Coopération réglementaire internationale

1. Pourquoi la coopération réglementaire internationale est-elle importante, et en quoi consiste-t-elle ?

Abstract

La coopération réglementaire internationale est un pilier essentiel de la politique de réglementation dans un monde interconnecté. Pourtant, sa portée et ses potentiels demeurent souvent inconnus auprès des décideurs et régulateurs. Ce chapitre vise à familiariser le lecteur avec la coopération réglementaire internationale. Il explique pourquoi le Comité de la politique de réglementation de l'OCDE considère qu'il est essentiel d'améliorer la qualité de l'élaboration des règles et décrit la gamme de mécanismes disponibles pour tirer parti de la CRI.

Pourquoi la coopération réglementaire internationale est-elle importante ?

Adapter les lois et la réglementation à un monde interconnecté

Au cours des dernières décennies, les liens d’interdépendance entre les pays et l’intégration de ces derniers dans l’économie mondiale se sont considérablement renforcés (Encadré 1.1), notamment en raison des nombreuses révolutions technologiques qui ont eu lieu depuis 30 ans. La circulation rapide des biens, des services, des personnes et des capitaux par-delà les frontières mettent à l’épreuve l’efficacité et l’aptitude des cadres réglementaires nationaux. Si elle n’est pas nouvelle, l’ampleur de la mondialisation, couplée à la dématérialisation engendrée par la transformation numérique, met de plus en plus les décideurs et les organismes de réglementation face à des défis qu’ils ne peuvent relever seuls.

L’aggravation de la crise du COVID-19, passée rapidement au stade de pandémie mondiale, montre à quel point les liens d’interdépendance pourraient avoir rendu le monde plus vulnérable aux menaces communes. Elle renforce la nécessité d’une action collective sur tous les fronts pour compléter les mesures mises en œuvre à l’échelle nationale, mais également pour lutter contre la propagation de ce virus mortel et garantir la circulation des biens et services essentiels (OCDE, 2020[1]).

Encadré 1.1. Un monde de plus en plus interconnecté

Nous achetons des biens et des services en provenance du monde entier.

L’intensité du commerce mondial (mesurée par la part du volume total des exportations et des importations de biens et de services dans le PIB mondial) a doublé entre 1990 et 2015 (OCDE, 2018[2]). De nos jours, les produits traversent de nombreuses frontières avant d’être finalement achetés par les consommateurs d’un pays donné (OCDE, 2014[3]). D’après les données disponibles de l’Union européenne (UE), les achats transnationaux ont augmenté. Alors que l’on comptait seulement 6 % de vendeurs d’autres États membres de l’UE (4 % pour le reste du monde) en 2008, cette part atteignait 21 % (16 % pour le reste du monde) en 2018 (OCDE, 2019[4]).

Pourtant, les données relatives aux réclamations des consommateurs montrent que la croissance des transactions transnationales en ligne s’accompagne d’une hausse de la fraude transfrontière et de la vente de produits dangereux. En 2018, plus de 29 000 réclamations internationales ont été déposées sur econsumer.gov, un site Internet dédié à la collecte des réclamations transfrontières (OCDE, 2019[4]).

Nous ne vivons plus au même endroit toute notre vie et nous voyageons facilement dans le monde entier.

La population née à l’étranger établie dans les pays de l’OCDE a augmenté pour s’établir à 129 millions de personnes au total en 2018. Dans l’ensemble des pays de l’OCDE, la population née à l’étranger représentait en moyenne 13 % de la population totale en 2018, contre 9.5 % en 2000 (OCDE, 2019[5]). Parmi les élèves de 15 ans, un sur quatre est né à l’étranger ou compte au moins un parent né à l’étranger (OCDE, 2018[6]).

Le transport international de voyageurs augmente dans le monde entier, et selon les projections, c’est dans les pays en développement qu’il devrait enregistrer la plus forte croissance. La hausse de la demande mondiale de transport aérien va se poursuivre jusqu’en 2050 à un taux de croissance composé annuel de 3.8 %, en grande partie sous l’impulsion de la croissance économique des pays en développement et de l’amélioration de la connectivité aérienne. Le taux de croissance prévu du nombre de passagers-kilomètres à l'échelle mondiale s’élève à 4.5 % à l’horizon 2030, et à 3.3 % à l’horizon 2050 (FIT, 2020[7]).

Alors que la multiplication des voyages et des échanges ouvre de nouvelles perspectives aux populations du monde entier et améliore leur qualité de vie, l’accroissement de l’interdépendance pourrait également avoir rendu le monde plus vulnérable aux menaces communes, comme le montre l’aggravation rapide de la pandémie de COVID-19 dans un contexte de crise économique et sociale mondiale (OCDE, 2020[1]). En 3 mois, le virus s’est propagé rapidement, et a entraîné l’arrêt brutal de l’activité économique et le confinement de milliards de citoyens à travers le monde.

Nous utilisons des informations provenant de nombreux endroits différents

En 2016, quelque 83 % de la population adulte des pays de l’OCDE avaient accès à Internet, et 95 % des entreprises enregistrées dans les pays de l’OCDE disposaient d’une connexion Internet à haut débit (OCDE, 2018[2]). Les données relatives aux recherches lancées dans Google et aux consultations de vidéos sur YouTube mettent en évidence une tendance quasi universelle : les utilisateurs accèdent de plus en plus à des contenus en dehors de leur pays. Les données afférentes aux flux financiers via le système de paiement Paypal montrent qu’un volume considérable de transferts financiers transfrontières transite chaque jour par l’Internet (OCDE, 2016[8]). L’analyse d’impact de la Commission européenne accompagnant le règlement de l’UE relatif aux injonctions européennes de production et de conservation de preuves électroniques en matière pénale a souligné que plus de la moitié des enquêtes impliquent une demande transfrontière d’accès aux preuves [électroniques] (SWD/2018/118 final).

Dans le même temps, les informations qui traversent les frontières par le truchement des plateformes en ligne sont associées à de nouveaux risques. Des individus, des groupes et des gouvernements utilisent ces plateformes en ligne pour répandre de fausses informations à travers le monde, diffuser des mensonges et de la propagande à diverses fins, comme diviser les sociétés, influencer les élections, réaliser des gains financiers et recruter des sources de renseignement. Les capacités croissantes de l’IA et de l’analyse des mégadonnées permettent de propager, d’adapter et de cibler les fausses informations de manière à influencer l’opinion et les résultats plus rapidement et plus efficacement, ce qui nécessite des approches concertées de la part des gouvernements (OCDE, 2019[9]).

Argumentaire en faveur de la CRI

Dans ce contexte, la CRI peut être considérée comme une stratégie nécessaire pour combler le fossé entre le caractère national de l’élaboration des règlements et la dimension de plus en plus internationale des questions faisant l’objet des lois et des règlements. Comme souligné dans (OCDE, 1994[10]) et (OCDE, 2013[11]), l’internationalisation de la réglementation par la coopération n’a rien de nouveau. Les dispositions pratiques de coopération en matière juridique et réglementaire se sont multipliées sur les différents territoires et un éventail de forums – sectoriels ou régionaux – ont été créés pour appuyer les dialogues sur la réglementation. Toutefois, à l’exception de quelques exemples systémiques emblématiques comme l’Union européenne ou l’Accord de reconnaissance mutuelle transtasmanien (Trans-Tasman Mutual Recognition Arrangement), la coopération a surtout suivi la voie de la facilité, qui laisse peu de place au systématisme et à une vision stratégique globale. Dans ce contexte, (OCDE, 2013[11]) fait remarquer que ce qui pourrait faire défaut, c’est un cadre analytique permettant de mieux comprendre les avantages, les coûts et les facteurs de réussite des diverses formes de CRI.

Face au manque de données sur les avantages et les coûts de la CRI et aux différences de langage, l’OCDE s’est efforcée de collecter des éléments de preuve et de développer les travaux analytiques à l’appui de l’élaboration des règlements. Ce travail a permis de caractériser la CRI, notamment en définissant de manière générale trois résultats principaux que l’on peut en attendre :

1. Efficacité réglementaire — Dans un contexte où la portée des cadres réglementaires nationaux est limitée, la CRI peut permettre de résoudre des problématiques au-delà du ressort d’un seul organisme de réglementation, à l’échelon (supranational) où elles peuvent se poser.

2. Efficience économique — La CRI peut limiter les frictions intempestives susceptibles d’entraver les flux internationaux lorsque les décideurs et les organismes de réglementation élaborent et appliquent des lois et des règlements sans tenir compte de l’environnement international.

3. Efficience administrative — La CRI peut aider les pays à collecter des informations et des ressources relatives à des questions pouvant être traitées à l’échelon national, mais pour lesquelles des renseignements internationaux peuvent s’avérer utiles.

La crise du COVID-19 a donné plus de poids à cet argumentaire et a mis en évidence les domaines dans lesquels la CRI est nécessaire pour parvenir à des résultats satisfaisants sur le plan réglementaire. En concordance avec les fondements généraux de la CRI, la crise a mis en évidence son rôle crucial pour faciliter l’interopérabilité des services et des activités transfrontières ; soutenir la résilience des chaînes d’approvisionnement et garantir la disponibilité des biens essentiels, comme les médicaments et les denrées alimentaires ; et enfin promouvoir le partage du travail, de l’apprentissage mutuel et de la mutualisation des ressources entre les gouvernements afin d’adapter la politique réglementaire mise en œuvre face à la crise. Dans le contexte de la crise du COVID-19, ces besoins spécifiques font apparaître la CRI comme une composante incontournable de la réforme réglementaire structurelle, essentielle pour intégrer la résilience aux cadres réglementaires et faire face aux perturbations actuelles et futures (comme les catastrophes naturelles, les chocs externes, les ruptures technologiques, etc.) (OCDE, 2020[1]).

Il convient de noter que l’argumentaire en faveur de la CRI peut être pertinent à différents niveaux de compétence. En particulier, la CRI et les résultats qu’elle est censée produire peuvent être tout aussi valables pour la coopération réglementaire entre les niveaux d’administration infranationaux des États fédéraux, ou entre d’autres autorités nationales et supranationales où des niveaux de gouvernance inférieurs peuvent détenir des pouvoirs réglementaires importants.

Efficacité réglementaire

La CRI permet aux pays de résoudre les problèmes posés par la réglementation au niveau auquel ils surviennent. Le changement climatique, la fraude et l’évasion fiscales, l’instabilité des marchés financiers, les pandémies, la pollution transfrontière ou les flux migratoires forment un ensemble de questions complexes et pluridimensionnelles de nature intrinsèquement transnationale. Il ne s’agit là que de quelques exemples d’enjeux stratégiques pour lesquels une action unilatérale ou non coordonnée est susceptible d’aboutir à des échecs purs et simples, la capacité des pays à les traiter efficacement par le seul biais de la réglementation nationale étant limitée. L’incapacité à traiter ces problématiques peut s’avérer extrêmement coûteuse pour les gouvernements, les sociétés et les citoyens. À l’inverse, dans certains cas frappants, des approches et règlements communs aux pays peuvent avoir des effets tangibles dans des secteurs clés (Encadré 1.2).

Encadré 1.2. La coopération réglementaire internationale en action

• Éradication de la variole grâce à une action collective menée par l’OMS. La variole est une maladie mortelle qui a tué des millions de personnes. Différents pays ont mis un vaccin au point au 19^e siècle. Il s’est toutefois avéré inefficace, la maladie étant régulièrement propagée par les voyageurs. À la fin des années 1950, l’OMS a adopté un programme mondial coordonné de lutte contre la maladie (OCDE/OMS, 2016[12]). En 1980, enfin, l’OMS a annoncé l’éradication de la variole.

• Un protocole réunissant 46 pays pour préserver la couche d’ozone. Le protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone (1987), l’un des traités multilatéraux les plus fructueux de l’histoire des Nations Unies, a conduit à une réduction de plus de 97 % de la consommation mondiale de substances réglementées appauvrissant la couche d’ozone.

• Limitation de la fraude fiscale grâce à une coopération étroite entre les autorités fiscales. Le Forum mondial de l’OCDE sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales a fait évoluer le paradigme de la transparence en matière fiscale, en instaurant l’échange automatique de renseignements entre les administrations fiscales. Cet échange est facilité par le Modèle de Convention fiscale de l’OCDE (OCDE, 2013[13]), qui permet de coordonner les normes fiscales internationales et a servi de base à quelque 3 500 conventions fiscales bilatérales.

• Éviter une guerre réglementaire par la coordination des politiques affectant le compte financier. Les mesures de contrôle des capitaux mises en place individuellement par les pays ont des retombées sur la dynamique des flux de capitaux dans d’autres économies ( (Pasricha et al., 2018[14]), (Giordani, Ruta and Zhu, 2017[15]), (Gori, Lepers and Mehigan, 2020[16])). Ces retombées augmentent à leur tour la probabilité de nouvelles mesures de contrôle des capitaux dans l’économie concernée (Pasricha et al 2018, Gori et al 2020). Étant donné que les pays ont de plus en plus recours à des mesures unilatérales de contrôle des capitaux dans un contexte de volatilité des flux ( (Blanchard, 2017[17]), les mesures prises en réponse à l’action d’un devancier peuvent dégénérer en « guerres réglementaires » (Jeanne, 2014[18]) ; (Pereira Da Silva and Chui, 2017[19])), et engendrer à terme une situation d’équilibre sous-optimal pour le bien-être mondial. Dans ce contexte, un renforcement de la coordination internationale des politiques affectant le compte financier peut atténuer ces externalités négatives, grâce à des accords précisant comment utiliser de manière appropriée les instruments régissant les flux de capitaux. Le Code de la libération des mouvements de capitaux de l’OCDE (OCDE, 2020[20]), instauré en 1961 et dont la dernière révision remonte à 2019, en est un bon exemple. Il a mis en place un processus bien défini et éprouvé garantissant la transparence du dialogue international et de la coopération en matière de politiques de gestion des mouvements de capitaux.

• Efforts conjoints de coopération pour réduire la pollution atmosphérique transfrontière. L’Accord Canada-États-Unis sur la qualité de l’air de 1991 est un cadre flexible qui définit des objectifs de réduction des émissions pour certains polluants atmosphériques, et fixe des engagements d'harmonisation de la réglementation dans des domaines clés. Il a contribué à réduire les pluies acides et l’ozone troposphérique et à faire progresser la coopération scientifique et technique entre les deux pays en matière de pollution atmosphérique transfrontière (Kauffmann and Saffirio, 2020[21]).

• Détection précoce des maladies animales afin de protéger la santé et le bien-être des animaux et prévenir la transmission à l’homme. Comme l’illustre l’étude à l’appui d’un futur Observatoire de l’application des normes de l’OIE (OCDE, 2020[22]), l’Organisation mondiale de la santé animale vise à garantir la transparence de la situation des maladies animales dans le monde, y compris des maladies transmissibles entre les animaux et les humains (zoonoses). C’est d’autant plus important que 60 % des agents pathogènes qui affectent les humains sont d’origine animale. Grâce à un outil de notification en ligne, le Système mondial d’information zoosanitaire (WAHIS), 182 Pays Membres de l’OIE publient en temps réel des informations sur les maladies animales présentes sur leur territoire et les mesures de lutte engagées. Ce mécanisme partagé vise à favoriser la détection précoce et la prévention des maladies animales susceptibles de se propager rapidement à l’intérieur des pays et d’un pays à l’autre et de provoquer une crise internationale, voire mondiale.

• Amélioration de la qualité de l’eau, de la faune, de la flore et prévention des inondations dans la région du Rhin. La coopération appuie, entre autres, le développement durable de l’écosystème du Rhin, la production d’eau potable à partir du fleuve et la prévention des inondations. Établie à l’origine entre la Suisse, les Pays-Bas, la France, l’Allemagne et le Luxembourg, la Convention de Berne de 1963 a constitué son premier cadre juridique. Par la suite, elle a été revue et étendue à l’Autriche, au Liechtenstein, à l’Italie et à la région belge de Wallonie. La coopération se déroule dans le cadre de la Commission internationale pour la protection du Rhin. Elle prend la forme d’une collecte de données et de travaux de recherche conjoints, de mesures communes, d’une coordination des systèmes d’avertissement et d’alerte, ainsi que d’un suivi et d’une évaluation conjoints des mesures. Du fait de cette coopération étroite entre les pays riverains, la qualité de l’eau s’est considérablement améliorée, 96 % de la population étant raccordée à une station d’épuration. Le nombre d’espèces animales et végétales vivant dans le fleuve a augmenté et des mesures de prévention des inondations ont été mises en œuvre (OCDE, 2013[23]).

Efficience économique

Une réglementation qui ne tient pas compte du contexte international risque d’aboutir à une fragmentation inutile entre les pays. Même si les lois et règlements concernés ne traitent pas nécessairement des questions transfrontalières, les divergences entre les pays peuvent être coûteuses pour les entreprises, les citoyens et les gouvernements. Dans certains domaines, ces divergences réglementaires sont justifiées par des dissemblances entre les préférences des consommateurs ou par la situation particulière de chaque pays (géographique ou autre). Il existe néanmoins des cas où ces divergences résultent simplement d’un manque de transparence des pratiques réglementaires, et du fait que les organismes de réglementation travaillent isolément. Dans de tels cas, il est possible de supprimer certains coûts inutiles des divergences réglementaires afin de limiter les frictions qui entravent les flux internationaux – d’échanges, d’investissement, de capitaux ou autres.

Il ressort des travaux de recherche menés par l’OCDE que les coûts pour les négociants, par exemple, peuvent être divisés en 3 catégories (OCDE, 2017[24]) : 1) coûts de recensement des normes réglementaires applicables ; 2) coûts d’adaptation des processus de production afin de les mettre en conformité avec ces normes ; et 3) coûts liés à la démonstration de la conformité auprès de diverses administrations dans différents pays (Graphique 1.1).

Dans le secteur financier, on estime que les divergences en matière de réglementation coûtent aux institutions financières entre 5 et 10 % de leur chiffre d’affaires annuel mondial (soit quelque 780 milliards USD par an), les petites entreprises payant le plus lourd tribut (IFAC/BIAC, 2018[25]).

Graphique 1.1. Coûts des échanges liés à l’hétérogénéité pour les producteurs et les négociants

Source : OCDE (2017), International Regulatory Co-operation and Trade: Understanding the Trade Costs of Regulatory Divergence and the Remedies, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264275942-en.

Efficience administrative

La CRI améliore les capacités des organismes nationaux de réglementation par le biais de l’apprentissage par les pairs, du partage des ressources et de la capacité à tirer parti des éléments d’appréciation/expertises existants, plutôt que par la collecte de renseignements internationaux (Encadré 1.3). La réglementation nécessite une expertise et des ressources importantes pour rassembler des données pertinentes, et une infrastructure réglementaire fonctionnelle pour l’élaboration et la mise en œuvre des règlements. Les pays et leurs organismes de réglementation ont de moins en moins les moyens de s’offrir cette expertise. Pourtant, face à la complexité des défis contemporains, des régimes de réglementation efficaces et efficients, fondés sur la science et des données solides, sont plus cruciaux que jamais. La coopération entre les organismes de réglementation des différents pays leur permet de partager leur expérience, leur expertise et leurs ressources, d’augmenter le nombre de données et de pratiques à l’appui, de confronter leurs choix stratégiques et tirer des enseignements des meilleurs élèves, ce qui contribue à réduire le coût global d’une bonne réglementation. En outre, la coordination de la mise en œuvre peut aider à garantir une application cohérente et à prévenir l’arbitrage réglementaire (OCDE, 2010[26]).

Encadré 1.3. Exemples de gains d’efficience administrative imputables à la CRI

Système d’acceptation mutuelle des données (AMD) de l’OCDE

Par exemple, le Système d’acceptation mutuelle des données (AMD) de l’OCDE [OECD/LEGAL/0194 et OECD/LEGAL/0252] permet d’économiser plus de 309 millions EUR par an en réduisant les essais de produits chimiques et en harmonisant les outils et politiques de sécurité chimique d’un pays à l’autre (OCDE, 2019[27]). La coopération est bénéfique sur le plan de la santé et de l’environnement, les Adhérents étant en mesure d’évaluer et de gérer un plus grand nombre de produits chimiques qu’ils ne le feraient s’ils travaillaient isolément. Il s’agit d’un des rares cas dans lequel les avantages et les coûts de la coopération réglementaire internationale ont été évalués sur le plan quantitatif, ce qui a permis de mettre en évidence sa capacité d’amélioration de l’efficience administrative.

Convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices

La Convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, entrée en vigueur en juillet 2018, a permis aux parties de transposer les résultats du Projet OCDE/G20 concernant l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS) dans plus de 1 650 conventions fiscales à travers le monde. Cette convention évite aux gouvernements d’innombrables négociations et renégociations bilatérales en vue de mettre en œuvre les modifications des conventions fiscales rendues nécessaires par les mesures convenues dans le cadre du BEPS. Elle compte actuellement 95 signataires ou parties, de tous les continents et à tous les stades de développement.

Agence européenne des médicaments (EMA)

Le système européen de réglementation des médicaments repose sur un réseau composé d’une cinquantaine d’autorités réglementaires des 31 pays membres de l’Espace économique européen, la Commission européenne et l’Agence européenne des médicaments (EMA). L’EMA collabore avec les organismes nationaux afin de réglementer et homologuer les médicaments et les dispositifs médicaux, et contrôler leur sécurité. Dans le cadre du système réglementaire unique de l’UE pour les produits pharmaceutiques, les États membres de l’UE échangent des informations confidentielles, et les résultats des inspections effectuées par n’importe quel État membre de l’UE sont automatiquement reconnus par tous. Selon l’EMA, ce système réglementaire présente les avantages suivants, entre autres :

• Il permet aux États membres de mutualiser leurs ressources, leur expertise et de coordonner les travaux de réglementation des médicaments. En 2019, par exemple, l’EMA a recommandé l’autorisation de 66 nouveaux médicaments à usage humain ;

• Il réduit la charge administrative grâce à la procédure d’autorisation centralisée, qui permet aux patients d’avoir accès plus rapidement aux médicaments ;

• Il accélère l’échange d’informations sur les problématiques importantes, comme la sécurité des médicaments.

Source : (OCDE, 2013[13]) et Information Brochure: Multilateral Convention to Implement Tax Treaty Related Measures to Prevent BEPS, OECD, 2020, disponible à l’adresse suivante www.oecd.org/tax/treaties/multilateral-instrument-BEPS-tax-treaty-information-brochure.pdf, (OCDE, 2013[11]), (OCDE, 2020[28]), www.ema.europa.eu/en/about-us/how-we-work/european-medicines-regulatory-network et www.ema.europa.eu/en/documents/annual-report/2019-annual-report-european-medicines-agency_en.pdf.

Détermination des possibilités de CRI

Si l’on peut affirmer qu’un minimum de « sensibilisation internationale » est nécessaire pour garantir la qualité du processus national d’élaboration des règlements, cela s’avère insuffisant pour les formes plus contraignantes de CRI, qui sont en outre assorties de coûts élevés. Les efforts et investissements essentiels à leur développement et à leur maintien, ainsi que leurs coûts et leurs éventuelles retombées négatives, doivent être évalués par rapport aux bénéfices attendus (aussi importants soient-ils), afin de prendre une décision de coopération en connaissance de cause. Il est d’autant plus important de mettre en lumière les différentes formes que peut revêtir la CRI (voir section 3), ainsi que les coûts et avantages propres à chacune.

D’une manière générale, et conformément à l’argumentaire en faveur de la CRI exposé plus haut, il ressort des travaux de recherche menés par l’OCDE que les avantages de la CRI couvrent quatre dimensions : 1) les gains économiques résultant de la réduction des coûts de l’activité économique et de la hausse des échanges commerciaux, des investissements et des flux financiers ; 2) les progrès réalisés dans la gestion transfrontalière des risques et des externalités ; 3) l’efficience administrative résultant d’une plus grande transparence et du partage des tâches entre les gouvernements et les autorités publiques ; et 4) le flux de connaissances et l’apprentissage par les pairs découlant de la coopération.

À l’inverse, les coûts de la CRI et les obstacles potentiels sont les suivants : 1) les charges et les ressources nécessaires au développement et au maintien de la coopération ; 2) le degré d’éloignement d’un pays par rapport à son « optimum » réglementaire, et les rigidités que la coopération peut engendrer ; 3) la perte de souveraineté (réelle ou perçue) accompagnant la recherche de consensus, et les autres difficultés liées à l’économie politique de la coopération ; et 4) les goulets d’étranglement de la mise en œuvre.

Les avantages comme les coûts/problématiques de la CRI sont abordés plus en détail dans (OCDE, 2013[11]). Ils dépendent également du type de CRI envisagé – en effet, tant les gains en termes d’efficacité réglementaire, d’efficience économique et administrative que les éventuels charges, défis et résistances dépendent fortement des types d’approches envisagés. L’Annexe A résume les résultats de (OCDE, 2013[11]). En fin de compte, la question de savoir si les avantages l’emportent sur les coûts dans certains cas particuliers dépendra de divers paramètres, comme le secteur concerné, les caractéristiques des pays impliqués dans le partenariat et l’approche de coopération envisagée. Les pays ne tirent pas forcément parti de certains avantages, et si la CRI est probablement bénéfique dans l’ensemble, la répartition des bénéfices peut varier d’un pays à l’autre, ce qui complique encore plus l’évaluation des avantages et des coûts.

Indépendamment de la complexité, les travaux de recherche de l’OCDE donnent à penser que l’efficacité des politiques va nécessairement de pair avec la CRI dans les domaines partageant certaines caractéristiques (OCDE, 1994[10]), en particulier :

1. Les domaines d’ordre essentiellement scientifique et fondés sur des éléments de fait irréfutables (par ex. essais de produits chimiques) et pour lesquels la mutualisation des méthodologies présente un avantage ;

2. Les domaines relatifs à des « biens » ou des « maux » communs, c’est-à-dire à des questions par nature transfrontalières et ne pouvant être réglées individuellement par les gouvernements, comme le réchauffement climatique, la pollution atmosphérique, le secteur bancaire et financier, les pandémies, etc.

3. Les domaines pour lesquels l’incitation à coopérer est forte, par ex. une motivation commerciale ou économique incontestable (ayant généralement trait à la sphère des échanges et de l’investissement international) ou sur lesquels les pays ont intérêt à partager des informations (par ex. domaines de la santé et de la sécurité) ; et dans lesquels les désincitations à coopérer sont limitées ou peuvent être gérées (par ex. possibilité de parasitisme, c’est-à-dire que certains pays tirent des avantages de la coopération sans en supporter le coût, par exemple).

Il existe un certain nombre de déterminants essentiels de la CRI, comme la proximité géographique, l’interdépendance économique et la maturité de la politique de la réglementation des partenaires. Ces déterminants ont un impact sur les efforts de CRI, en les intensifiant ou faisant obstacle à leur mise en œuvre efficace (Encadré 1.4). En outre, le succès de la CRI dépend également de considérations nationales d’économie politique, comme un engagement à haut niveau en faveur de la collaboration avec d’autres pays tout au long du cycle politique, et la volonté de déployer des ressources pour faire progresser la coopération réglementaire et renforcer les capacités techniques, entre autres.

Encadré 1.4. Déterminants de la CRI

Un certain nombre de facteurs stimulent, entravent et façonnent les activités de CRI. Ces hypothèses sont susceptibles d’éclairer les décideurs qui se demandent quand, comment et avec qui s’engager dans la CRI. Il ne s’agit toutefois pas de règles immuables en matière d’économie politique de la CRI, et elles peuvent être plus ou moins pertinentes selon le secteur ou la problématique concernés.

• Proximité géographique : la proximité géographique peut accroître la nécessité et la probabilité d’une telle coopération, en raison de défis communs et de visions du monde et préférences potentiellement (mais pas systématiquement) similaires.

• Interdépendance économique : d’importants volumes d’échanges et autres interdépendances économiques sont susceptibles d’accroître la probabilité d’une coopération, car cela permettrait de garantir un certain niveau d’ouverture réglementaire et de réduire les coûts commerciaux en éliminant les divergences réglementaires inutiles.

• Caractéristiques économiques des partenaires : la puissance économique des partenaires peut avoir un impact sur leur capacité respective à imposer leur propre approche. De ce point de vue, les données montrent que la CRI est plus facile entre des économies de différentes tailles, où certains définissent les règles et d’autres les appliquent, plutôt qu’entre des économies de taille similaire ayant les mêmes des attentes en matière de réglementation. Dans de telles situations, les instruments internationaux peuvent faciliter la CRI en offrant un point d’ancrage commun, extérieur aux deux partenaires.

• Nature du domaine réglementé : la sensibilité politique des mesures soumises à la réglementation – c’est-à-dire leur niveau intrinsèque de risque ou leur nature sociale et économique – peut affecter de manière significative la probabilité de mettre en place une CRI. La CRI portant sur des mesures politiquement sensibles devrait être plus délicate que la CRI portant sur des mesures moins sensibles. En fonction du secteur, la concurrence entre les pays et le parasitisme faisant obstacle à la CRI peuvent s’exercer avec plus ou moins de force.

• Proximité et maturité de la gouvernance réglementaire nationale : des facteurs tels que la proximité des systèmes et pratiques de réglementation et un héritage juridique et culturel commun sont susceptibles d’accroître la confiance des partenaires envers leurs cadres respectifs, et donc d’inciter les organismes de réglementation à coopérer. La réussite de la CRI dépend également de la maturité de la politique de la réglementation et de la gouvernance des partenaires, y compris de la transparence de la gouvernance réglementaire, de la capacité des États à faire appliquer la réglementation, et de l’engagement envers la CRI à l’échelon national. Tous ces facteurs sont susceptibles d’améliorer la confiance des organismes de réglementation dans la capacité de leurs homologues étrangers à faire respecter leurs normes réglementaires au-delà des frontières.

Source : établi à partir de Basedow et Kauffmann (2016), The Political Economy of International Regulatory Co-operation: A theoretical framework to understand international regulatory co-operation, Éditions OCDE, Paris, document de travail non publié (Kauffmann and Basedow, 2016[29]).

Sur la base de ces différentes caractéristiques, il est possible d’aider les décideurs à s’y retrouver dans les méandres de la CRI et à décider de sa pertinence dans leur domaine de compétence à l’aide d’une liste récapitulative des principaux éléments à prendre en compte. Bien qu’il puisse être nécessaire de compléter cette liste, et qu’elle soit susceptible de devenir un outil de décision autonome, un diagramme de décision simple peut être élaboré autour des questions clés suivantes :

• Le domaine envisagé implique-t-il des aspects ou des flux transfrontaliers ?

• La complexité de la problématique en jeu nécessite-t-elle une mutualisation des informations, de l’expertise et des ressources administratives à l’échelle internationale ?

• Les aspects critiques de la mise en œuvre de la réglementation sont-ils confiés à des parties prenantes étrangères ?

La décision de mettre en place une CRI et le type de CRI à envisager dépendent alors des réponses fournies à ces questions, le processus étant résumé dans le diagramme ci-après (Graphique 1.2).

Graphique 1.2. Liste récapitulative pour la mise en place de la CRI

Source : élaboré par l’auteur.

Qu’est-ce que la coopération internationale en matière de réglementation ?

Définition et terminologie

La coopération internationale en matière de réglementation (CIR) vise à promouvoir l’interopérabilité des cadres juridiques et réglementaires. Sur la base de (OCDE, 2013[11]), elle peut se définir comme couvrant « tout accord ou arrangement organisationnel formel ou informel entre pays dans le but de promouvoir une certaine forme de coopération dans la conception, le suivi, l’application ou la gestion ex post de la réglementation ». Cette définition est conforme à celle adoptée dans un certain nombre de pays (Encadré 1.5).

Encadré 1.5. Sélection de définitions nationales de la coopération internationale en matière de réglementation

Un certain nombre de pays proposent une définition de la coopération internationale en matière de réglementation, accessible sur leur site web.

Canada (Conseil du Trésor) : La coopération en matière de réglementation est un processus par lequel les gouvernements travaillent ensemble pour :

• réduire les différences réglementaires inutiles ;

• éliminer les exigences et les processus dédoublés ;

• harmoniser ou aligner la réglementation ;

• mettre en commun des renseignements et se faire part d’expériences ; et

• adopter des normes internationales.

La coopération en matière de réglementation s’applique à un éventail d’activités de réglementation, dont l’élaboration de politiques ; les inspections ; la certification ; l’adoption et l’élaboration de normes ; et l’approbation des produits et des essais.

Nouvelle-Zélande (ministère des Entreprises, de l’Innovation et de l’Emploi) : La coopération internationale en matière de réglementation désigne les différentes façons dont les organismes de réglementation de différents pays travaillent ensemble pour discuter, élaborer, gérer ou faire appliquer les réglementations.

États-Unis (décret-loi 13609 du 1^er mai 2012) : La « coopération internationale en matière de réglementation » désigne un processus bilatéral, régional ou multilatéral [...] dans lequel les gouvernements nationaux prennent part à différentes formes de collaboration et de communication en matière de réglementation, en particulier dans un processus dont on peut raisonnablement prévoir qu’il conduira à l’élaboration de réglementations importantes.

Outre ces définitions générales de la CIR, un certain nombre d’accords commerciaux contiennent des chapitres consacrés à la politique réglementaire et à la coopération, qui offrent des définitions pratiques de la CIR adoptées uniquement aux fins de l’accord. Ces définitions ne sont pas directement comparables dans la mesure où elles reflètent la portée et l’objectif distincts de chaque chapitre.

Accord de rapprochement économique entre la Nouvelle-Zélande et Singapour (Mise à jour) : « Par activités de coopération en matière de réglementation, on entend les efforts déployés par les parties pour renforcer la coopération en matière de réglementation afin de favoriser la réalisation des objectifs de politique intérieure, d’améliorer l’efficacité de la réglementation intérieure face à la multiplication des activités transfrontalières et de promouvoir le commerce et les investissements internationaux, la croissance économique et l’emploi. »

Accord États-Unis-Mexique-Canada (AEUCM) : « La coopération en matière de réglementation désigne un effort entre deux ou plusieurs parties visant à prévenir, réduire ou éliminer les différences inutiles en matière de réglementation afin de faciliter le commerce et de promouvoir la croissance économique, tout en maintenant ou en améliorant les normes de santé et de sécurité publiques et de protection de l’environnement. »

Source :www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/inforeg/inforeg/eo_13609/eo13609_05012012.pdf; https://www.canada.ca/fr/gouvernement/systeme/lois/developpement-amelioration-reglementation-federale/cooperation-matiere-reglementation/a-propos-cooperation-matiere-reglementation.html; www.mbie.govt.nz/cross-government-functions/regulatory-stewardship/international-regulatory-cooperation; et (Kauffmann and Saffirio, 2021[30]).

Cette large acception a plusieurs implications :

• Premièrement, la CIR ne se limite pas à une stricte équivalence avec les obligations juridiques internationales, mais comprend également des accords non contraignants et des approches volontaires. On le constate par le large éventail d’activités de recherche de consensus et d’élaboration conjointe de règles menées par les organisations internationales, ainsi que par la variété des instruments internationaux qu’elles élaborent, dont la plupart ne sont pas juridiquement contraignants, et qui forment l’écosystème international des règles (OCDE, 2019[31]). C’est ce dont témoigne également la multiplicité des initiatives bilatérales ou plurilatérales non contraignantes et volontaires qui existent entre les organismes de réglementation de différents pays et qui font l’objet de protocoles d’accord1.

• Deuxièmement, la CIR ne se limite pas à la phase de conception du cycle de la gouvernance réglementaire, mais inclut de manière significative le côté aval de la mise en œuvre, de l’application et de la gestion ex post de la réglementation. Il en existe de nombreux exemples, notamment le Conseil de coopération Canada-États-Unis en matière de réglementation (CCR) (OCDE, 2013[32]), qui montre que même lorsque les objectifs politiques et les règles peuvent tout à fait correspondre, des procédures d’application divergentes peuvent être sources de frictions, qui doivent être abordées dans le cadre de discussions permanentes. Le cas de l’application des règles de concurrence (OCDE, 2013[13]) démontre également l’importance de l’échange d’informations et de la coopération dans la résolution des affaires de concurrence, domaine dans lequel la coopération internationale en matière d’application s’est accrue depuis 2012, sous l’impulsion d’instances internationales telles que l’OCDE et le Réseau international de la concurrence (OCDE/RIC, 2021[33]). De même, la coopération en matière d’application s’avère essentielle dans le domaine de la sécurité des consommateurs, où elle facilite généralement l’application des questions liées à la sécurité des produits dans les différentes juridictions (OCDE, 2013[13]) (OCDE, à paraître[34]).

L’accent mis sur la « coopération » dans la définition ne doit pas masquer ou minimiser l’importance cruciale de l’action unilatérale pour promouvoir l’interopérabilité des cadres réglementaires et la cohérence réglementaire au niveau international et construire des bases solides pour la collaboration entre pays sur les questions réglementaires. D’où la prise en compte des approches unilatérales dans la typologie des instruments de la CIR dans les travaux de l’OCDE dans ce domaine, qui suivent de près les efforts parallèles d’un certain nombre de pays2. Ces actions unilatérales peuvent consister à adopter directement les réglementations ou à reconnaître les résultats ou les décisions réglementaires d’un autre pays ou les normes internationales, ou à mettre en application les disciplines réglementaires qui entraîneront une plus grande cohérence réglementaire. À ce titre, elles contribuent directement aux objectifs de la CIR, à savoir faciliter l’interopérabilité réglementaire en vue d’atteindre des objectifs politiques.

La CIR est devenue une dimension essentielle de la qualité et de l’efficacité de la réglementation, comme l’illustre l’inclusion d’un principe sur la CIR dans la Recommandation de 2012 (OCDE, 2012[35]). Au cours des vingt ou trente dernières années, dans un contexte de réduction continue des droits de douane et d’essor des chaînes de valeur mondiales, les décideurs en matière de politique commerciale ont également accordé une attention accrue aux coûts supportés par les opérateurs du fait des mesures non tarifaires (MNT) et des divergences réglementaires entre les pays. À ce titre, différents outils de politique réglementaire, dont la CIR, sont intégrés dans le contexte de l’OMC, en particulier dans les cadres de l’OMC sur les obstacles techniques au commerce (OTC) et sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) (OCDE/OMC, 2019[36]) (OCDE, 2017[24]), et de plus en plus dans les chapitres transversaux des accords commerciaux bilatéraux et régionaux (Kauffmann and Saffirio, 2021[30]). Cela étant, la terminologie varie quelque peu selon les acteurs qui en discutent et les objectifs poursuivis (Encadré 1.6).

Encadré 1.6. Politique réglementaire, bonne pratique réglementaires et coopération internationale en matière de réglementation : pallier les différences de langage entre les décideurs en matière de réglementation et de politique commerciale

En dépit d’une volonté commune d’améliorer l’efficacité et l’efficience de la réglementation, le monde de la réglementation et celui de la politique commerciale ont tendance à utiliser un langage et des outils différents, en fonction de leurs attributions et de leurs champs d’activités respectifs. Cela s’applique au programme général lui-même, comme l’illustrent les exemples de langage du Tableau 1, mais aussi aux différents outils de la politique réglementaire.

Tableau 1.1. Terminologie utilisée en matière de politique de réglementation

OCDE	Comité OTC de l’OMC	Autres terminologies utilisées dans les pays
Qualité de la réglementation Réforme de la réglementation Politique de réglementation	Bonne pratique réglementaires	Meilleure réglementation Réglementation intelligente Réglementation affûtée (dérégulation) Réduction des formalités administratives Gestion réglementaire Gouvernance réglementaire Amélioration de la réglementation Cohérence de la réglementation Simplification

Source : adapté de (OCDE, 2016[37]).

Dans le cadre de l’OMC, les Accords SPS et OTC en particulier visent à garantir que les règlements techniques, les procédures d’évaluation de la conformité, les normes et les mesures SPS soient transparents, non-discriminatoires et n’entraînent pas d’obstacles non nécessaires au commerce. S’il est vrai que les bonne pratique réglementaires et la qualité de la réglementation ne sont pas explicitement mentionnées dans ces Accords, les premières sont couramment évoquées dans les travaux des Comités OTC et SPS. Le Comité OTC a reconnu l’importance des bonne pratique réglementaires pour réduire les obstacles techniques au commerce, grâce à « une mise en œuvre améliorée et effective des obligations de fond de l’Accord OTC »1.

Dans le contexte de l’Accord OTC, la coopération en matière de réglementation vise à limiter les coûts découlant des divergences entre pays en matière de réglementation des produits, tout en respectant les différences en termes d’objectifs réglementaires. Les membres du Comité OTC ont souligné que la coopération en matière de réglementation pouvait contribuer à une meilleure compréhension des différents systèmes et approches réglementaires visant à répondre aux besoins identifiés, et pouvait promouvoir la convergence, l’harmonisation, la reconnaissance mutuelle et l’équivalence des réglementations, contribuant ainsi à éviter les différences réglementaires inutiles. La CIR est reconnue comme un élément de bonne pratique réglementaire.

1. G/TBT/26, 13 novembre 2009, point 5.

Source : (OCDE/OMC, 2019[36]).

La CIR couvre une multiplicité d’approches, qui ont en commun la volonté de renforcer l’interopérabilité des lois, des règlements et des cadres réglementaires. Elles comprennent notamment une série d’activités « plus modérées » au-delà de l’élaboration des règles, comme l’échange d’informations et la participation à des forums internationaux, qui constituent les éléments de base de l’établissement de règles et de la coopération réglementaire. Il est toutefois important de distinguer la CIR des autres formes multiples de coopération qui peuvent exister. En particulier, sont exclues de la définition de la CIR les formes de coopération qui ne sont pas liées au processus d’établissement des règles ou qui ne le soutiennent pas, comme celles qui impliquent la fourniture d’une aide au développement, le financement de projets ou le renforcement des capacités.

Compte tenu de la variabilité du langage et de l’importance de distinguer clairement la CIR des nombreuses autres formes de coopération internationale qui peuvent exister, il est indispensable de définir et de délimiter clairement les notions. Le présent projet de Principes de bonne pratique de l’OCDE vise indéniablement à servir cet objectif. L’Encadré 1.7 synthétise les notions clés de la CIR en définitions courtes.

Encadré 1.7. Glossaire des termes clés associés à la CIR

Compte tenu de la multiplicité des acteurs impliqués dans la CIR, la terminologie exacte utilisée varie et ne fait pas l’objet de définitions convenues au niveau international. Aux fins des travaux du CPR sur la CIR, les termes suivants sont utilisés sans préjudice du sens qu’ils peuvent avoir dans les différents pays et organisations internationales, y compris l’OCDE :

• Coopération internationale en matière de réglementation (CIR). Elle peut être désignée de façon générale comme « tout accord ou arrangement organisationnel formel ou informel entre pays dans le but de promouvoir une certaine forme de coopération dans la conception, le suivi, l’application ou la gestion ex post de la réglementation » (OCDE, 2013[11]).

• Organisations internationales. Les publications spécialisées reconnaissent leur diversité et proposent plusieurs classifications basées sur leurs fonctions, leurs membres ou leurs objectifs (OCDE, 2016[38]). Aux fins du Partenariat des organisations internationales pour l’élaboration efficace de normes internationales , le terme a été défini par l’OCDE de manière large pour englober une variété d’organisations engagées dans des activités normatives, c’est-à-dire l’élaboration et la gestion de « règles », quels que soient leur mandat, leur secteur, leurs attributs juridiques ou leur nature. Ces organisations ont en commun trois caractéristiques essentielles : 1) elles produisent des règles, qu’il s’agisse d’instruments ou de normes juridiques, politiques ou techniques ; 2) elles s’appuient sur un secrétariat ; et 3) elles sont internationales en ce sens qu’elles impliquent des « représentants » de plusieurs pays.

• Normes internationales. Le terme utilisé dans le présent document s’inspire de la décision du Comité OTC de l’Organisation mondiale du commerce sur les normes internationales1, qui énonce six principes pour l’élaboration des normes internationales, comprenant : i) la transparence ; ii) l’esprit d’ouverture ; iii) l’impartialité et le consensus ; iv) l’efficacité et la pertinence ; v) la cohérence ; et vi) la dimension de développement. La jurisprudence de l’OMC fournit en outre certaines orientations. Selon cette jurisprudence, pour qu’un instrument soit considéré comme une « norme internationale » au sens de l’Accord OTC, il doit à la fois constituer une « norme » (c’est-à-dire être un document approuvé par un organisme reconnu, qui fournit, pour un usage commun et répété, des règles, des lignes directrices ou des caractéristiques pour des produits ou des procédés et méthodes de production connexes, dont le respect n’est pas obligatoire) et avoir un caractère « international », c’est-à-dire être adopté par un organisme international de normalisation.

• Instruments internationaux. Le travail normatif des organisations internationales va au-delà des normes internationales. Par conséquent, pour englober l’éventail plus large des documents juridiques et politiques adoptés par les organisations internationales, et conformément à l’approche utilisée dans (OCDE, 2019[31]), le présent document fait référence au terme plus large d’instruments internationaux comme couvrant les exigences juridiquement contraignantes qui sont censées être directement contraignantes pour les membres des organisations internationales et les instruments non juridiquement contraignants auxquels on peut donner une valeur contraignante par voie de transposition dans la législation nationale ou de reconnaissance dans les instruments juridiques internationaux. Cette notion large couvre donc, par exemple, les traités, les décisions juridiquement contraignantes, les recommandations non juridiquement contraignantes, les traités ou lois types, les déclarations et les normes internationales d’application libre.

• Élaboration d’instruments internationales (dans le cadre des organisations internationales). Aux fins du présent document, et conformément au travail d’analyse mené par l’OCDE sur le sujet depuis 2014 (OCDE, 2019[31]), l’« élaboration d’instruments internationaux » englobe la conception, l’élaboration, la mise en œuvre et l’application d’instruments internationaux (voir ci‑dessus) par les gouvernements ou d’autres acteurs par l’intermédiaire d’organisations internationales, ou par les secrétariats des organisations internationales sur la base de mandats reçus de leurs membres, indépendamment de leur statut juridique, de leurs effets ou attributs et de la nature de l’organisation (publique ou privée). Cette définition ne préjuge pas de l’usage national de ce terme par les pays.

1. Le choix de cette approche plus large s’explique par le fait qu’elle peut être applicable indépendamment de la portée thématique/sectorielle des normes internationales. Cette approche diffère de celle de l’Accord SPS, qui définit les normes, directives et recommandations internationales selon qu’elles émanent de l’un des trois organismes internationaux suivants : les normes internationales relatives à la « sécurité sanitaire des produits alimentaires » établies par la « Commission du Codex Alimentarius » (Codex) de la FAO et de l’OMS ; les normes internationales relatives à la « santé animale et aux zoonoses » élaborées par l’« Organisation mondiale de la santé animale » (OIE) ; les normes internationales relatives à la « santé des végétaux » élaborées sous les auspices de la « Convention internationale pour la protection des végétaux » (CIPV). Pour les questions qui ne relèvent pas des organisations susmentionnées, l’Accord SPS prévoit également la possibilité pour le Comité SPS d’identifier « les normes, directives et recommandations appropriées promulguées par d’autres organisations internationales compétentes ouvertes à tous les Membres ».

2. Voir par exemple le rapport de l’Organe d’appel dans l’affaire États-Unis – Thon II (Mexique) et le rapport du Groupe spécial dans l’affaire Australie – Emballage neutre du tabac (Indonésie) (actuellement en appel). La décision du Comité OTC sur les six principes pour l’élaboration de normes, directives et recommandations internationales (G/TBT/9, 13 novembre 2000, point 20 et annexe 4) a également contribué de manière notable à clarifier le sens de « norme internationale » dans le cadre de l’Accord OTC (voir par exemple le rapport de l’Organe d’appel dans l’affaire États-Unis – Thon II, points 370-379 et 382, 384 et 394). 370-379 et 382, 384, et 394). L’Accord OTC fait référence à des normes internationales « pertinentes » ; le terme « pertinent » a été examiné par l’Organe d’appel dans l’affaire CE – Sardines. Pour une discussion plus approfondie sur les « six principes », voir pages 80-81.

Source : (OCDE, 2017[24]) (OCDE, 2019[31]) (OCDE/OMC, 2019[36]).

La variété des approches de coopération internationale en matière de réglementation

Les travaux de l’OCDE montrent la multiplicité des approches visant à faciliter l’interopérabilité des cadres réglementaires. Elles peuvent couvrir des activités allant de l’échange d’informations à l’harmonisation des règles. Elles peuvent se concentrer sur l’étape précédant l’élaboration des règles – comme la collecte de preuves – ou concerner la mise en œuvre de la réglementation (dans le cadre de mesures d’application/d’inspection par exemple). Elles peuvent impliquer des mécanismes institutionnels spécifiques ou reposer sur des accords entre pairs. De facto, elles prennent la forme d’un ensemble de mécanismes complémentaires allant de l’action unilatérale à l’action multilatérale internationale (Graphique 1.3), plutôt que d’un ensemble discret d’options mutuellement exclusives (comme l’illustre la boîte à outils de la CIR adoptée par la Nouvelle-Zélande).

La complémentarité des mécanismes de CIR est bien illustrée par leur coexistence et leur superposition au niveau des secteurs ou des enjeux politiques. La coopération en matière de lutte contre la pollution de l’air en offre un bon exemple : elle implique en effet l’adoption unilatérale de normes environnementales internationales, des protocoles d’accord bilatéraux sur l’échange de données, l’assistance technique et le renforcement des capacités, et la participation à des programmes et forums multilatéraux sur l’environnement, à des projets de recherche plurilatéraux et à des réunions ministérielles conjointes (Kauffmann and Saffirio, 2020[21]). L’application du droit de la concurrence fournit une autre illustration de la superposition des mécanismes de CIR dans le même domaine, impliquant un mélange d’instruments spécifiques et non spécifiques à la concurrence, ainsi que des mécanismes de coopération formels et informels entre les différents niveaux de gouvernement (OCDE, 2013[11]). Plusieurs mécanismes de CIR se complètent également dans le domaine de la coopération en matière d’application de la législation sur la protection des consommateurs, qui repose sur des accords internationaux contraignants (tels que des accords de haut niveau entre gouvernements), des protocoles d’accord non contraignants et d’autres accords entre autorités, ainsi que sur des échanges informels par le biais de réseaux d’agences entre pairs (tels que le Réseau international pour l’application de la législation sur la protection des consommateurs) et des échanges de personnel (OCDE, à paraître[34]).

Graphique 1.3. Mécanismes de CIR

Source : Adapté de (OCDE, 2013[11]), International Regulatory Co-operation: Addressing Global Challenges, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264200463-en.

Au niveau national, l’interopérabilité des cadres réglementaires peut être améliorée unilatéralement en investissant dans la qualité de la réglementation et en intégrant des questions liées à l’environnement international.

Les pays peuvent faire beaucoup au niveau national pour améliorer la cohérence de leurs cadres réglementaires avec l’environnement international, ou créer des institutions dignes de confiance qui peuvent servir de base aux accords de coopération et établir les conditions propres à soutenir une coordination utile avec les juridictions étrangères. L’éventail de pratiques et de disciplines mises en évidence dans la Recommandation de 2012 et dans la Liste de référence APEC-OCDE de 2005 sur la réforme de la réglementation (APEC-OCDE, 2005[39]) constitue une base solide pour améliorer la qualité de la réglementation nationale et intégrer des questions plus systématiques liées à l’environnement international.

Sur ce dernier point, le principe 12 de la Recommandation de 2012 encourage les pratiques unilatérales susceptibles de soutenir l’interopérabilité des cadres réglementaires, qui sont détaillées dans le projet de Principes de bonne pratique. En un mot :

• Étudier systématiquement les renseignements accumulés dans d’autres pays sur des questions similaires afin d’éclairer le raisonnement et l’éventail des options possibles

• Adopter des instruments internationaux et d’autres cadres réglementaires pertinents lors de l’élaboration ou de la mise à jour des lois et des règlements, ou expliquer en détail les raisons pour lesquelles on s’en écarte

• Faciliter l’engagement des parties prenantes hors du pays pour recueillir des renseignements sur les implications de la réglementation nationale

• Évaluer les effets (y compris sur les flux internationaux et en dehors du pays) des lois et des règlements une fois adoptés et leur divergence avec les bonne pratique internationales.

Ces bonne pratique réglementaires unilatérales constituent une première étape essentielle et un élément de base de la CIR – outre qu’elles permettent d’éviter des divergences réglementaires inutiles grâce à une réglementation mieux informée, elles favorisent la connaissance et la confiance mutuelles nécessaires entre les pays pour des formes plus solides de CIR. Toutefois, elles ne garantissent pas nécessairement en elles-mêmes le résultat attendu de la CIR, qui peut nécessiter de dépasser l’action unilatérale et de s’engager dans des formes de coopération bilatérales, régionales ou internationales.

Les récents travaux de l’OCDE sur les réponses de la CIR à la crise de la COVID-19 montrent que certains gouvernements ont choisi de faire respecter unilatéralement des normes techniques relatives au matériel médical émises par les autorités compétentes d’autres pays (OCDE, 2020[1]). Cette reconnaissance unilatérale s’est avérée une option souple et rapide pour les pays cherchant à garantir la disponibilité de produits médicaux essentiels. À titre d’exemple, la FDA américaine a renoncé en avril 2020 à certaines exigences réglementaires pour autoriser le personnel de santé à utiliser des appareils respiratoires jetables (masques) qui répondaient aux exigences approuvées dans d’autres pays, même s’ils n’étaient pas approuvés par le National Institute for Occupational Safety and Health (NIOSH) (US FDA, n.d.[40])3. Santé Canada a mis en place des procédures simplifiées d’importation et de vente relatives au matériel médical requis pour faire face à la pandémie de COVID-19, dès lors que la mise sur le marché de ce matériel était autorisée par une autorité réglementaire étrangère (Health Canada, n.d.[41]).

Il existe une multiplicité de modalités de coopération et de mécanismes institutionnels potentiels, aux niveaux bilatéral, régional et multilatéral.

Il n’y a pas de moyen simple d’illustrer l’éventail des approches de coopération possibles, d’autant plus qu’elles peuvent combiner différentes caractéristiques et varier selon les secteurs et les pays – l’éventail des mécanismes de CIR et leur complexité sont décrits en détail dans (OCDE, 2013[11]) et dans les études de cas qui y sont jointes (énumérées à l’annexe B). Une façon de rendre compte de la grande variété des mécanismes de manière schématique consiste à faire la distinction entre ceux qui impliquent l’harmonisation des règles comme base de l’interopérabilité et ceux qui préservent la variété des cadres réglementaires et cherchent à établir des passerelles entre eux. Ces mécanismes sont représentés de manière simplifiée et non exhaustive dans le Graphique 1.4.

Graphique 1.4. Catégorisation non exhaustive des types de CIR par résultat

Harmonisation réglementaire

L’harmonisation réglementaire (définie comme l’adoption de règles communes à deux ou plusieurs pays) élimine à la racine même les divergences réglementaires entre les pays participants, c’est-à-dire au stade de l’élaboration. Elle devrait ainsi améliorer de manière significative l’efficacité et l’efficience de la réglementation entre les partenaires en limitant la marge d’interprétation et les frictions découlant des divergences. L’élaboration de règlements et de directives dans l’Union européenne en offre un exemple, comme l’illustrent l’évolution de la réglementation de l’Union en matière d’énergie (OCDE, 2013[32]), ainsi que le cas d’harmonisation décrit dans l’étude du programme E3 (efficacité énergétique des équipements) entre l’Australie et la Nouvelle-Zélande (Kauffmann and Saffirio, 2020[21]).

Comme l’illustrent ces exemples, l’« harmonisation réglementaire » recouvre en pratique différentes réalités et différents degrés de coopération, à savoir l’adoption de la règle d’un autre pays, l’adoption conjointe d’une règle commune par le biais d’un processus délibératif au sein d’une institution commune, l’adoption conjointe de règles communes sans implication d’une institution commune, ou la référence conjointe à un tiers créateur de règles (généralement une organisation internationale). Il existe aussi une idée reçue de l’harmonisation réglementaire selon laquelle des règles communes impliquent une application sans faille, ce qui est rarement le cas. Les directives européennes, par exemple, sont élaborées par des institutions communes et sont censées s’appliquer à tous les membres de l’Union. Cependant, contrairement aux règlements européens qui sont directement applicables, leur mise en œuvre implique leur transposition dans la législation nationale – laissant des marges de divergence – et donne aux États membres de l’Union le pouvoir de les faire appliquer. Les travaux de l’OCDE sur les inspections et l’application de la réglementation montrent qu’il peut y avoir des différences significatives dans les approches d’application de la loi qui peuvent engendrer des coûts importants pour les entités réglementées et/ou affecter l’efficacité de la réglementation.

Les travaux du Partenariat des Organisations Internationales pour l’Efficacité des Instruments Internationaux montrent que la majorité des instruments internationaux (destinés à assurer l’harmonisation de la réglementation) permettent une mise en œuvre souple et une adaptation au contexte spécifique – ils sont rarement applicables directement et gardent pour une grande part un caractère volontaire (voir ci-dessous).

D’où la question suivante : pourquoi ne pas appliquer une réglementation unique et une exécution unique à tous ? L’harmonisation peut s’accompagner de coûts importants. Elle limite aussi la souveraineté réglementaire des pays. Et dans sa forme extrême, les administrations publiques n’élaborent plus de réglementations et de normes au niveau national, mais transposent des mesures internationales. Le développement d’approches communes peut ne pas rendre compte de la variété des conditions particulières et ne pas répondre aux besoins et aux attentes de certains citoyens et administrations nationales. L’harmonisation implique par définition l’uniformité, ce qui peut ne pas être la meilleure solution dans tous les contextes. Elle peut également étouffer les mesures réglementaires novatrices.

Il y a donc un équilibre à trouver entre une harmonisation réglementaire complète (que l’on peut simplifier par la formule « une règle, une application ») qui efface effectivement les coûts des différences (même minimes) d’interprétation et d’application des règles et la flexibilité qu’un système plus laxiste d’adoption d’instruments internationaux non contraignants peut permettre.

Équivalence/reconnaissance mutuelle : alternative à l’harmonisation réglementaire ?

Un certain nombre de mécanismes de CIR, différents de l’harmonisation réglementaire, favorisent l’alignement des réglementations tout en laissant une place à la diversité réglementaire ; Il s’agit notamment des mécanismes d’« équivalence » et de reconnaissance mutuelle. Il existe un large éventail de modalités de reconnaissance mutuelle, identifiées dans (Correia de Brito, Kauffmann and Pelkmans, 2016[42]), qui vont de la reconnaissance des résultats réglementaires de différentes règles à la reconnaissance plus limitée des résultats d’évaluation de la conformité contenus dans différents accords (Graphique 1.5. La reconnaissance mutuelle des règles est rarement utilisée, sauf au sein de l’Union européenne, entre l’Australie et la Nouvelle-Zélande dans le cadre de l’accord de reconnaissance mutuelle Trans-Tasman et dans un certain nombre de cas spécifiques limités (tels que l’équivalence biologique UE‑États-Unis).

Graphique 1.5. Spectre des modalités de la reconnaissance mutuelle

Source : (Correia de Brito, Kauffmann and Pelkmans, 2016[42]).

Dans la plupart des cas, les pays adoptent la reconnaissance de leurs procédures d’évaluation de la conformité, c’est-à-dire la capacité des organismes d’évaluation de la conformité à tester et à certifier selon les règles et procédures d’un autre pays. L’objectif de ces accords de reconnaissance mutuelle (ARM) est de faciliter l’accès au marché en éliminant la duplication des essais et de la certification ou de l’inspection, en réduisant l’incertitude quant à un éventuel rejet et en raccourcissant les délais de mise sur le marché.

L’acceptation mutuelle des données (AMD) de l’OCDE offre un autre exemple de « reconnaissance » portant sur les données d’essais chimiques. Elle montre les avantages potentiels de la reconnaissance mutuelle des résultats lorsqu’elle est étendue au niveau multilatéral (OCDE, 2013[13]). Il existe également des exemples de coopération à travers l’assistance mutuelle au stade de l’application, comme le montre l’étude sur la coopération entre les autorités de la concurrence (OCDE, 2013[13]) et dans le domaine de la protection des consommateurs (OCDE, à paraître[34]).

Il existe peu de données systématiques et chiffrées sur l’efficacité de la reconnaissance mutuelle. S’agissant de la reconnaissance de l’équivalence des résultats réglementaires, l’accord de reconnaissance mutuelle Trans-Tasman se distingue par ses évaluations régulières effectuées par la Commission australienne de la productivité4. Il existe également un certain nombre de publications sur les ARM, qui montrent qu’ils suppriment la nécessité de procéder à de multiples évaluations de la conformité et raccourcissent le temps nécessaire au commerce transfrontalier des marchandises. Ils ont des effets positifs sur le commerce, en particulier dans les secteurs scientifiques caractérisés par de longues chaînes de valeur mondiales, où des gains économiques suffisants sont attendus, comme les secteurs des équipements de télécommunications, des machines et des équipements électroniques. Mais, les ARM sont aussi coûteux à négocier et à maintenir. Ils exigent une coopération permanente entre les organismes de réglementation nationaux. (Correia de Brito, Kauffmann and Pelkmans, 2016[42]) montre que les ARM ne donnent de bons résultats que dans les secteurs où les divergences réglementaires sont limitées (par exemple lorsqu’une norme internationale solide prévoit des bases réglementaires communes, comme dans le domaine électronique/électrique) et dans les relations avec les pays où la confiance dans les systèmes réglementaires et administratifs respectifs est élevée.

Quel rôle pour les accords commerciaux ?

Les pays utilisent les accords commerciaux comme un moyen de promouvoir l’efficacité et l’efficience de la réglementation en incluant des dispositions relatives aux bonne pratique réglementaires et à la coopération internationale en matière de réglementation (OCDE, 2017[24]). Cette tendance n’est pas nouvelle. Ces dernières décennies, un certain nombre d’accords ont inclus des dispositions relatives aux mécanismes de bonne pratique réglementaires et/ou de CIR, reflétant et parfois approfondissant les disciplines de l’OMC énoncées dans les Accords et Comités OTC et SPS (OCDE/OMC, 2019[36]). Ces dispositions encouragent les bonne pratique réglementaires traditionnelles en matière de transparence et d’élaboration de règles fondées sur des preuves. Les accords commerciaux offrent également une voie pour la reconnaissance mutuelle et servent de vecteurs à d’autres mécanismes qui favorisent le dialogue et encouragent les parties aux accords à coopérer sur les questions réglementaires. En outre, certains accords comportent également des annexes ou des chapitres permettant d’inclure des engagements sectoriels relatifs aux outils de gestion réglementaire, à l’utilisation de normes internationales, à la mise en œuvre de la reconnaissance mutuelle ou à d’autres formes d’alignement des réglementations.

Depuis peu, les accords commerciaux sont plus détaillés et plus ambitieux quant au contenu et à la portée des dispositions relatives aux bonne pratique réglementaires et à la CIR. En particulier, un certain nombre d’accords commerciaux intègrent désormais des chapitres dédiés aux bonne pratique réglementaires et/ou à la CIR (Kauffmann and Saffirio, 2021[43]). Bien qu’il soit trop tôt pour évaluer l’impact global de ces chapitres dédiés à la qualité réglementaire et à la CIR, leur contenu et les premières étapes de leur mise en œuvre appellent déjà un certain nombre de réflexions.

Le niveau d’ambition de ces chapitres autonomes est largement lié à l’état d’avancement de la politique réglementaire dans les pays partenaires. Cependant, leur intégration croissante dans les accords commerciaux témoigne de l’intérêt des pays à systématiser la politique et la coopération en matière de réglementation. En outre, les pratiques réglementaires promues dans ces chapitres horizontaux sont pleinement alignées sur la Recommandation de 2012 et la Liste de référence APEC-OCDE, ce qui favorise la cohérence des approches entre les pays.

Ces chapitres autonomes font constamment progresser l’évaluation de l’impact de la réglementation, l’engagement des parties prenantes et la prise en compte des normes internationales. Pourtant, un certain nombre d’entre eux vont plus loin et s’étendent à de nouvelles bonne pratique réglementaires incluses dans la Recommandation de 2012 et dans les travaux récents de l’OCDE, tels que l’évaluation ex post, la surveillance réglementaire et la coopération en matière d’application de la réglementation.

Ces chapitres s’appuient sur les pratiques existantes en matière d’élaboration de règles chez les partenaires commerciaux et visent à les compléter. Une majorité d’entre eux crée des comités permanents chargés de surveiller leur mise en œuvre et/ou de promouvoir la coopération réglementaire entre les parties. Bien qu’il soit encore trop tôt pour évaluer leurs effets, ces nouveaux organismes offrent l’occasion de réunir les acteurs concernés pour travailler à l’amélioration de l’efficacité réglementaire dans l’ensemble du monde politique.

Le rôle des organisations internationales dans la CIR

Les organisations internationales (OI) offrent la possibilité de coopérer à plus grande échelle que les approches bilatérales de la CIR. Elles sont la principale forme institutionnelle utilisée pour soutenir la coopération réglementaire multilatérale depuis le siècle dernier (OCDE, 2013[11]) et (OCDE, 2016[38]). Elles permettent de maintenir un dialogue constant et d’anticiper de nouvelles questions, elles aident à établir un langage commun, facilitent la comparabilité des approches et des pratiques, développent des instruments internationaux et offrent des mécanismes de résolution en cas de différends. Elles peuvent prendre différentes formes : internationales, régionales, groupes d’institutions partageant les mêmes idées ou partageant des questions et des priorités communes.

Le paysage de l’élaboration des règles internationales est dynamique, avec de multiples acteurs et un corpus d’instruments internationaux en pleine expansion. Il a considérablement évolué au fil des années pour accueillir de nouveaux acteurs et de nouvelles formes d’OI. (OCDE, 2016[38]) et (OCDE, 2019[31]) classent les divers organismes internationaux d’élaboration de règles en trois grandes catégories : les organisations intergouvernementales (OIG), les réseaux transgouvernementaux (RTG) et les organismes privés de normalisation. Cela étant, en dépit de leurs différences de nature, de composition, de mandat et d’orientation, les OI partagent des caractéristiques communes fortes dans l’élaboration et le maintien de l’ensemble des règles et normes internationales, à savoir : la recherche du consensus dans la prise de décision ; l’élargissement de la composition traditionnelle à de nouvelles zones géographiques et à des acteurs non gouvernementaux ; et le rôle de leur secrétariat en tant que centre d’information.

Les OI adoptent une grande variété d’instruments internationaux à valeur normative externe, qui peuvent être classés en plusieurs familles de différentes caractéristiques, dont la rigueur juridique (OCDE, 2019[31]). Néanmoins, l’élaboration de règles internationales fonctionne largement comme un système et pas seulement comme un ensemble d’acteurs et de règles. Les instruments servent d’éléments constitutifs d’un cadre plus large visant à « réglementer » des domaines spécifiques. Le vaste écosystème d’OI et de règles reflète – en même temps qu’il tente d’y répondre – la complexité croissante du monde moderne, le grand nombre de questions qui nécessitent une réponse internationale et la variété des circonscriptions et des situations. De facto, les pays appartiennent à 50 organisations internationales, voire davantage (OCDE, 2013[11]). Les données de (OCDE, 2016[38]) montrent que les organisations internationales qui ont participé au rapport ont produit quelque 70 000 instruments internationaux couvrant un large éventail de secteurs politiques.

Mais la complexité croissante peut s’accompagner d’une impression de répétition, de sur-bureaucratie, d’inaccessibilité, de manque de transparence et de responsabilité, de faiblesse de la mise en œuvre et de perte de contrôle. Les OI n’échappent pas au climat de détérioration de la confiance dans les institutions publiques, les données probantes ou les avis d’experts, observé dans tous les pays. Dans ce contexte, il est nécessaire d’améliorer la transparence, la pertinence et la cohérence de l’élaboration des règles internationales et de veiller à ce qu’elles fonctionnent comme prévu : en tant qu’instrument de gestion de la mondialisation pour le bien-être de tous. Avec cet objectif en tête, le Partenariat des Organisations Internationales pour l’Efficacité des Instruments Internationaux vise à aider les OI et leurs membres à remédier aux faiblesses de la mise en œuvre des règles internationales, à promouvoir une réglementation transparente et fondée sur les preuves et à encourager une plus grande coordination entre les responsables de la réglementation internationale.

Les pays/décideurs nationaux ont un rôle clé à jouer pour garantir la qualité de l’élaboration des règles internationales, par leur participation active, la mise en œuvre d’instruments internationaux dans les cadres nationaux et leur rôle de relais d’information sur l’utilisation et les impacts de ces instruments. Ce rôle est étudié dans l’Examen de la coopération internationale en matière de réglementation du Mexique (OCDE, 2018[44]) et dans l’Examen de la coopération internationale en matière de réglementation du Royaume-Uni (OCDE, 2020[28]).

Références

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[43] Kauffmann, C. and C. Saffirio (2021), “Good regulatory practices and co-operation in trade agreements: A historical perspective and stocktaking”, OECD Regulatory Policy Working Papers, No. 14, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/cf520646-en.

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[6] OCDE (2018), The Resilience of Students with an Immigrant Background: Factors that Shape Well-being, Examens de l’OCDE sur la formation des migrants, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264292093-en.

[24] OCDE (2017), International Regulatory Co-operation and Trade: Understanding the Trade Costs of Regulatory Divergence and the Remedies, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264275942-en.

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[3] OCDE (2014), Économies interconnectées : Comment tirer parti des chaînes de valeur mondiales, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264201842-fr.

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[23] OCDE (2013), International Regulatory Co-operation: Case Studies, vol. 3: Transnational Private Regulation and Water Management, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264200524-en.

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[26] OCDE (2010), Policy Framework for Effective and Efficient Financial Regulation, Éditions OCDE, Paris, https://www.oecd.org/daf/fin/financial-markets/44362818.pdf (accessed on 19 March 2021).

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[34] OCDE (à paraître), Boîte à outils sur les mesures législatives relatives à la coopération en matière d’application des lois sur la protection des consommateurs.

[36] OCDE/OMC (2019), Facilitating Trade through Regulatory Cooperation: The Case of the WTO’s TBT/SPS Agreements and Committees, Éditions OCDE, Paris/Organisation mondiale du commerce, Genève, https://dx.doi.org/10.1787/ad3c655f-en.

[12] OCDE/OMS (2016), International Regulatory Co-operation and International Organisations: The Case of the World Health Organization (WHO).

[33] OCDE/RIC (2021), OECD/ICN Report on International Co-operation in Competition Enforcement, http://www.oecd.org/daf/competition/OECD-ICN-Report-on-International-Co-operation-in-Competition-Enforcement.pdf (accessed on 20 March 2021).

[14] Pasricha, G. et al. (2018), Domestic and Multilateral Effects of Capital Controls in Emerging Markets, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA, https://doi.org/10.3386/w20822.

[19] Pereira Da Silva, L. and M. Chui (2017), “Avoiding “regulatory wars” using international coordination of macroprudential policies”, https://www.bis.org/speeches/sp171003.pdf.

[40] US FDA (n.d.), Revoked EUAs for Non-NIOSH-Approved Disposable Filtering Facepiece Respirators, https://www.fda.gov/medical-devices/emergency-use-authorizations-medical-devices/revoked-euas-non-niosh-approved-disposable-filtering-facepiece-respirators#imported.

Notes

← 1.  La richesse des mécanismes de coopération entre les organismes de réglementation de différents pays a été mise en évidence dans les examens détaillés de la coopération internationale en matière de réglementation réalisés au Mexique et au Royaume-Uni et offre des exemples pratiques de la façon dont ils peuvent être liés par des engagements contraignants et non contraignants (OCDE, 2018[44]) (OCDE, 2020[28]).

← 2.  Notamment le développement d'une boîte à outils de la CIR par la Nouvelle-Zélande.

← 3.  La US FDA a révoqué certains permis d'importation de masques non approuvés par le NIOSH depuis la publication originale de ce rapport.

← 4.  L'évaluation la plus récente est disponible à https://www.pc.gov.au/inquiries/completed/mutual-recognition-schemes#report.