Études économiques de l'OCDE : Allemagne 2023 (version abrégée)

Résumé

La crise énergétique nécessite d’accélérer les réformes structurelles

La guerre d’agression contre l’Ukraine menée par la Russie est venue perturber la reprise qui affichait un rythme vigoureux après la pandémie de COVID‑19. La flambée des prix de l’énergie a alimenté l’inflation, réduisant le pouvoir d’achat des ménages. Les incertitudes élevées, concernant en particulier la sécurité énergétique, pèsent sur l’investissement.

Le gouvernement a réagi rapidement pour sécuriser les approvisionnements en énergie et soutenir les ménages et les entreprises. Parmi les actions engagées, on peut citer de puissantes incitations à faire des économies d'énergie ainsi que des mesures destinées à soutenir la confiance des consommateurs et des investisseurs. Cependant, elles devraient être mieux ciblées de façon à en limiter les coûts budgétaires. Le dispositif de chômage partiel a permis de protéger l’emploi, mais on pourrait améliorer les incitations à la formation et à la recherche d’emploi.

Tableau 1. L’économie se redressera lentement

Taux de croissance, sauf indication contraire	2022	2023	2024
Produit intérieur brut	1.9	0.3	1.3
Consommation privée	4.4	-0.2	1.4
Consommation publique	1.2	0.3	0.4
Formation brute de capital fixe	0.6	-1.8	1.3
Exportations de biens et de services	3.0	1.8	3.1
Importations de biens et services	6.1	1.4	2.9
Taux de chômage (% de la population active)	3.0	3.0	2.9
Indice des prix à la consommation harmonisé	8.7	6.6	3.0
Inflation sous-jacente harmonisée	3.9	5.7	3.4
Solde financier (en % du PIB)	-2.7	-2.2	-1.0
Dette publique (définition de Maastricht, % du PIB)	66.5	65.8	65.6
Solde de la balance courante (% du PIB)	3.7	5.7	6.3

Source : Calculs effectués à partir de la base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 112.

L’économie va repartir lentement, grâce à l’atténuation des difficultés d’approvisionnement, à des carnets de commandes bien remplis et au redémarrage de la demande d’exportations. Malgré la hausse des taux d’intérêt, l’investissement repartira à la hausse, du fait de l’ampleur de l’épargne accumulée par les entreprises et des besoins d’investissement liés à la relocalisation de certaines chaînes d’approvisionnement ainsi qu’au développement des énergies renouvelables ; il bénéficiera également de la hausse de l’investissement public. L’inflation restera à des niveaux élevés, du fait de l’effet retard de la répercussion des prix à la production sur les prix à la consommation et de l'accentuation des tensions salariales, mais elle fléchira progressivement en 2023 grâce au resserrement monétaire et budgétaire et à la baisse des prix de l’énergie. Les salaires réels progresseront en 2024, étayant la reprise de la consommation privée.

L'accélération de la transition écologique contribuera à renforcer la sécurité énergétique, mais nécessitera davantage d'investissement, plus d'innovation et une meilleure dynamique des entreprises, ce qui contribuera également à soutenir la productivité et la croissance potentielle. Depuis les années 2000, l’Allemagne enregistre des mouvements massifs de sorties de capitaux privés qui s’expliquent par la faiblesse de la demande intérieure et de la dynamique des entreprises. Pour relancer l’investissement et l’innovation et accélérer la transition écologique, il faut améliorer la gouvernance publique de manière à alléger les lourdeurs administratives, en particulier en ce qui concerne la planification des infrastructures, et soutenir plus efficacement la recherche-développement. Il faut aussi faire en sorte de consolider le cadre de la concurrence et d'améliorer l’accès aux financements pour réduire les obstacles auxquels sont confrontées les entreprises jeunes et innovantes.

Le vieillissement rapide de la population va exacerber les pénuries de main-d’œuvre, freinant la croissance potentielle et accentuant les tensions budgétaires (Graphique 1). Il pèsera également sur de nombreuses branches du secteur manufacturier, déjà mises à mal par le niveau élevé des prix de l’énergie. Des réformes structurelles d’ensemble s’imposent pour conserver les marges de manœuvre budgétaires, relever la productivité et préserver les niveaux de vie malgré la baisse de la population active. L’amélioration des incitations à travailler plus longtemps devrait aller de pair avec celle de la formation des adultes, des programmes de formation et des conditions de travail des seniors. Il est par ailleurs essentiel d'augmenter l’offre de main-d'œuvre parmi les femmes et les adultes peu qualifiés, de faciliter l’immigration de personnes qualifiées et d'améliorer la qualité de l’enseignement pour les enfants de milieux défavorisés.

Graphique 1. Le vieillissement rapide de la population va aggraver les pénuries de main-d’œuvre

Population en âge de travailler (15-64 ans), % de variation, 2020-30

Source : Nations Unies (2022), World Population Prospects: The 2022 Revision, édition en ligne.

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Moderniser l’État pour soutenir la double transition écologique et numérique

Les importants retards en matière d'infrastructure et les besoins d’investissements liés à la transition écologique et numérique nécessitent d'accroître l’efficience des dépenses, de mieux en hiérarchiser les priorités et de réduire les dépenses fiscales. La transformation numérique du secteur public est indispensable pour réduire les lourdeurs administratives, augmenter la qualité des dépenses publiques grâce à un ciblage plus précis et une évaluation plus fine des politiques, et améliorer l'application de la législation fiscale (Graphique 2).

Le cadre budgétaire doit être révisé. Plusieurs fonds spéciaux sont utilisés pour réduire le retard accumulé en matière d’investissement, mais les dépenses engagées dans ce cadre n’entrent pas dans le périmètre du budget de base, ce qui nuit à la transparence et amoindrit la crédibilité du cadre budgétaire. Leur réintégration progressive dans le budget de base devrait se doubler d'une plus grande flexibilité des règles budgétaires afin qu'il soit possible d’engager des dépenses d’investissements adéquates, et il faudrait parallèlement inclure des examens de dépenses dans le cadre des procédures budgétaires à tous les échelons de l’administration.

Les impôts sur le travail sont parmi les plus élevés de tous ceux des pays de l’OCDE, ce qui limite l’offre de main-d’œuvre, en particulier s'agissant des deuxièmes apporteurs de revenu et des travailleurs peu qualifiés. Environ 48 % des femmes travaillent à temps partiel, et beaucoup d’entre elles sont surqualifiées pour les emplois qu’elles occupent. Déplacer la charge fiscale du travail vers les revenus du capital, le patrimoine, les successions et la consommation et réformer les règles actuelles d'imposition commune des couples aideraient à accroître l’offre de main-d'œuvre.

Graphique 2. Le numérique n’est que peu développé dans l’administration publique

Indice de l’administration numérique de l’OCDE, 2019, indice de 0 à 1

Source : Enquête de l’OCDE sur l’administration numérique 1.0.

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Les taux effectifs d’imposition des successions et des donations sont faibles, notamment pour les ménages aisés, et les inégalités de patrimoine sont fortes. Réduire les seuils des abattements fiscaux et les exonérations applicables aux actifs des entreprises et élargir les possibilités d’étalement du paiement des impôts permettraient d'accroître les recettes et de réduire les inégalités.

Réduire les exonérations applicables aux taxes sur l’immobilier et à la TVA et relever les impôts fonciers permettraient aussi de réduire les distorsions, d'accroître l'équité et d'augmenter les recettes. Les dépenses fiscales concernant les revenus provenant de la vente ou de la location de biens immobiliers sont régressives et conduisent à une mauvaise répartition du capital, contribuant à la hausse des prix des logements. La volatilité des recettes est un problème pour de nombreuses municipalités, mais les recettes des impôts fonciers perçues par ces collectivités sont faibles en comparaison internationale, malgré la forte hausse des prix de l’immobilier.

Renforcer l’application de la législation fiscale est indispensable pour assurer des règles du jeu équitables et accroître les recettes. Les grandes entreprises et les ménages les plus aisés ont davantage recours à des stratégies d’évasion ou de fraude fiscale pour abaisser leur taux effectif d'imposition, ce qui désavantage les entreprises de plus petite taille et les autres contribuables. Améliorer le respect des obligations fiscales nécessite d’inciter plus fortement les Länder à développer leurs capacités de faire appliquer la législation fiscale, d'améliorer les infrastructures et la coopération entre les Länder, autant de mesures qui permettraient de mieux circonscrire et de mieux cibler les efforts en la matière.

Des progrès ont été faits en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et la corruption. La qualité des données concernant la propriété des actifs reste insuffisante, de même que la coopération entre les différents organismes et niveaux d’administration. Mettre en place un nouvel organisme fédéral chargé de lutter contre la délinquance financière, doté de pouvoirs d’enquête suffisants et d'un personnel qualifié et ayant le pouvoir d'accéder aux données permettrait d'accroître les capacités de lutte contre les délits financiers complexes et le blanchiment. Affecter du personnel et des ressources informatiques en quantité suffisante à la constitution et à la mise en œuvre du nouveau registre sur les groupes de pression et prévoir une empreinte législative et réglementaire contribuerait à rendre plus transparentes les activités de lobbying.

Le passage au numérique de l’administration publique pourrait fortement accroître l’efficience des dépenses, la croissance et le bien-être. La lourdeur des charges administratives nuit particulièrement aux jeunes entreprises innovantes, et affaiblit la dynamique des entreprises et l’innovation. Le gouvernement fédéral a rendu obligatoire l’accès en ligne aux services publics à compter de 2023, mais n’a pas imposé de normes communes pour la conception et l’interconnexion des données et des outils informatiques à tous les échelons de l'administration. Mettre en place une plateforme centralisée et transparente de passation des marchés publics en ligne et encourager les initiatives conjointes entre municipalités pour les marchés publics améliorerait considérablement l’efficience des dépenses. La transformation numérique du secteur public nécessite aussi d'actualiser les compétences des agents de la fonction publique, ce qui implique d'améliorer les procédures de recrutement, les structures d'incitation et les possibilités de formation.

Parvenir à la neutralité des émissions en préservant la compétitivité et la cohésion sociale

L’Allemagne, qui en 2021 avait émis 39 % de gaz à effet de serre de moins qu’en 1990, s’est fixé l’objectif ambitieux de parvenir à la neutralité climatique en 2045, ce qui suppose de tripler la vitesse de réduction de ses émissions. Le niveau élevé des prix de l’énergie conjugué à la nécessité de remplacer les importations en provenance de Russie ont amplifié sa détermination à agir.

La tarification des émissions peut être un moyen efficace de réduire les émissions, mais les niveaux effectifs de prix sont actuellement trop faibles et peu prévisibles, et de plus, ils diffèrent selon les secteurs à cause de nombreuses dépenses et subventions fiscales. Il faudrait renforcer les signaux-prix en alignant le plafond d'émission fixé dans le système national d’échange de droits d'émission sur les objectifs nationaux, en supprimant progressivement les subventions et dépenses fiscales liées aux combustibles fossiles et en développant le recours à des mesures permettant de réduire les risques réglementaires liés aux investissements verts.

Des réductions plus massives des émissions risquent d'affecter les secteurs fortement consommateurs d’énergie exposés aux échanges internationaux. Des subventions fondées sur la production et des subventions aux énergies renouvelables peuvent leur venir en aide, mais elles sont coûteuses et entraînent une augmentation des émissions dans d'autres pays. Le risque supporté par ces secteurs pourrait être mieux géré à condition de rationaliser les procédures de planification et d’approbation des projets liés aux énergies renouvelables, de subventionner la R-D écologique et de pousser à l’adoption d'accords internationaux permettant d'accélérer la réduction des émissions au niveau mondial.

La transition vers la neutralité des émissions nécessitera une réaffectation de la main-d’œuvre entre les secteurs et entre les entreprises, et risque d’accroître les inégalités. Les travailleurs des secteurs fortement consommateurs de carbone qui perdent leur emploi subissent souvent des pertes de revenu plus durables et plus importantes que d'autres, parce qu'ils sont généralement plus âgés, qu’ils occupent des postes plus spécifiques et qu’ils sont concentrés dans de mêmes zones géographiques (Graphique 3). Élargir la portée des programmes d'activation du marché du travail, en mettant l’accent sur l’éducation et la formation professionnelles et des aides à la mobilité, permettrait de réduire les coûts d'ajustement subis par les salariés concernés. Améliorer les possibilités de formation des adultes et proposer des qualifications partielles assorties d'une reconnaissance des acquis informels antérieurs figurent parmi les mesures qui peuvent faciliter l’accès à la formation professionnelle, en particulier des adultes peu qualifiés. Plus généralement, utiliser les recettes issues de la tarification du carbone pour distribuer des aides aux ménages peut permettre de minimiser les effets redistributifs négatifs éventuels.

Graphique 3. Il faudra aider les travailleurs perdant leur emploi à cause de la transition écologique

Variation des revenus par rapport à la moyenne avant perte d’emploi (en %)

Source : (Barreto, Grundke et Krill, à paraître).

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La suppression progressive des subventions non ciblées et des subventions aux technologies parvenues à maturité permettrait d'améliorer le rapport coût-efficacité des efforts d'atténuation. Dans le secteur du logement, les subventions non ciblées devraient être remplacées par des normes d’efficacité minimales et un certificat de performance énergétique pour les bâtiments existants, et il faudrait parallèlement faciliter l'octroi de prêts aux ménages ayant un accès limité au crédit. Dans le transport, l’accent devrait porter davantage sur l’expansion des points de recharge plutôt que sur les subventions aux véhicules électriques, tout en renforçant la concurrence sur le marché des points de recharge. Continuer de développer l’investissement public dans le chemin de fer en accélérant l’informatisation des systèmes de contrôle et de signalisation et en améliorant la concurrence sont autant de mesures qui faciliteraient le passage à un système de transport durable.

 

Principales conclusions	Principales recommandations
Actualiser le cadre budgétaire, accroître l’efficience des dépenses et réformer le système fiscal
L’inflation sous-jacente et les salaires sont en hausse. La politique budgétaire accentuera les tensions inflationnistes si les prix de l’énergie et les subventions correspondantes restent élevés.	Éviter toute orientation expansionniste de la politique budgétaire pour contenir les tensions inflationnistes, mais se tenir prêt à aider les ménages vulnérables.
La multiplication des fonds extrabudgétaires à l’échelon fédéral et au niveau des États fédérés (Länder) réduit la transparence et affaiblit la crédibilité du dispositif national de frein à l’endettement. Les besoins d’investissement sont considérables.	Intégrer progressivement les fonds extrabudgétaires dans le budget de base, tout en assouplissant les règles budgétaires pour permettre des dépenses d’investissements adéquates.
Une part croissante des dépenses effectuées aux échelons inférieurs des collectivités est assumée par le gouvernement fédéral, mais la reddition de compte est limitée, de même que les incitations à l’efficience des dépenses.	Favoriser une culture de l’analyse d’impact en mettant en place les infrastructures de partage de données nécessaires, en renforçant les examens de dépenses dans le cadre des procédures budgétaires, et en encourageant l’apprentissage entre pairs à tous les niveaux d’administration.
À tous les échelons de l’administration, on manque de normes communes obligatoires sur la conception et l’interconnexion des données et des outils informatiques, ce qui complique la transformation numérique des services publics.	Définir des normes informatiques communes obligatoires et encourager l’harmonisation des procédures administratives et l'élaboration conjointe de logiciels au sein de l’administration, à tous les niveaux.
Les règles actuelles d'imposition commune des couples et la réglementation applicable aux Minijobs soumettent les deuxièmes apporteurs de revenu à des barèmes d'imposition du travail dont la pente s'accentue très brutalement, ce qui réduit les incitations au travail, en particulier pour les femmes.	Augmenter les incitations au travail pour les deuxièmes apporteurs de revenu et les personnes faiblement rémunérées en réformant la fiscalité commune des couples, et abaisser parallèlement le seuil de revenu à partir duquel les cotisations de sécurité sociale augmentent progressivement.
La forte inflation tire vers le haut les taux d’imposition effectifs des revenus, en particulier pour les personnes ayant des revenus d'activité faibles ou moyens, et réduit l’offre de main-d'œuvre.	Alléger l’impôt sur le revenu des personnes physiques en revoyant à la hausse les abattements et en en réduisant les taux.
Les généreuses exonérations d’impôts sur les successions et les donations ont pour effet de réduire les taux d’imposition effectifs, en particulier pour les ménages les plus aisés. Les inégalités de patrimoine sont fortes.	Réduire les seuils d’exonération d’impôts sur les donations et les successions ainsi que les exonérations accordées au titre des actifs professionnels, tout en allongeant les délais de paiement échelonné des impôts.
Les dépenses fiscales importantes liées aux revenus provenant de la vente ou de la location de biens immobiliers faussent l’affectation du capital, contribuent à la hausse des prix des logements et creusent les inégalités. Les exonérations de TVA sont coûteuses et régressives.	Améliorer le recouvrement de l’impôt et réduire les distorsions en supprimant les dépenses fiscales liées aux revenus provenant de la vente ou de la location de biens immobiliers ainsi que les exonérations de TVA.
Améliorer la discipline fiscale et la lutte contre le blanchiment de capitaux et la corruption
La perception de l’impôt et l’application de la législation fiscale sont du ressort des Länder, y compris pour les impôts partagés entre ceux-ci et l’État fédéral, ce qui favorise un sous-investissement dans le recouvrement des impôts.	Fixer des orientations contraignantes sur les capacités et les performances des Länder en matière d’application de la législation fiscale, estimer les manques à gagner fiscaux spécifiques aux Länder, et porter régulièrement à l’attention du public les lignes directrices qui leur sont applicables ainsi que les résultats qu’ils ont obtenus.
Des contraintes de capacités et l’insuffisance de la coopération et de l’échange de données entre les autorités responsables de l’application de la législation fiscale et les autorités répressives au niveau des Länder compliquent la lutte contre le blanchiment de capitaux et la délinquance fiscale.	Mettre à exécution le projet de création d’une police financière fédérale et améliorer la coopération et l’analyse de données entre les différents niveaux d’administration ainsi que le respect des obligations déclaratives.
Le nouveau registre de transparence relatif aux activités de lobbying exclut certains organismes de lobbying et les échelons inférieurs de l’administration, alors qu’ils font l’objet de nombreuses activités de lobbying visant à influer sur les projets de loi.	Affecter du personnel et des ressources informatiques en quantité suffisante à la constitution et à la mise en œuvre du nouveau registre sur les groupes de pression, en élargir la portée, y compris aux contacts avec les échelons inférieurs de l’administration, et prévoir une empreinte législative et réglementaire.
Atteindre la neutralité en gaz à effet de serre de manière économiquement rationnelle
En Allemagne, 90 % des émissions de GES font l’objet d'une tarification explicite ou implicite, mais à des niveaux trop faibles t qui diffèrent en outre fortement selon les secteurs.	Fixer, pour tous les secteurs non couverts par le système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE), un plafond d'émission conforme aux objectifs nationaux jusqu'à ce que le système communautaire d’échange applicable au transport routier et au chauffage entre en fonctionnement.
Les nombreuses subventions et dépenses fiscales en lien avec les combustibles fossiles affaiblissent les signaux-prix et risquent de compromettre la réalisation des objectifs climatiques.	Supprimer progressivement les subventions et dépenses fiscales en lien avec les combustibles fossiles et les remplacer par des subventions aux réductions d'émissions ou des transferts directs aux ménages si besoin.
La qualité des services ferroviaires s’est dégradée dans les années qui ont précédé la pandémie. L’investissement dans les chemins de fer est plus faible que dans les pays les mieux classés à cet égard.	Accroître les investissements publics dans les chemins de fer sous réserve de la réalisation d'analyses coûts-avantages et accélérer l'informatisation des systèmes de contrôle et de signalisation.
Le caractère limité des stations de recharge publiques ralentit l'adoption des véhicules électriques.	Accélérer le déploiement de la capacité de recharge et améliorer l’accès à ce marché ainsi que les conditions de concurrence en ciblant les aides sur les petits opérateurs, en normalisant la tarification et en fixant des obligations de résultat.
Les propriétaires sont peu incités à investir dans des dispositifs d’économie d’énergie dans la mesure où les coûts de l’énergie sont à la charge des locataires. Les normes d’efficacité applicables aux bâtiments existants n’ont pas été relevées depuis 2009.	Relever les normes d’efficacité minimales et appliquer un certificat de performance énergétique à tous les bâtiments existants.
Avec la tarification du carbone, les technologies solaires et éoliennes deviennent compétitives en termes de prix. Les subventions aux énergies renouvelables peuvent contribuer à réduire les prix de l'électricité, mais elles sont coûteuses et peuvent entraînent une augmentation des émissions dans d'autres pays de l'UE.	Réorienter progressivement les aides en passant des subventions aux énergies renouvelables à des subventions plus ciblées en faveur de la R-D verte et du déploiement de technologies industrielles à très faibles émissions de manière à abaisser les coûts futurs de la réduction des émissions.
Préserver la cohésion sociale et remédier aux pénuries de main-d’œuvre qualifiée
L’âge effectif de sortie du marché du travail est toujours très inférieur à l’âge légal du départ à la retraite. Il existe des dispositifs incitant fortement à prendre une retraite anticipée, et de nombreux travailleurs âgés ont des difficultés à actualiser leurs compétences.	Réduire les incitations à la retraite anticipée, tout en coopérant avec les employeurs pour améliorer les possibilités de formation des adultes offertes aux seniors et leurs conditions de travail.
Les résultats scolaires des enfants issus de milieux défavorisés sont médiocres. L'accès à des structures de garde d’enfant et à l’enseignement préélémentaire est limité, du fait du caractère informel et décentralisé des procédures d’inscription qui représente un obstacle pour les familles défavorisées.	Élargir encore l’accès à l’éducation préscolaire en centralisant les procédures d’inscription au sein des municipalités. Améliorer la qualité de l’éducation de base en procédant à des évaluations de performances, de façon à mieux cibler le soutien sur les enfants ayant de faibles résultats scolaires.