Études économiques de l'OCDE : Chili 2022 (version abrégée)

Résumé

Après s’être fortement redressée, la croissance a connu un ralentissement marqué

Dans une région caractérisée par l’instabilité et la pauvreté, les institutions solides du Chili lui ont permis d'afficher une bonne stabilité macroéconomique, qui lui a permis d’affronter trois chocs majeurs. En 2019, des troubles sociaux généralisés ont révélé l’existence d'un mécontentement profond face aux inégalités économiques et sociales. En 2020, la pandémie de COVID-19 a coûté très cher au pays, en termes de vies humaines et de moyens de subsistance, et provoqué la plus forte contraction des revenus économiques depuis 40 ans. Enfin, en 2022, la guerre d'agression de la Russie contre l’Ukraine et les pénuries mondiales d'approvisionnement ont accentué des tensions inflationnistes déjà fortes, la hausse des prix touchant durement de nombreuses familles. Les prix élevés des importations de pétrole entraînent par ailleurs une détérioration des comptes extérieurs.

Portée par des mesures de soutien public exceptionnellement vigoureuses, l’économie s’est redressée rapidement après la pandémie, atteignant même la surchauffe. L’expansion budgétaire a été au plus haut en 2021, alors que l’économie s’était déjà redressée. De plus, trois cycles de retraits anticipés des comptes d'épargne-retraite individuels ont eu pour effet de mettre à la disposition des ménages des liquidités représentant environ 18 % du PIB. Cela porte à 30 % du PIB l'ampleur du soutien global, ce qui compense plus que largement les pertes de revenus du travail causés par la pandémie (Graphique 1). Il en est résulté un boum de consommation non durable qui a pris fin en 2022, tandis que le pays engageait un assainissement budgétaire marqué.

Graphique 1. Les aides des pouvoirs publics ont plus que compensé les pertes de revenus

Source : Calculs de l’OCDE à partir de données de la Banque centrale du Chili.

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L’inflation a atteint son niveau le plus élevé depuis 30 ans, sous l’effet d’une politique budgétaire expansionniste en 2021 à laquelle sont venues s’ajouter des contraintes d'approvisionnement mondiales et la guerre d'agression russe contre l’Ukraine. Les autorités monétaires ont réagi rapidement et vigoureusement (Graphique 2). Les anticipations d'inflation, solidement ancrées depuis des décennies, ont augmenté, dépassant largement la cible. Les politiques adoptées en réponse à la pandémie vont laisser une forte empreinte sur les marchés financiers du Chili, traditionnellement profonds. Les retraits anticipés ont obligé les régimes de retraite à liquider des actifs à long terme figurant dans leur portefeuille et réduit ainsi la profondeur des marchés financiers, alors que parallèlement, de nombreux ménages puisaient dans leur épargne-retraite.

Graphique 2. L’inflation augmente

Source : Banque centrale du Chili.

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À l’avenir, la croissance devrait ralentir sensiblement (tableau 1). Dans un futur proche, le PIB trimestriel devrait continuer de se contracter jusqu’au dernier trimestre de 2022, dans un contexte où l'inflation élevée et la hausse des taux d’intérêt érodent le pouvoir d’achat des ménages. Le pays retrouvera progressivement ses niveaux d’emploi d’avant la pandémie, grâce à la poursuite des subventions à l’embauche. L’inflation ne reviendra à son objectif qu’au début de 2024.

Au cours des années à venir, le Chili devra relever d'importants défis sous-jacents concernant sa croissance. Le vieillissement rapide de la population va entraîner une contraction de la population active du pays, limitant par là-même le potentiel de croissance de l’économie, malgré l’impulsion positive de l’immigration. La productivité stagne, voire décroît, et les efforts de réforme structurelle n’ont pas réussi à la stimuler. Faute de mesures à même de susciter des gains de productivité, la marge de poursuite des progrès économiques et sociaux restera fortement limitée.

Tableau 1. La croissance devrait ralentir

	2021	2022	2023
Produit intérieur brut	11.9	1.9	-0.5
Consommation privée	20.5	2.1	-1.9
Formation brute de capital fixe	18.0	-2.4	-1.8
Exportations	-1.5	1.6	2.1
Importations	31.2	5.2	-1.4
Taux de chômage	8.8	7.8	8.0
Indice des prix à la consommation	4.5	11.1	6.4
Solde budgétaire global (% du PIB)	-7.7	-0.1	-2.6
Dette publique brute (% du PIB)	36.3	38.2	40.9

Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.

La faiblesse de la productivité s’explique en partie par le peu de pressions concurrentielles dans un certain nombre de secteurs. La lenteur et la complexité de la réglementation et des procédures d'autorisation freinent l’entrepreneuriat et la concurrence (Graphique 3). Un inventaire complet des réglementations existantes et un recours plus fréquent aux procédures « zéro autorisation » faciliteraient les entrées sur le marché et renforceraient la concurrence. Si elle était dotée de ressources financières plus importantes, l'autorité de la concurrence pourrait mieux jouer son rôle de sensibilisation, notamment mener davantage d’études de marché pour recenser les points de blocage de la concurrence.

La concurrence étrangère pâtit également des obstacles réglementaires. Ces obstacles concernent des secteurs spécifiques comme le transport par cabotage ou les marchés publics, mais il est également possible d'améliorer les mesures de facilitation des échanges et de simplifier les procédures aux frontières. Les ressources naturelles représentent toujours la plus grande part des exportations.

Graphique 3. La réglementation est complexe

Source : OCDE, base de données des Indicateurs de réglementation des marchés de produits de 2018.

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Globalement, les dépenses consacrées à la recherche-développement (R-D) et à l'innovation sont relativement modestes. Les autorités sont en train de renforcer le soutien public à l'innovation et à la technologie de façon à stimuler la productivité. À l’avenir, les aides à l’innovation pourraient être mieux coordonnées et alignées sur des priorités stratégiques comme la durabilité. Mener régulièrement des évaluations d'impact contribuerait à cibler en priorité les dépenses de R-D sur les mesures publiques de soutien les plus efficaces.

Améliorer la protection sociale et renforcer l’égalité des chances sont des priorités de premier rang

La pandémie de COVID-19 a eu pour effet d'annuler le recul de la pauvreté et des inégalités obtenu antérieurement. Environ un tiers de la population est économiquement vulnérable, autrement dit risque toujours de se retrouver en situation de pauvreté et ne dispose que de peu d’amortisseurs financiers pour se protéger d’éventuels aléas. Les inégalités de revenu demeurent élevées par rapport aux normes de l’OCDE, tandis que l’emploi informel concerne plus d'un quart des Chiliens.

La pandémie a mis en évidence des lacunes notables en matière de protection sociale. Il est nécessaire d’élaborer un système de protection sociale de meilleure qualité ne faisant pas de différence entre les travailleurs du secteur formel et ceux du secteur informel. Garantir à tous une forme ou une autre de couverture sociale, notamment en matière de retraite, d’assurance maladie et d’assurance chômage, tout en réduisant le coût de l’emploi formel, sont autant de mesures qui permettraient de réduire l’emploi informel.

Peu de personnes bénéficient d’une pension de retraite adéquate, du fait d'un faible niveau de cotisations et des écarts contributifs dus à l’emploi informel. Le régime de retraite universelle de base récemment mis en place permettra d'améliorer sensiblement le niveau des prestations de retraite de nombreuses personnes à faible revenu. Les mécanismes d'aide au revenu sont très fragmentés, et fusionner les différents programmes d'aide sociale en un système unique de prestations monétaires permettra d'accroître les taux de couverture et les prestations.

Les cotisations sociales peuvent avoir un impact sur la création d’emplois dans le secteur formel, surtout pour les bas salaires. Lors de la définition des futures réformes des retraites, il faudra veiller particulièrement aux incitations à la régularisation, et relever parallèlement les taux de remplacement des pensions.

L'éducation est indispensable aussi bien à la réduction des inégalités qu’à la progression de la productivité. Les résultats de l’enseignement restent bien en deçà de la moyenne OCDE, et les fermetures d’établissements scolaires pendant la pandémie n’ont fait qu’aggraver ces difficultés de longue date, car les étudiants issus de milieux vulnérables sont moins nombreux à utiliser des outils numériques pour rester connectés. Élargir l’accès à des services d’éducation des jeunes enfants de qualité permettrait de réduire les écarts observés très tôt, et souvent décisifs, entre les progrès cognitifs et sociaux, et permettrait à un plus grand nombre de femmes de travailler. Les conditions de travail des enseignants sont inférieures aux normes moyennes de l’OCDE, avec des salaires moins élevés et des horaires de travail plus longs.

Ne représentant que 21 % du PIB, les recettes fiscales sont insuffisantes pour satisfaire des revendications sociales grandissantes tout en préservant les investissements publics nécessaires dans les infrastructures, l’enseignement et la santé (graphique 4). Le fait que l’impôt sur le revenu des personnes physiques ne soit acquitté que par 20 % des Chiliens seulement est l’une des raisons de cette faiblesse des rentrées fiscales. Augmenter les recettes publiques de 4 points de pourcentage du PIB, comme le prévoient actuellement les autorités, est un objectif ambitieux, mais atteignable moyennant une réforme fiscale d’envergure.

Graphique 4. Les recettes fiscales sont peu élevées

Note : PAL désigne la moyenne simple des données relatives aux pays d’Amérique latine suivants : ARG, BRA, CHL, COL, CRI, MEX et PER.

Source : OCDE, base de données mondiale des statistiques des recettes publiques.

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Promouvoir une croissance durable

Le pays a adopté une stratégie à long terme pour atténuer le changement climatique et s’adapter à ses effets ; juridiquement contraignante, elle vise la neutralité carbone d’ici 2050 et devrait commencer à entraîner une réduction des émissions avant 2025, permettant ainsi de se placer sur une trajectoire descendante ne dépassant que très légèrement la fourchette compatible avec un réchauffement de 1.5 degrés.

Les sources d’énergie renouvelable représentent actuellement 47 % de la production d’électricité, après un recul régulier du rôle des combustibles fossiles à mesure que l’énergie solaire et éolienne gagnait en importance. Cette évolution devrait s'accélérer au cours des prochaines décennies (Graphique 5) pour permettre d’exploiter un potentiel tout à fait unique de production d’électricité à partir de sources renouvelables, dont on estime qu'il représente plus de 70 fois l'offre actuelle. De ce fait, le Chili est bien placé pour produire et exporter de l’hydrogène vert, seule technologie permettant pour l’instant de décarboner certains processus de l’industrie lourde dont les émissions sont difficiles à réduire.

Malgré ce potentiel offert par les énergies renouvelables, la combustion de charbon reste à ce jour une source majeure d’électricité. Les plans visant à son abandon progressif d’ici 2030 sont ambitieux mais nécessaires, et permettront de réduire les émissions liées à l’énergie. Les émissions liées aux transports vont diminuer grâce à l'électrification du parc automobile, car à compter de 2035, les ventes de véhicules neufs seront exclusivement limitées aux modèles à zéro émission.

Les prix du carbone sont encore très éloignés des meilleures pratiques internationales. Le niveau actuel de la taxe carbone est trop faible pour favoriser les sources d’énergie renouvelables, et le niveau modeste du prix du carbone empêche la mise en place d'un mécanisme d'échanges de quotas d’émission. Les effets potentiels d'une hausse des prix de carbone sur les ménages à faible revenu pourraient être atténués par des aides monétaires ciblées, sur le modèle de mesures récemment prises avec succès dans ce domaine.

Graphique 5. Il existe un potentiel pour les énergies renouvelables

Source : Agence internationale de l’énergie ; et ministère chilien des Finances (Ministerio de Hacienda).

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Tableau 2. Principales conclusions et recommandations

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Ajuster les politiques macroéconomiques et réformer le système fiscal
L’inflation a dépassé les 14 % et les anticipations d'inflation à 2 ans sont aujourd'hui supérieures à l’objectif, malgré un resserrement monétaire rapide.	Maintenir l’orientation restrictive de la politique monétaire afin de garantir le retour de l’inflation vers l’objectif.
La dette publique a augmenté, l'économie s’est fortement redressée après la récession due à la pandémie et l’inflation a dépassé largement son objectif.	Maintenir le rythme de l’assainissement budgétaire conformément aux plans actuels, notamment avec une réduction marquée des dépenses publiques en 2022.
Les rentrées d'impôts, qui représentent actuellement 21 % du PIB, sont insuffisantes pour permettre une amélioration sensible de la protection sociale et des services publics comme la santé et l’éducation, et pour asseoir une croissance plus inclusive et plus durable à l’avenir.	Mobiliser des recettes fiscales supplémentaires en menant une vaste réforme de l’imposition du revenu des personnes physiques et de la fiscalité immobilière ainsi qu'en améliorant l’administration de l’impôt.
La règle budgétaire n’a pas empêché l’augmentation de la dette publique et ne comporte pas de clause dérogatoire formelle précisant dans quelles conditions il est permis d’échapper à la règle.	Renforcer la règle budgétaire en la dotant d’un point d’ancrage défini en termes d’endettement et d’une clause dérogatoire indiquant dans quelles conditions il est permis d’échapper à la règle et comment y revenir ensuite.
Les marchés financiers, traditionnellement profonds, ont été affectés par les mouvements exceptionnel de retrait des fonds de pension, provoquant un raccourcissement des échéances et une hausse des taux.	Veiller à ce que l'avenir, les cotisations de retraite soient épargnées et investies en partie sur le marché des capitaux.
Renforcer la productivité et la concurrence
Les procédures municipales d'autorisation, longues et fastidieuses, continuent de freiner l’entrepreneuriat et la concurrence. Les dépenses de recherche et développement sont peu élevées.	Rationaliser et unifier les procédures municipales d'autorisation, et promouvoir les procédures pouvant être effectuées en ligne.
De nombreuses réglementations sont obsolètes et la transformation numérique offre de multiples possibilités de réduire les coûts de conformité.	Passer en revue toutes les réglementation en vigueur et examiner leur impact sur la concurrence. À chaque fois que possible, passer à des procédures « zéro autorisation ».
L’autorité de la concurrence a mené des études de marché dans des secteurs clés qui ont montré la grande nécessité d'agir.	Veiller à doter l’autorité de la concurrence d'un budget adéquat, en particulier pour financer des études de marché.
Le soutien à la recherche et au développement est fragmenté en plusieurs programmes qui ne font pas l’objet d’évaluations systématiques et régulières.	Renforcer le soutien à la R-D en se concentrant sur les programmes les plus efficaces, en maintenant un dosage équilibré entre les aides directes et les crédits d’impôt.
Renforcer la protection sociale et la qualité de l’emploi
L’emploi informel touche 25 % des travailleurs., ce qui les prive d’accès au système de sécurité sociale et réduit parallèlement la productivité et les recettes fiscales.	Élaborer une stratégie globale pour favoriser la régularisation des activités informelles, fondée notamment sur une réduction des coûts de main-d’œuvre non salariaux, une amélioration des compétences, un renforcement de l’application des lois et une amélioration de l’administration de l’impôt.
La pandémie a mis en évidence des lacunes notables en matière de protection sociale, en particulier pour les travailleurs du secteur informel. Les programmes d'aide au revenu sont très fragmentés.	Envisager de fusionner les différents programmes de transferts monétaires en un mécanisme unique de garantie de revenu minimum.
Les retraites des personnes à faible revenu se sont améliorées grâce à une nouvelle pension minimum garantie, mais parmi les personnes à revenu moyen et les femmes, nombreuses sont celles qui ne disposent pas de retraites d'un niveau adéquat. L’augmentation des cotisations obligatoires renchérit le coût de la création d’emplois dans le secteur formel, ce qui pousse de nombreux travailleurs peu qualifiés dans le secteur informel.	Envisager de relever le niveau des retraites et d'appliquer un barème de cotisation progressif, de façon à mettre en place des incitations fortes à la création d’emplois dans le secteur formel.
Le système public de santé couvrant les catégories défavorisées est sous-financé, tandis que les assurances privées sélectionnent les personnes présentant les plus faibles risques. Les travailleurs du secteur formel cotisent pour bénéficier du système public de santé, mais les travailleurs informels ne sont pas incités à cotiser dans la mesure où ils peuvent bénéficier gratuitement de prestations quasiment équivalentes.	Améliorer l’accès universel à des services de santé de qualité en regroupant les ressources existantes et en les répartissant plus équitablement entre les différents mécanismes d'assurance, et en faisant davantage appel aux recettes fiscales générales.
Améliorer les possibilités offertes par le système éducatif et les résultats scolaires
L'accueil des jeunes enfants est primordial pour pouvoir améliorer ensuite les résultats de l’enseignement dans le parcours scolaire, mais les financements sont très inégaux selon les établissements. Le taux d'activité des femmes est faible, en partie à cause de l’absence de structures d'accueil des enfants.	Élargir l’accès à des structures d'accueil à tous les enfants à partir de trois ans. Développer le financement par l'administration centrale des établissements d’éducation préscolaire qui ne sont pas gérés par l’État.
Le système de formation n’est que faiblement adapté aux besoins du marchés du travail, et les travaux vulnérables ont du mal à accéder à des formations.	Lancer une révision complète des programmes de formation, notamment du crédit d'impôt connexe, afin d’en améliorer la pertinence et la qualité, et mieux les cibler sur les travailleurs vulnérables.
Renforcer la gouvernance économique et la lutte contre la corruption
Les appels d’offres sont censés être la norme pour les marchés publics, mais il n’existe pas de règles claires concernant le recours éventuel à des accords de gré à gré.	Préciser les règles relatives aux appels d’offres pour les marchés publics et faire en sorte qu’elles soient mieux respectées.
Le Chili s’est doté d’une vaste réglementation concernant le lobbying, les conflits d’intérêts ainsi que le financement des partis et des campagnes politiques, mais toutes les informations pertinentes ne sont pas à la disposition du public.	Veiller à ce que tous les membres du gouvernement, du parlement et des plus hautes autorités judiciaires soumettent des déclarations d’intérêts, sans exception.
Rendre la croissance plus durable et plus verte
Les émissions totales ont considérablement augmenté entre 1990 et 2018. La réglementation existante ne concorde pas toujours avec les objectifs environnementaux. La taxe carbone est trop faible pour favoriser les sources d’énergie renouvelables, ce qui freine la mise en place d'un mécanisme d'échanges de quotas d’émission.	Accélérer le rythme de la décarbonation de l’économie par des réglementations plus strictes et des signaux-prix plus cohérents, en utilisant à la fois des taxes sur le carbone et des systèmes de plafonnement et d’échange de droits d’émission, tout en protégeant le pouvoir d'achat des ménages vulnérables.
Le Chili a un potentiel très élevé de production d’énergie renouvelable. Actuellement, les centrales électriques utilisant des sources d’énergie renouvelables acquittent la même taxe carbone par unité de production que celles qui génèrent des émissions.	Envisager d'accélérer les exonérations de la taxe carbone pour les centrales utilisant des sources d’énergie renouvelables.