Renforcer la transparence et l’intégrité des activités d’influence étrangère en France

Annexe A. Le Foreign Agents Registration Act (FARA) aux États-Unis

Description

La loi américaine sur l'enregistrement des agents étrangers (22 U.S.C. §§611-621 ; « Foreign Agents Registration Act » - FARA) a été promulguée en 1938 dans un contexte d’influence grandissante de la propagande nazie aux États-Unis. Dans les années précédant la Seconde Guerre mondiale, le Congrès américain avait en effet identifié plusieurs personnes et organisations opérant aux États-Unis et propageant de de la propagande ayant pour but de façonner l'opinion publique américaine en donnant une image positive du nouvel État allemand et en contrant certains rapports faisant état de la brutalité du régime nazi à l'égard des opposants politiques et des Juifs.

Sur recommandation de la commission spéciale sur les activités anti-américaines du 73e Congrès (1934-1935), l’adoption du FARA avait donc pour objectif de faire la lumière sur l’utilisation de « proxies » en exigeant plutôt que les personnes engagées dans des activités de propagande pour le compte de gouvernements étrangers s'enregistrent auprès du gouvernement et rendent transparentes des informations sur leurs clients, leurs activités et les termes de leurs contrats, sans toutefois interdire ces activités. À cet égard, le FARA est souvent considéré comme la loi sur le lobbying la plus ancienne du monde.

Amendé au fil des ans, le FARA s'applique aujourd’hui largement à toute personne qui agit au nom d'un mandant étranger (« foreign principal ») pour, entre autres, influencer la politique ou l'opinion publique des États-Unis.

Reconnaissant que les efforts déployés par les gouvernements étrangers pour influencer la politique intérieure et extérieure, la législation, les processus démocratiques et l'opinion publique des États-Unis, en employant en leur nom des lobbyistes, des professionnels des relations publiques, des hommes–d'affaires éminents ou d'anciens fonctionnaires du gouvernement américain, sont « légaux - s'ils sont transparents », l'objectif du FARA est de permettre au peuple américain et à ses représentants élus de comprendre qui est à l'origine de cette influence étrangère et de comprendre les activités qu’ils conduisent à la lumière du lien établi avec l’entité étrangère, et, ce faisant, de mieux répondre aux menaces pour la sécurité nationale.

Concrètement, le FARA exige de certains agents qui mènent certaines activités d’influence pour le compte d’entités étrangères (foreign principals) d’enregistrer périodiquement auprès du département de la Justice (Department of Justice) leurs relations avec le mandant étranger, ainsi que les activités et dépenses à l’appui de cette influence. Le département de la Justice est tenu de rendre ces informations accessibles au public.

Champ d’application et définitions

Le FARA couvre un large spectre d’acteurs et d’activités. En premier lieu, un mandant étranger n’est pas nécessairement un gouvernement étranger : il peut s’agir par exemple d’un responsable public étranger (par exemple un responsable public élu), d’une entreprise étrangère du secteur privé ou d’un individu étranger résidant en dehors des États-Unis (Tableau A ‎A.1).

Ensuite, l’existence d’un contrat écrit entre un agent étranger et un gouvernement étranger n’est pas forcément nécessaire pour établir l’obligation d’enregistrement, ni le paiement d’honoraires. Une simple « demande » de la part d’un mandant étranger, par exemple, pour faciliter l’organisation de réunions avec des représentants du gouvernement américain est suffisant pour déclencher une obligation d’enregistrement si l’agent y donne suite. De même, la fourniture de conseils à un mandant étranger sur la meilleure façon d'influencer la politique ou l'opinion publique des États-Unis pourrait déclencher l'enregistrement.

Acteurs couverts

Tableau A ‎A.1. Définitions de « foreign principal » et « foreign agent » dans le FARA

	Acteurs couverts
Donneur d'ordre étranger / mandant étranger (“foreign principal”) 22 U.S.C. §611(b)(2)	a) Un gouvernement d'un pays étranger ou un parti politique étranger. b) Une personne (individu, partenariat, association, société, organisation ou toute autre combinaison d'individus) en dehors des États-Unis, sauf s'il est établi que cette personne est une personne physique, citoyenne des États-Unis et domiciliée dans ce pays, ou si elle n'est pas une personne physique, qu'elle est organisée ou créée par la loi des États-Unis et qu'elle a son principal établissement aux États-Unis. c) Un partenariat, une association, une société, une organisation ou toute autre combinaison de personnes organisés selon les lois d'un pays étranger ou ayant leur principal lieu d'activité dans un pays étranger.
Agent étranger (foreign agent) 22 U.S.C. §611(c)(1))	a) Toute personne (individu, partenariat, association, société, organisation ou toute autre combinaison d’individus) qui agit en qualité d'agent, de représentant, d'employé ou de serviteur d’un mandant étranger. OU Toute personne (individu, partenariat, association, société, organisation ou toute autre combinaison d'individus) qui agit en toute autre qualité sur l'ordre, à la demande ou sous la direction ou le contrôle d'un mandant étranger ou d'une personne dont l'une des activités est directement ou indirectement supervisée, dirigée, contrôlée, financée ou subventionnée en tout ou en grande partie par un mandant étranger. ET qui, directement, ou par l'intermédiaire de toute autre personne : S'engage aux États-Unis dans des activités politiques pour ou dans l'intérêt de ce mandant étranger ; Agit aux États-Unis en tant que conseiller en relations publiques, agent de publicité, employé d'un service d'information ou consultant politiques pour ou dans l'intérêt de ce mandant étranger ; Sollicite, recueille, verse ou distribue des contributions, des prêts, de l'argent ou d'autres choses de valeur pour ou dans l'intérêt de ce mandant étranger, sur le territoire des États-Unis ; ou À l'intérieur des États-Unis, représente les intérêts de ce mandant étranger auprès d'une agence ou d'un fonctionnaire du gouvernement des États-Unis. b) Toute personne (individu, partenariat, association, société, organisation ou toute autre combinaison d'individus) qui accepte, consent, assume ou prétend agir en tant qu'agent d'un mandant étranger, ou qui est ou se présente comme tel, que ce soit ou non dans le cadre d'une relation contractuelle.

Source : https://www.justice.gov/nsd-fara

Décisions et responsables publics couverts

Le FARA ne couvre pas forcément des activités dont le but et d’influencer une décision ou un responsable public. Par exemple, le fait de distribuer de l’argent au nom d’un mandant étranger sur le territoire des États-Unis est une activité couverte.

Les définitions précisent toutefois que les activités de « représentation d’intérêts » d’un mandant étranger auprès « d’une agence ou d’un fonctionnaire du gouvernement des États-Unis » sont couvertes.

De même, le FARA couvre les « activités politiques » dont la personne qui s'y livre pense qu'elle influencera, ou qu'elle a l'intention d'influencer, de quelque manière que ce soit, toute agence ou tout fonctionnaire du gouvernement des États-Unis ou toute partie du public aux États-Unis en ce qui concerne :

La formulation, l'adoption ou la modification des politiques intérieures ou étrangères des États-Unis ; OU

Les intérêts politiques ou publics, les politiques ou les relations d'un gouvernement d'un pays étranger ou d'un parti politique étranger.

Types d’activités couvertes

Le FARA couvre quatre grands types d’activités, qu’elles soient réalisées directement ou par l’intermédiaire de toute autre personne :

S'engager aux États-Unis dans des activités politiques pour ou dans l'intérêt de ce mandant étranger.

Agir aux États-Unis en tant que conseiller en relations publiques, agent de publicité, employé d'un service d'information ou consultant politique pour ou dans l'intérêt de ce mandant étranger.

Solliciter, recueillir, verser ou distribuer des contributions, des prêts, de l'argent ou d'autres choses de valeur pour ou dans l'intérêt de ce mandant étranger, sur le territoire des États-Unis.

À l'intérieur des États-Unis, représenter les intérêts de ce mandant étranger auprès d'une agence ou d'un fonctionnaire du gouvernement des États-Unis.

Le terme « activités politiques » désigne « toute activité dont la personne qui s'y livre pense qu'elle influencera, ou qu'elle a l'intention d'influencer, de quelque manière que ce soit, toute agence ou tout fonctionnaire du gouvernement des États-Unis ou toute partie du public aux États-Unis en ce qui concerne la formulation, l'adoption ou la modification des politiques intérieures ou étrangères des États-Unis ou en ce qui concerne les intérêts politiques ou publics, les politiques ou les relations d'un gouvernement d'un pays étranger ou d'un parti politique étranger ».

Exceptions / exemptions

Le FARA prévoit des exemptions pour certains agents de mandants étrangers qui s'enregistrent auprès du secrétaire du Sénat et du greffier de la Chambre des représentants en vertu du Lobbying Disclosure Act de 1995 (LDA ; 2 U.S.C. §§1601-1614) et qui sont donc autorisés à faire du lobbying auprès du pouvoir législatif ou exécutif. Toutefois, l'exemption ne s'applique pas aux agents des gouvernements étrangers et des partis politiques étrangers, - ou lorsqu'un gouvernement étranger ou un parti politique étranger est le principal bénéficiaire des activités de lobbying.

Il existe d’autres catégories d'agents et d'activités exemptées des obligations d'enregistrement prévues par la FARA (22 U.S.C. §613). Ces exemptions concernent :

Les agents diplomatiques ou consulaires – et leur personnel – dûment accrédités d'un gouvernement étranger reconnu par le Département d'État des États-Unis, alors que ces agents sont engagés exclusivement dans des activités reconnues par le Département d'État des États-Unis comme relevant des fonctions de ces agents.

Les fonctionnaires de gouvernements étrangers qui ne sont pas des citoyens américains et qui ne sont pas des conseillers en relations publiques, des agents de publicité ou des employés de services d'information.

Les activités privées et non politiques, y compris la sollicitation de fonds, ne servant pas principalement un intérêt étranger.

La collecte de fonds à des fins humanitaires.

Les activités religieuses, scolaires, académiques, artistiques ou scientifiques.

Certaines personnes qualifiées pour exercer la profession d'avocat et qui sont engagées dans certaines activités de représentation juridique.

Régime de divulgation

Le FARA exige des « foreign agents » la divulgation d’informations sur leurs activités, y compris des informations sur la transmission de tout « document d'information » circulé aux États-Unis pour le compte ou dans l'intérêt d'un mandant étranger.

Enregistrement initial

Lorsque l'enregistrement au FARA est requis, les personnes physiques agissant en tant qu'agents et leur employeur doivent s'inscrire dans les 10 jours suivant leur accord pour agir en tant qu'agent d'un mandant étranger. Les agents étrangers ne peuvent pas commencer à agir en tant qu'agent d'un mandant étranger avant de s'être enregistrés (22 U.S.C. § 612(a)). Des frais d’inscription de 305 USD s’appliquent lors de l’enregistrement initial.

Chaque personne inscrite doit remplir les formulaires suivants, disponibles à l'adresse https://www.justice.gov/nsd-fara/fara-forms :

Une déclaration d’enregistrement (déclaration obligatoire).

L'annexe A (Exhibit A), décrivant le mandant étranger (déclaration obligatoire).

L'annexe B (Exhibit B), décrivant la nature et les termes de l'accord conclu entre le déclarant et chacun de ses mandants étrangers, ainsi que la nature et le mode d'exécution de cette convention ou de cet accord et les activités existantes ou proposées que le déclarant exerce ou exercera, y compris les activités politiques, pour le compte du mandant étranger (déclaration obligatoire).

L'annexe C (Exhibit C), décrivant les statuts, actes constitutifs, règlements intérieurs ou contrats de société, lorsque le déclarant est une association, une société, une organisation ou toute autre combinaison de personnes.

Une déclaration d'enregistrement simplifiée (pour chaque personne physique de l’agent étranger effectuant des activités couvertes).

L'annexe D si l'agent reçoit ou collecte de l'argent ou d'autres objets de valeur dans le cadre d'une campagne de collecte de fonds.

La loi FARA impose par exemple des obligations de divulgation détaillées des activités d’un agent, bien plus précises que celles que la loi Lobbying Disclosure Act demande à ses déclarants. Elle exige notamment des informations sur l’agent et sur le mandant étranger, s’accompagnant d’une description des activités que l’agent d’un mandant étranger a entreprises ou entreprendra, des informations financières sur les fonds reçus du mandant étranger, sur les fonds décaissés au nom du mandant étranger et sur les contributions politiques faites par les salariés de l’agent.

Fréquence des mises à jour des informations enregistrées

Un agent étranger doit s'enregistrer auprès du département de la Justice dans les 10 jours suivant son acceptation d'agir en tant qu'agent d'un mandant étranger.

Les déclarants doivent déposer des déclarations complémentaires tous les six mois à compter de la date de l'enregistrement initial du déclarant. La déclaration complémentaire, ainsi que les frais de dépôt correspondants de 305 USD pour chaque mandant étranger, doivent être déposées dans les 30 jours après la date de fin de la période de six mois.

Toute modification des informations fournies dans l’annexe A ou B doit être signalée à l'unité d'enregistrement dans les dix jours suivant cette modification. Le procureur général adjoint peut alors exiger le dépôt d'une nouvelle annexe.

Données

Le FARA impose au procureur général (Attorney General) de maintenir une base de données publique des déclarations effectuées par les agents étrangers (22 U.S.C. §616(d)). Cette base de données est accessible au public sur le site internet du département de la Justice consacré au FARA, sous la rubrique « Search Filings » (https://www.fara.gov/search.html). La base de données permet d'effectuer des recherches par type de document (par exemple, déclaration d'enregistrement) ou par acteur, tel qu'un pays étranger spécifique, un mandant étranger ou un agent étranger individuel.

Selon les dernières données disponibles (publiées en 2022), la registre contient plus de 450 déclarants actifs représentent environ 750 mandants étrangers.

Administration du registre, conformité et application

L'unité FARA au sein de la division de la sécurité nationale du département de la Justice est chargée de l'administration et de l'application du FARA. Concrètement, l’unité FARA :

Fournit un soutien, des conseils et une assistance aux déclarants et aux déclarants potentiels. En particulier, les déclarants potentiels qui ont un doute sur le fait de pouvoir bénéficier d’une exemption peuvent saisir l’unité, qui fournit un avis consultatif (« Advisory Opinion ») sous 30 jours en vertu de l'article 28 C.F.R. (Code of Federal Regulations) §5.2. Les avis consultatifs sont rendus publics à l'adresse suivante : https://www.justice.gov/nsdfara/advisory-opinions.

Administre le registre et traite les demandes d'enregistrement et les documents d'information afin de les mettre à la disposition du public.

Vérifie les informations enregistrées pour en déceler les lacunes.

Identifie les violations du FARA.

Toute personne qui pense qu’une personne ou une entité est susceptible d’avoir une obligation d’enregistrement, mais n’est pas enregistrée, peut contacter l’unité FARA.

L'unité FARA met à la disposition du public les informations relatives à l'enregistrement et aux divulgations afin d'informer le public sur les activités des agents étrangers aux États-Unis.

Le procureur général (Attorney General) doit remettre un rapport au Congrès sur l'administration du FARA tous les six mois (22 U.S.C. §621).

Violations et sanctions

L'unité FARA peut envoyer une « lettre d'enquête » (letter of inquiry) à une entité ou à une personne si elle obtient des indications crédibles quant à l'existence d'une obligation d'enregistrement. La lettre informe l'entité ou la personne de l'existence possible d'une obligation d'enregistrement et peut demander des informations supplémentaires afin d'éclairer l'unité sur l'existence d'une obligation d'enregistrement.

Le non-respect des dispositions du FARA peut entraîner des amendes ou des peines de prison (22 U.S.C. §618) : les personnes qui violent délibérément les dispositions statutaires du FARA ou les règlements associés sont passibles d'amendes pouvant aller jusqu'à 10 000 USD et d'une peine d'emprisonnement pouvant aller jusqu'à cinq ans.

Si le Procureur général estime que les documents d'enregistrement ou de divulgation ne sont pas conformes à la loi, les déclarants ont généralement la possibilité de déposer une déclaration modifiée avant qu'une action en justice ne soit engagée.

Impact et réformes envisagées

Entre 1966 et 2016, le FARA n’a donné lieu qu’à sept poursuites judiciaires (Covington, 2023[1]). Depuis les soupçons d’ingérence russe dans les élections américaines de 2016, le nombre de poursuites judiciaires a significativement augmenté. En effet, l’enquête pour soupçon d’ingérence a mené, en 2018, à l’inculpation de treize ressortissants et trois entreprises russes, accusés de mener une « guerre de l'information contre les États-Unis », dans le but déclaré de « répandre la méfiance à l'égard des candidats et du système politique en général ». L'acte d'accusation reproche aux accusés d'avoir omis d'enregistrer et de divulguer leurs activités conformément aux exigences du FARA.

Selon le rapport du conseiller spécial Robert Mueller, les technologies numériques ont joué un rôle clé dans cette tentative russe d'influencer les élections présidentielles américaines de 2016, et les préparatifs de cette ambitieuse opération d'ingérence ont commencé plusieurs années auparavant. Les personnes et les entreprises inculpées faisaient en effet partie du « projet Lakhta », qui, depuis 2014, a cherché à dissimuler sa conduite en opérant par l'intermédiaire de diverses entités, telles que l'Agence russe de recherche sur l'internet (Internet Research Agency – IRA), qui emploie des centaines de personnes pour ses opérations en ligne, depuis les créateurs de personnages fictifs jusqu'au soutien technique et administratif, avec un budget annuel de plusieurs millions de dollars (Département de la Justice des États-Unis, 2019[2]). Depuis, l’unité FARA a renforcé ses vérifications.

Plusieurs autres critiques ont été émises sur le FARA, au premier rang desquelles figure l’existence de deux régimes différents pour les lobbyistes étrangers / l’influence étrangère (FARA) et les lobbyistes nationaux / l’influence au niveau domestique (Lobbying Disclosure Act – LDA). Ces deux cadres légaux ont des régimes de divulgation différents (le FARA exigeant des divulgations beaucoup plus poussées) et sont administrés par deux entités différentes : le FARA par le département de la Justice et le LDA par le Congrès. Afin de rationaliser l'administration de l'enregistrement et de la divulgation des activités de lobbying, il a été suggéré que l'administration et l'application du FARA et du LDA soient regroupées soit au sein du département de la Justice, soit au sein du Congrès, afin de consolider l’encadrement de toutes les activités d’influence, qu’elles soient d’origine domestique ou étrangère. Toutefois, les deux régimes étant en vigueur depuis de nombreuses années (1938 pour le FARA et 1995 pour le LDA), il est peu probable qu’un tel changement soit opéré (Congressional Research Service, 2024[3]).

En deuxième lieu, le département de la Justice et plusieurs législateurs sont d’avis que l’exemption du LDA (« LDA exemption ») incluse dans le FARA (22 U.S.C. 613(h)), qui permet aux mandants étrangers (a) et (b) dans le Tableau A ‎A.1 de s’enregistrer en vertu du LDA plutôt que du FARA, devrait être abrogée. À l’origine, cette exemption avait été instaurée afin d’instaurer un principe d’équité entre des entreprises d’un même secteur industriel (par exemple une entreprise automobile étrangère et une entreprise automobile américaine) qui chercheraient à influencer les processus décisionnels américains et ce en représentant leurs seuls intérêts commerciaux, et ainsi ne pas soumettre une entreprise étrangère à un régime de divulgation beaucoup plus poussé (FARA) qu’une entreprise américaine (LDA). Toutefois, cette exemption est aujourd’hui source de confusion car elle couvre une zone grise importante – celle des entreprises d’État étrangères ou qui agissent de facto sous la direction ou le contrôle d’un État étranger. Par exemple, l’entreprise Huawei est aujourd’hui enregistrée au FARA en raison de liens établis entre ses activités d’influence aux États-Unis et le Parti Communiste chinois (PCC), qui administre et subordonne en grande partie des entités économiques chinoises (Open Secrets, 2019[4]). Des cas antérieurs confirment que des acteurs ont cherché à dissimuler leurs violations criminelles du FARA en déposant de fausses déclarations dans le cadre du LDA. Plusieurs propositions d’amendements du FARA incluant une abrogation de l’exemption ont déjà été examinées au Congrès.

Références

[3] Congressional Research Service (2024), Foreign Agents Registration Act (FARA): An Overview, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF10499.

[1] Covington (2023), The Foreign Agents Registration Act (FARA): A Guide for the Perplexed, https://www.cov.com/en/news-and-insights/insights/2018/01/the-foreign-agents-registration-act-fara.

[2] Département de la Justice des États-Unis (2019), Special Counsel Robert S. Mueller, III. Report On The Investigation Into Russian Interference In The 2016 Presidential Election. Volume I of II Submitted Pursuant to 28 C.F.R. § 600.8(c), https://www.justice.gov/archives/sco/file/1373816/download.

[4] Open Secrets (2019), US firms register as foreign agents of embattled Chinese telecom giant Huawei, https://www.opensecrets.org/news/2019/03/us-firms-register-as-foreign-agents-of-embattled-chinese-telecom-giant-huawei/.