Alberto González Pandiella
OCDE
Alessandro Maravalle
OCDE
Études économiques de l’OCDE : Mexique 2024 (version abrégée)
Études économiques de l'OCDE : Mexique
3. Exploiter les possibilités offertes par les délocalisations de proximité en renforçant la productivité et en luttant contre le changement climatique
Abstract
Le Mexique présente nombre d’atouts pour accroître sa productivité et constituer une destination très attrayante pour les investissements des entreprises désireuses de relocaliser leurs activités en Amérique du Nord. Il a également aujourd’hui une occasion inédite de faire bénéficier l’ensemble du pays des avantages du commerce international, d’approfondir l’intégration des petites et moyennes entreprises (PME) dans les chaînes de valorisation, ainsi que de multiplier et d’améliorer les liens noués au sein des chaînes de valeur internationales. Les délocalisations de proximité offrent aussi la possibilité d’intensifier les efforts pour répondre au changement climatique et l’atténuer. Pour tirer pleinement parti de ce potentiel, le pays devra remédier à des problèmes de longue date concernant les transports et la connectivité numérique, la réglementation, l’État de droit, les énergies renouvelables et le manque d’eau.
Le Mexique est très ouvert aux échanges et aux investissements internationaux. La signature de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) en 1994 a enclenché une transformation de l’économie mexicaine, laquelle s’est profondément intégrée dans les chaînes de valeur mondiales de secteurs manufacturiers comme l’automobile et l’électronique, les exportations, exprimées en pourcentage du PIB, ayant triplé depuis 1988. La mise à jour de l’ALENA et la recomposition actuelle des chaînes de valeur mondiales (CVM) créent de nouvelles possibilités prometteuses pour le Mexique, lequel pourrait les exploiter pour faire profiter l’ensemble du pays des avantages du commerce international, et pas seulement les régions du nord et du centre du pays, qui ont largement bénéficié du potentiel d’exportations offert par l’ALENA, contrairement aux régions méridionales (Graphique 3.1). Un partage des gains générés par les délocalisations de proximité permettrait aussi d’éviter une croissance excessive des agglomérations, laquelle accentuerait les difficultés déjà existantes en matière d’accessibilité financière des logements et de fourniture de services publics (voir le chapitre 5), et l’apparition de nouvelles zones de pauvreté urbaine.
La récente refonte de l’investissement public vise à réorienter fortement les ressources vers les États du sud du pays. Le pays compte plusieurs grands projets d’infrastructures, dont le Corridor interocéanique de l’isthme de Tehuantepec : celui-ci doit relier les océans Pacifique et Atlantique par un chemin de fer, destiné au transport de marchandises et de passagers, pour donner naissance à une plateforme logistique au sud-est du Mexique et s’accompagnera de la modernisation de différents ports et la création de 10 zones industrielles.
Graphique 3.1. L’approfondissement de l’intégration commerciale a profité aux régions du sud et du centre du Mexique
PIB réel par habitant par groupe régional, indice 1990 = 100
Note : L’agrégat « Sud » ne comprend pas l’État de Campeche, où se concentre la production de pétrole et dont le PIB par habitant ne reflète pas fidèlement le niveau de vie des habitants.
Source : Institut mexicain de statistique (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, INEGI).
Les délocalisations de proximité donnent aussi au Mexique la possibilité de faire de grands progrès dans la lutte contre le changement climatique. À un moment où les entreprises manufacturières s’efforcent de plus en plus de décarboner leurs processus de production à l’échelle mondiale, le Mexique détient un avantage comparatif considérable grâce à ses ressources énergétiques renouvelables, importantes et encore inexploitées. Une transition au profit de sources bas carbone permettrait à la fois d’attirer des investissements et de réduire l’empreinte carbone du pays. L’amélioration des infrastructures de transport et de la logistique aurait pour effet de faire baisser les émissions associées au transport de marchandises. Dans le même esprit, étant donné que les entreprises accordent de plus en plus d’importance aux considérations environnementales lorsqu’elles choisissent leur site de fabrication et de production, un pays peut désormais accroître sa compétitivité en renforçant ses mesures d’atténuation du changement climatique, car ces dernières augmentent la disponibilité de certains intrants, comme l’eau, et diminuent les risques opérationnels pour les entreprises.
Les délocalisations de proximité ouvrent aussi des perspectives d’amélioration des liens noués au sein des chaînes d’approvisionnement puisqu’elles pourraient permettre au Mexique de substituer des fonctions à plus forte valeur ajoutée aux processus d’assemblage à faible coût actuels. Le Mexique est bien intégré en amont des CVM (autrement dit, la part de la valeur ajoutée étrangère dans ses exportations brutes est élevée). Cette participation en amont aux CVM a augmenté au fil du temps (Graphique 3.2 et (Vidal et González Pandiella, à paraître[1])) et a dopé les exportations et l’emploi. À l’inverse, la participation du Mexique en aval (à savoir la part de la valeur ajoutée mexicaine dans les exportations étrangères) est faible et a peu progressé.
Graphique 3.2. La participation du Mexique en amont aux chaînes de valeur mondiales est élevée et en hausse
Note : ALC désigne la moyenne simple des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Colombie, le Costa Rica et le Pérou.
Source : CNUCED-Eora, Tableaux multirégionaux d’entrées-sorties (1990-2017) et estimations (2018-2022).
Graphique 3.3. La participation du Mexique en aval aux chaînes de valeur mondiales demeure faible
Note : ALC désigne la moyenne simple des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Colombie, le Costa Rica et le Pérou.
Source : CNUCED-Eora, Tableaux multirégionaux d’entrées-sorties (Multi-Regional Input-Output, MRIO) (1990-2017) et estimations (2018-2022).
Un autre défi important pour le Mexique est d’accroître la participation de ses PME aux échanges internationaux. Les PME sont l’épine dorsale de l’économie mexicaine : elles représentent plus de 99 % des entreprises du pays et concentrent environ 70 % de l’emploi. Cependant, seulement 5 % d’entre elles ont des activités de commerce extérieur. Cette situation s’explique essentiellement par la très petite taille de la plupart des PME mexicaines, qui sont en grande partie des microentreprises à faible productivité de moins de 10 salariés (Graphique 3.4). Renforcer la productivité des PME est une condition primordiale pour que ces dernières puissent accéder aux marchés internationaux, dans la mesure où elles doivent en amont répondre aux normes internationales de qualité et proposer des prix compétitifs. Le gouvernement a lancé un nouveau plan d’action (Mano a mano), pour favoriser l’inclusion institutionnelle, numérique et financière des PME. Par ailleurs, des programmes spécifiquement axés sur la participation des femmes aux échanges commerciaux (Mujer Exporta Mexico) ont également été mis en place
Graphique 3.4. Les PME mexicaines affichent une faible productivité et peu d’entre elles exportent
Note : ALC désigne la moyenne simple des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : le Chili, la Colombie et le Costa Rica.
Source : OCDE, Perspectives de l’OCDE sur les PME et l’entrepreneuriat 2023, Éditions OCDE, Paris.
Les PME mexicaines peuvent accroître leur productivité et leur valeur ajoutée en devenant des fournisseurs ou des partenaires d’entreprises financées par l’investissement direct étranger (IDE), comme l’illustrent des expériences fructueuses dans plusieurs pays de l’OCDE (Encadré 3.1) et tirer parti de ces nouveaux liens commerciaux pour étendre leurs activités à l’international. Le Mexique a créé un programme en quatre phases pour aider les PME à devenir des fournisseurs locaux d’entreprises qui se développent au Mexique ou qui s’y installent. Ce programme passe par un diagnostic des besoins de chaque secteur, une offre de formations ciblant les PME et la mise en adéquation des processus des PME locales et des entreprises étrangères. Une étroite collaboration avec le secteur privé sera essentielle pour la réussite de cette initiative. Des procédures de certification peuvent aussi jouer un rôle de catalyseur. En effet, une entreprise qui obtient une certification reconnue au niveau international dans un domaine comme la sécurité et la qualité des produits ou la viabilité environnementale démontre par là sa détermination à satisfaire à des exigences élevées et à garantir la fiabilité des produits ou des services et peut plus facilement devenir un des fournisseurs de confiance d’une grande entreprise. Cependant, les procédures de certification sont généralement longues et onéreuses. Simplifier les procédures de certification et accompagner les PME, notamment par des aides financières, pourrait rendre ces procédures plus accessibles et augmenter les chances pour les PME d’accéder aux chaînes de valeur mondiales.
Encadré 3.1. Aider les PME à tirer davantage parti des flux d’investissement direct étranger : l’exemple du Costa Rica
Parce qu’il apporte aux pays de destination des financements, des technologies de pointe et un savoir-faire, l’investissement direct étranger peut avoir des retombées positives sur les entreprises locales. Cependant, elles ne vont pas de soi et les données empiriques s’avèrent contrastées. Le Costa Rica est l’un des rares pays où ces retombées positives sont attestées par des éléments factuels solides (Alfaro-Urena et al., 2019[2]). Ainsi, quatre ans après leur première transaction, les entreprises costaricaines qui fournissent des entreprises étrangères affichent un volume de ventes, des effectifs, des actifs nets et des coûts totaux d’intrants respectivement 33 %, 26 %, 22 % et 23 % plus élevés que les autres. Quant à leur gain de productivité totale des facteurs, il est compris entre 4 % et 9 %. Le Costa Rica a mis en place des politiques visant clairement à favoriser ces relations commerciales. Procomer, une institution publique qui travaille aux côtés du ministère du Commerce, propose une série de services pour faciliter le rapprochement des entreprises locales et des multinationales dans le pays. Elle sélectionne et évalue des fournisseurs locaux et détermine s’ils correspondent aux besoins des entreprises étrangères. Elle prend notamment en compte leurs infrastructures, leur capacité de production, leur stratégie commerciale et leur capital humain. De plus, elle formule des recommandations pour qu’ils renforcent leurs résultats et les accompagne dans cette démarche. Procomer permet également aux entreprises locales et internationales d’échanger au moyen d’une plateforme électronique. Quelque 70 % des multinationales participent à cette initiative en indiquant leurs attentes en matière de produits et de services, en se rendant chez de potentiels fournisseurs locaux, en menant des audits et en donnant des conseils sur les améliorations que les entreprises locales pourraient appliquer. Outre la mise en relation classique entre les PME locales et les multinationales, le Costa Rica a récemment créé des programmes d’appui supplémentaires en vue de resserrer les liens entre les PME et les grandes institutions du secteur public, comme la caisse de sécurité sociale et la compagnie nationale d’électricité, et dans de nouveaux secteurs, tels que le tourisme et l’agriculture.
3.1. Améliorer la logistique et la connectivité numérique
En raison de la superficie du Mexique, la distance moyenne parcourue par les exportations jusqu’à un port ou un aéroport s’élève à 3 500 km, un chiffre bien supérieur à celui observé dans des pays comparables (World Bank, 2022[3]). Il est donc essentiel d’améliorer les infrastructures et la logistique, notamment dans les zones reculées, pour attirer l’investissement et accroître la productivité, ce qui permettrait aussi de réduire les émissions de carbone. Plusieurs projets d’infrastructure visant à renforcer la connectivité sont en cours : entre autres, le Corridor interocéanique de l’isthme de Tehuantepec ; le train Maya, qui relie les États du sud, mais aussi des trains de banlieue à Monterrey et à Mexico.
D’après des indicateurs de performance logistique, le Mexique peut non seulement améliorer ses infrastructures, mais aussi la qualité de ses services logistiques (Graphique 3.5), lesquels comprennent le transport par camion, les opérations de transit et le courtage en douane. Le coût d’importation d’un container dans le respect des exigences en matière de documentation est de 100 USD au Mexique, contre moins de 60 USD en Malaisie, en Thaïlande et en Türkiye. De même, le temps nécessaire pour satisfaire aux exigences en matière de documentation et à la frontière en ce qui concerne les importations atteint un niveau record au Mexique : il représente respectivement 18 jours et 44 jours alors qu’il est seulement de 1 jour et de 0 jour en Pologne et de 2 jours et 7 jours en Türkiye (World Bank, 2022[3]). Ces chiffres sont cependant inférieurs en ce qui concerne les exportations. Selon les indicateurs de facilitation des échanges de l’OCDE, le Mexique peut réduire les coûts de logistique en utilisant davantage les décisions anticipées, en renforçant la disponibilité des informations, notamment grâce aux outils numériques, et en améliorant les procédures de recours. Ces mesures sont moins onéreuses que la construction d’infrastructures physiques et elles pourraient s’avérer très fructueuses. Le comité national pour la facilitation des échanges, qui réunit les organismes publics idoines et le secteur privé, pourra jouer un rôle important dans la poursuite de la convergence vers les meilleures pratiques de l’OCDE en matière de facilitation des échanges. De même, la coopération entre le Mexique et les États-Unis dans le cadre du dialogue économique de haut niveau en vue de renforcer la facilitation des échanges et les infrastructures à la frontière peut permettre un développement significatif du nord du pays. Enfin, abaisser les obstacles aux échanges dans les services liés à la logistique (Graphique 3.6), comme le courtage en douane, le transport routier, la manutention et l’entreposage de marchandises, aurait des effets positifs sur la concurrence et sur les coûts.
Graphique 3.5. Il est possible d’améliorer la logistique
Note : ALC désigne la moyenne simple des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Colombie, le Costa Rica et le Pérou.
Source : Banque mondiale, Indice de performance logistique 2023.
Graphique 3.6. Les restrictions qui pèsent sur les échanges de services sont fortes, en particulier dans le domaine de la logistique
Note : ALC désigne la moyenne simple des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : le Chili, la Colombie et le Costa Rica.
Source : OCDE, Indice de restrictivité des échanges de services (IRES).
Un renforcement de la connectivité numérique peut remédier à l’éloignement des régions et faciliter la participation des PME aux échanges internationaux. Environ 30 % des entrepreneurs n’ont pas accès à l’Internet et les zones rurales et les communautés isolées sont souvent défavorisées en termes de services, surtout en ce qui concerne l’Internet haut débit (Graphique 3.7). L’accès aux infrastructures numériques demeure inégal selon les régions (Graphique 3.8). Malgré les investissements récents dans ce domaine, le niveau d’investissement est toujours relativement faible par rapport à d’autres pays. Une simplification de la réglementation encouragerait l’investissement. Le processus réglementaire est complexe et fragmenté, étant donné que de nombreux organismes publics et de réglementation contribuent à la surveillance de différentes dimensions de ce secteur. Les réglementations sont généralement trop complexes et présentent d’importants écarts à l’échelle locale et municipale, ce qui constitue un obstacle majeur au déploiement d’infrastructures.
Graphique 3.7. Le Mexique est à la traîne dans le domaine du haut débit
Nombre d’abonnements au haut débit fixe pour 100 habitants, par vitesse de connexion, décembre 2022
Note : Mbit/s = mégabits par seconde et Gbit/s = gigabits par seconde. ALC désigne la moyenne simple des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : le Chili, la Colombie et le Costa Rica.
Source : OCDE, Portail sur le haut débit (base de données).
Graphique 3.8. Les différences de connectivité numérique entre régions sont considérables
Indice de développement des infrastructures numériques, variant sur une échelle de 0 (développement le plus faible) à 100
Note : L’indice de développement des infrastructures numériques porte sur la couverture, l’accessibilité technique, la qualité, l’accessibilité financière et les infrastructures de données.
Source : Centro México Digital (2023), Índice de Desarrollo Digital Estatal 2023.
Le marché mexicain des technologies de l’information et des communications (TIC) est extrêmement concentré (OECD, 2022[4]), étant donné qu’une entreprise compte plus de 60 % des abonnés à la téléphonie mobile. Or, une concurrence limitée peut entraîner des prix élevés et freiner le développement d’infrastructures numériques. Ouvrir ce marché en encourageant l’entrée de nouveaux acteurs intensifierait la concurrence, favoriserait l’investissement, renforcerait l’accès au réseau et améliorerait la qualité. Ces gains bénéficieraient vraisemblablement le plus aux États méridionaux. Les entreprises dominantes sont tenues de partager les infrastructures, mais elles ne le font pas toujours et tendent à remettre en question la portée et l’application des règles de partage. Il est fondamental que l’autorité de régulation des télécommunications reste indépendante et soit dotée de moyens suffisants si l’objectif est d’accroître la concurrence dans le secteur et de faire respecter les réglementations existantes en matière de partage des infrastructures. L’administration fédérale a cessé de nommer de nouveaux commissaires, c’est pourquoi plusieurs postes du conseil d’administration de l’autorité sont vacants, ce qui réduit le champ d’action de cette dernière. En premier lieu, il serait essentiel de pourvoir les postes en question de façon à ce que l’autorité puisse mener à bien ses activités et que les règles en vigueur destinées à favoriser le jeu de la concurrence soient pleinement appliquées, y compris au moyen de sanctions en cas de non-respect des exigences prévues par la loi par une entreprise dominante. D’autres mesures comme la modernisation de la réglementation, grâce à l'utilisation de dispositifs supplémentaires pour intensifier la concurrence plus rapidement, la suppression des obligations obsolètes, le renforcement de la cybersécurité ou l’encadrement du déploiement des réseaux privés par de nouvelles règles seraient également déterminantes pour accélérer la transformation numérique.
3.2. Renforcer la concurrence
Une réglementation des biens et des services propice à la concurrence peut accroître la productivité et faciliter l’investissement des entreprises locales comme étrangères. Un manque de concurrence favorise un niveau élevé des prix et des comportements de recherche de rente et affaiblit les incitations à innover. Par ailleurs, la concurrence peut jouer un rôle dans la lutte contre le changement climatique. C’est en particulier le cas dans les marchés de l’énergie, où une concurrence plus forte peut faire baisser les prix des offres vertes et encourager l’investissement dans des technologies plus respectueuses de l’environnement et plus efficientes, réduisant par là l’empreinte carbone. Les marchés mexicains de l’électricité et du pétrole illustrent bien comment une intensification de la concurrence, ici en permettant une plus large participation du secteur privé (voir également la section consacrée aux énergies renouvelables plus loin et l’Étude économique du Mexique de 2022), pourrait à la fois accroître l’attractivité du Mexique comme lieu d’investissement et renforcer la lutte contre le changement climatique.
Graphique 3.9. Le poids de la réglementation reste élevé et diffère d’un État à l’autre
Perceptions par les entreprises des obstacles au respect des exigences réglementaires, % des entreprises, 2020
Source : Institut mexicain de statistique (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, INEGI), Encuesta Nacional de Calidad Regulatoria e Impacto Gubernamental en Empresas 2020 (ENCRIGE).
Dans l’ensemble, le Mexique a accompli des progrès notables dans l’amélioration des réglementations au niveau fédéral, notamment par l’instauration d’analyses d’impact de la réglementation. Cependant, le système fédéral mexicain laisse une large marge de manœuvre aux États et aux communes sur le plan réglementaire. Cette organisation permet une plus grande souplesse et une meilleure capacité d’adaptation aux besoins locaux, mais elle crée également un environnement réglementaire complexe marqué par l’hétérogénéité des exigences et des normes d’une région à l’autre. Ainsi, 40 % des entreprises mexicaines déclarent que le temps nécessaire pour se conformer à la réglementation est un obstacle majeur à leur activité. Dans certains États, cette proportion monte à 80 % (Graphique 3.9). Les règles relatives à la création d’entreprise, comme les procédures de délivrance d’autorisations et de permis, sont particulièrement compliquées. Il peut être difficile pour les entreprises, en particulier pour les PME, de s’orienter dans l’environnement réglementaire en raison de cette complexité, d’où des coûts et des délais plus élevés d’approbation. Pour la même raison, une entreprise peut avoir du mal à se développer et à s’implanter dans un autre État, étant donné qu’il lui faut s’adapter à des règles et des obligations différentes, ce qui constitue un frein à la concurrence. Cette situation génère également des possibilités de corruption, puisque des fonctionnaires peuvent utiliser leur pouvoir discrétionnaire pour appliquer ou non certaines réglementations ou demander des pots-de-vin en échange du respect des dispositions réglementaires. Le Mexique a pris des mesures pour remédier à ce problème, comme la définition de normes fédérales dans plusieurs secteurs et la mise en place de plateformes d’administration électronique pour simplifier les procédures réglementaires. Des actions supplémentaires sont cependant de mise (Tableau 3.1).
Tableau 3.1. Recommandations antérieures de l’OCDE destinées à renforcer la productivité
Des accords d’harmonisation de la réglementation à l’échelle régionale pourraient réduire l’hétérogénéité des dispositions réglementaires et les coûts qui en découlent. La Commission nationale pour l’amélioration de la réglementation (CONAMER, Comisión Nacional de Mejora Regulatoria) a pour mission de coordonner les initiatives d’amélioration de la réglementation des différents niveaux de l’administration au Mexique. Elle a commencé à constituer un catalogue national de réglementations, procédures et services (Catálogo Nacional de Regulaciones, Trámites y Servicios), lequel vise à centraliser des informations sur l’ensemble des dispositions réglementaires prises par l’administration fédérale, les États fédérés et les communes. Celui-ci couvre actuellement cinq des 32 États et sept des 2 541 communes du pays et est progressivement étendu à 123 communes supplémentaires. Mener à bien ce projet marquerait une étape essentielle dans l’amélioration de la transparence. Le catalogue pourrait être complété par l’adoption d’une obligation légale empêchant un organisme public de demander un document qui a déjà été fourni à un autre organisme public. Une telle mesure pourrait réduire les redondances réglementaires et encourager le déploiement de plateformes d’administration électronique permettant aux entreprises et aux individus d’accomplir toutes les formalités réglementaires requises et d’en suivre le traitement en ligne. Plusieurs États ou communes, dont l’État du Yucatan et la ville de Puebla, ont récemment mis en place des guichets uniques dématérialisés grâce auxquels une entreprise peut obtenir en ligne l’ensemble des autorisations et permis nécessaires pour commencer ses activités, ce qui rend les déplacements dans les différents organismes de réglementation moins nombreux, voire inutiles. Le déploiement de ce type de plateforme sur l’ensemble du pays permettrait de réduire significativement le poids de la réglementation, ce qui profiterait en particulier aux PME.
La CONAMER a également défini des procédures de certification visant à promouvoir une amélioration de la réglementation au sein des États et des communes. Les États, les communes et les agences fédérales qui remplissent un ensemble de conditions fixées par la CONAMER en matière d’amélioration réglementaire se voient délivrer un certificat de qualité de la réglementation. Ces certificats accroissent la transparence et la sécurité réglementaire pour les entreprises et les individus et pourraient entraîner une simplification de la réglementation dans les trois échelons de l’administration. Les premiers certificats ont été délivrés au milieu de l’année 2020. Ce processus de certification avance petit à petit et davantage de communes et d’États pourraient s’engager. Il conviendrait de continuer à promouvoir et à faire connaître ces certificats et à encourager leur demande, par exemple en accordant des financements supplémentaires aux États qui les mettent en place.
Au-delà de la réglementation, une autorité de la concurrence et des instances de réglementation indépendantes et dotées des ressources adéquates sont des éléments essentiels d’un cadre de concurrence solide. Des coupes budgétaires et l’instauration de plafonds salariaux entravent la capacité de l’autorité mexicaine de la concurrence à attirer et à retenir des personnes qualifiées. Le champ d’action de certaines instances de réglementation s’avère restreint, dans la mesure où des postes demeurent vacants au sein de conseils d’administration, faute de proposition de l’exécutif. Il est fondamental que l’autorité de la concurrence et les instances de réglementation de marchés clés, comme les télécommunications ou l’énergie, demeurent indépendantes et poursuivent leurs activités si le Mexique souhaite que les prix des biens et des services constituant des intrants essentiels pour ses entreprises soient compétitifs et donc que ces dernières puissent accroître leur compétitivité et leur capacité à capter des investissements étrangers et qu’elles aient plus de chances de nouer des liens commerciaux solides avec des entreprises étrangères.
De plus, le Mexique pourrait renforcer la concurrence en garantissant aux investisseurs, tant nationaux qu’étrangers, la continuité juridique des contrats en cours ainsi qu’un environnement stable sur le plan réglementaire, comme recommandé dans l’Étude économique de 2022. Ceci permettrait aussi au pays d’attirer des investisseurs et par là d’intensifier la concurrence au sein des marchés de biens et de services.
3.3. Renforcer l’État de droit et redoubler d’efforts pour réduire la corruption
La gouvernance et la qualité des institutions sont également des facteurs importants pour la croissance de la productivité et la capacité à attirer les IDE. L’un des principaux problèmes qui se posent au Mexique tient au fait que si sa législation en vigueur est sans doute appropriée, celle-ci n’est pas suffisamment appliquée (Graphique 3.10). Cette situation peut limiter la croissance et la productivité des PME mexicaines qui peuvent préféré restreindre leurs relations commerciales afin de se tenir à l’écart d’éventuels différends commerciaux. Cette mise en œuvre lacunaire de la loi entrave aussi l’inclusion financière en compliquant les saisies d’actifs servant de garantie. La mise en application des normes et règles environnementales, qui ont gagné en complexité à Mexico et dans d’autres grandes villes, est également insuffisante, (SGI, 2022[5]), ce qui freine la transition écologique.
Une meilleure mise en œuvre du droit aiderait également à lutter contre la criminalité, qui reste élevée (Graphique 3.11), constitue un sujet de préoccupation majeur pour les entreprises (Graphique 3.12) et met en péril le bien-être des citoyens, en particulier celui des femmes. Le faible niveau de répression signifie que l’impunité reste également élevée, puisqu’elle s’élève à 90 % dans certains États. La criminalité et l’impunité se traduisent par une augmentation des coûts des entreprises, limitant les avantages qu’elles pourraient tirer des délocalisations de proximité. Ces deux fléaux les obligent à investir dans des mesures de sécurité, soustrayant ainsi des ressources qu’elles auraient pu consacrer à des domaines propices aux gains de productivité.
Graphique 3.10. La mise en œuvre de la législation en vigueur est insuffisante
Degré de mise en œuvre équitable et efficace de la législation, du degré le plus faible (0) au plus élevé (1), 2023
Note : ALC désigne la moyenne non pondérée des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Colombie, le Costa Rica et le Pérou.
Source : Facteur 6 de l’indice de l’État de droit du World Justice Project.
Graphique 3.11. La criminalité reste forte
Taux d’homicides pour 100 000 habitants
Note : Les données relatives à 2022 sont provisoires.
Source : Institut national de statistique et de géographie (INEGI, Instituto Nacional de Estadística y Geografía) ; et Consejo Nacional de Población.
Graphique 3.12. La sécurité publique et l’incertitude entourant les politiques intérieures sont perçues comme des facteurs limitant la croissance
Part des spécialistes interrogés identifiant l’incertitude et l’insécurité comme des risques pour la croissance économique, en %
Note : les spécialistes interrogés étaient invités à répondre à la question suivante : « À votre avis, quels sont les trois principaux facteurs qui limiteront la croissance de l’activité économique au cours des six prochains mois ? » ; les répondants pouvaient sélectionner jusqu'à trois réponses.
Source : Banxico (Encuesta Sobre las Expectativas de los Especialistas en Economía del Sector Privado).
Les dépenses de l’administration publique fédérale consacrées à la sécurité publique et à la justice ont représenté 1.3 % du PIB en 2020 et ont donc été alors inférieures au pourcentage de 1.5 % du PIB enregistré en 2018. Pour accélérer la baisse des taux de criminalité et améliorer le rendement des tribunaux, ce qui contribuerait à réduire l’impunité et à améliorer l’exécution des contrats, il serait essentiel de veiller à ce que le système judiciaire, notamment les juges, les avocats et les policiers, se voit affecter les ressources, les formations, le cadre d'intégrité et les technologies dont il a besoin. Il importerait particulièrement d’intensifier les efforts visant à amplifier la transformation numérique de l’appareil judiciaire mexicain. En utilisant des technologies modernes, telles que les systèmes numérique de gestion des affaires, la présentation de preuves électroniques et la tenue de procès en ligne, la justice peut rationaliser ses procédures, réduire les formalités administratives et accélérer le règlement des affaires. Les plateformes numériques peuvent en outre renforcer la transparence et l’accessibilité, en permettant aux citoyens de suivre en ligne les affaires qui les concernent et en réduisant le risque de corruption. L’analytique des données peut aussi aider les juges et les agents des autorités répressives à prendre des décisions éclairées et à affecter les ressources avec plus d’efficacité. Un recours accru aux mécanismes de médiation extrajudiciaires pour régler les différends commerciaux aiderait à accélérer la conclusion de ces affaires et à alléger la charge pesant sur les tribunaux. Les actions menées avec succès par certaines municipalités auparavant touchées par une forte violence criminelle tendent à montrer qu’un renforcement de la coopération entre les citoyens, les trois niveaux de l’administration publique ainsi que l’armée et la police (dont les membres seraient dotés de technologies de pointe et mieux rémunérés) permettrait de réduire la criminalité et la violence (Aguayo et Dayán, 2021[6]).
Le Mexique a déployé des efforts pour lutter contre la corruption, comme le déploiement d’un système national anticorruption , composé d’un nouveau parquet et d’un tribunal administratif indépendant, même si leur effet reste à déterminer dans la pratique. Il a en outre mis en place un comité de participation citoyenne chargé de chapeauter le système national anticorruption et d’alimenter la réflexion sur les mesures de lutte contre la corruption. Des actions, qui ont abouti à des résultats hétérogènes, ont également été menées au niveau des États. Le niveau de corruption perçue reste largement supérieur à ce qu’il est dans les autres pays de l’OCDE et dans les pays comparables de la région (Graphique 3.13). Il est donc justifié que les pouvoirs publics poursuivent leurs efforts dans ce domaine. Renforcer les ressources et l’indépendance des organismes de lutte contre la corruption, y compris au niveau des États, accroîtrait leur capacité à conduire des enquêtes et des poursuites avec plus d’efficacité dans les affaires de corruption. De fait, seules 243 des 31 445 affaires ouvertes par les procureurs anticorruption des États (moins de 1 % du total donc) ont donné lieu à des sanctions. Il est essentiel à leur fonctionnement de veiller à ce que tous les postes clés des organismes anticorruption soient dûment pourvus. Il est également possible de recourir plus largement aux appels d’offres pour limiter les possibilités de corruption présentes dans le cadre des adjudications de gré à gré. Certains des États ont fait des progrès notables pour renforcer la gouvernance des marchés publics et limiter les accords de gré à gré (OECD, 2023[7]). Si les autres faisaient de même, il s’ensuivrait une plus grande efficience des dépenses publiques et une réduction des possibilités de corruption. Ces risques pourraient aussi être atténués par un recours accru à des procédures de passation électronique des marchés et une professionnalisation des effectifs des organismes de marchés publics, tant au niveau fédéral qu’à celui des États, comme le montre l’expérience de plusieurs pays de l’OCDE (Encadré 3.2).
Encadré 3.2. La passation électronique des marchés – expérience de plusieurs pays de l’OCDE
La passation électronique des marchés, à savoir l’utilisation des technologies de l'information et de la communication dans les marchés publics, peut accroître la transparence, réduire les interactions directes entre les responsables des marchés publics et les entreprises, ce qui stimule la concurrence et permet de détecter plus facilement la corruption et les irrégularités, comme les trucages d’offres. La numérisation des procédures de marchés renforce les systèmes internes de contrôle anticorruption, améliore la détection des atteintes à l’intégrité et procure des pistes de vérification rétrospective susceptibles de faciliter les enquêtes (OECD, 2016[8]). En 2002, la Corée a mis en place un système de passation électronique des marchés entièrement intégré du début du processus jusqu’à sa fin, appelé KONEPS, qui permet l’exécution en ligne de toutes les étapes du cycle de passation des marchés publics. Après l’adoption de cette plateforme, les évaluations ont fait ressortir une amélioration importante du niveau d’intégrité perçu. L’exemple de l’Estonie montre aussi l’intérêt de mettre en place des processus faciles à utiliser de passation électronique des marchés. L’inscription au registre national des marchés publics est gratuit pour l’ensemble des autorités adjudicatrices et des fournisseurs. Ce portail offre l’éventail complet des services de passation électronique de marchés, tels que la publication des avis de marché, l’accès à ces avis et la soumission en ligne. Depuis la mise en place de ce portail en Estonie, le nombre d’affaires de corruption dans les marchés publics reste limité (EC, 2015[9]).
Graphique 3.13. Le niveau de corruption perçue reste élevé
Note : ALC désigne la moyenne non pondérée des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Colombie, le Costa Rica et le Pérou. La partie B fait apparaître l’estimation ponctuelle et la marge d’erreur. La partie D met en évidence les sous-composantes par secteur de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » du Projet Varieties of Democracy.
Source : Partie A : Transparency International ; parties B et C : Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de gouvernance ; et partie D : projet Varieties of Democracy (V-Dem), base de données V-Dem v12.
3.4. Réduire les émissions en réalisant la transition vers les énergies renouvelables et en renforçant la tarification du carbone
Les amples ressources renouvelables du Mexique constituent un important avantage compétitif qui cadre avec les efforts que déploient actuellement les entreprises du secteur manufacturier pour décarboner leur processus de production, qui nécessite une grande quantité d’énergie propre. Les ressources renouvelables du Mexique sont bien réparties sur l’ensemble du territoire, ce qui permet à toutes les régions mexicaines de bénéficier des avantages de la délocalisation de proximité. Le potentiel d’énergie solaire est très élevé dans une grande partie du pays, en particulier dans l’ouest. De plus, la région du sud-est jouit d’un important potentiel solaire, éolien et géothermique et dispose des plus vastes ressources en eau du Mexique. La région a donc le potentiel de devenir un pôle énergétique qui exporte des énergies propres vers le reste du pays et l’Amérique centrale.
Graphique 3.14. Les secteur de l’énergie et des transports sont les plus gros émetteurs
Source : OCDE, « Air et climat : Émissions de gaz à effet de serre par source », Statistiques de l’OCDE sur l’environnement (base de données) ; et OCDE, Indicateur de croissance verte.
La tarification du carbone augmente dans de nombreux pays, ce qui a fait craindre des délocalisations d’émissions de carbone et donné lieu à des propositions visant à l’introduction de mécanismes d’ajustement carbone aux frontières (EU, 2023[10]). Dans le même temps, le Mexique souffre déjà du changement climatique et affiche un des taux de prévalence d’événements climatiques extrêmes les plus élevés d’Amérique latine (Cárdenas et al., 2021[11]). Le Mexique a actualisé ses contributions déterminées au niveau national en 2022 et s’est engagé, sans condition, à réduire ses émissions de gaz à effet de serre (GES) de 35 % par rapport au niveau d’un scénario au fil de l’eau à l’horizon 2030, et de 40 % s’il parvient à obtenir un soutien extérieur. Ces objectifs actualisés sont moins ambitieux que ceux fixés en 2016, ne sont pas en adéquation avec l’objectif de limiter l’élévation des températures à 1.5 C fixé dans l’Accord de Paris (Climate Action Tracker, 2022[12]) et ne fixent pas d’objectifs de neutralité carbone ni de cibles au-delà de 2030. Par conséquent, l’intensification des efforts en faveur de la neutralité carbone contribuerait à la lutte contre le changement climatique et à l’atténuation de ses effets, et aiderait également le Mexique à préserver et à renforcer sa compétitivité commerciale au sein d’une économie mondiale en transition vers une réduction du contenu en carbone.
Une transition résolue vers les énergies renouvelables constituerait un pilier essentiel d’une stratégie de réduction des émissions de GES, les secteurs de l’énergie et des transports étant les plus gros émetteurs (Graphique 3.14). À l’inverse, le secteur de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie est depuis 20 ans un puits de carbone stable. La transition vers un réseau de transport urbain et interurbain au maillage très dense, comme évoqué et recommandé dans l’Étude économique de 2022 et dans le chapitre 5 de la présente Étude, jouerait un rôle clé dans la réduction des embouteillages et des émissions.
L’amélioration de la tarification du carbone est une autre composante fondamentale d’une stratégie de décarbonation plus solide. En 2014, le Mexique a été la première économie émergente à mettre en place un système de tarification du carbone. D’un montant de 2 EUR par tonne de CO2, la taxe fédérale sur le carbone est nettement inférieure à la moyenne basse des coûts climatiques des émissions de carbone, qui est d’environ 60 EUR par tonne (Marten et Dender, 2019[13]). Elle s’applique aux carburants routiers, mais pas aux combustibles utilisés dans les autres secteurs, comme le gaz naturel, et le charbon est assujetti à un taux réduit. Élargir la base de la taxe carbone et relever progressivement son taux permettrait de réduire encore davantage les émissions. Cette démarche suppose également de relever d’importants défis d’économie politique. Introduire cette hausse de manière progressive et utiliser une partie des recettes supplémentaires pour compenser les effets de la hausse des prix de l’énergie sur les ménages à faible revenu pourrait favoriser l’adhésion à la taxe carbone. En plus de relever la taxe carbone, il faudra appliquer des mesures non tarifaires pour lutter contre le changement climatique (OECD, 2022[4]).
En 2020 et 2021, le Mexique a mis à l’essai un système d’échange de quotas d’émission, le premier en Amérique latine, qui couvrait 300 grandes entités des secteurs de l’énergie et de l’industrie. Au cours de la phase pilote, les quotas d’émissions ont été alloués gratuitement. La phase pilote devait être suivie d’une période de transition menant à la mise en place d’un système d’échange de quotas d’émission à part entière en 2023, auquel plusieurs centaines d’entreprises devaient participer. La mise en œuvre de ces plans constituerait une avancée significative en matière de réduction des émissions.
Malgré le fort potentiel des énergies renouvelables, les combustibles fossiles représentent quelque 90 % des approvisionnements en énergie et la part de l’électricité produite à partir de sources renouvelables reste faible au regard de celle des pays de l’OCDE et des pays comparables de la région (Graphique 3.15). En vertu de la loi, d’ici à 2024 environ 35 % de l’électricité produite devrait provenir de sources d’énergie propres, notamment de l’énergie hydraulique. Toutefois, cette part s’élevait à 26 .1 % en 2022, contre 27.5 % en 2021 (IMCO, 2023[14]), et la production d’électricité à partir des énergies éolienne et solaire a chuté en 2022, une première depuis qu’il existe des registres.
Graphique 3.15. La part de l’électricité produite à partir de sources renouvelables reste modeste
% d’électricité produite à partir de sources renouvelables, 2021 ou dernière année connue
Note : ALC désigne la moyenne simple des données relatives aux pays de la région Amérique latine et Caraïbes suivants : l’Argentine, le Brésil, le Chili, la Colombie, le Costa Rica et le Pérou.
Source : OCDE, Indicateurs de croissance verte.
Si les récentes initiatives du gouvernement, notamment le « plan Sonora » qui prévoit la construction de la plus grande centrale photovoltaïque d’Amérique latine et les nouveaux projets mis en œuvre par l’entreprise publique de production d’électricité, visent à accroître la production d’électricité à partir d’énergies renouvelables, des efforts supplémentaires devront être déployés pour transformer le potentiel du Mexique en matière d’énergies renouvelables en avantage concurrentiel. Surtout, il faudra mettre en place des réglementations qui encouragent les investissements du secteur privé dans les projets d’énergies renouvelables et favorisent la sécurité réglementaire et juridique. Depuis 2018, l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables par le secteur privé fait face à de grandes incertitudes. En 2019, les enchères à long terme pour la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables ont été suspendues. En 2021, une proposition de réforme constitutionnelle fixait une part de marché garantie d’au moins 54 % pour l’entreprise publique d’électricité et prévoyait la suppression des instances de réglementation indépendantes compétentes en matière de concurrence et de délivrance d’autorisations (OECD, 2022[4]). Une fois les réglementations encourageant les investissements du secteur privé mises en place, les efforts continus pour développer des instruments de financement durables (voir chapitre 2) pourront apporter une contribution importante au verdissement du mix électrique, en permettant le financement des projets du secteur privé à des conditions plus favorables.
Il sera également essentiel de renforcer les infrastructures de transport et de distribution. Les réseaux de transport et de distribution pâtissent d’un sous-investissement depuis un certain temps. La saturation et la congestion qui caractérisaient déjà plusieurs corridors se sont accrues (Carrillo et al.;, 2022[15]) et continueront de s’aggraver, car la demande d’électricité devrait augmenter de manière significative. Depuis 2013, l’entreprise publique en charge des différents réseaux n’a pas utilisé les ressources allouées dans le budget fédéral pour réaliser des investissements physiques dans le transport. Il sera essentiel de veiller à ce que les dotations budgétaires soient utilisées pour améliorer les réseaux et d’augmenter progressivement les investissements, afin de garantir un approvisionnement fiable et économique en électricité propre dans l’ensemble du pays.
La transition vers les énergies renouvelables pourrait avoir un effet marqué sur les travailleurs des régions fortement dépendantes de l’activité pétrolière, telles que les États de Campeche et de Tabasco. Il sera primordial de mettre en œuvre des programmes de formation complets au service des travailleurs ayant perdu leur emploi et de les doter ainsi des compétences nécessaires pour accéder aux possibilités d’emploi dans de nouveaux secteurs afin de minimiser l’impact social des suppressions d’emploi. La mise en œuvre de ces programmes peut également remédier aux pénuries de compétences dans les secteurs florissants, comme ceux liés aux nouvelles activités délocalisées au Mexique ou à la création de parcs d’énergies renouvelables.
3.5. Améliorer la gestion de l’eau
Veiller à une gestion durable de l’eau est primordial pour exploiter efficacement les possibilités de délocalisation de proximité. Une gestion efficiente de l’eau permettrait non seulement de préserver les ressources hydriques limitées du pays mais aussi d’améliorer la fiabilité de l’approvisionnement en eau des entreprises, réduisant ainsi les risques et les coûts opérationnels. En outre, elle devrait constituer un élément clé de la stratégie d’adaptation au changement climatique du Mexique et, en favorisant la durabilité environnementale et le respect des normes internationales, ferait du Mexique une destination encore plus attrayante en matière de délocalisations de proximité.
Du fait du changement climatique et de la croissance démographique, la quantité d’eau à laquelle chaque personne a accès a considérablement diminué au cours des dernières décennies. Par ailleurs, le Mexique fait partie des pays de l’OCDE dont la part de la population raccordée aux stations publiques d’épuration est la plus faible (OECD, 2017[16]). Pour améliorer la gestion de l’eau, il est essentiel de renforcer la précision et la disponibilité de données actualisées sur les ressources hydriques, leur utilisation et leur qualité. Il est également possible de renforcer le système de gouvernance de l’eau, les responsabilités étant très fragmentées, ce qui sape la coordination de l’action publique et l’obligation de rendre des comptes. La Cour suprême a chargé les pouvoirs publics de faire adopter une loi générale sur l’eau d’ici au mois d’août 2024, ce qui constitue une occasion d’améliorer le système de gouvernance et la réglementation de l’eau, notamment en conférant à la Commission nationale de l’eau (CONAGUA) un rôle plus important de supervision du secteur. La méthode de fixation des tarifs de l’eau est hétérogène, car elle est décidée au niveau municipal, et manque de transparence (IMCO, 2023[17]). Les prix ne reflètent pas le coût de l’approvisionnement en eau, la différence étant couverte par des subventions du gouvernement fédéral. Le Mexique doit également investir dans les infrastructures d’approvisionnement et d’assainissement de l’eau afin de réduire les fuites, étant donné qu’à l’heure actuelle environ 46 % de l’eau est perdue à cause de celles-ci (Lopet et al., 2017[18]), et d’améliorer le traitement et la distribution de l’eau. On pourrait contribuer au financement de ces investissements en modifiant les tarifs afin qu’ils permettent un meilleur recouvrement des coûts. Les problèmes d’accessibilité financière peuvent être résolus par des transferts ciblés aux ménages à faible revenu.
Tableau 3.2. Recommandations de l’OCDE visant à accroître la productivité et lutter contre le changement climatique
Références
[6] Aguayo et Dayán (2021), « Defeating Los Zetas. Organized Crime, The State and Organized Society in La Laguna, Mexico, 2007-2014 », El Colegio de Mexico.
[2] Alfaro-Urena et al. (2019), « The Effects of Joining Multinational Supply Chains: New Evidence from Firm-to-Firm Linkages », Avaiable at SSRN, https://ssrn.com/abstract=3376129 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3376129.
[11] Cárdenas et al. (2021), « Climate policies in Latin America and the Caribbean. Success Stories and Challenges in the Fight Against Climate Change », Inter-American Development Bank.
[15] Carrillo et al.; (2022), « The energy Mexico needs », IMCO.
[12] Climate Action Tracker (2022), Country Assessments: Mexico, https://climateactiontracker.org/countries/mexico/ (consulté le 20 octobre 2021).
[9] EC (2015), « Public procurement – Study on administrative capacity in the EU Estonia Country Profile ».
[10] EU (2023), « Carbon Border Adjustment Mechanism regulation in the Official Journal of the EU », European Union, 17 May 2023.
[17] IMCO (2023), « El costo del agua en México: Un análisis de tarifas y de sus impactos para la sociedad. ».
[14] IMCO (2023), « Se estanca el crecimiento de las energías eólica y solar fotovoltaica en México », Nota Informativa.
[18] Lopet et al. (2017), « El agua en México. Actores, sectores y paradigmas para una transformación social- ecológica », Fundación Friedrich Ebert..
[13] Marten, M. et K. Dender (2019), « The use of revenues from carbon pricing », OECD Taxation Working Papers, n° 43, OECD, Paris.
[20] Marten, M. et K. van Dender (2019), « The use of revenues from carbon pricing », OECD Taxation Working Papers, n° 43, OECD Publishing, Paris.
[7] OECD (2023), « Follow-up Review on Public Procurement in the State of Mexico. Identifying Critical Reforms for the Future ».
[4] OECD (2022), « OECD Economic Surveys: Mexico 2022 ».
[19] OECD (2019), Supplement to Taxing Energy Use 2019: Country Note - Mexico, OECD publishing, https://www.oecd.org/tax/tax-policy/taxing-energy-use-mexico.pdf (consulté le 26 octobre 2021).
[16] OECD (2017), « Improving climate adaptation and water management. Mexico Policy Brief ».
[8] OECD (2016), « Preventing Corruption in Public Procurement ».
[5] SGI (2022), « Sustainable Governance Indicators: Mexico Note ».
[1] Vidal et A. González Pandiella (à paraître), « A review of Mexico’s participation in Global Value Chains », Technical Background Paper.
[3] World Bank (2022), « Productivity Growth in Mexico. Undestanding main dynamics and key drivers ».