Comment les immigrés contribuent à l'économie des pays en développement

Rapport

29 mars 2018

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Chapitre 6. Contribution des immigrés aux finances publiques

Abstract

Ce chapitre se propose de déterminer si le montant des impôts acquittés par les immigrés est supérieur ou inférieur aux dépenses publiques qu’ils génèrent pour une année donnée, et quels facteurs expliquent les différences d’impact entre les pays. La première section donne un aperçu général des finances publiques dans les pays partenaires du projet par rapport à d’autres pays en développement ; la seconde expose la méthodologie et présente les principaux résultats de l’analyse ; la troisième étudie l’incidence des caractéristiques des immigrés au regard de l’éducation et du marché du travail sur leur impact fiscal ; et enfin, la dernière synthétise les principales conclusions et examine leurs implications pour l’action publique.

Dans nombre de pays de destination, le débat public tend à se focaliser sur le coût de l’immigration. Les décideurs politiques et l’opinion publique s’inquiètent souvent de l’impact que les immigrés (soit les individus nés à l’étranger) pourraient avoir sur les budgets publics, et de leur éventuelle « surutilisation » de services publics tels que l’école, l’hôpital ou encore le logement social. Certains craignent que l’immigration entraîne une hausse future des impôts ou que la population autochtone voie son accès à ces services publics restreint à cause des immigrés. Un autre sujet d’inquiétude concerne la baisse de la qualité des services publics du fait de leur surutilisation. Cette préoccupation s’exprime particulièrement pour l’accès à l’école et à une éducation de qualité dans les zones à forte concentration de populations nées à l’étranger.

Malgré l’importance de ce débat, les données sur l’impact de l’immigration, à la fois sur le plan de l’équilibre budgétaire et de la qualité des services publics, restent lacunaires dans les pays en développement. Cette question revêt toutefois une pertinence toute particulière pour les pays à revenu faible ou intermédiaire, dont les budgets sont souvent limités. Leurs recettes peuvent ainsi ne pas suffire pour fournir les services publics de base nécessaires au fonctionnement de l’appareil d’État. L’accueil d’immigrés qui utiliseraient davantage de ressources qu’ils ne contribuent exercerait donc une pression supplémentaire sur les budgets publics. Pour autant, dans un tel contexte budgétaire, toute contribution des immigrés aux recettes de l’État serait la bienvenue.

De fait, au même titre que l’immigration entraîne en général une hausse du produit intérieur brut (PIB) global (voir le Chapitre 5), elle contribue aussi à l’accroissement des recettes publiques globales, dans une mesure qui n’est toutefois pas toujours suffisante pour compenser la hausse des dépenses publiques. Lorsque l’augmentation des recettes générée par les immigrés est inférieure au supplément de dépenses engagé par les pouvoirs publics pour les accueillir, l’immigration entraîne alors une perte fiscale nette. À l’inverse, lorsque les recettes qu’ils génèrent sont supérieures aux dépenses qu’ils suscitent, la contribution fiscale nette des immigrés est positive.

D’après les travaux de recherche menés sur les effets fiscaux de l’immigration dans les pays de l’OCDE, l’impact net varie entre les pays, les années et les groupes d’immigrés. À cet égard, une analyse transnationale récente conclut que la contribution fiscale nette de l’immigration – qu’elle soit positive ou négative – est en général inférieure à 0.5 % du PIB (OCDE, 2013). L’impact positif sur les budgets publics tend à être renforcé lorsqu’une part plus importante de la population née à l’étranger a immigré pour des motifs liés à l’emploi et non humanitaires, est plus jeune et a des taux d’emploi élevés. Ce chapitre présente une analyse similaire pour neuf des pays partenaires du projet, la Thaïlande étant en grande partie omise en raison de l’insuffisance des données1 .

Les finances publiques dans les pays partenaires du projet

Dans la plupart des pays partenaires du projet, les caractéristiques des finances publiques sont typiques des pays à revenu faible ou intermédiaire. Leurs parts de recettes publiques sont similaires aux moyennes correspondantes des autres pays appartenant à ces catégories de revenu. En outre, comme ailleurs, la plupart ont vu leurs recettes et leurs dépenses augmenter ces dernières années.

Les parts des recettes publiques sont en hausse

Le Graphique 6.1 montre que les recettes publiques (hors dons) des pays partenaires du projet concordent dans l’ensemble avec celles de la plupart des pays à revenu faible ou intermédiaire (Graphique 6.1)2 . Avec des parts s’établissant respectivement à 14.3 % et 14.9 % du PIB, les recettes de 2010 des deux pays partenaires du projet à faible revenu – soit le Népal et le Rwanda – sont légèrement supérieures à la moyenne de 13.6 % observée dans les pays à faible revenu. De même, les recettes des pays partenaires du projet à revenu intermédiaire de la tranche inférieure sont toutes supérieures à la moyenne correspondante, qui s’établit à 15.7 % du PIB : 15.8 % en Côte d’Ivoire, 16.7 % an Ghana et 19.4 % au Kirghizistan. Parmi les pays partenaires du projet à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, les recettes sont inférieures à la moyenne dans certains – en République dominicaine (13.9%), en Argentine (17.7 %) et en Thaïlande (19.0 %) −, mais supérieures à la moyenne dans d’autres – au Costa Rica (23.1 %) et en Afrique du Sud (28.1 %). Les recettes de cette dernière sont même supérieures à la moyenne des pays de l’OCDE, qui s’établit à 23.8 % du PIB.

Graphique 6.1. Les parts des recettes publiques des pays partenaires du projet sont majoritairement faibles par rapport à la moyenne de l’OCDE

La plupart des pays partenaires du projet ont vu leurs recettes augmenter en pourcentage du PIB entre 1990 et 2010. Dans cinq pays partenaires – Afrique du Sud, Costa Rica, Ghana, Kirghizistan (1993-2010) et République dominicaine –, cette augmentation est de l’ordre d’un tiers ou moins. Les recettes ont augmenté d’un peu moins de deux tiers au Rwanda et de 266 % en Argentine (leur part passant de 4.8 % à 17.7 %). Dans ce pays, la part des recettes était particulièrement faible en 1990 en raison des forts taux d’inflation (CIAT, 2017). Échappent à cette tendance haussière globale la Thaïlande, où la baisse des recettes est inférieure à 3 %, et la Côte d’Ivoire, où elle avoisine 20 % (entre 1995 et 2010). En Côte d’Ivoire, les recettes publiques ont atteint un point culminant en 1995 et 1996 (FMI, 2000), qui n’a plus été atteint depuis 2005 ; en 2011, les recettes enregistraient leur niveau le plus faible en raison de la crise politico-militaire.

Cette tendance à la hausse des recettes publiques s’observe également dans d’autres pays. Grâce à une boucle de rétroaction endogène entre le développement économique et les capacités de taxation des gouvernements, le niveau de taxation dans une économie tend à s’élever lors du passage d’un pays de la catégorie des pays à revenu faible à celle des pays à revenu élevé (Besley et Persson, 2013). Dans la zone Amérique latine et Caraïbes (ALC), la moyenne non pondérée des recettes fiscales a augmenté, passant de 13.9 % en 1990 à 19.4 % en 2010. Cette hausse faisait suite à une période de grande instabilité fiscale et de forte inflation tout au long des années 80, en réponse à laquelle nombre de gouvernements de la zone ALC se sont efforcés durant les années 90 de réduire l’inflation et de stabiliser les budgets publics en diminuant leurs dépenses (notamment par la privatisation des systèmes de protection sociale, et des services de santé et d’éducation), tout en stabilisant leurs recettes (notamment par l’instauration d’une taxe sur la valeur ajoutée). Après 2000, l’augmentation des recettes fiscales résulte en partie de la hausse des prix des produits d’exportation (OCDE/ECLAC/CIAT, 2012).

Un certain nombre de pays africains ont également vu leurs recettes fiscales augmenter après 2000 (OCDE, 2016). La mise en œuvre de réformes fiscales a pu être identifiée comme l’un des facteurs à l’origine de cette tendance. La tendance inverse observée en Côte d’Ivoire s’explique en partie par les crises successives qu’a traversées le pays : le ratio recettes/PIB y a par exemple chuté de 14.3 % en 2010 à 10.9 % en 2011 (Banque mondiale, non daté).

En Asie, les recettes fiscales moyennes ont également augmenté en pourcentage du PIB. Pour la période 2008-12, elles étaient supérieures de 2 points de pourcentage par rapport à 1998-2002 (14.8 % contre 12.6 %), et d’environ 1 point de pourcentage par rapport à 1993-97 (13.7 %) (Aizennman et al., 2015).

Les pays partenaires du projet à faible revenu dépendent fortement de la fiscalité indirecte

Les pays se situant au bas de l’échelle du revenu par habitant dépendent souvent fortement des impôts indirects, tels que les taxes sur les biens et services, ou encore celles sur les importations et les exportations. Cette tendance s’observe également dans les pays partenaires du projet. Dans tous les pays partenaires à revenu faible ou intermédiaire de la tranche inférieure, la part des impôts indirects dans la somme des impôts totaux et des cotisations de sécurité sociale est supérieure à 57 %, et atteint même 78.2 % au Népal (Graphique 6.2). À l’inverse, dans quatre des cinq pays partenaires à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, la part des impôts indirects est plus faible, allant d’un maximum de 57.0 % en Thaïlande à un minimum de 39.7 % en Afrique du Sud. La République dominicaine fait quant à elle figure d’exception : la part des impôts indirects s’y établit à 72 %.

Graphique 6.2. Dans nombre de pays à revenu faible ou intermédiaire, les impôts indirects représentent une part importante des recettes

L’examen de la contribution des taxes sur le commerce extérieur met au jour une tendance moins nette. Dans deux pays au revenu par habitant relativement plus élevé – l’Afrique du Sud et le Costa Rica –, la part de ces taxes dans les recettes est inférieure à 4 %. En revanche, en Argentine et en République dominicaine, à respectivement 8 % et 12 %, la part de ces taxes est relativement comparable à celle observée dans deux des pays partenaires à revenu intermédiaire de la tranche inférieure – le Kirghizistan et le Rwanda, où elle s’établit respectivement à 13 % et 10 %. Toutefois, dans les pays à l’étude où le revenu est le plus faible – la Côte d’Ivoire, le Ghana et le Népal –, la part de ces taxes dans les recettes publiques est supérieure à 20 %.

Les pays où le niveau de revenu est plus faible dépendent en général plus fortement des impôts indirects que des impôts directs (Besley et Persson, 2013). Ce constat s’explique en partie par l’administration relativement plus facile de ce type de taxes par rapport aux impôts plus complexes sur les revenus des personnes physiques ou les bénéfices des sociétés. En outre, l’intégration des pays dans l’économie mondiale s’accompagne souvent d’une réduction des barrières commerciales, et donc des tarifs douaniers (Aizenman et al., 2015).

Les pays où le niveau des recettes fiscales est élevé en pourcentage du PIB tendent à tirer une part importante de ces recettes de l’impôt sur le revenu. Ce constat ne vaut toutefois pas toujours parmi les pays partenaires du projet. Dans les deux pays où le niveau des recettes fiscales est le plus élevé en pourcentage du PIB – l’Afrique du Sud et le Costa Rica –, le niveau combiné des recettes tirées des impôts directs et des cotisations de sécurité sociale est également le plus élevé. Toutefois, le Kirghizistan, où le niveau des recettes fiscales est le troisième le plus élevé en pourcentage du PIB, tire moins d’un tiers de ses recettes de ce type d’impôts et de cotisations, contre près de 43 % au Rwanda, où le niveau des recettes fiscales est le deuxième le plus faible en pourcentage du PIB.

La taille de l’économie informelle peut avoir une incidence sur les recettes fiscales. Par économie informelle, on entend ici l’ensemble des activités économiques légales délibérément dissimulées aux pouvoirs publics. De par sa nature même, il n’est pas facile de déterminer sa taille, ni même de définir le type d’activités qu’elle englobe. À partir d’un modèle de la taille de l’économie informelle (Hassan et Friedrich, 2016)3 , on estime que c’est en Thaïlande que le secteur informel est le plus vaste, et en Argentine qu’il est le plus limité, par rapport à leur production globale parmi les pays partenaires du projet (Graphique 6.3). La Thaïlande constitue en effet un cas atypique pour un pays de ce niveau de revenu, tandis que la taille du secteur informel dans les autres pays est relativement caractéristique.

Graphique 6.3. Dans la plupart des pays partenaires du projet, la part estimée de l’économie souterraine représenterait 30 % à 43 % du PIB

Les analyses identifient souvent l’informalité à partir du pourcentage d’entreprises non enregistrées ou employant des travailleurs non déclarés. D’après des données récentes de l’OIT, dans les pays partenaires du projet pour lesquels on dispose de données, 32 % (Afrique du Sud) à 49 % (République dominicaine) de l’emploi non agricole relèverait du secteur informel (OIT, 2012).

Certains pays tentent de résoudre le problème du manque de recettes qui se pose souvent lorsque le secteur informel est étendu. Le Ghana (tout comme le Pérou et le Sénégal) a ainsi essayé de lever des impôts directs sur les entreprises informelles, avec un succès mitigé (Joshi et Ayee, 2008). Outre les impôts directs, la mesure dans laquelle les impôts indirects couvrent le secteur informel reste sujette à débat (Boadway et Sato, 2009). Dans l’ensemble, l’effet de l’informalité sur les recettes fiscales pourrait être limité, les bénéfices des entreprises informelles étant souvent si faibles qu’ils se situeraient en deçà des seuils imposables (FMI, 2011).

Les dépenses publiques ont dans l’ensemble augmenté

Le niveau des dépenses publiques en pourcentage du PIB varie sensiblement entre les pays partenaires du projet. Il est faible en Côte d’Ivoire, au Népal, en République dominicaine et au Rwanda : leurs dépenses sont inférieures à la moyenne des pays à faible revenu (Graphique 6.4). À l’inverse, en Afrique du Sud, la part des dépenses est supérieure à la part moyenne dans les pays de l’OCDE, constat en partie imputé au besoin d’investissements sociaux et infrastructurels durant la période post-apartheid (Idenyi et al., 2016).

Graphique 6.4. Le niveau des dépenses est faible en Côte d’Ivoire, au Népal, en République dominicaine, au Rwanda et en Thaïlande

En dépit de certaines lacunes dans les données, dans l’ensemble, le niveau des dépenses publiques semble être en hausse dans nombre de pays partenaires du projet. Parmi ceux où le niveau des dépenses était plus élevé en 2010 qu’en 2000, citons l’Afrique du Sud, le Costa Rica, le Kirghizistan, la République dominicaine et la Thaïlande. À l’exception du Kirghizistan (dont les données sont manquantes pour 1990) et de l’Afrique du Sud, les dépenses avaient déjà augmenté entre 1990 et 2000. Au Rwanda, on observe aussi une hausse entre 1990 et 2010. Au Ghana et au Népal, les données antérieures sont manquantes, mais on n’observe que peu de changements depuis 2005. En outre, à l’exception du Ghana (où les données sont manquantes) et du Kirghizistan, le niveau des dépenses avait connu une nouvelle hausse en 2013-15.

La structure des dépenses publiques varie en fonction du niveau de revenu national

Certains pays partenaires du projet consacrent une part importante de leurs dépenses publiques aux subventions et autres transferts. Ce constat vaut particulièrement pour l’Afrique du Sud et l’Argentine, où cette part était en 2010 supérieure à la moyenne de l’OCDE (Graphique 6.5). En revanche, le Costa Rica, la Côte d’Ivoire, le Ghana, la République dominicaine et la Thaïlande consacrent plus d’un tiers de leurs dépenses à la rémunération des salariés. La part du paiement des intérêts dans les dépenses publiques va quant à elle de 2.9 % à 15.5 %.

Graphique 6.5. Dans les pays partenaires du projet, les subventions et les paiements de transferts tendent à augmenter avec le produit intérieur brut par habitant

Dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, la part des dépenses consacrée aux trois principales catégories de dépenses sociales – la sécurité sociale, la santé et l’éducation – est en général plus élevée que dans les pays à plus faible revenu (Graphique 6.6). Le Kirghizistan fait figure d’exception : il n’est que récemment passé dans le groupe des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, mais consacre la plus grande part de ses dépenses à ces trois postes. Ce constat peut s’expliquer par l’héritage de son régime de retraite à couverture universelle de l’époque soviétique. Il est intéressant de noter que, malgré son statut de pays à revenu intermédiaire, le Népal consacre aussi un quart de ses dépenses publiques à l’éducation.

Graphique 6.6. Les pays partenaires du projet où le revenu par habitant est plus élevé consacrent en général plus d’un tiers de leurs dépenses publiques à la sécurité sociale, à la santé et à l’éducation

Les systèmes de retraite varient entre les pays, ce qui explique en partie la différence de part des dépenses publiques qui leur est consacrée. Plusieurs pays combinent différents régimes. Au Kirghizistan, le système de retraite inclut ainsi des composantes contributives et non contributives, avec des régimes à prestations et à cotisations définies (Bogomolova, 2014). L’Argentine a de même des régimes de retraite non contributifs et contributifs à prestations définies (OCDE, 2015). Le Costa Rica a quant à lui des régimes à prestations et à cotisations définies, ainsi que des régimes non contributifs (OCDE/BID/Banque mondiale, 2014). Le Ghana propose à l’heure actuelle un système à trois niveaux pour les salariés des secteurs privé et public, avec des régimes à cotisations et à prestations définies (Social Security and National Insurance Trust, non daté). Plusieurs pays appliquent des taxes forfaitaires pour les personnes âgées qui peuvent devoir remplir certains critères de résidence ou de nationalité. C’est notamment le cas en Afrique du Sud (OCDE, 2015) et au Népal (Social Security Administration, 2011). La République dominicaine a un régime à cotisations définies qui garantit une pension minimum aux salariés ne relevant pas de la fonction publique (OCDE/BID/Banque mondiale, 2014). Le Rwanda (Rwanda Social Security Board, non daté) et la Thaïlande (Social Security Administration, 2011) ont des régimes à prestations définies sans pension minimum. En Côte d’Ivoire, le système de retraite ne couvre à l’heure actuelle que les salariés du secteur public formel (CLEISS, 2016).

Concernant la protection sociale, les régimes globaux offrant une couverture chômage et maladie à la majorité de la population restent rares en dehors des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure ou à revenu élevé (OIT, 2014). Les pays à revenu faible ou intermédiaire ne proposent en général qu’une couverture invalidité et vieillesse.

Mesurer la contribution fiscale directe des immigrés

Les estimations présentées dans ce chapitre se fondent sur une méthode de comptabilité statique qui permet de mesurer les contributions fiscales nettes de la population autochtone et de celle née à l’étranger pour une année donnée. Cette section décrit tout d’abord les caractéristiques de cette méthode par rapport à d’autres, avant d’en présenter les résultats.

L’approche méthodologique retenue est celle de la méthode de comptabilité

Diverses méthodologies existent pour mesurer l’impact fiscal de l’immigration. Parmi ces dernières, citons les analyses statiques, principalement la méthode de comptabilité, et les analyses dynamiques, dont les profils de transferts nets, la comptabilité générationnelle et les modèles macroéconomiques. Le rapport OCDE (2013) présente une vue d’ensemble des caractéristiques, avantages et limites des quatre méthodes listées ci-après, ainsi que des résultats d’études clés les appliquant. Chacune de ces approches mesure une dimension différente de l’impact fiscal :

La méthode de comptabilité compare l’impact fiscal net des individus nés à l’étranger et des autochtones pour une année donnée ou plusieurs années.
Les profils de transferts nets visent à estimer la valeur actualisée nette de l’impact fiscal de la population autochtone et de celle née à l’étranger sur l’ensemble de leur cycle de vie.
La comptabilité générationnelle estime la valeur actualisée nette de la contribution fiscale nette des individus autochtones et de ceux nés à l’étranger non seulement sur leur cycle de vie, mais aussi sur celui de leurs descendants.
Les modèles macroéconomiques examinent en général si un changement des flux d’immigration aurait une incidence sur les budgets publics à venir, non seulement du fait du paiement d’impôts et de l’utilisation de services par les individus nés à l’étranger et leurs familles, mais aussi de leurs effets plus larges sur l’économie, notamment la hausse des paiements fiscaux des travailleurs autochtones dont les revenus du travail augmentent sous l’effet de l’immigration.

Composantes fonctionnelles de la méthode de comptabilité

Pour la méthode de comptabilité sur laquelle se fonde l’analyse de ce chapitre, on répartit les recettes et les dépenses publiques en fonction de leurs composantes fonctionnelles4 . Pour chacune de ces composantes, on estime la part imputable aux immigrés sur la base de données d’enquêtes concernant les revenus des individus, leurs dépenses et leurs tendances d’utilisation des programmes et services publics. On additionne ensuite les recettes et dépenses ainsi estimées pour obtenir l’estimation de la contribution fiscale nette de la population autochtone et de celle née à l’étranger. On divise alors ces contributions par le nombre d’individus nés à l’étranger et d’autochtones pour calculer la contribution fiscale nette moyenne par habitant (ci-après désignée sous le terme « contribution fiscale nette par habitant »)5 .

La base d’estimation pour la part des paiements fiscaux et des dépenses publiques attribuable aux immigrés dépend du type de recettes et ou de dépenses, ainsi que de l’enquête sur laquelle se fonde l’estimation. L’ANNEXE 6.A1 explique ce point plus en détail, mais pour la plupart des pays partenaires du projet, les principales catégories ont été estimées comme suit :

La part acquittée par les immigrés au titre des impôts sur le revenu et des cotisations de sécurité sociale se base en général sur les revenus du travail communiqués dans l’enquête. Elle correspond à la part des revenus des immigrés ou est estimée grâce à l’application de règles fiscales simplifiées aux revenus notifiés.
La part acquittée au titre de la taxe sur la valeur ajoutée et d’autres impôts indirects correspond en général à la part des dépenses notifiées ou est estimée grâce à l’application de taux d’imposition aux différentes catégories de biens et services. La plupart des autres parts de paiements fiscaux acquittées par les immigrés sont simplement considérées comme égales au pourcentage d’immigrés dans la population âgée de 18 ans ou plus.
La part des dépenses publiques au titre des immigrés est considérée dans nombre de cas comme égale au pourcentage d’immigrés dans la population totale. Le raisonnement sous-jacent est le suivant : si les enfants et les adolescents sont par exemple peu susceptibles de contribuer au paiement des impôts sur les bénéfices des sociétés, ils coûtent néanmoins de l’argent à l’État, notamment en termes d’équipement en infrastructures.
Les dépenses au titre des services de santé et d’éducation sont en général calculées sur la base de l’estimation du niveau d’utilisation de ces services. On considère par exemple le pourcentage d’immigrés parmi les individus indiquant s’être rendus dans un hôpital public, ou le pourcentage d’immigrés et de leurs enfants dans les effectifs scolarisés.
La part des transferts de sécurité sociale au titre des immigrés est en général estimée : i) en déterminant si eux-mêmes ou un membre de leur ménage ont bénéficié de ce type de transferts ; ou ii) en se basant directement sur les montants perçus déclarés.

Avantages et limites de cette approche

Par rapport à d’autres méthodologies d’estimation, la méthode de comptabilité présente un certain nombre de limites. La principale tient à la forte variation des contributions des individus au cours de leur vie. Les enfants et les retraités engendrent ainsi en général des coûts élevés et paient peu d’impôts, alors que c’est l’inverse pour l’individu type en âge de travailler. Lorsque les immigrés sont surreprésentés dans la population en âge de travailler, leur contribution fiscale peut apparaître positive pour une année donnée, mais changer au fil du temps, à mesure qu’ils vieillissent. À l’inverse, lorsque les immigrés sont particulièrement concentrés parmi les personnes âgées, leur contribution fiscale nette peut être négative pour une année donnée, mais cette estimation omet de prendre en compte qu’ils peuvent avoir payé davantage d’impôts et de cotisations par le passé. La suite de ce chapitre remédie en partie à cette lacune en examinant dans quelle mesure l’impact fiscal des immigrés changerait si leur pyramide des âges était identique à celle des autochtones.

La deuxième grande limite tient au fait que les effets d’équilibre général ne sont pas pris en compte. L’immigration pourrait par exemple stimuler la croissance économique, ce qui pourrait globalement entraîner une hausse des recettes fiscales et une baisse des dépenses publiques. Parmi les autres effets, les immigrés ont des enfants et des petits-enfants, eux-mêmes susceptibles d’avoir des contributions fiscales nettes positives ou négatives.

Cette méthode présente néanmoins plusieurs avantages susceptibles de compenser ses limites. Outre ses besoins moins importants en termes de données et d’analyse, elle se fonde sur un nombre d’hypothèses plus restreint. L’estimation de la contribution fiscale des immigrés actuels sur leur cycle de vie nécessiterait par exemple d’émettre un certain nombre d’hypothèses concernant l’évolution des structures des dépenses publiques et des impôts, ainsi que la probabilité pour les immigrés de rester dans le pays et le degré de réussite de leur intégration sur le marché du travail. Au vu des fortes fluctuations pouvant affecter ces composantes et d’autres variables déterminantes, la formulation d’hypothèses raisonnables concernant leur évolution future s’avère extrêmement difficile. Ce constat vaut pour tous les pays, mais peut-être plus encore pour ceux en développement.

Si l’on s’est efforcé de rendre ces estimations aussi comparables que possible entre les pays, la comparabilité effective reste néanmoins limitée. Les différentes enquêtes n’incluant pas toutes les mêmes informations, la base servant à l’attribution des différentes parts de recettes et de dépenses aux individus nés à l’étranger et aux autochtones n’est pas toujours cohérente. Une autre raison tient au fait que la structure même des dépenses et des impôts détermine le degré de variation de l’impact fiscal net par habitant des contribuables autochtones et de ceux nés à l’étranger. En effet, certains impôts et dépenses ne peuvent pas être directement attribués aux individus sur la base de leurs caractéristiques, mais relèvent plutôt de l’ensemble de la population ou des seuls autochtones. Dans les pays où ce type de composantes non attribuables représente une part importante des recettes et des dépenses, la différence de contribution fiscale nette estimée entre les individus nés à l’étranger et les autochtones sous le scénario du coût moyen (voir ci-après) est plus limitée.

Enfin, la précision des estimations varie entre les pays. Dans certains, l’enquête sous-jacente auprès des ménages inclut de nombreuses observations et les immigrés représentent une part importante de la population. Dans d’autres, le nombre d’observations et le pourcentage d’immigrés sont tous deux limités. Or plus le nombre d’observations est restreint, plus l’estimation perd en précision. Au vu de ces limites, l’aspect le plus intéressant d’une comparaison entre les pays consiste à déterminer dans quelle mesure les différences de caractéristiques entre les individus autochtones et ceux nés à l’étranger influent sur leur différence d’impact fiscal.

La contribution fiscale directe de la population née à l’étranger varie, mais est dans l’ensemble limitée

Les analyses mettent au jour la variation entre les pays non seulement des parts de dépenses et de recettes attribuables aux immigrés, mais aussi de l’impact fiscal net global de l’immigration.

Dans les pays où les immigrés paient une part disproportionnellement élevée d’impôts sur le revenu et de cotisations de sécurité sociale, ils paient également une part estimée plus importante de taxes indirectes sur les biens et services (Tableau 6.1). On estime que la part des impôts sur le revenu acquittée par les immigrés est inférieure à leur pourcentage dans la population dans trois pays latino-américains et en Côte d’Ivoire, tandis que leur part dans les taxes indirectes est inférieure à leur pourcentage dans la population en Argentine et en Côte d’Ivoire.

Tableau 6.1. La part des immigrés varie dans les différents types d’impôts et de dépenses

Cette tendance semble indiquer que même si les immigrés envoient plus de transferts aux membres de leur famille que les autochtones6 , ils sont également susceptibles de dépenser davantage dans leur pays d’accueil. C’est notamment le cas en Côte d’Ivoire, au Ghana, au Kirghizistan et en République dominicaine. À niveau égal de revenus, ils épargneraient donc proportionnellement moins que les autochtones.

D’après les données recueillies dans un certain nombre de pays de l’OCDE, les taux d’épargne des immigrés seraient en effet inférieurs à ceux des autochtones présentant des caractéristiques comparables7 ; toutefois, ce constat ne vaut peut-être pas dans d’autres pays. De fait, on estime que la part des impôts sur le revenu des personnes physiques et des cotisations sociales acquittée par les immigrés est supérieure à leur contribution aux taxes indirectes en Afrique du Sud, en Argentine, au Costa Rica, au Népal et au Rwanda. Ce constat indique que dans ces pays, la consommation des immigrés peut être inférieure à ce que leur niveau de revenu laisserait escompter.

Sur le plan des dépenses de sécurité sociale, une tendance relativement nette et logique se fait jour. La part de ces prestations versée aux immigrés est en général supérieure au pourcentage d’immigrés dans la population dans des pays tels que l’Argentine et le Kirghizistan, où un pourcentage élevé d’immigrés résident depuis longtemps et sont plus âgés. Ce constat concorde avec les résultats mis au jour pour les pays de l’OCDE (OCDE, 2013).

Les parts estimées des dépenses d’éducation et de santé publique au titre des immigrés varient. Sur les neuf pays à l’étude, les parts des dépenses d’éducation et de santé au titre des immigrés ne sont toutes deux égales ou inférieures à leur pourcentage dans la population qu’en Afrique du Sud, au Ghana et en République dominicaine. Au Népal, on estime que les immigrés suscitent des dépenses disproportionnellement élevées tant au titre de la santé que de l’éducation.

Si l’on se base simplement sur la méthode utilisée pour estimer la part des dépenses au titre des immigrés, la part des dépenses au titre d’autres biens publics qui leur est attribuable est soit égale, soit inférieure à leur pourcentage dans la population.

L’estimation sous le scénario du coût moyen procède à la répartition égale des coûts de l’ensemble des biens publics entre tous les individus, indépendamment de leur pays de naissance. On part ainsi de l’hypothèse que chaque individu engendre le même coût moyen.
Sous le scénario du coût marginal, les dépenses au titre des catégories de biens publics dont on pense qu’elles ne dépendent pas de la taille de la population sont attribuées uniquement aux autochtones. Le niveau des dépenses au titre de ce type de bien publics (par exemple la défense) resterait donc vraisemblablement identique même si tous les immigrés quittaient le pays. Ce scénario n’attribue aux immigrés que les dépenses supplémentaires (marginales), et non celles qui auraient été réalisées en tout état de cause.

Selon le niveau des dépenses au titre de ce type de biens, l’écart entre le haut et le bas de la fourchette des estimations est plus ou moins marqué.

Dans certains pays, les ratios entre les recettes et les dépenses publiques par habitant attribuables aux immigrés et celles attribuables aux autochtones sont proches de 1, tandis que dans d’autres, l’un et/ou l’autre sont largement supérieurs à 1 (Graphique 6.7). Un ratio égal à 1 indique qu’un immigré contribue en moyenne autant aux recettes, ou engendre autant de dépenses, qu’un autochtone. Dans la plupart des pays, ce ratio n’est ni inférieur à 0.8 (Argentine et Costa Rica), ni supérieur à 1.9 (Afrique du Sud). En Argentine et au Costa Rica, les recettes publiques par habitant générées par les immigrés sont inférieures d’environ 20 % à celles attribuables à l’autochtone moyen, tandis qu’en Afrique du Sud, elles sont supérieures de 87 %.

Graphique 6.7. Aucune tendance nette n’indique la supériorité ou l’infériorité systématique des recettes et des dépenses attribuables aux individus nés à l’étranger par rapport à celles attribuables aux autochtones

Au Rwanda, la situation est radicalement différente. Le ratio des dépenses moyennes s’établit à 1.4, indiquant que les immigrés « coûtent » plus cher que les Rwandais, pour autant que les dépenses au titre des biens publics purs leur sont aussi attribuées. Toutefois, ce déséquilibre est largement compensé par les paiements fiscaux consentis par les immigrés : le ratio des recettes moyennes s’établit ainsi à 2.7, indiquant que les immigrés paient en moyenne près de trois fois plus d’impôts et de cotisations que les contribuables autochtones. Il apparaît clairement que la plus forte concentration des travailleurs immigrés dans l’emploi non vulnérable et les secteurs à forte productivité accroît leur contribution aux finances publiques, en particulier par le biais de l’impôt sur le revenu.

Dans certains pays, la contribution fiscale nette par habitant des immigrés est relativement élevée (Graphique 6.8). Sous le scénario du coût moyen – dans lequel on attribue les coûts de tous les biens publics à l’ensemble de la population –, la contribution fiscale nette par habitant des immigrés est inférieure à -10 % du PIB par habitant dans quatre pays (Côte d’Ivoire, Ghana, Kirghizistan et Népal), et supérieure à 10 % du PIB par habitant dans un pays (Afrique du Sud). Toutefois, sous le scénario du coût marginal, la contribution nette moyenne par habitant n’est inférieure à -10 % que dans un seul pays (Kirghizistan) et est supérieure à 10 % dans deux pays (Afrique du Sud et Rwanda).

Graphique 6.8. L’impact fiscal par habitant des immigrés peut être relativement élevé dans les pays en développement

La contribution fiscale nette moyenne globale dans un pays (soit la contribution combinée des individus nés à l’étranger et des autochtones) dépend du solde budgétaire actuel de ce pays (excédentaire ou déficitaire). La différence de contribution fiscale nette par habitant entre les individus nés à l’étranger et les autochtones s’avère plus pertinente dans le cadre de ce rapport. Sous le scénario du coût marginal, on estime que la contribution fiscale nette par habitant des immigrés est négative et significativement inférieure à celle des autochtones en Argentine et au Kirghizistan, auxquels viennent s’ajouter le Costa Rica et le Népal sous le scénario du coût moyen (Graphique 6.8). Même sous le scénario du coût moyen, la contribution fiscale nette par habitant des immigrés est au moins supérieure de 5 points de pourcentage à celle des autochtones en Afrique du Sud et au Rwanda.

Les impacts négatifs, en apparence importants, dans certains pays (notamment en Côte d’Ivoire, au Ghana, au Kirghizistan et au Népal) pourraient faire craindre que l’immigration impose une lourde charge budgétaire qu’ils ne peuvent se permettre de supporter ; plusieurs réserves s’imposent toutefois :

Dans deux des quatre pays – la Côte d’Ivoire et le Népal –, la contribution fiscale nette par habitant des immigrés est bien moins négative, voire positive, une fois les dépenses au titre de certains biens publics, tels que la défense, attribuées uniquement aux autochtones.

La précision des estimations globales est nécessairement limitée car elles ne se basent pas sur des documents fiscaux proprement dits.

Les contributions fiscales nettes par habitant peuvent varier sensiblement dans le temps.

Lorsque l’analyse porte sur la contribution fiscale nette globale, et non par habitant, il apparaît clairement que dans tous les pays partenaires du projet, l’impact est assez limité (Graphique 6.9). Sous le scénario du coût marginal, l’impact fiscal net global de l’immigration ne dépasse pas -1 % du PIB dans les deux pays où il est négatif (le Kirghizistan et le Népal), tandis qu’il est positif, mais ne dépasse pas 1 % du PIB, dans les sept autres pays. Même sous le scénario du coût moyen, l’impact le plus bas ne dépasse pas -1.5 %.

Graphique 6.9. Dans les pays partenaires du projet, la contribution fiscale nette globale des immigrés est limitée

Une contribution négative pour une année donnée ne signifie pas pour autant que la contribution fiscale globale des immigrés est négative. Dans des économies vieillissantes, telles que le Kirghizistan, les immigrés qui semblent générer davantage de dépenses publiques que de recettes ont toutefois souvent contribué à l’économie durant plusieurs décennies. Au cours de leur vie, ils peuvent donc avoir eu une contribution fiscale nette positive, même si pour une année donnée, leur contribution est négative. La section suivante explore ce point plus en détail.

Facteurs influant sur la différence de contribution fiscale entre les individus nés à l’étranger et les autochtones

Comme susmentionné, la contribution fiscale nette des immigrés et son écart avec celle des autochtones varient sensiblement dans les pays partenaires du projet. Des différences dans la composition de la population immigrée et la structure des impôts et des dépenses contribuent clairement à cette variation. En revanche, dans la plupart des pays partenaires du projet, les immigrés sont moins susceptibles que les autochtones de bénéficier des systèmes de sécurité sociale.

Dans les pays partenaires du projet, les immigrés dépendent moins du système de sécurité sociale

Le niveau de développement des systèmes de sécurité sociale varie sensiblement entre les pays partenaires du projet. L’Argentine consacre 42 % de ses dépenses publiques à la sécurité sociale, contre 1 % ou moins pour la Côte d’Ivoire et le Ghana. Les droits d’accès des immigrés au système de sécurité sociale diffèrent naturellement aussi d’un pays à l’autre (voir le Tableau 2.1). Au moment de l’analyse, le Ghana, le Népal et la République dominicaine8 restreignaient leurs régimes de retraite à leurs seuls ressortissants. Dans d’autres pays, les immigrés en situation régulière pouvaient participer au système de sécurité sociale. Des périodes minimales de cotisation sont prévues pour leur ouvrir droit aux prestations.

Les immigrés en situation irrégulière ne peuvent participer au système de sécurité sociale dans aucun pays partenaire du projet. Dans les pays où la prévalence de l’immigration irrégulière est forte, les immigrés sont donc moins susceptibles de bénéficier de prestations. En outre, les travailleurs du secteur informel – qu’ils soient autochtones ou nés à l’étranger – sont exclus des composantes contributives du système dans la plupart des pays partenaires du projet. La surreprésentation fréquente des immigrés dans l’emploi informel limite donc encore davantage leur inclusion dans le système de sécurité sociale.

En comparant les pourcentages d’individus nés à l’étranger et d’autochtones qui bénéficient de prestations de sécurité sociale et le montant de ces dernières, on observe que la fréquence et le montant des prestations perçues par les individus nés à l’étranger sont proportionnellement plus élevés dans certains pays partenaires du projet, mais plus faibles dans d’autres (Tableau 6.2). En Argentine, le pourcentage d’immigrés déclarant percevoir des prestations de retraite dans une enquête auprès des ménages de 2013 est ainsi supérieur de 7 points de pourcentage à celui des autochtones ; au Kirghizistan, l’écart est même trois fois plus important. À l’inverse, au Costa Rica, le pourcentage d’immigrés bénéficiant de transferts sociaux (hors prestations de retraite) est inférieur de 11 points de pourcentage à celui des autochtones. En Côte d’Ivoire, au Ghana, au Népal et au Rwanda, le pourcentage d’individus percevant une retraite ne diffère quasiment pas entre la population autochtone et celle née à l’étranger, mais le montant moyen des prestations perçu par les immigrés est parfois inférieur à celui perçu par les autochtones.

	Avant ajustement				Après ajustement
	Perception de prestations (p.p.)		Montant des prestations (%)		Perception de prestations		Montant des prestations
	Retraite	Prestations sociales	Retraite	Prestations sociales	Retraite	Prestations sociales	Retraite	Prestations sociales
Argentine	7	-3	-1	-16	-4	1	-8	-3
Costa Rica	-7	-11	15	-31	-9	-6	-4	-31
Côte d’Ivoire	0		-20		0		23
Ghana	0	0	-80	-58	0	0	-65	-12
Kirghizistan	21	1	23	-23	-2	1	6	-30
Népal	-2	-1	3	-47	-4	-1	-14	-6
Rwanda	0	-4	-2	-50	-1	-2	-3	-73

Note : La différence de perception de prestations est exprimée en points de pourcentage (p.p.). Pour les résultats des régressions après ajustement, les variables de contrôle additionnelles incluent l’âge, l’âge au carré, une variable binaire pour un âge égal ou supérieur à 65 ans, le sexe, le niveau d’éducation, et le fait d’être marié ou de vivre en couple. Les seuils de signification sont indiqués par * (.1), ** (.05) et *** (.01). La République dominicaine n’est pas incluse en raison de la privatisation de son système de sécurité sociale en 2001. Pour le Népal, la perception de prestations et leur montant se réfèrent aux ménages, et non aux individus.

Source : Calculs des auteurs basés sur les données du budget de l’État et des enquêtes auprès des ménages (voir l’annexe du présent chapitre).

Des différences de caractéristiques entre les individus nés à l’étranger et les autochtones peuvent expliquer ces écarts de perception des prestations. Les résultats montrent soit l’absence de différence significative dans la probabilité pour des individus nés à l’étranger et des autochtones présentant des caractéristiques similaires (telles que l’âge et le niveau d’éducation) de bénéficier de prestations, soit une probabilité inférieure pour les immigrés. Ce constat vaut notamment pour le Costa Rica, le Népal et le Rwanda. Toutefois, en Argentine, les immigrés sont plus susceptibles – dans une mesure égale à 1 point de pourcentage – de bénéficier de prestations (hors retraites) que les autochtones présentant des caractéristiques démographiques et éducatives similaires. Lorsque les immigrés bénéficient de paiements de transferts, leur montant est en général égal ou inférieur à celui perçu par les autochtones présentant des caractéristiques similaires. Échappent à ce constat les prestations de retraite au Kirghizistan, dont le montant est en moyenne légèrement plus élevé pour les immigrés que pour les autochtones présentant des caractéristiques similaires. En Côte d’Ivoire et au Ghana, la taille des échantillons est néanmoins insuffisante pour parvenir à des conclusions précises.

L’un des facteurs importants pouvant influer sur la perception ou non de prestations de sécurité sociale par les immigrés est la durée de leur résidence dans le pays. Malheureusement, la plupart des sources de données utilisées n’incluent pas d’informations sur l’année d’arrivée des immigrés. Pour la Côte d’Ivoire et le Rwanda, la durée de résidence des immigrés est déduite du nombre d’années qu’ils ont passées dans leur communauté depuis leur arrivée de leur pays d’origine. Ces informations sont toutefois manquantes pour respectivement 80 % et 30 % des immigrés en Côte d’Ivoire et au Rwanda, car ils ont changé de lieu de résidence dans le pays au moins une fois depuis leur arrivée. Pour la Côte d’Ivoire, l’inclusion de cette variable indicative et d’une variable binaire signalant l’absence ou non d’informations pour les immigrés ne modifie pas les résultats de manière fondamentale. Pour le Rwanda, les immigrés qui viennent juste d’arriver ou pour lesquels les informations sont manquantes sont moins susceptibles – dans une mesure égale à environ 2 points de pourcentage – de bénéficier de prestations sociales (hors retraites). Pour le montant des prestations et des retraites au Rwanda, les estimations ponctuelles changent, mais restent statistiquement non significatives.

Des différences de caractéristiques entre les individus nés à l’étranger et les autochtones peuvent expliquer leur différence de contribution fiscale

Comme examiné aux Chapitre 2 Chapitre 3, dans la plupart des pays partenaires du projet, la population autochtone et celle née à l’étranger présentent des caractéristiques différentes sur le plan démographique et de la situation sur le marché du travail. Le pourcentage d’immigrés est par exemple en général plus faible parmi les enfants, mais plus élevé parmi les individus en âge de travailler (Graphique 2.6). Concernant la répartition des niveaux d’éducation, dans quatre pays, les travailleurs immigrés sont à la fois surreprésentés aux niveaux faibles et élevés d’éducation, et sous-représentés aux niveaux intermédiaires (Graphique 3.18). Leur surreprésentation ne concerne que les niveaux supérieurs d’éducation dans deux pays, mais les niveaux inférieurs et intermédiaires dans trois autres. Dans tous les pays sauf deux, la différence de ratio emploi/population est supérieure à 9 points de pourcentage.

Naturellement, ces différences de caractéristiques ont aussi une incidence sur la contribution fiscale nette de ces populations. Des analyses complémentaires ont permis de déterminer la part des différences de contribution fiscale nette par habitant entre les immigrés et les autochtones qui peut être imputée aux différences de caractéristiques entre ces deux groupes.

Si la pyramide des âges de la population immigrée était plus similaire à celle de la population autochtone, la différence de contribution fiscale nette par habitant entre ces deux groupes serait moins prononcée qu’elle ne l’est à ce jour dans plusieurs pays partenaires du projet (Graphique 6.10). L’une des explications tient probablement au fait que dans nombre de pays où la contribution fiscale nette des immigrés est inférieure à celle des autochtones, tels que l’Argentine et le Kirghizistan, le pourcentage de personnes âgées est plus élevé parmi les immigrés que parmi les autochtones. À ceci, deux explications possibles : d’une part, les dépenses publiques – sous forme de prestations de retraite et de dépenses médicales – tendent à augmenter avec le vieillissement des individus ; d’autre part, les recettes publiques sont probablement plus faibles car les individus à l’âge de la retraite gagnent et consomment en général moins, ce qui n’est pas sans affecter les recettes tirées des impôts sur le revenu des personnes physiques et des impôts indirects. À l’inverse, dans les pays où la contribution fiscale nette des immigrés est supérieure à celle des autochtones, tels que le Rwanda, le pourcentage d’immigrés dans la population en âge de travailler est plus élevé. Ce constat concorde avec les résultats observés dans les pays de l’OCDE (OCDE, 2013).

Graphique 6.10. Dans plusieurs pays, les caractéristiques individuelles expliquent en partie la différence de contribution fiscale nette entre les individus nés à l’étranger et les autochtones

Si le taux d’emploi des individus nés à l’étranger et celui des autochtones étaient plus semblables, la contribution fiscale nette par habitant des immigrés par rapport à celle des autochtones serait en général moins favorable. Échappent à ce constat le Ghana, le Kirghizistan et le Népal, où presque aucun changement ne s’observerait. Le changement serait en revanche particulièrement marqué en Afrique du Sud et au Rwanda.

Un changement de répartition des niveaux d’éducation aurait souvent des effets étonnamment limités. Échappe à ce constat l’Afrique du Sud, où la contribution fiscale nette des immigrés serait moins favorable s’ils avaient le même profil éducatif que les autochtones. Et ce en dépit du fait que la contribution fiscale nette par habitant tend à augmenter avec l’élévation du niveau d’éducation. Pour les diplômés universitaires, la contribution fiscale nette par habitant serait positive, quel que soit leur lieu de naissance, dans tous les pays sauf au Kirghizistan, où la contribution fiscale nette par habitant des immigrés est négative.

Conclusions et implications pour l’action publique

Ce chapitre montre que l’impact fiscal direct net estimé des immigrés dans les pays à l’étude est parfois positif, parfois négatif, mais dans l’ensemble limité. Dans les pays où la différence d’impact fiscal net par habitant entre les individus nés à l’étranger et les autochtones est la plus marquée, elle serait en général moins prononcée si l’âge moyen de ces deux groupes était identique. À quelques exceptions près, une égalisation du ratio emploi/population entre ces deux groupes aurait le même effet.

Au vu de la grande complexité de l’analyse de l’impact fiscal des immigrés, il s’avère tout aussi difficile d’identifier les mesures susceptibles de renforcer leur contribution fiscale. Pour autant, un certain nombre de changements stratégiques auraient probablement un impact positif dans la plupart des pays.

Créer un environnement propice à une immigration plus qualifiée

La contribution fiscale nette moyenne estimée par habitant tend à augmenter avec l’élévation du niveau d’éducation. Une fois qu’ils occupent un emploi, les individus diplômés du deuxième cycle du secondaire ou du supérieur gagnent souvent bien plus que leurs homologues ayant un niveau d’éducation inférieur. Cet avantage salarial est suffisamment important pour compenser le risque accru de chômage auquel sont confrontés les individus très qualifiés dans nombre de pays à revenu faible ou intermédiaire.
Cela ne signifie pas pour autant qu’une politique d’immigration plus sélective visant à attirer les immigrés ayant un niveau d’éducation plus élevé entraînerait nécessairement une hausse de la contribution fiscale nette des immigrés. Dans certains des pays où le niveau d’éducation des immigrés est en moyenne inférieur à celui des autochtones, il n’est pas certain qu’une politique d’immigration de ce type attirerait réellement un nombre significatif d’immigrés très qualifiés. En outre, au vu du fort taux de chômage des diplômés universitaires dans certains pays, ces immigrés pourraient bien se retrouver aussi au chômage ou à des postes pour lesquels ils sont surqualifiés et leur rémunération est plus faible. Leur contribution fiscale nette globale serait par conséquent plus limitée.
Si l’adoption de mesures d’immigration sélectives ne semble pas opportune, la mise en œuvre de changements politiques visant à créer un environnement accueillant pour les immigrés très qualifiés pourrait néanmoins s’avérer bénéfique. Dans certains pays partenaires du projet, les immigrés très qualifiés sont ainsi les seuls effectivement tenus d’obtenir un permis de travail, la délivrance de permis n’étant requise que dans le secteur formel. La simplification des démarches de demande de visa et de permis de travail, ainsi que de reconnaissance des qualifications – et ce pour les immigrés comme pour leurs futurs employeurs – pourrait renforcer l’attractivité des pays pour les plus qualifiés. Au vu des pénuries de compétences constatées, les immigrés très qualifiés pourraient venir compléter les compétences de la main-d’œuvre autochtone, tandis que sur le marché du travail, les impacts potentiellement négatifs d’un tel changement politique seraient limités. En Argentine, l’immigration très qualifiée semble ainsi associée à une hausse des revenus du travail des travailleurs autochtones très qualifiés (OCDE/OIT, à paraître).

Promouvoir l’intégration des immigrés sur le marché du travail

Les mesures stratégiques visant à améliorer la qualité de l’intégration des immigrés sur le marché du travail sont également susceptibles d’entraîner une hausse de la contribution fiscale nette. Comme examiné au Chapitre 3, dans nombre de pays partenaires du projet, les immigrés ont souvent un taux d’emploi élevé, mais la qualité de l’emploi qu’ils occupent peut ne pas être bonne. Ils sont ainsi souvent plus concentrés dans le secteur informel ou exercent des formes vulnérables d’emploi (comme les travailleurs pour leur propre compte ou les travailleurs familiaux collaborant à l’entreprise familiale). Cette situation peut s’améliorer d’elle-même avec l’intégration des immigrés dans la société et l’économie au fil du temps, et la croissance de l’économie qui multiplie et améliore les possibilités pour tous. Par ailleurs, l’adoption de mesures stratégiques – ciblant spécifiquement l’immigration, mais s’inscrivant aussi dans une perspective plus large – peut accélérer le processus d’intégration des immigrés.
Sur le plan des politiques ciblant spécifiquement l’immigration, le fait de garantir la régularité de la situation des immigrés marque la première étape vers leur accès aux possibilités d’emploi formel, en plus de contribuer à la protection des droits des immigrés. Au vu du caractère souvent intra-régional de l’immigration dans la majorité des pays partenaires du projet, l’adoption d’accords de mobilité régionale (tels que ceux en vigueur pour les pays de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest) peut être un moyen d’y parvenir, pour autant qu’ils soient appliqués. La simplification des démarches administratives pour le recrutement et l’embauche d’individus nés à l’étranger, ainsi que pour la reconnaissance des diplômes et titres étrangers, pourrait aussi aider les immigrés à trouver des emplois de meilleure qualité.
D’autres mesures – ouvertes aux entreprises et aux individus indépendamment de leur origine – pourraient aussi améliorer la contribution fiscale nette des immigrés et celle des autochtones. Elles pourraient notamment comprendre l’établissement de réglementations pour le secteur formel – par exemple en matière de droits du travail et d’imposition – aux niveaux adéquats et les étendre au secteur informel (OIT/OMC, 2009). Cela pourrait contribuer à la croissance du secteur formel, compte tenu de la diminution des coûts supportés par les entreprises pour être formelles. L’offre aux travailleurs de possibilités d’éducation et de formation tout au long de leur vie pourrait en outre contribuer à améliorer la qualité de l’emploi (OCDE, 2009), et par conséquent la contribution fiscale nette des travailleurs.

Ne pas encourager le retour des immigrés dans leur pays d’origine dans l’intérêt du budget

D’après les éléments limités mis au jour dans ce chapitre, encourager le retour des immigrés ayant l’âge de la retraite dans leur pays d’origine n’aurait probablement pas d’effets positifs sur l’équilibre budgétaire des pays partenaires du projet. La contribution fiscale nette estimée (hors système de sécurité sociale) des immigrés ayant l’âge de la retraite est positive dans six des sept pays analysés9 . Si les immigrés conservent leurs droits à retraite après avoir quitté leur pays d’accueil, ces derniers seraient perdants sur le plan budgétaire car on estime que leurs dépenses au titre des biens publics congestibles, de l’éducation et des services de santé pour les immigrés sont inférieures aux contributions dont ces derniers s’acquittent sous forme de paiements fiscaux. On ne tient ici pas compte du coût des biens publics purs, car le reste de la population continuerait de le supporter.
Il convient d’encourager la portabilité des retraites entre les pays pour améliorer le bien-être des immigrés, et non par simple souci d’optimisation budgétaire.

Approfondir l’analyse de l’impact fiscal de l’immigration

Si les estimations présentées dans ce chapitre constituent un point de départ pour comprendre la contribution fiscale des immigrés, il reste néanmoins beaucoup à apprendre. Tout d’abord, pour comprendre comment leur contribution fiscale évolue dans le temps, et en particulier entre les différentes phases du cycle économique, il convient d’effectuer une analyse sur plusieurs années. Ensuite, les estimations, notamment des parts des paiements fiscaux directs, gagneraient en précision si l’on pouvait combiner l’analyse de registres fiscaux anonymisés à des informations sur le pays de naissance. Enfin, pour certains pays, il pourrait s’avérer utile et réalisable d’examiner non seulement la contribution fiscale nette actuelle des immigrés, mais aussi celle tout au long de leur vie.

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Rwanda Social Security Board (non daté), Pension Scheme, Rwanda Social Security Board, Kigali, www.rssb.rw/content/pension-scheme-0.

Social Security Administration (2011), Social Security Programs Throughout the World: Asia and the Pacific, 2010, Social Security Administration Office of Retirement and Disability Policy, Washington, DC, https://www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw/2010-2011/asia/index.html.

Social Security and National Insurance Trust (non daté), FAQ: The New Pension Scheme, https://www.ssnit.org.gh/faq/the-new-pension-scheme/.

Statistics South Africa (2011a), Census 2011, Statistics South Africa, Pretoria.

Statistics South Africa (2011b), Income and Expenditure Survey, Statistics South Africa, Pretoria.

Statistics South Africa (2011c), National Income Dynamics Study, Statistics South Africa, Pretoria.

UNESCO (non daté), UIS.Stat, Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture, Paris, http://data.uis.unesco.org/.

ANNEXE 6.A1. Données et méthodologie

L’analyse présentée dans ce chapitre suit une version adaptée de l’analyse de Dustmann et Frattini (2014) sur l’impact fiscal de l’immigration au Royaume-Uni. Ses deux sources principales sont les données du budget de l’État et les enquêtes auprès des ménages.

Les sources des données budgétaires proviennent de la Direction générale du budget de la République dominicaine (DIGEPRES, 2007), du ministère de l’Économie et des Finances de la Côte d’Ivoire (2010), du ministère des Finances du Gouvernement du Ghana (2014), du ministère des Finances de la République kirghize (2014), du ministère des Finances du Gouvernement du Népal (2013), du ministère des Finances et de la Planification économique de la République du Rwanda (2013), du ministère du Trésor du Costa Rica (2013), de l’Institut national de statistique et de recensement de la République argentine (INDEC, 2015) et du Trésor public de l’Afrique du Sud (2011).

Les enquêtes auprès des ménages utilisées sont : l’Enquête annuelle auprès des ménages urbains de 2013 et l’Enquête nationale sur les revenus et les dépenses des ménages pour l’Argentine (INDEC, 2011 et 2013) ; l’Enquête nationale sur les revenus et les dépenses de 2013 pour le Costa Rica (INEC, 2013) ; l’Enquête sur le niveau de vie des ménages de 2008 pour la Côte d’Ivoire (Institut national de la statistique de la Côte d’Ivoire, 2008) ; l’Enquête nationale sur les revenus et les dépenses des ménages de 2007-08 pour la République dominicaine (Bureau national de la statistique de la République dominicaine, 2009) ; l’Enquête sur le niveau de vie au Ghana de 2013 (GSS, 2013) ; l’enquête Life in Kyrgyzstan de 2010-13 (DIW Berlin/SIPRI, 2010-13) ; l’Enquête sur le niveau de vie au Népal de 2011 (Bureau central de la statistique du Népal, 2011) ; l’Enquête intégrée sur les conditions de vie des ménages de 2014 pour le Rwanda (Institut national de la statistique du Rwanda, 2014) ; et le Recensement de la population de 2011, l’Enquête sur les revenus et les dépenses de 2010/11 et l’Enquête nationale sur la dynamique du revenu pour l’Afrique du Sud (Statistics South Africa, 2011a, b et c).

Chaque catégorie de dépenses ou de recettes est estimée sur la base des informations fournies dans ces enquêtes. L’estimation se fonde en général soit sur la distribution des revenus du travail, des dépenses, des caractéristiques individuelles (dont la scolarisation dans des établissements d’enseignement) et de l’utilisation des prestations, soit sur la simple proportion relative des groupes de population.

Estimations basées sur les revenus

L’estimation des impôts sur le revenu des personnes physiques et des cotisations de sécurité sociale se base en général sur les revenus du travail. Échappent à ce constat le Népal et la République dominicaine, où les personnes interrogées dans le cadre des enquêtes ont notifié directement leurs paiements fiscaux (voir la rubrique « Estimations basées sur les dépenses »). Dans certains cas (en Afrique du Sud, en Argentine, au Costa Rica, au Ghana et au Rwanda)10 , les paiements fiscaux individuels sont estimés en appliquant les taux moyens respectifs d’imposition et les principaux abattements aux revenus du travail communiqués. Les estimations des paiements fiscaux acquittés par les travailleurs autochtones et ceux nés à l’étranger sont ensuite additionnés afin d’obtenir l’estimation de leur part de paiements fiscaux.

Dans d’autres cas (en Côte d’Ivoire et au Kirghizistan), les enquêtes incluent également des informations donnant une indication du secteur (formel ou informel) où sont employés les répondants, et par conséquent de leur probabilité de payer des impôts sur le revenu, et en particulier des cotisations de sécurité sociale. Lorsque ces informations sont disponibles, l’estimation des paiements fiscaux ou des cotisations acquittés par les travailleurs du secteur informel n’est pas prise en compte dans le calcul de la part globale des impôts11 .

Pour la Côte d’Ivoire, la répartition des impôts fonciers et des impôts sur le revenu des capitaux mobiliers est également estimée sur la base d’une catégorie spécifique de revenus, soit la part des dividendes, intérêts et autres revenus de la propriété perçus par les immigrés d’après l’enquête auprès des ménages.

Pour le Rwanda, la répartition des impôts sur les bénéfices des sociétés et des taxes sur les importations se base sur des informations sur les bénéfices tirés d’activités commerciales. Pour estimer la part des impôts sur les bénéfices acquittée par les immigrés, on utilise les parts des bénéfices commerciaux payés par les individus nés à l’étranger et les autochtones d’après l’enquête. Pour estimer la part des taxes sur les importations acquittée par les immigrés, on utilise le pourcentage d’immigrés réalisant des bénéfices commerciaux.

Dans certains pays, l’estimation des dépenses de sécurité sociale se base sur les revenus des pensions ou d’autres transferts de sécurité sociale, tels que communiqués dans les enquêtes. Les pays concernés sont l’Argentine, le Costa Rica, la Côte d’Ivoire et le Kirghizistan. Pour le Népal, le montant des prestations de sécurité sociale communiqué à l’échelle des ménages est réparti entre les membres adultes du ménage. Pour les autres pays, ce type d’information n’est pas disponible. Toutefois, pour la République dominicaine et le Rwanda, on dispose d’informations sur la perception ou non de ce type de transferts par les membres du ménage. La part attribuée aux immigrés correspond au pourcentage de chefs de ménage immigrés percevant ces prestations.

Estimations basées sur les dépenses

Chaque fois que possible, l’estimation des impôts indirects tels que la taxe sur la valeur ajoutée et les droits d’accise se base sur les dépenses communiquées. Dans certains cas (Côte d’Ivoire, Ghana, Kirghizistan, Népal et Rwanda), elle se base simplement sur la part globale des dépenses des individus nés à l’étranger et des autochtones ou des ménages. Lorsque les dépenses sont notifiées à l’échelle des ménages, elles sont simplement divisées par le nombre de tous les membres adultes du ménage.

Dans d’autres cas (Costa Rica et République dominicaine), on tient compte de la structure des différents taux d’imposition indirecte entre les catégories ou biens et services. Dans ce cas, les dépenses au titre de chaque catégorie sont multipliées par le taux d’imposition correspondant et additionnées pour obtenir l’estimation des paiements fiscaux indirects totaux. Les parts de ces paiements sont ensuite utilisées pour estimer les montants acquittés par les individus nés à l’étranger et les autochtones.

Enfin, pour l’Afrique du Sud et l’Argentine, deux enquêtes sont utilisées pour estimer les paiements fiscaux indirects acquittés par les individus nés à l’étranger et les autochtones. L’enquête contenant des informations sur les dépenses n’en inclut pas sur le pays de naissance. Par conséquent, l’estimation des paiements fiscaux indirects acquittés par les ménages présentant un ensemble donné de caractéristiques se fait sur la base de la deuxième enquête, avant d’être appliquée à la première afin d’estimer les paiements fiscaux indirects acquittés par les individus nés à l’étranger et les autochtones.

Pour le Népal et la République dominicaine, certains impôts directs sont également estimés sur la base des montants communiqués dans l’enquête auprès des ménages. Pour la République dominicaine, la part des paiements au titre de l’impôt sur le revenu est estimée sur la base du montant des paiements au titre de l’impôt sur le revenu communiqué dans l’Enquête sur les revenus et les dépenses des ménages. Pour le Népal, l’enquête consigne les dépenses fiscales des ménages au titre de l’impôt sur le revenu, de l’impôt sur la propriété foncière non bâtie, de la taxe d’habitation et de l’impôt foncier. Elle est donc utilisée comme base d’estimation pour tous les paiements fiscaux directs.

Estimations basées sur les niveaux d’utilisation

L’estimation des dépenses d’éducation se base en général sur les niveaux d’utilisation supposés ou effectifs. Les informations sur la scolarisation des individus sont tirées des enquêtes auprès des ménages correspondantes. Dans certains cas, on dispose d’informations sur le niveau précis d’éducation, tandis que dans d’autres, il est déduit de l’âge de la personne. Dans la majorité des pays (Afrique du Sud, Argentine, Costa Rica, Ghana, Népal et Rwanda), les individus scolarisés dans des établissements d’enseignement privés sont exclus des calculs. Les mineurs vivant dans un ménage où le chef de ménage et son épouse sont nés à l’étranger sont comptabilisés parmi les immigrés aux fins de ce calcul. Si le chef de ménage est né à l’étranger, mais pas son épouse, ou vice versa, le nombre d’enfants est réparti entre eux deux. Le pourcentage d’immigrés et de leurs enfants scolarisés dans un niveau d’éducation donné est ensuite multiplié par les dépenses totales au titre de ce niveau d’éducation. Si dans certains cas, la décomposition entre les niveaux d’éducation est directement tirée des sources nationales, elle provient néanmoins la plupart du temps d’une base de données de l’UNESCO (non daté).

Pour les dépenses de santé, dans nombre des cas, l’estimation se base sur le niveau déclaré d’utilisation des services médicaux au cours du (des) mois précédent(s). La période considérée diffère d’un pays à l’autre selon les enquêtes auprès des ménages. Dans nombre de pays (Costa Rica, Côte d’Ivoire, Népal et République dominicaine), on a pris soins d’exclure les consultations médicales auprès des professionnels de santé du secteur privé. Pour le Ghana, la part des immigrés correspond au pourcentage d’immigrés parmi les bénéficiaires de remboursements de soins de santé par le biais du Régime national d’assurance maladie. Au Népal, la part d’utilisation pour les dépenses de santé est également utilisée pour estimer la part des prestations pour d’autres dépenses de sécurité sociale.

En Argentine, les enquêtes auprès des ménages contenant des informations sur le pays de naissance n’en incluent pas sur l’utilisation des soins de santé. Par conséquent, les taux d’utilisation des services de santé publique en fonction de l’âge sont multipliés par la pyramide des âges de la population autochtone et de celle née à l’étranger afin d’estimer leur part moyenne respective dans les dépenses de santé.

L’Afrique du Sud fait figure d’exception pour la méthode d’estimation basée sur les niveaux d’utilisation : on y a imputé le même montant de dépenses à tous les individus.

Pour le Ghana, on ne dispose pas d’une classification fonctionnelle des dépenses publiques. La répartition des dépenses au titre des fonctionnaires se base sur les pourcentages respectifs d’autochtones et d’individus nés à l’étranger parmi eux.

Estimations basées sur les caractéristiques

Dans certains cas, les impôts ou autres dépenses se basent sur certaines caractéristiques individuelles ou des ménages. Ainsi, au Costa Rica, les parts des paiements au titre de l’impôt foncier sont estimées sur la base de la valeur relative du loyer perçu par le ménage ou du loyer imputé lorsque le ménage est propriétaire du logement qu’il occupe.

Estimations basées sur la proportion relative des populations

Enfin, l’estimation de certaines recettes et d’une part relativement importante des dépenses se base simplement sur la proportion relative des populations.

Les catégories de recettes le plus souvent estimées sur la base de la proportion relative des populations sont les suivantes : « autres taxes » (Argentine, Costa Rica, Côte d’Ivoire, Kirghizistan, Népal et Rwanda), « impôts sur les bénéfices des sociétés » (Argentine, Costa Rica et Côte d’Ivoire) et impôts fonciers (Kirghizistan). La catégorie « autres taxes » se compose souvent d’une multitude de taxes différentes représentant une part limitée des recettes fiscales totales, et la base d’estimation aurait souvent été complexe. En outre, dans certains pays (notamment au Rwanda), elle inclut aussi des recettes non fiscales. Pour l’Afrique du Sud, les prestations de sécurité sociale et les dépenses de santé sont aussi réparties de manière égale entre les individus nés à l’étranger et les autochtones.

Pour les impôts sur les bénéfices des sociétés, les raisons justifiant de baser leur estimation sur la part de la population adulte varient. Cela tient au fait qu’il est difficile de déterminer la part de l’impôt sur les bénéfices des sociétés « payée » par les propriétaires, les actionnaires ou les travailleurs (Auerbach, 2006 ; Arulampalam, Devereux et Maffini, 2012). Compte tenu de cette incertitude, il semble plus prudent de l’allouer à tous les membres de la société. Échappe à ce mode d’allocation le Kirghizistan, où les impôts généraux sur les bénéfices des sociétés sont alloués aux actionnaires (sur la base de la part des dividendes perçus) et l’impôt sur les bénéfices de la Kumtor Gold Company est alloué sur la base des pourcentages de travailleurs nés à l’étranger et de travailleurs kirghizes.

Les dépenses au titre des biens publics, tant purs que congestibles, et celles au titre du système judiciaire, sont dans tous les cas allouées sur la base de la proportion relative des populations. Par biens publics purs, on entend les biens qui ne sont pas affectés par le nombre de leurs utilisateurs et dont l’utilisation est non rivale, au sens où l’utilisation qu’en fait un individu ne réduit pas leur disponibilité pour un autre individu. Il n’existe aucune raison logique d’allouer leurs coûts à un individu plutôt qu’à un autre. Tous les habitants bénéficient par exemple de la défense nationale de la même manière. L’attribution des coûts de ces biens aux immigrés est subjective. Certains affirmeront que le niveau des dépenses au titre de ces biens serait identique même s’il n’y avait aucun immigré dans le pays. Sous ce scénario – dit « du coût marginal » –, les dépenses ne sont attribuées qu’aux seuls autochtones. D’autres pourront toutefois faire valoir que les immigrés bénéficient aussi de ces biens et devraient donc également s’en voir attribuer le coût. Sous ce scénario – dit « du coût moyen » –, les coûts sont répartis entre les individus nés à l’étranger et les autochtones en fonction de la taille relative de ces populations.

Par biens publics congestibles, on entend les biens dont l’utilisation par un individu peut, au-delà d’un certain seuil, affecter leur qualité pour un autre utilisateur. D’aucuns affirmeront que certains groupes de population bénéficient davantage de ces biens que qu’autres, et devraient donc se voir attribuer une part plus importante de leur coût. Ainsi, un individu possédant une voiture occasionnera en général plus d’usure sur les routes qu’un individu sans voiture. L’argument pratique contre cette thèse est que l’on ne dispose en général pas d’informations suffisantes pour déterminer le degré effectif d’utilisation d’un bien public congestible par un individu. On pourrait en outre faire valoir que si les individus ont en théorie la possibilité d’accéder aux biens publics congestibles, ils devraient contribuer à leur coût, même s’ils n’en font pas une utilisation effective. Par conséquent, cette analyse répartit les coûts des biens publics congestibles entre les individus nés à l’étranger et les autochtones en fonction de la proportion relative de ces populations.

Notes

← 1. L’analyse requiert des données d’enquêtes ou de recensements incluant au minimum des informations sur le pays de naissance et les revenus du travail des individus. Ces données ne sont pas disponibles pour la Thaïlande.

← 2. Dans un souci de comparabilité internationale, la plupart des données présentées dans cette partie du chapitre sont tirées de la World Bank DataBank (Banque mondiale, non daté), elle-même basée sur l’Annuaire des statistiques des finances publiques du FMI et des estimations de la Banque mondiale et de l’OCDE sur le PIB. Dans certains cas, il existe toutefois des divergences avec les données nationales sur la ventilation des recettes et des dépenses publiques sur lesquelles se base l’analyse de l’impact fiscal.

← 3. Ce modèle estime la taille de l’économie informelle sur la base des charges fiscale et réglementaire, de la liberté d’entreprise et de la liberté économique, ainsi que des taux de chômage et d’emploi à titre indépendant.

← 4. Le Ghana fait figure d’exception : ses dépenses sont classifiées en fonction de leurs composantes économiques, et non fonctionnelles.

← 5. Pour le Kirghizistan, l’estimation des contributions et dépenses par habitant se limite à la population âgée de 18 ans ou plus.

← 6. Pour un exemple, consulter Kamasaki et Arce (2000) sur les immigrés hispaniques aux États-Unis.

← 7. Consulter par exemple Carroll, Rhee et Rhee (1994) sur le Canada, Bauer et Sinning (2011) sur l’Allemagne, et Amuedo-Dorantes et Pozo (2002) sur les États-Unis.

← 8. Cette situation a changé depuis novembre 2015, conformément à la résolution 377-15.

← 9. L’analyse n’a pas été effectuée pour le Népal et le Rwanda, la part des immigrés dans les cotisations de sécurité sociale n’ayant pas été estimée pour ces pays. La contribution nette des immigrés âgés de 65 ans ou plus (hors système de sécurité sociale) était négative au Ghana.

← 10. Pour l’Afrique du Sud, le recensement n’indique que la fourchette de revenu d’un individu. Pour le calcul, le point médian de chaque catégorie de revenu et la limite inférieure de la catégorie supérieure de revenu ont été utilisés.

← 11. Pour le Rwanda, seuls les revenus des travailleurs notifiant un revenu mensuel ont été pris en compte pour l’estimation des cotisations de sécurité sociale, car on suppose que ces travailleurs sont employés dans le secteur formel.

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