’investissement dans les infrastructures de l’eau et renforcer le soutien technique aux communes pour la conception et le déploiement de projets dans ce domaine, en recourant aux fonds de l’UE.
Récolter les fruits de la transition numérique
Les prix du haut débit sont relativement élevés. La forte concentration du marché dans le secteur des télécommunications et la faible mobilité des consommateurs laissent penser que la concurrence est trop faible pour les faire baisser.	Lever les obstacles à la mobilité des consommateurs entre les fournisseurs de télécommunications, par exemple en limitant l’application de clauses de loyauté dans les contrats et en apportant une information plus claire sur la qualité des services.
Les établissements scolaires et les enseignants ne sont pas suffisamment équipés pour utiliser et enseigner les technologies de l’information et de la communication (TIC). Le gouvernement a engagé une série d’initiatives pour remédier à ce problème dans le cadre du plan pour la reprise et la résilience.	Accélérer et développer l’offre de ressources numériques suffisantes auprès des établissements scolaires et des enseignants, incluant une formation régulière en cours d’emploi à l’utilisation des TIC.
Il faut augmenter le nombre de professionnels dans les filières STEM (sciences, technologie, ingénierie et mathématiques) et dans l’informatique pour remédier aux déficits de compétences. Les femmes pourraient s’engager en plus grand nombre dans ces filières. Une plus grande égalité hommes-femmes figure parmi les objectifs du plan pour la reprise et la résilience.	Continuer de promouvoir la participation des femmes dans les filières STEM, par une intensification des campagnes de communication et par une familiarisation précoce avec les technologies de l’information et de la communication (TIC), ainsi qu'il est prévu.
La participation à la formation des adultes est modeste, notamment parmi les peu qualifiés, plus menacés d’être touchés par la transition numérique. Des programmes ambitieux sont en place pour remédier à ce problème, mais ceux qui n’en bénéficient pas ne sont guère incités à se former.	Envisager de mettre en place un compte personnel de formation pour les adultes, assorti de chèques-formation plus généreux pour les peu qualifiés.
Le manque de connaissances et de savoir-faire dans les technologies numériques nuit à l’adoption des outils numériques dans les petites entreprises. L’application de mesures de cybersécurité et de la législation sur la protection des données est difficile pour les PME. Le plan pour la reprise et la résilience prévoit divers programmes pour soutenir la transition numérique dans les PME.	Élargir la couverture des programmes en faveur des petites entreprises pour que celles-ci puissent acquérir une formation au numérique, des services de conseil et des informations sur la sécurité et la protection de la vie privée après une évaluation complète de leur impact.