Alors que la récession provoquée en 2020 par la pandémie a été plus modérée en Australie que dans la plupart des autres économies de l’OCDE, de récentes vagues de contamination par le variant Delta du COVID-19 ont amené les autorités à instaurer un confinement strict dans une grande partie du pays. De ce fait, l’économie va se contracter, et la reprise progressive des activités économiques suspendues ne pourra intervenir que lorsque les taux de vaccination auront sensiblement augmenté. Tandis que l’économie se redresse, les pouvoirs publics doivent s’attacher à instaurer des conditions propices à une nouvelle période prolongée de hausse sensible et équitablement répartie du niveau de vie. Il faudrait poursuivre les efforts engagés récemment pour réduire les obstacles réglementaires et administratifs auxquels se heurtent les jeunes entreprises à fort potentiel. Par ailleurs, il est possible de renforcer la résilience de l’économie australienne aux chocs économiques futurs en revoyant les cadres institutionnels relatifs aux politiques budgétaire et monétaire, et en veillant à ce que le système de protection sociale soit adapté. L’Australie est tout particulièrement vulnérable face au changement climatique, mais elle est aussi très bien placée pour tirer avantage sur le plan économique de la décarbonation à l’échelle mondiale. Il faudra que le rythme de diminution des émissions intérieures de gaz à effet de serre s’accélère sensiblement pour que le pays puisse les ramener à zéro en termes nets d’ici à 2050.
Études économiques de l'OCDE : Australie 2021 (version abrégée)
1. Principaux éclairages sur l’action publique
Abstract
Bien que la pandémie ait mis fin à une période enviable de 28 ans de croissance économique ininterrompue, la récession qu’elle a provoquée en 2020 a été plus modérée en Australie que dans la plupart des autres pays de l’OCDE. Ce résultat est attribuable non seulement aux mesures de santé publique, mais aussi à la réaction rapide et appropriée des pouvoirs publics sur le plan économique. La politique budgétaire a joué un rôle particulièrement important dans la stabilisation de l’économie et du niveau de vie de la population. Néanmoins, la vague actuelle de contaminations et les mesures d’endiguement adoptées en conséquence dans certains États fédérés constituent une source de difficultés supplémentaires pour l’économie nationale.
La pandémie s’est en outre déclarée alors que des vents contraires structurels soufflaient sur l’économie. Après avoir été supérieure à celle des autres pays de l’OCDE tout au long de la crise financière et dans son sillage immédiat, la croissance du PIB par habitant de l’Australie s’était ralentie durant les années qui ont précédé la pandémie (Graphique 1.1). Cela tenait en partie à l’affaiblissement de la croissance de la productivité, qui s’était traduit par une évolution décevante des salaires. Par ailleurs, les effets négatifs du changement climatique sur l’environnement physique étaient devenus plus manifestes. L’Australie est le continent habité le plus sec de la planète, et avant le début de la pandémie, le pays était aux prises depuis des mois avec des feux de brousse catastrophiques, qui ont tué, blessé ou touché plus de trois milliards d’animaux indigènes (mammifères, oiseaux, reptiles et amphibiens) (van Eeden et. al., 2020).
Graphique 1.1. La croissance du PIB par habitant avait ralenti avant la pandémie
PIB par habitant, croissance annuelle moyenne (%)
Source : Statistiques de l’OCDE sur la productivité.
Les principaux messages de cette Étude économique sont les suivants :
Une fois que l’économie redémarrera, les pouvoirs publics devront s’attacher à mettre en œuvre des réformes ouvrant la voie à une nouvelle période prolongée de hausse sensible et équitablement répartie du niveau de vie. Il convient de poursuivre les efforts engagés récemment pour réduire les obstacles réglementaires, administratifs et financiers auxquels se heurtent les jeunes entreprises à fort potentiel.
La pandémie laissera des séquelles durables, prenant la forme d’un endettement public élevé, de marges de manœuvre monétaires réduites et d’effets de stigmate subis par certaines cohortes de travailleurs. Afin de mieux préparer l’économie à de futurs chocs, les autorités devraient revoir les cadres institutionnels relatifs aux politiques budgétaire et monétaire, tout en veillant à ce que le système de protection sociale soit adapté et à ce que le secteur financier étaye la résilience financière des ménages.
L’Australie est particulièrement vulnérable face au changement climatique, mais elle est aussi très bien placée pour tirer avantage sur le plan économique de la décarbonation à l’échelle mondiale : sa superficie terrestre importante (et son climat venteux), le rayonnement solaire intense, son vaste accès à la mer et son capital humain solide servent en effet d’assise à l’innovation en matière de technologies de réduction des émissions de carbone. L’élaboration d’une stratégie nationale cohérente et coordonnée définissant des objectifs clairs et les mesures à prendre en conséquence s’impose pour ramener à zéro les émissions nettes de gaz à effet de serre dès que possible, et de préférence d’ici à 2050. Le secteur financier peut jouer un rôle déterminant dans la réalisation de ces objectifs.
Les mesures prises initialement face à la pandémie étaient bien coordonnées
En Australie, les premiers cas de COVID-19 sont apparus à la fin de janvier 2020 et la propagation de la maladie s’est accélérée à partir du début de mars (Graphique 1.2, partie A). C’est seulement à la fin de mars 2020 que des mesures de confinement strictes ont été adoptées, mais une fois mises en place, elles ont eu un impact considérable : après avoir atteint un sommet en l’espace de deux semaines, le nombre quotidien de nouveaux cas a chuté brutalement.
La reprise des activités économiques en mai 2020 s’est bien déroulée dans la plupart des États et territoires. En juillet 2020, l’État de Victoria (qui représente près d’un quart de l’économie nationale) a toutefois connu une forte hausse du nombre de cas, qui a conduit à l’instauration d’un confinement strict dans cet État pendant plus de trois mois, et notamment à la fermeture des établissements scolaires. Le nombre de décès liés au COVID-19 a ensuite augmenté, mais il est resté limité en termes de comparaison internationale. Une fois cette vague de contaminations maîtrisée, les Australiens ont connu dans tous les États fédérés une période d’environ six mois marquée par un nombre très limité de cas de COVID-19, ainsi que par des vagues d’infections localisées qui ont été efficacement endiguées. Néanmoins, en juin 2021, une vague de contaminations par le variant Delta du COVID-19, plus transmissible, en Nouvelle-Galles-du-Sud s’est rapidement propagée à d’autres parties du pays. Des confinements stricts ont ensuite été instaurés dans plusieurs États, notamment les plus grands (Nouvelle-Galles-du-Sud et Victoria). Au cours des dernières semaines, le nombre de patients infectés par le COVID-19 hospitalisés en unité de soins intensifs en Nouvelle-Galles-du-Sud a commencé à augmenter rapidement.
Graphique 1.2. Une résurgence du virus s’est accompagnée d’une accélération du rythme des vaccinations
Source : Refinitiv ; et CEIC.
Les premiers stades de la pandémie ont été caractérisés par une prise de décisions et une communication cohérente entre les différents niveaux d’administration. Cette cohérence a été favorisée par la création d’un organe principal de prise de décisions, le Cabinet national (National Cabinet), qui est composé du Premier Ministre d’Australie, ainsi que des premiers ministres (Premiers et Chiefs Ministers) de tous les États et territoires australiens (Encadré 1.1). Par ailleurs, les autorités ont promptement restreint l’accès aux collectivités isolées. Cette mesure était importante compte tenu du risque de mortalité accru parmi les Australiens autochtones dû aux inégalités en matière de santé et sur le plan socioéconomique (Yashadhana et. al., 2020). Un groupe consultatif a été créé afin d’élaborer le plan d’intervention sanitaire pour les Australiens autochtones, et des fonds ont été affectés à l’amélioration de la prestation des services de santé, des capacités de dépistage, des dispositifs de quarantaine et de la communication pour les habitants des collectivités isolées.
Encadré 1.1. Le Cabinet national d’Australie
Le 13 mars 2020, il a été annoncé qu’un Cabinet national serait institué pour faire face à la pandémie de COVID-19. Composé du Premier Ministre et des chefs de gouvernement de tous les États et territoires, cet organe permet, à la faveur d’échanges directs et fréquents entre ces dirigeants, de coordonner étroitement l’action publique. Les décisions prises tout au long de la pandémie ont été éclairées par des avis d’experts et des données probantes, le Directeur général de la santé (Chief Medical Officer) et des scientifiques de premier plan ayant régulièrement participé aux réunions. La prise de décisions a également bénéficié du « Rapid Research Information Forum », un forum de partage rapide d’informations créé par le gouvernement pour fournir des avis sur des thèmes tels que la saisonnalité du COVID-19, la transmission de la maladie par contact avec des surfaces et les vaccins les plus prometteurs, en s’appuyant sur des données factuelles.
Le Cabinet national a bénéficié d’un large soutien dans la population, 89 % des Australiens interrogés étant favorables à l’idée de conserver cet organe après la pandémie (Guinness et. al., 2020). À la fin de mai 2020, il a été décidé que le Cabinet national remplacerait le Conseil des gouvernements australiens (COAG, Council of Australian Governments), critiqué depuis longtemps pour son caractère excessivement bureaucratique, ainsi que pour le contrôle trop étroit exercé sur ses priorités par le gouvernement fédéral. Le 29 mai 2020, le Cabinet national a décidé de créer le Conseil national pour la réforme de la fédération (NFRC, National Federation Reform Council). Composé des dirigeants et des responsables du Trésor de l’administration fédérale et des États et territoires, ainsi que du Président de l’Association des collectivités locales australiennes (ALGA, Australian Local Government Association), ce conseil a pour mission de traiter des questions prioritaires sur le plan fédéral.
En 2020, les priorités déclarées du Cabinet national étaient la création d’emplois et la reprise économique. En 2021, il a réorienté son action vers la coordination des efforts de vaccination et le passage à une stratégie d’endiguement de la propagation du virus.
Une autre caractéristique notable de la réaction initiale des autorités australiennes a été la rapidité avec laquelle la réglementation a été temporairement modifiée pour assurer le bon fonctionnement du système de santé et de l’économie. Les exigences professionnelles applicables au personnel infirmier ont été ajustées pour permettre un renforcement des effectifs, la prestation des services de télésanté a été facilitée par la possibilité de transmettre des ordonnances par voie électronique, et les normes internationales sur les désinfectants pour les mains ont été rapidement adoptées. Dans plusieurs États, les commerces ont eu le droit d’allonger leurs horaires d’ouverture pour réduire la concentration de clients, tandis que les camions de livraison ont pu circuler en dehors des heures normales afin de réapprovisionner les magasins pris d’assaut dans un contexte de panique. Les pouvoirs publics ont aussi protégé les entreprises en apportant des ajustements temporaires à la réglementation relative à l’insolvabilité, et autorisé l’usage de signatures électroniques ainsi que la tenue d’assemblées générales d’actionnaires en ligne (McDonald, 2020). La réglementation du marché du travail a été temporairement assouplie pour renforcer la flexibilité offerte en matière de temps de travail, de tâches et de droits à congés.
Les frontières insulaires de l’Australie ont également contribué à endiguer la propagation du virus. Lorsque le nombre de cas a commencé à augmenter en mars 2020, les autorités australiennes ont fermé les frontières internationales aux ressortissants étrangers. À la fin de mars, tous les voyageurs rentrant en Australie ont été contraints d’observer une quarantaine pendant deux semaines dans des établissements hôteliers désignés par les autorités. Cette mesure a sans doute contribué à réduire la propagation du COVID-19 depuis l’étranger, mais elle s’est aussi avérée problématique. La mise en quarantaine des voyageurs internationaux relève en principe de la responsabilité de l’administration fédérale ; or le système de quarantaine à l’hôtel mis en place pour lutter contre le COVID-19 est géré par les États. Ce système a globalement fonctionné comme prévu, mais le caractère inadapté de divers établissements et le manque de formation du personnel ont transformé certains hôtels en foyers épidémiques, où le personnel contractait la maladie avant de la transmettre à la population locale. Ces dysfonctionnements ont été à l’origine de la deuxième vague de contaminations dans l’État de Victoria. Étant donné l’insuffisance des capacités d’accueil des établissements hôteliers réservés à la mise en quarantaine des voyageurs, le nombre d’arrivées internationales a dû être strictement limité. Compte tenu de l’apparition du variant Delta du COVID-19 et des pressions exercées sur les lieux de quarantaine, le Cabinet national a réduit de moitié le plafond relatif aux arrivées de voyageurs internationaux par avion à la mi-juillet. À la fin de ce mois, il restait encore à l’étranger quelque 40 000 ressortissants australiens ayant manifesté leur volonté de rentrer chez eux mais ne pouvant toujours pas le faire. À la fin du mois d’août, le plafond relatif aux arrivées internationales en Nouvelle-Galles du Sud a été de nouveau divisé par deux.
En juillet 2021, le Cabinet national a adopté un plan national de transition pour faire passer le dispositif national de réaction au COVID-19 de la phase pré-vaccinale, axée sur la poursuite de l’endiguement de la transmission du virus dans la population, à la phase post-vaccinale, axée sur la prévention des maladies graves, des hospitalisations et des décès, et la gestion des autres maladies infectieuses sur le plan de la santé publique. Chaque étape de ce plan sera déclenchée par le franchissement de seuils de taux de vaccination, ce qui signifie que le rythme de sa mise en œuvre dépendra dans une large mesure du fait que la population ait largement accès aux vaccins et qu’elle se fasse vacciner. Une fois que 70 % à 80 % des adultes seront complètement vaccinés, il est envisagé dans ce plan d’assouplir les mesures d’endiguement et de rouvrir par étapes les frontières internationales. Ces objectifs ont pris une importance accrue depuis que les confinements stricts actuels ont été mis en place dans plusieurs États. Les dirigeants ayant admis dans ces juridictions qu’il n’était plus possible de maintenir le nombre de cas à un niveau proche de zéro compte tenu de la transmissibilité accrue du variant Delta, l’atténuation de la rigueur des confinements a été subordonnée au fait que ces seuils de vaccination soient atteints.
La campagne de vaccination a démarré lentement (Graphique 1.2, partie B). Cela tenait non seulement à la lenteur avec laquelle la population s’est mise à se faire vacciner compte tenu du faible nombre de cas, mais aussi à des difficultés liées à la disponibilité des vaccins (notamment l’accès aux vaccins de provenance étrangère) et à la coordination de l’administration des vaccins par des médecins généralistes. Comme dans beaucoup d’autres pays de l’OCDE, les recommandations d’utilisation de certains vaccins ont évolué. Il est à présent recommandé d’administrer le vaccin Pfizer aux personnes âgées de moins de 60 ans, mais l’Australie n’en dispose en grandes quantités que depuis quelques mois. Les taux de vaccination ont récemment augmenté du fait de l’accroissement de la disponibilité des vaccins et des récentes vagues de contaminations par le COVID-19. Néanmoins, la proportion de la population adulte qui est complètement vaccinée est encore nettement inférieure au seuil de 70-80 % dans tous les États et territoires.
Dans les temps à venir, les autorités devraient veiller à ce que tous les adultes remplissant les conditions requises puissent être vaccinés contre le COVID-19 d’ici à la fin de 2021. Les autorités devraient s’attacher à garantir que les Australiens autochtones qui vivent dans des collectivités isolées aient aisément accès aux vaccins et à des conseils médicaux précis. Une fois que les seuils de vaccination définis auront été atteints et qu’un accord international sur un passeport vaccinal aura été trouvé, la réouverture des frontières internationales étayera la reprise économique en permettant l’arrivée d’étudiants étrangers, le tourisme bilatéral et une immigration nette source d’accroissement démographique. À mesure que les restrictions aux frontières et autres s’assoupliront, les États fédérés devront revoir leurs systèmes de dépistage, de traçage et d’isolement pour s’assurer que ceux-ci soient dûment adaptés aux nouveaux dispositifs. Les autorités devront également s’assurer de la capacité des systèmes de santé des États à faire face à la situation une fois que les restrictions auront été assouplies, en veillant à ce qu’ils puissent fournir en temps voulu des soins de qualité aux personnes contractant le COVID-19, ainsi qu’à celles ayant besoin de soins hospitaliers pour d’autres problèmes de santé.
Après un rebond vigoureux, la croissance économique a fléchi sur fond de nouvelles restrictions
L’économie s’est redressée rapidement au cours du second semestre de 2020 sur fond d’assouplissement des restrictions et de forte progression des revenus. Cette reprise vigoureuse s’est poursuivie pendant tout le premier semestre de 2021, la hausse des prix des produits de base et des actifs, le faible nombre de contaminations par le COVID-19 et les effets économiques négatifs limités du retrait des mesures de relance budgétaire ayant renforcé la confiance des consommateurs et des entreprises (Graphique 1.3, partie A). Cela dit, des disparités importantes subsistaient entre secteurs (Graphique 1.3, partie B). Cela tenait en partie à l’évolution de la structure de la consommation pendant la pandémie : en juin 2021, les dépenses de biens des ménages étaient supérieures de 6.3 % à leur niveau d’avant la pandémie, tandis que les dépenses de services demeuraient inférieures de 4 % environ. Compte tenu des récentes vagues de contaminations par le COVID-19 et du durcissement des restrictions, les indicateurs de confiance se sont nettement dégradés. Une fois encore, les effets induits sur l’économie devraient être subis de manière disproportionnée par certains secteurs de services nécessitant des contacts en face-à-face, tels que celui de l’hébergement et de la restauration.
Graphique 1.3. La confiance s’est repliée récemment et les tendances divergent selon les secteurs
Note : Dans la partie A du graphique, les indicateurs sont normalisés sur la période écoulée depuis 1997.
Source : Refinitiv.
L’investissement privé a également enregistré un net rebond en glissement annuel en juin 2021. Le redressement de la confiance tout au long de l’année 2020 et au début de 2021, conjugué aux incitations fiscales mises en place par les pouvoirs publics, s’est traduit par des dépenses en machines et équipements particulièrement fortes de la part des entreprises. Depuis lors, les indicateurs disponibles laissent entrevoir une modération des dépenses en capital des entreprises. L’investissement en logements individuels a également rebondi fortement une fois que les restrictions initiales ont été assouplies, soutenu par les mesures prises aussi bien au niveau fédéral qu’au niveau des États, par la faiblesse des taux d’intérêt et par le rattrapage de la demande. En revanche, le nombre de permis de construire de grands ensembles est resté faible, en partie du fait de l’accroissement modeste de la population, dû notamment à une diminution du nombre d’étudiants internationaux. Les prix des logements se sont inscrits en forte hausse durant le premier semestre de 2021, ce qui a alimenté les préoccupations relatives à l’accessibilité financière du logement, un problème qui renforce la tendance structurelle à l’accentuation des inégalités de patrimoine entre les jeunes Australiens et les générations plus âgées (Wood et al., 2019). Alors que les indicateurs des loyers des maisons ont augmenté au cours de l’année écoulée, les loyers des appartements ont diminué.
Graphique 1.4. Les échanges bilatéraux se concentrent dans la région Asie-Pacifique
Note : Dans les parties B et C du graphique, les exportations sont mesurées en valeur nominale. Dans la partie B, la catégorie « Minerais métalliques » regroupe les minerais métallifères et déchets de métaux, tandis que la catégorie « Charbon » recouvre les houilles, cokes et briquettes.
Source : Bureau australien de statistiques (ABS, Australian Bureau of Statistics) ; OCDE, Statistiques du commerce international par produit (base de données).
Les exportations sont restées quelque peu atones en volume depuis le début de la pandémie. Les fermetures des frontières internationales ont notamment tiré vers le bas les exportations de services d’enseignement. Le recul de ces exportations a réduit le PIB de ½ pour cent environ au premier semestre de 2020 (RBA, 2021). Les conséquences économiques de la baisse du nombre de touristes étrangers ont été quelque peu atténuées par la hausse des dépenses des résidents australiens dans le pays (RBA, 2021), l’Australie ayant été importatrice nette de services touristiques au cours des dernières années. Au premier semestre de 2021, les exportations de ressources naturelles ont été entravées par des perturbations de l’offre. Néanmoins, la valeur nominale des exportations s’est sensiblement redressée, la hausse des cours du minerai de fer portant les termes de l’échange à un sommet historique en juin 2021 (Graphique 1.4, parties A et B). Cela tenait à la vigueur de la production chinoise d’acier, conjuguée à des contraintes affectant l’offre minière au Brésil.
Représentant plus de 80 % des exportations, la région Asie-Pacifique revêt une importance cruciale pour le commerce australien (Graphique 1.4, parties D et E). Au cours des deux dernières décennies, la part des exportations de marchandises de l’Australie destinée à la Chine est passée de 10 % à 40 % environ, et elle est aujourd’hui supérieure à la part totale des exportations de marchandises de l’Australie vers tous les autres pays de l’OCDE réunis (Graphique 1.4, partie C). Ces dernières années, l’escalade des tensions commerciales a abouti à l’imposition par la Chine de restrictions à l’importation de certains produits de base australiens, dont le charbon, l’orge, le vin, la viande bovine et le coton. Les exportateurs sont parvenus à réorienter les échanges de certains de ces produits vers d’autres marchés. Ainsi, les exportations de charbon vers l’Inde, le Brésil et l’Indonésie ont progressé.
Le renforcement de la relation commerciale avec une Chine en voie d’industrialisation rapide a tiré vers le haut le chiffre d’affaires des entreprises, les revenus des ménages et les recettes des administrations publiques au cours des dernières décennies. Ceci dit, la concentration accrue des flux d’exportation rend l’Australie plus vulnérable à un futur choc affectant l’économie chinoise ou à la mise en place de restrictions à l’importation d’autres produits de base, tels que le minerai de fer.
Les effets immédiats de la récession initiale sur le marché du travail ont été plus marqués que lors des récessions précédentes, mais le redressement ultérieur a aussi été plus rapide (Graphique 1.5). Au début de 2021, le terrain perdu en termes de nombre total d’heures travaillées avait été totalement regagné. Après avoir culminé à 7.4 % à la mi-2020, le taux de chômage a reflué à 4.6 % en juillet 2021. À mesure que le marché du travail se redressait, la composition de la croissance de l’emploi a progressivement évolué sous l’effet du passage du travail à temps partiel au travail à temps plein, et des pénuries sporadiques de main-d’œuvre ont commencé à se faire jour. Tel a été le cas en particulier dans des secteurs comme l’agriculture et l’industrie minière, qui font traditionnellement appel à des travailleurs étrangers ou venant d’autres États. Le taux de chômage de longue durée est néanmoins demeuré élevé (Graphique 1.6, partie A), certaines cohortes de travailleurs victimes de suppressions d’emploi ayant toujours du mal à réintégrer le marché du travail. Des données à haute fréquence laissent à penser que les confinements stricts actuels ont des effets notables sur le marché du travail : l’emploi salarié a reculé de 3.7 % entre la première et la dernière semaine de juillet et les salaires ont diminué de 5.7 %.
Graphique 1.5. Le choc subi par le marché du travail a été brutal, mais l’emploi a rebondi après le confinement initial
Emploi, variation en pourcentage par rapport au pic ayant précédé la récession
Source : Bureau australien de statistiques (ABS, Australian Bureau of Statistics).
Comme dans beaucoup d’autres pays de l’OCDE, les pertes d’emplois au début de la pandémie ont été particulièrement marquées en Australie dans les services à forte intensité de main-d’œuvre nécessitant des contacts en face à face, qui tendent à employer une proportion importante de jeunes et de travailleurs faiblement rémunérés (Graphique 1.6, partie B). Contrairement au taux d’emploi des travailleurs plus âgés, ceux des 15-24 ans et des 25-34 ans étaient toujours inférieurs à leurs niveaux d’avant la pandémie en juillet 2021. Ces effets plus marqués subis par les jeunes et les travailleurs faiblement rémunérés sur le marché de l’emploi risquent d’accentuer les disparités qui existent déjà. Au-delà de ces inégalités intergénérationnelles grandissantes, les mesures globales des inégalités de revenu et de patrimoine ont augmenté au cours des dernières décennies (Productivity Commission, 2018).
Le choc subi par l’emploi au début de la pandémie a été légèrement plus important pour les femmes que pour les hommes, même si le redressement ultérieur du marché du travail a été observé pour les deux sexes (Graphique 1.6, parties C et D). Un écart de 8 points de pourcentage subsiste entre le ratio emploi/population des hommes et celui des femmes, ce qui correspond peu ou prou à l’écart moyen mesuré dans la zone OCDE. L’écart de taux d’activité entre hommes et femmes mesuré en Australie est également proche de la moyenne des pays de l’OCDE, après s’être réduit ces dernières années, en partie du fait de l’augmentation du taux d’activité des femmes âgées. Néanmoins, les femmes sont plus susceptibles de travailler à temps partiel en Australie que dans d’autres pays. Cela vaut en particulier pour les femmes ayant des enfants (OECD, 2018b ; Wood et al. 2020).
Comme cela avait été évoqué dans l’Étude économique de l’OCDE de 2018 consacrée à l’Australie, un enjeu persistant pour favoriser la présence des femmes sur le marché du travail consiste à veiller à ce que le système de prélèvements et de prestations ne les dissuade pas d’accroître leur temps de travail lorsqu’elles le souhaitent. Le système australien de prestations sous conditions de ressources garantit un ciblage adéquat des transferts et une maîtrise des dépenses budgétaires, mais le niveau élevé des taux marginaux d’imposition effectifs découlant de la forte dégressivité des prestations peut dissuader certaines femmes de travailler davantage. Des revenus d’activité plus élevés inciteraient également les femmes à renforcer leur présence sur le marché du travail : l’écart de rémunération par heure travaillée entre hommes et femmes s’établissait aux alentours de 10 % en 2020. Or, une part importante de cet écart ne peut être expliquée par les différences entre les deux sexes concernant des facteurs tels que les catégories d’emplois et les secteurs d’activité, les interruptions de carrière, l’âge et l’ancienneté (KPMG, 2019).
Un autre obstacle à l’augmentation du taux d’activité féminine réside dans le niveau relativement élevé des coûts nets de garde d’enfants. L’offre limitée de services d’accueil des jeunes enfants limite certes l’accès de certains parents à ces services (Australian Institute of Family Studies, 2021), mais des enquêtes laissent à penser que leur coût constitue le principal facteur empêchant des parents d’accroître leur temps de travail rémunéré (Wood et al., 2020). En juillet 2018, le gouvernement a remplacé deux dispositifs d’aide à la garde d’enfants par une allocation de garde d’enfants (Child Care Subsidy) accordée sous conditions de ressources. La part des frais de garde d’enfants assumée par les familles a ensuite diminué de 18 % (Commonweatlh Government, 2021a). Dans le cadre du budget fédéral 2021-22, cette allocation a été revue à la hausse pour les familles d’au moins deux enfants âgés de cinq ans ou moins. Le plafond annuel de l’allocation, qui s’applique aux familles dont les revenus excèdent 189 390 AUD, sera également supprimé (voir le Tableau 1.4). Les réductions d’impôt en cours dans le cadre du plan du gouvernement concernant l’impôt sur le revenu des personnes physiques (Personal Income Tax Plan) devraient également entraîner de manière générale une baisse des taux marginaux d’imposition effectifs.
Graphique 1.6. Les travailleurs faiblement rémunérés sont ceux dont la situation s’est le plus dégradée sur le marché de l’emploi
Note : Dans la partie B du graphique, la croissance de l’emploi est calculée au niveau des secteurs, qui sont classés en termes de distribution des salaires en fonction du salaire hebdomadaire moyen.
Source : Bureau australien de statistiques (ABS, Australian Bureau of Statistics) ; et calculs de l’OCDE.
Les tensions inflationnistes sous-jacentes demeurent modérées. Les mesures prises par les pouvoirs publics et, dans une moindre mesure, les répercussions de la pandémie ont provoqué une forte volatilité des prix tout au long de l’année 2020. Ces effets se sont déjà estompés en grande partie, mais il est possible que le rétablissement de mesures d’endiguement en Australie entraîne l’adoption de nouvelles dispositions par les pouvoirs publics ou des changements de comportement ayant une forte influence temporaire sur les prix à la consommation. Compte tenu des capacités excédentaires observées dans la plupart des secteurs, la progression des salaires demeure modeste, malgré l’annulation de certaines baisses de rémunération temporaires au second semestre de 2020.
Dans les temps à venir, la croissance du PIB devrait s’établir à 4 % en 2021 et à 3.3 % en 2022 (Tableau 1.1). On pose l’hypothèse que des mesures d’endiguement strictes resteront en place en Nouvelle-Galles du Sud et dans l’État de Victoria jusqu’au milieu du dernier trimestre de 2021. L’économie se redressera ensuite à mesure que les restrictions pourront être assouplies grâce à l’élévation des taux de vaccination. À la différence de ce qui s’était passé lors des précédents épisodes de confinement, ce redémarrage de l’activité aura lieu malgré la transmission persistante du COVID-19 dans la population. Dans cet environnement, les consommateurs pourraient hésiter davantage à renouer avec leurs habitudes de consommation d’avant la pandémie. La fermeture des frontières internationales continuera de peser sur le volume d’exportations jusqu’en 2022. Le taux de chômage devrait augmenter au second semestre de 2021, même si les effets des restrictions sur le marché du travail seront davantage perceptibles dans les mesures du nombre d’heures travaillées. Parallèlement au redressement de l’économie, la situation du marché de l’emploi s’améliorera et les capacités excédentaires se résorberont. Des tensions sur les prix et les salaires apparaîtront ensuite, mais elles devraient rester bien contenues.
Tableau 1.1. Indicateurs et prévisions macroéconomiques
1. Contributions aux variations du PIB réel, montant effectif dans la première colonne.
2. Indice des prix à la consommation, hors produits alimentaires et énergie.
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 109, prévisions révisées à la date du 8 septembre 2021.
Les prévisions sont aujourd’hui entourées de risques importants, à la hausse comme à la baisse. Une nette accélération du rythme de la campagne de vaccination pourrait permettre d’assouplir les mesures d’endiguement actuelles plus tôt qu’on ne s’y attend. En outre, une fois que les activités économiques suspendues reprendront, la consommation des ménages pourrait se redresser de manière étonnamment rapide compte tenu de l’ampleur de l’excès d’épargne accumulé. À l’inverse, des problèmes liés au déploiement des vaccins ou à l’hésitation vaccinale dans certaines cohortes de population pourraient retarder le redémarrage de l’activité économique. En outre, de nouvelles vagues importantes d’infections par le COVID-19 dans les États où s’appliquent pour l’instant des restrictions limitées pourraient amplifier le choc subi par l’économie, du fait de l’adoption de mesures d’endiguement. La pandémie a produit des effets d’ordre structurel dont l’ampleur reste incertaine, notamment la transition accélérée du commerce de détail vers le commerce en ligne et la possibilité d’un recul des migrations alternantes entre domicile et lieu de travail ainsi que des voyages. Le ralentissement de l’immigration pourrait en outre restreindre plus fortement que prévu l’offre dans certains pans de l’économie. Une dissipation des tensions commerciales avec la Chine stimulerait la croissance des exportations, mais il est aussi possible que les relations diplomatiques se dégradent encore.
Tableau 1.2. Nouveaux chocs que pourrait subir l’économie
Les politiques monétaire et financière ont permis d’amortir le choc
La Banque de réserve d'Australie (RBA, Reserve Bank of Australia) a réagi promptement dès le début de la crise, en assouplissant les paramètres de sa politique monétaire et en étoffant la panoplie de ses instruments (Tableau 1.3). Une cible de rendement des obligations d’État australiennes à trois ans et la création d’un mécanisme de financement à taux fixe sur trois ans en faveur des établissements de dépôts agréés (authorised depostit taking institutions, ADI) figurent parmi les nouvelles mesures. En novembre 2020, la RBA a également engagé un programme d’achat d’obligations d’État à échéance de 5 à 10 ans, programme qui a été prorogé jusqu'à février 2021. Ce programme succédait à des achats d’obligations réalisés précédemment pour remédier aux dysfonctionnements du marché et pour soutenir la cible de rendement obligataire à 3 ans. En juillet 2021, la RBA a annoncé qu’elle allait réduire légèrement la voilure de son programme à partir de septembre 2021, ramenant le rythme des achats d’obligations de 5 milliards AUD à 4 milliards AUD par semaine.
Par ailleurs, les orientations prospectives sur la trajectoire future de la politique monétaire ont constitué un élément important de la riposte de la RBA à la pandémie, les chiffres effectifs de l’inflation, plutôt que les prévisions, étant désormais privilégiés en tant que déterminant essentiel du moment où un retour à la normale de la politique monétaire sera amorcé. La dynamique de l’emploi joue désormais un rôle plus important dans les orientations prospectives, le Conseil de la RBA relevant qu’un retour de l’inflation effective à l’objectif nécessitera un resserrement du marché du travail de nature à entraîner une réorientation à la hausse sensible de la progression des salaires. Selon les indications prospectives les plus récentes, le Conseil de la RBA ne s'attend pas à ce que les conditions d'une hausse de son taux au jour le jour soient remplies avant 2024.
En réponse à la faiblesse actuelle de l’activité économique, la RBA pourrait étoffer encore son programme d’achat d’actifs et envisager de recourir, si nécessaire, à d’autres instruments de politique monétaire moins conventionnels, tels que des taux d’intérêt directeurs négatifs. À plus long terme, la reprise économique pourrait entraîner in fine des déficits de main-d'œuvre plus généralisés étant donné que le rythme d’accroissement de la population d'âge actif ralentit. S’il devait en résulter une réorientation à la hausse de l’inflation plus nette que prévu, la RBA devrait se préparer à amorcer la normalisation de sa politique monétaire plus tôt qu’elle ne le prévoit actuellement.
D’autres mesures destinées au secteur financier se sont également réorientées vers le soutien à l’économie depuis le déclenchement de la pandémie. Le secteur bancaire a proposé des différés d’amortissement d’emprunt aux ménages et aux PME, tandis que l’autorité de régulation bancaire autorisait les banques à ne pas comptabiliser ces amortissements différés comme des arriérés de remboursement. Les seuils d’insolvabilité ont été relevés temporairement et une série de mesures supplémentaires, notamment un mécanisme de prêts garantis en faveur des PME et de l’investissement dans les marchés du financement structuré, ont facilité la distribution du crédit. Ces mesures sont entrées en synergie avec la bonne santé du secteur financier pour constituer un rempart solide contre le choc économique. Il reste toutefois qu’avec la levée progressive de ces mesures de soutien temporaires, le nombre de cas d’insolvabilité risque de repartir à la hausse, depuis un niveau certes exceptionnellement bas. Les réponses du secteur financier à la pandémie et les enjeux actuels de l’action des pouvoirs publics sont examinés dans le chapitre thématique de cette Étude économique.
Tableau 1.3. Mesures de soutien de la politique monétaire depuis le déclenchement de la pandémie
Les mesures monétaires et financières prises ont eu pour résultat une baisse généralisée des taux d’intérêt (Graphique 1.7Graphique 1.7, parties A et B). Les taux d’intérêt sur les prêts au logement et sur les prêts aux particuliers et aux entreprises ont baissé, en moyenne, de 1 % depuis la mi-2019. Cette baisse a commencé à se traduire par une accélération de la croissance du crédit, notamment en faveur de l’immobilier. Il faut y voir une augmentation générale des prix des logements ces derniers mois (Graphique 1.7Graphique 1.7, partie C).
Les Études économiques de l’OCDE sur l’Australie publiées précédemment ont mis en exergue les risques que pourraient faire faire courir l’endettement élevé des ménages et la forte hausse tendancielle des prix des logements. Ces deux éléments constituent un facteur de vulnérabilité à moyen terme de l’économie australienne. À court terme, les risques systémiques sont atténués par la probabilité d’une période encore longue de taux d’intérêt bas et par le regain d’attention dont ont fait l’objet les normes de prêt, dans le sillage des travaux de la Commission royale chargée d’enquêter sur les agissements répréhensibles dans les services financiers (Royal Commission into Misconduct in the Banking, Superannuation and Financial Services Industry) (voir chapitre 2). Il faudrait qu’à l’avenir, les instruments macroprudentiels soient le premier levier actionné pour contrer l’apparition de risques nouveaux sur le marché du logement. Ces instruments ont été judicieusement utilisés durant la période d’envolée des prix des logements à compter de la fin 2014.
Ainsi qu’il est évoqué au chapitre 2, l’Autorité australienne de réglementation prudentielle (Australian Prudential Regulation Authority, APRA) devrait continuer d’étoffer sa panoplie d’instruments pour ses interventions macroprudentielles. À la différence de la plupart des pays de l’OCDE, l’Australie n’applique pas de plafond réglementaire aux quotités de financement. Le renforcement des exigences de fonds propres, via des volants de fonds propres contracycliques sectoriels ou des coefficients de pondération par les risques supérieurs sur les prêts à fort effet de levier, figure parmi les autres instruments macroprudentiels efficaces à envisager. L’APRA prévoit de publier une nouvelle norme macroprudentielle pour l’élaboration de plans de redressement et de résolution d’ici le début de 2022, qui achèvera la mise en place des réformes engagées avec l’adoption de la législation sur la résolution des crises en 2018. Dans l’Étude économique de l’Australie publiée par l’OCDE en 2018, on insistait sur le fait qu’une crise sérieuse pourrait mettre à l’épreuve cette législation de 2018, étant donné que le texte ne prévoit pas de dispositions explicites de renflouement interne sur la dette de premier rang ni sur les dépôts détenus par les institutions financières. Des dispositions de ce type sont prévues aux États-Unis et dans l’Union européenne et pourraient offrir une plus grande souplesse des processus de résolution face à une crise.
Graphique 1.7. Les taux d’intérêt du marché ont baissé
Note : Les parties A et B présentent les taux d’intérêt moyens sur l’encours des prêts. La partie C correspond à l’agrégat des prix mesurés dans les cinq capitales que sont Sydney, Melbourne, Brisbane, Adélaïde et Perth.
Source : Banque de réserve d'Australie (RBA, Reserve Bank of Australia) ; CoreLogic.
Réaliser les objectifs de la politique monétaire
Comme dans de nombreux autres pays de l’OCDE, l’inflation est passée sous la cible fixée par la banque centrale avant la pandémie. Cela fait maintenant plus de cinq ans que l’inflation sous-jacente n’est plus dans la cible à moyen terme symétrique de 2-3 % (Graphique 1.8). Un certain nombre d’idiosyncrasies ont été pointées comme contribuant à cette inflation inférieure à la fourchette cible, notamment les effets de la mondialisation et de la transformation numérique (Debelle, 2018 ; Cassidy, 2019) et la sous-estimation de l’ampleur des capacités excédentaires (Bishop and Cassidy, 2017), qui aboutissent à une politique monétaire par trop restrictive. Si les anticipations d’inflation ont doucement diminué depuis 2015, elles ne sont pas encore désancrées, ce qui laisse supposer que la cible d’inflation demeure crédible. Toutefois, un vif débat s’est instauré ces dernières années dans l’opinion à propos de l’orientation monétaire et des pratiques de la RBA (voir notamment Preston, 2020 ; Tulip, 2021 ; Standing Committee on Economics, 2021).
Graphique 1.8. L’inflation sous-jacente est inférieure à la fourchette cible depuis longtemps
Note : La mesure de l’inflation sous-jacente correspond à la moyenne simple de l’inflation calculée par moyenne tronquée et calculée par médiane pondérée.
Source : RBA.
Il semblerait que le moment soit opportun pour procéder à un réexamen du cadre de politique monétaire de l’Australie, étant donné les changements institutionnels et structurels que la pandémie a induits dans l’économie et les instruments de politique monétaire non conventionnels que la RBA a commencé à utiliser. L’expérience de bon nombre de banques centrales d’autres pays de l’OCDE, passées elles aussi récemment par un tel processus, pourrait également aider à en définir le cahier des charges (OECD, 2020a). Un réexamen de cette nature devrait être étendu dans son périmètre, lequel pourrait inclure un examen du mandat de la banque centrale, de ses instruments monétaires, de ses méthodes de communication externe, de ses procédures de recrutement et de son organisation interne. D’autres trajectoires de taux d’intérêt pourraient également être envisagées dans ce cadre pour reconstituer une marge de manœuvre monétaire à partir de la position actuelle des taux directeurs au taux plancher de zéro. À l’instar de ce qui s’est passé avec les réexamens menés récemment aux États-Unis et au Canada, le processus devra être transparent et prévoir des consultations avec un large éventail de parties intéressées. Cette façon de procéder peut renforcer l’adhésion de l’opinion et la crédibilité du cadre d’action monétaire. À terme, il conviendrait d’envisager sérieusement d’inscrire un tel réexamen dans un processus périodique.
La politique budgétaire a réagi avec une vigueur sans précédent
La politique budgétaire a réagi avec la vigueur nécessaire au cours des premiers mois de la pandémie. Des mesures de soutien direct à l’économie et à la santé ont été annoncées dans un premier temps à la mi-mars 2020 et sont montées progressivement en régime à mesure que la pandémie s’aggravait. Les mesures de soutien budgétaire supplémentaires de l’administration fédérale ont atteint 15.7 % environ du PIB, les dépenses étant principalement concentrées sur l’année 2020. En outre, les États et Territoires ont annoncé d’autres initiatives représentant environ 2½ pour cent du PIB national. La riposte immédiate des autorités budgétaires a été l’une des plus massives de la zone OCDE (Graphique 1.9). Elle a également dépassé l’effort de relance de 7¼ pour cent du PIB consenti pendant la crise financière mondiale, lequel était alors en soi déjà important par rapport aux autres pays.
Graphique 1.9. Les mesures de soutien budgétaire supplémentaires ont été importantes et concentrées en début de période.
Évolution des prévisions du solde budgétaire des administrations publiques, en pourcentage du PIB
Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.
Un dispositif temporaire de grande ampleur de subvention des salaires (Jobkeeper) a constitué le cœur des mesures de soutien budgétaire prises par l’administration fédérale (Tableau 1.4). Selon une estimation, il aurait permis de sauver au moins 700 000 emplois entre avril et juillet 2020 (Bishop and Day, 2020). Il a été associé à de nombreuses autres mesures de soutien, l’Australie ayant déployé un arsenal de mesures plus large que la plupart des pays de l’OCDE (Graphique 1.10).
Graphique 1.10. L’administration a pris toute une série de mesures pour lutter contre la pandémie.
Nombre d’instruments de politique publique employés pendant la pandémie, sur les 79 répertoriés
Note : Les mesures recensées par l’OCDE dans son outil de suivi de l’action publique en réponse au COVID-19 sont codifiées en 79 instruments, au nombre desquels figurent, par exemple, des garanties de prêt et des allègements d'impôt pour les entreprises. Le graphique représente le nombre total d'instruments d’intervention annoncés par le pays considéré entre janvier et novembre 2020.
Source : OCDE, Outil de suivi des politiques en réponse au COVID-19.
Tableau 1.4. Mesures de soutien budgétaire prises depuis le déclenchement de la pandémie
Note : Cette liste n’est pas exhaustive, mais présente les principales mesures de politique budgétaire annoncées pendant la pandémie.
Soutenir la reprise tout en garantissant la viabilité budgétaire
Dans le cadre du dernier budget fédéral, l’administration fédérale s’attendait à ce que le déficit budgétaire du pays recule de 7.8 % du PIB en 2020-21 à 2.4 % en 2024-25. D’après les projections, la dette publique brute devait passer d’environ 28 % du PIB avant la pandémie à 50 % du PIB au 30 juin 2025. À l’époque, les autorités avaient formulé une stratégie budgétaire en deux étapes. Celle-ci visait dans un premier temps à asseoir une reprise vigoureuse et durable, tirée par le secteur privé, et à faire baisser le taux de chômage. Une fois que la reprise économique serait fermement engagée et que le taux de chômage se serait établi à son niveau d’avant la pandémie (5 %) ou en deçà, le gouvernement s’attacherait ensuite à stabiliser puis à réduire la dette en proportion du PIB.
Les mesures d’endiguement strictes actuellement en vigueur dans certains États se sont accompagnées d’un soutien budgétaire supplémentaire de l’administration fédérale et des États fédérés (Tableau 1.4). L’orientation actuelle de la politique budgétaire est tout à fait indiquée et les autorités devraient se tenir prêtes à renforcer leur soutien budgétaire si les restrictions venaient à être maintenues plus longtemps qu’il est anticipé à présent, ou si l’apparition de vagues de contaminations par le virus dans d’autres États ou Territoires débouchait sur l’adoption de nouvelles mesures d’endiguement. Pour l’heure, compte tenu de la faiblesse des taux d’intérêt, les administrations publiques pourraient enregistrer des déficits budgétaires primaires au cours des prochaines années et placer tout de même le ratio de la dette publique sur une trajectoire descendante (Encadré 1.3).
La solidité de la situation des finances publiques au début de la pandémie a permis au pays de prendre des mesures de relance budgétaire de grande ampleur durant la crise. Après une longue de période de redressement budgétaire, le budget fédéral a été ramené à l’équilibre pendant l’exercice 2018/19. Depuis sa création, la Charte de sincérité budgétaire de l’Australie (Charter of Budget Honesty) impose une discipline budgétaire dans le système et s’accompagne de divers documents publiés régulièrement pour apporter des éclairages sur la situation des finances publiques (Encadré 1.2).
Encadré 1.2. La Charte australienne de sincérité budgétaire
Promulguée en 1998, la Charte de sincérité budgétaire joue un rôle de premier plan dans le système budgétaire fédéral national, créant un ensemble de processus dans lesquels interviennent le Parlement, le département du Trésor, le département des Finances et l’Office budgétaire parlementaire. La Charte vise à améliorer les résultats de la politique budgétaire en exigeant que la stratégie budgétaire se fonde sur les principes de saine gestion budgétaire et en facilitant l’évaluation, par l’opinion publique, de la politique budgétaire et de ses résultats. Plusieurs documents sont publiés chaque année en vue d’appuyer ces objectifs :
Une feuille de route spécifiant les objectifs budgétaires de long terme (Fiscal Strategy Statement) est présentée par le Ministre de l’Économie et des Finances, en parallèle à la publication du budget annuel, lequel comprend également un rapport sur les perspectives économiques et budgétaires.
Le rapport semestriel des perspectives économiques et budgétaires (Mid-Year Economic and Fiscal Outlook) fait office de mise à jour et de rapport d’étape du budget annuel en milieu d’exercice. Il permet de mettre en évidence tout événement susceptible de modifier la trajectoire budgétaire.
Le rapport sur l’exécution budgétaire (Budget Outcome Report), publié dans les trois mois suivant la clôture de l’exercice, présente une synthèse des états financiers ex post.
Le rapport intergénérationnel (Intergenerational Report), publié au moins tous les cinq ans, montre la façon dont les changements démographiques sont susceptibles d’influer sur l’économie du pays et ses finances publiques au cours des 40 années suivantes.
Un rapport sur les perspectives budgétaires préélectorales (Pre-Election Fiscal Outlook) est diffusé dans les dix jours suivant la publication du décret de convocation des électeurs. Il met à jour les estimations budgétaires pour présenter la situation des finances publiques du pays avant des élections fédérales.
Le cadre budgétaire institutionnel doit évoluer de manière à tenir compte du nouveau contexte dans lequel s’inscrit la conduite de la politique budgétaire. Avant la pandémie, on estimait que toute mesure de soutien discrétionnaire visant à atténuer des fluctuations conjoncturelles non liées à une crise devait être mise en œuvre au moyen de la politique monétaire (Commonwealth Government, 2019). Dans les temps à venir, la politique budgétaire pourrait toutefois être appelée à jouer un rôle plus actif dans la gestion de ces fluctuations, compte tenu de la conduite d’une politique monétaire conventionnelle caractérisée par le niveau plancher des taux. Par ailleurs, la politique budgétaire de l’Australie s’inscrit maintenant dans un contexte d’endettement public plus élevé. Alors que la charge de la dette publique australienne reste inférieure à celle de la plupart des pays de l’OCDE et que les taux d’intérêt devraient rester bas dans un avenir proche, une hausse brutale des coûts du service de la dette pourrait faire augmenter considérablement la dette publique. Ainsi, l’analyse des scénarios laisse penser qu’une augmentation d’un point de pourcentage des taux d’intérêt moyens se traduirait, toutes choses égales par ailleurs, par une hausse de 5½ points de pourcentage du ratio dette publique/PIB d’ici à 2032. Il existe également des risques budgétaires liés aux coûts croissants du vieillissement de la population (abordés ci-après). Ces risques doivent désormais faire l’objet d’un suivi plus étroit.
Avant la pandémie, l’objectif budgétaire de l’administration consistait généralement à « dégager dès que possible des excédents budgétaires atteignant au moins 1 % du PIB ». L’administration disposait ainsi d’une certaine flexibilité pour réagir en cas de retournement des conditions économiques et financières. Il était cependant très difficile pour l’opinion publique d’évaluer les performances par rapport à un tel engagement et, par conséquent, de demander des comptes au gouvernement. Durant les deux années précédant la pandémie, la situation budgétaire s’est révélée plus favorable que prévu. Toutefois, l’assainissement des finances publiques a été de manière répétée moindre que prévu au cours de la période 2011-2015, à la suite de l’effort massif de relance budgétaire déployé précédemment (Daley and Wood, 2016). Les autorités expliquent ceci par la baisse inattendue des prix des produits de base. L’Australie présente également une expansion budgétaire excessive pendant les périodes de boom des produits de base, qui tend depuis longtemps à fragiliser le pays (OECD, 2017a). L’adoption, à la suite de la pandémie, d’une stratégie budgétaire conditionnée par la conjoncture (la stratégie à court terme étant désormais liée au taux de chômage) représente un changement positif. Les autorités devraient à présent mettre en œuvre une stratégie budgétaire à moyen terme dont les objectifs sont reliés à des calendriers précis ou conditionnés par des résultats économiques mesurables.
La stratégie budgétaire devrait être soutenue par la supervision systématique d’une institution budgétaire indépendante crédible. Mis en place en 2012, l’Office parlementaire du budget (PBO, Parliamentary Budget Office) de l’Australie estime le coût des propositions de mesures de tous les parlementaires (pas uniquement au sein du gouvernement), produit un rapport post-électoral sur le coût budgétaire des engagements électoraux et effectue des recherches sur les pressions budgétaires à moyen terme. Du fait de sa conception, le PBO est particulièrement indépendant sur le plan juridique (von Trapp and Nicol, 2018) et joue un rôle précieux dans l’amélioration de la transparence et de la rigueur de la politique budgétaire. Bien que le champ potentiel de ses responsabilités soit vaste, le PBO n’est pas tenu de suivre les progrès réalisés par rapport à la stratégie budgétaire, ne produit pas de prévisions macroéconomiques ou budgétaires à court terme et n’évalue pas la crédibilité de celles qui sont élaborées par le gouvernement (von Trapp and Nicol, 2017).
L’administration pourrait renforcer l’obligation de rendre des comptes et la transparence en matière de politique budgétaire en chargeant explicitement une institution budgétaire indépendante de mener une évaluation et un suivi réguliers de la stratégie budgétaire. Dans l’analyse empirique la plus complète des institutions budgétaires indépendantes, Debrun et Kinda (2017) mettent en évidence le lien positif entre une institution indépendante qui mène à bien ces tâches et les performances budgétaires (mesurées par le solde budgétaire primaire et la qualité des prévisions budgétaires). Cela confirme les conclusions de plusieurs autres études (par exemple, Beetsma et al., 2019 ; Nerlich et Reuter, 2013 ; Fall et al., 2015). Certains pays de l’OCDE comme l’Autriche et la Grèce disposent, en plus d’un office parlementaire du budget, d’une institution budgétaire indépendante chargée de vérifier le respect des règles budgétaires. Or, en Australie, il est peut-être plus logique que l’évaluation et le suivi de la stratégie budgétaire soient entrepris par l’Office parlementaire du budget, étant donné que ces responsabilités font partie de son mandat. Il faudrait également envisager qu’une institution indépendante évalue les prévisions budgétaires et macroéconomiques de l’administration australienne même si les documents budgétaires ne laissent entrevoir aucun biais dans les prévisions nominales des dernières années (Commonwealth Government, 2021a).
Les responsabilités des institutions budgétaires indépendantes ont été récemment élargies dans plusieurs autres pays de l’OCDE, notamment en Irlande, au Canada et en Lettonie. Au niveau des États, le PBO du Victoria examine actuellement les possibilités d’étendre ses responsabilités en matière d’évaluation et de suivi de la politique budgétaire dans le cadre de la révision de son mandat. Ces réformes devraient être accompagnées d’initiatives pour promouvoir la diffusion des travaux des institutions budgétaires indépendantes auprès du public australien, ce qui permettrait d’enrichir le débat public.
Encadré 1.3. Orientation à court terme de la politique budgétaire
Au cours des années à venir, la politique budgétaire devra trouver sa voie de manière à rétablir progressivement l’équilibre budgétaire sans enrayer la reprise. Les exemples d’orientation du solde budgétaire montrent que, selon certaines hypothèses, des déficits budgétaires de 2 % du PIB à court terme pourraient être compatibles avec une trajectoire de stabilisation de la dette (Graphique 1.11). Si la reprise économique se révèle plus forte que prévu, un abaissement du solde budgétaire à environ 1 % du PIB pourrait placer le ratio dette publique brute/PIB sur une trajectoire régulièrement descendante (« concrétisation du risque à la hausse »). En revanche, une reprise plus faible que prévu pourrait être compensée par une politique budgétaire plus expansionniste, mais cela entraînerait une nouvelle augmentation régulière de la charge de la dette publique (« concrétisation du risque à la baisse »). Ces scénarios reposent sur une hypothèse de maintien de taux d’intérêt relativement bas et d’absence de choc négatif majeur pour la croissance économique (voir la note du graphique).
Graphique 1.11. La stabilité budgétaire peut être rétablie à court terme
Note : Le taux d’intérêt appliqué à la dette publique et les prévisions de croissance du PIB réel pour la période 2023-27 sont extraits du scénario de référence du modèle à long terme de l’OCDE. Le scénario de risque à la hausse part de l’hypothèse que le PIB réel se redresse plus rapidement pour dépasser le niveau de référence de 2.5 % en 2027 et que la politique budgétaire réagit par une baisse du déficit budgétaire primaire (par rapport au niveau de référence). Le scénario de risque à la baisse part de l’hypothèse que le PIB réel se redresse plus lentement pour être inférieur au niveau de référence de 2.5 % en 2027 et que la politique budgétaire réagit par une hausse du déficit budgétaire primaire.
Source : Calculs fondés sur le modèle à long terme de l’OCDE.
Tensions à venir pesant sur les dépenses publiques
Lorsque l’économie rouvrira et qu’elle aura retrouvé le plein emploi sur fond de reprise fermement engagée, la stratégie budgétaire devra être élaborée en tenant compte des tensions budgétaires à venir liées en partie au vieillissement de la population. Bien que le vieillissement ait une incidence budgétaire moins marquée en Australie que dans la plupart des autres pays de l’OCDE, les coûts publics devraient augmenter sensiblement. Le Rapport intergénérationnel (Intergenerational Report) récemment publié par le gouvernement (Encadré 1.4) corrobore ce constat. Selon les estimations du modèle de scénario à long terme de l’OCDE, les dépenses budgétaires liées au vieillissement augmenteront de 5 % entre 2021 et 2060 (Graphique 1.12). Une diminution des dépenses du même ordre ou une hausse des recettes (ou une combinaison des deux) sera donc nécessaire pour stabiliser le ratio dette publique brute/PIB.
Graphique 1.12. Le vieillissement de la population exerce des tensions à long terme sur les finances publiques
Note : Dans la partie A du graphique, les projections relatives aux « autres dépenses primaires » reposent sur l’hypothèse que les administrations chercheront à assurer un niveau constant de dépenses publiques par habitant en termes réels. Selon certaines hypothèses raisonnables, l’évolution de cette catégorie de dépenses par rapport au PIB devient une fonction inverse de l’évolution projetée du ratio population/emploi, puisque les dépenses (numérateur) suivent la population tandis que le PIB (dénominateur) suit l’emploi. La rubrique « autres facteurs » recouvre tout élément susceptible d’affecter la dynamique de la dette autre que les postes explicites de dépenses (pour l’essentiel, il s’agit de la correction de tout déséquilibre entre le solde structurel primaire initial et celui qui permettrait de stabiliser le ratio d’endettement). Dans la partie B du graphique, les projections des taux de croissance, taux d’intérêt, etc. sont tirées du scénario de référence à long terme (pour plus de détails, voir Guillemette and Turner, 2021). La trajectoire de la dette dans le scénario « avec mesures de compensation des coûts liés au vieillissement » part de l’hypothèse que le solde budgétaire primaire converge vers l’équilibre en 2030, puis reste à ce niveau. Il est supposé que les intérêts perçus demeurent stables, à 1 % du PIB, après 2030.
Source : Modèle à long terme de l’OCDE.
Encadré 1.4. Le Rapport intergénérationnel 2021 de l’Australie
Le 28 juin 2021, le gouvernement australien a publié l’édition 2021 du Rapport intergénérationnel (Intergenerational Report 2021 ; Commonwealth Government, 2021c). Ce rapport présente des projections de l’économie et des finances publiques à un horizon de 40 ans.
Les principales conclusions du rapport sont les suivantes :
Dans les 40 prochaines années, l’économie australienne devrait croître à un rythme moins soutenu qu’au cours des 40 dernières années, essentiellement en raison du ralentissement de la croissance démographique.
Le vieillissement de la population se poursuivra, notamment sous l’effet de l’augmentation de l’espérance de vie et de la faiblesse du taux de fécondité. Le ratio des personnes d’âge actif par rapport aux personnes âgées de 65 ans et plus devrait tomber de 4.0 à 2.7 au cours des 40 prochaines années.
Les dépenses de santé réelles par personne devraient plus que doubler au cours de la période considérée, essentiellement en raison de la hausse des revenus, de l’évolution des préférences et des coûts liés à l’utilisation des nouvelles technologies de la santé.
Les dépenses de soins aux personnes âgées devraient presque doubler en proportion du PIB d’ici à 2060-61.
À l’avenir, un nombre croissant d’Australiens qui partiront à la retraite auront versé des cotisations de retraite tout au long de leur vie active. Par conséquent, la demande de prestations publiques dans le cadre du régime de pension de vieillesse (Age Pension) diminuera. Les pensions de retraite font toutefois l’objet d’un traitement fiscal avantageux, ce qui réduit les recettes publiques.
Les projections établies par le gouvernement dans le Rapport intergénérationnel et celles exposées dans le Graphique 1.13 présentent des différences importantes en termes de couverture et de méthodologie, ce qui signifie qu’elles ne sont pas directement comparables. Les estimations du Graphique 1.13 sont tirées du modèle à long terme de l’OCDE (pour en savoir plus, voir Guillemette and Turner, 2021) et complétées par d’autres hypothèses. Les différences notables sont les suivantes :
Couverture du secteur public : les estimations établies par l’OCDE sont fondées sur la dette des administrations publiques (États et Territoires), tandis que celles figurant dans le Rapport intergénérationnel portent sur la dette de l’administration fédérale.
Couverture des coûts du vieillissement démographique : les estimations de l’OCDE n’intègrent pas les projections des dépenses de retraite de l’Australie, car le modèle ne tient pas dûment compte des spécificités du régime de pension de retraite australien.
Projections du PIB nominal et des taux d’intérêt : les projections établies par l’OCDE sont tirées du modèle à long terme de l’OCDE, qui suit une méthodologie harmonisée pour tous les pays.
Estimations des coûts du vieillissement démographique et d’autres dépenses primaires : les projections de l’OCDE sont fondées sur une approche simplifiée et uniforme pour l’ensemble des pays. Les spécificités propres à chaque pays en matière de santé, de dépendance et autre ne sont habituellement pas prises en compte, si ce n’est dans les niveaux des dépenses initiales. Par ailleurs, l’approche simplifiée présuppose le maintien du statu quo, soit aucune évolution notable de l’action publique. La seule exception concerne les modifications de l’âge légal de la retraite déjà prévues dans loi, qui sont intégrées dans les projections en matière d’emploi. Voir Guillemette and Turner (2021) pour des précisions et références supplémentaires.
Des dépenses supplémentaires sont également nécessaires pour garantir l’adéquation du système de protection sociale. Contrairement à la plupart des pays de l’OCDE, l’Australie n’a pas de régime d’assurance chômage servant des prestations en fonction des revenus antérieurs, mais dispose d’un programme d’assistance chômage financé par l’impôt et dans le cadre duquel le droit à prestations n’est pas limité dans le temps. D’autres types d’aides destinées à couvrir des charges peuvent aussi être versées, notamment des aides au logement (Rent Assistance) pour le paiement du loyer et des allocations familiales (Family Tax Benefit) pour aider les familles à assumer les coûts représentés par leurs enfants à charge.
L’allocation chômage pour la population en âge de travailler a été augmentée récemment de 50 AUD par quinzaine. Néanmoins, elle ne dépasse pas 29 % du salaire moyen pour une personne célibataire au cours du premier mois de chômage, un chiffre très faible par comparaison avec les autres pays de l’OCDE (Graphique 1.13). Au regard des filets de sécurité qui existent dans d’autres pays après qu’un individu a épuisé tous ses droits aux allocations chômage, les prestations de revenu minimum totales versées en Australie se situent autour de la moyenne de l’OCDE (OECD, 2019a). Le choc sur le revenu subi par une personne qui se retrouve au chômage en Australie est cependant beaucoup plus important que dans d’autres pays, et le niveau des prestations de revenu minimum demeure nettement inférieur au seuil de pauvreté relative. En effet, selon une estimation, 85 % des bénéficiaires d’allocations chômage seront en situation de pauvreté (Phillips, 2021).
Le faible niveau des allocations chômage s’explique en partie par l’indexation de leur taux sur la hausse des prix à la consommation et non sur la croissance plus rapide des salaires moyens. Ces derniers ont servi de base aux augmentations des autres prestations de l’État, notamment les pensions de vieillesse et les prestations d’invalidité. En conséquence, alors que les allocations chômage représentaient plus de 90 % de la pension de vieillesse en 2000, le ratio a été ramené à 65 % en 2020. L’écart de générosité entre les allocations peut inciter les demandeurs d’emploi à chercher à obtenir des prestations d’invalidité ou tout autre type de prestation (Coates and Cowgill, 2021) et ainsi compromettre le ciblage des mesures d’activation. De manière plus générale, un système de protection sociale adapté aux chômeurs constitue une condition préalable importante pour mettre en œuvre avec efficacité de nouvelles réformes favorisant le dynamisme des entreprises (examinées plus loin). L’administration devrait se montrer encore plus généreuse en matière d’allocations chômage et envisager d’indexer les futures hausses sur la croissance moyenne des salaires. Il importe de prendre en compte l’impact budgétaire d’une telle réforme, ainsi que son incidence potentielle sur les incitations de certaines cohortes à rechercher un emploi.
Il est essentiel de mettre en œuvre des mesures d’activation efficaces pour éviter que les chômeurs de longue durée ne souffrent d’effets de stigmate et pour soutenir le redéploiement intrasectoriel et intersectoriel de la main-d’œuvre après la pandémie. Des mesures de ce type peuvent accroître l’offre de main-d’œuvre, sachant que la population d’âge actif est moins importante que prévu, en partie à cause du prolongement de la fermeture des frontières internationales. Comme il est souligné dans la Stratégie de l’OCDE pour l’emploi de 2018, des stratégies d’activation efficaces peuvent contribuer à remédier aux incidences préjudiciables du bénéfice des prestations sur les incitations au travail. Des prestations de chômage adaptées sont aussi indispensables pour garantir la crédibilité et l’efficacité des mesures d’activation, qui reposent sur la menace de sanctions visant les prestations (OECD, 2018a).
Graphique 1.13. Les allocations chômage restent très basses par rapport aux autres pays
Taux de remplacement net assuré par les allocations chômage, 2020 ou dernière année connue
Note : Le calcul inclut les prestations d’aide sociale et les allocations logement.
Source : OCDE, Modèles impôts-prestations, www.oecd.org/els/social/prestationsetsalaires.
En Australie, la participation aux activités des services de l’emploi (l’orientation professionnelle, le bénévolat, la formation, etc.) figure au nombre des critères d’admission au bénéfice d’allocations chômage. Les services de l’emploi australiens ont ceci de particulier qu’ils sont assurés par des prestataires du secteur privé mandatés par le gouvernement via un programme intitulé « Jobactive ». Ce dernier sera remplacé dès 2022 par un nouveau modèle de services de l’emploi, qui est en passe d’être adopté par le gouvernement. Le nouveau programme mettra davantage l’accent sur les services numériques, en prévoyant notamment le lancement d’une plateforme en ligne visant à faciliter la mise en correspondance des offres et des demandes d’emploi ainsi que les activités de formation. Les économies qu’il devrait permettre de réaliser contribueront à financer les nouveaux investissements publics dans la formation et les services de l’emploi spécialisés qui ont été annoncés dans le cadre du budget fédéral 2021-2022.
Les dépenses consacrées à la formation des chômeurs, ainsi que l’incidence de cette formation, ont toujours été assez faibles en Australie par comparaison avec d’autres pays de l’OCDE (OECD, 2018b). Les autorités devraient veiller à ce que les prestataires privés de services de l’emploi soient suffisamment incités à faciliter la formation des chômeurs dans le cadre du nouveau programme (OECD, 2018b). Comme il avait été souligné dans la précédente Étude économique de l’Australie, les prestataires ne reçoivent plus de paiements après la 26e semaine d’emploi du travailleur placé, ce qui signifie que les placements dans des emplois plus pérennes ne sont pas récompensés (ibid). Dans le cadre du budget fédéral 2021-2022, le gouvernement a annoncé de nouvelles aides financières en faveur de la formation, notamment la prolongation de la subvention salariale versée aux apprentis (programme Boosting Apprenticeship Commencements), de nouveaux programmes de formation à prix abordable destinés aux jeunes (via le fonds JobTrainer) et une aide au revenu pour les personnes qui suivent une formation (dans le cadre du programme Earn and/or Learn). Les initiatives qui promeuvent des programmes de formation de qualité profiteront également à d’autres groupes vulnérables dont le faible niveau de compétences peut faire obstacle à leur intégration sur le marché du travail, notamment aux Australiens autochtones (OECD, 2019b).
Il importe en outre que les politiques de protection sociale ciblent les groupes qui subissent des préjudices complexes et notamment des taux de pauvreté élevés. La situation déplorable des Australiens autochtones persiste, l’écart dans le taux d’emploi entre autochtones et non autochtones étant d’environ ‑20 points de pourcentage dans les régions urbaines et ‑35 points de pourcentage dans les régions rurales (OECD, 2020b). En plus de programmes bien conçus en matière de compétences et d’intégration sur le marché du travail, la promotion de l’entrepreneuriat parmi les autochtones devrait rester une priorité. Il a été souligné dans de précédentes études de l’OCDE qu’il était possible de donner aux entreprises autochtones un accès accru aux marchés publics et, comme aux États-Unis et au Canada, d’apporter un soutien public aux institutions financières appartenant à des autochtones (OECD, 2020b ; voir aussi le chapitre 2). Ces dernières bénéficieraient d’autres initiatives visant à combler les écarts importants constatés dans les indicateurs de compétences et d’inclusion financières, qui persistent entre les Australiens autochtones et non autochtones (voir le chapitre 2).
La garantie que les communautés autochtones jouent un rôle clé dans l’élaboration de l’action publique devrait être au cœur de toute nouvelle initiative de l’administration (OECD, 2021b). En juillet 2020, les représentants des organisations de la Coalition nationale des aborigènes et des insulaires du détroit de Torres (également appelée Coalition des organisations centrales), toutes les administrations des États et Territoires et l’Association australienne des administrations locales ont signé l’Accord national « Combler l’écart » (National Agreement on Closing the Gap ; Encadré 1.5). Cet accord vise à permettre aux Australiens autochtones de s’impliquer davantage dans l’élaboration et la mise en œuvre de l’action publique, des programmes et des services qui les concernent.
Encadré 1.5. Accord national « Combler l’écart »
L’objectif de l’accord national « Combler l’écart » (National Agreement on Closing the Gap) est de permettre aux autochtones et à l’administration de collaborer afin de surmonter les inégalités subies par les aborigènes et les insulaires du détroit de Torres et d’offrir à tous les Australiens la même qualité de vie.
Cet accord établit quatre priorités de réforme :
(i) Participation au processus décisionnel : donner aux aborigènes et aux insulaires du détroit de Torres les moyens de participer au processus décisionnel avec les administrations publiques afin d’accélérer les progrès dans le domaine de l’élaboration des politiques et des questions territoriales pour combler l’écart par des accords de partenariats officiels.
(ii) Création d’un secteur contrôlé par les autochtones : il doit exister un secteur solide et viable contrôlé par les communautés autochtones, offrant des services de qualité supérieure, pour répondre aux besoins des aborigènes et des insulaires du détroit de Torres dans le pays.
(iii) Amélioration des principales institutions : les administrations et leurs institutions doivent être responsables de « combler l’écart » et tenir compte de la culture et des besoins des aborigènes et des insulaires du détroit de Torres, y compris dans le cadre des services qu’elles financent.
(iv) Données fondées sur les aborigènes et les insulaires du détroit de Torres : les aborigènes et les insulaires du détroit de Torres doivent avoir accès à des données et informations utiles au niveau local et pouvoir les utiliser afin de définir et suivre la mise en œuvre des efforts déployés pour combler l’écart, leurs priorités et leur propre développement.
Source : Joint Council on Closing the Gap (2020)
Il est également nécessaire d’améliorer l’évaluation de l’action publique et des programmes concernant les populations autochtones. Malgré des décennies de nouvelles politiques et de réaménagement de celles qui existaient déjà en vue d’améliorer la vie des aborigènes et des insulaires du détroit de Torres, on ne sait que peu de choses sur ce qui fonctionne et pour quelles raisons, et il n’existe pas d’approche coordonnée de l’évaluation de l’action publique entre les administrations. La Commission de la productivité avait pour mission de s’atteler à cette question par l’élaboration d’une Stratégie d’évaluation des autochtones (Productivity Commission, 2020a).
La Stratégie d’évaluation des autochtones contient des orientations fondées sur des principes, que les organismes doivent utiliser lorsqu’ils sélectionnent, prévoient et mènent des évaluations sur les initiatives relatives aux autochtones ainsi que lorsqu’ils en rendent compte, et elle vise à améliorer la qualité des évaluations et leur utilité. Des études précédentes de l’OCDE ont souligné la nécessité d’améliorer la collecte de données sur les résultats obtenus concernant les Aborigènes (OECD, 2021b), ce qui renforcerait ce processus. Les populations autochtones sont au cœur de la Stratégie, qui souligne l’importance de s’appuyer sur leurs points de vue, priorités et connaissances pour décider ce qui doit être évalué et comment procéder. La Commission s’est largement impliquée et a collaboré avec des individus et des organisations aborigènes et insulaires du détroit de Torres, des organismes publics et des personnes qui gèrent, mettent en œuvre et évaluent les programmes et l’action publique. À l’avenir, il conviendrait d’intégrer la Stratégie dans le processus d’élaboration et d’évaluation de l’action publique de tous les organismes publics australiens tant en ce qui concerne les mesures propres aux autochtones que les mesures générales qui touchent la population autochtone.
Améliorer l’efficience des dépenses publiques
Depuis 2018, l’administration s’est fixé pour objectif de maintenir le ratio recettes fiscales/PIB à un niveau inférieur ou égal à 23.9 % du PIB. Compte tenu des coûts budgétaires qui se profilent à l’horizon, il pourrait éventuellement être envisagé d’assouplir ce plafond. Toutefois, parallèlement aux réformes qui stimulent la croissance du PIB nominal, l’amélioration de l’efficience des dépenses publiques contribue à limiter l’augmentation de la charge fiscale. Le système de santé et de protection sociale des personnes âgées devrait faire l’objet d’une attention particulière compte tenu du vieillissement de la population et du fait que ces secteurs absorbent déjà près d’un quart des dépenses totales du pays.
Le système de santé de l’Australie est reconnu pour sa qualité (OECD, 2019b), mais, dans sa forme actuelle, il sera confronté à long terme à des tensions budgétaires. Outre le vieillissement de la population, l’incidence croissante des maladies chroniques, les progrès de certaines technologies médicales et les attentes accrues des patients augmenteront les coûts à l’avenir. Après être restée stable pendant les deux dernières décennies, la couverture d’assurance maladie privée diminue rapidement depuis quelques années, sur fond d’augmentation des primes, ce qui incite davantage de personnes à se tourner vers le régime public.
Une dépendance excessive à l’égard des hôpitaux peut accroître les coûts de la santé. L’Australie arrive au troisième rang des pays de l’OCDE s’agissant du taux d’hospitalisation pour asthme et pour maladie pulmonaire obstructive chronique, qui atteint presque le double de la moyenne OCDE (OECD, 2019c). En 2018-19, près de la moitié des admissions aux urgences ont été classées comme semi-urgentes ou non urgentes, les admissions aux urgences normalisées par âge ayant augmenté au cours des années précédentes (PwC Australia, 2020a). Le transfert vers des établissements de soins primaires lorsqu’il est possible devrait être un objectif stratégique prioritaire. Cela peut aussi permettre de réduire le risque de surcharge des établissements hospitaliers en cas de recrudescence des contaminations par le COVID-19 après l’assouplissement éventuel des mesures de confinement strict qui sont en vigueur dans certains États. Dans le cadre du plan national à long terme pour la santé (National Health Plan), l’administration s’est engagée à ce que les services de santé soient davantage centrés sur patients, plus accessibles et mieux à même d’assurer la prévention et la gestion des maladies chroniques (Department of Health, 2019). L’exploitation de la technologie dans le secteur de la santé devrait être un élément déterminant pour y parvenir.
Les services de télésanté, par exemple, montrent comment le système de soins de santé primaires a récemment adapté la façon de fournir des soins de manière à améliorer l’expérience des patients, tout en réduisant les dépenses publiques. Durant la pandémie, la téléconsultation s’est considérablement développée après l’annonce par l’administration d’une série de subventions ; selon le Bureau australien de statistiques, une personne sur six a eu recours à la téléconsultation au cours du seul mois de novembre 2020.
La télésurveillance à domicile des patients atteints de maladies chroniques peut soulager le système de santé (Oliveira Hashiguchi, 2020). C’est ainsi qu’au Canada les « télésoins à domicile » ont permis une diminution du taux d’admissions à l’hôpital de 60 % à 80 % (OTN, 2018). Ces pratiques permettent aux soignants de mieux anticiper la dégradation de l’état d’un patient en interagissant avec lui plus précocement et tout au long du traitement (OECD, 2020c). Les autres pays de l’OCDE en sont à divers stades du déploiement des projets de télésurveillance dans des domaines tels que la santé mentale (Danemark, Irlande), la chimiothérapie (Danemark, Norvège), les soins palliatifs (Lituanie) et le dépistage du cancer (Pologne ; OECD, 2020c).
Les technologiques numériques permettent également d’améliorer les services de santé dans de nombreux domaines, notamment les services d’imagerie à distance et les consultations secondaires en ligne. Les dossiers médicaux électroniques qui peuvent être partagés dans l’ensemble du système de santé contribueraient également à une meilleure coordination des soins. Selon des études précédentes, moins de 20 % des médecins généralistes australiens sont informés lorsqu’un de leurs patients se présente dans un service d’urgence hospitalier, chiffre nettement inférieur à celui d’autres pays comparables (Productivity Commission, 2017). Ces pratiques exigent cependant d’investir dans des infrastructures de données. L’Australie se situe nettement en deçà des pays les plus performants en termes de disponibilité, de qualité et d’interconnexion de ces sources de données (OECD, 2021c).
Les réformes de la pension de vieillesse permettront également de mieux faire face aux obligations à venir en matière de dépenses publiques. Bien que le système actuel de pension de vieillesse semble viable sur le plan budgétaire (Encadré 1.6), l’aide au revenu des personnes âgées représente aujourd’hui environ un quart des dépenses publiques en matière de protection sociale. Une réforme du système pourrait donc présenter des avantages budgétaires considérables.
La pension de vieillesse est une prestation sous condition de ressources qui est versée aux personnes âgées dans le cadre du système de protection sociale, mais elle peut compléter la pension de retraite (chapitre 2) ou toute autre épargne. Comme il a déjà été indiqué, les prestations versées au titre de la pension de vieillesse ont enregistré une hausse nettement plus marquée que les autres prestations sociales, notamment celles destinées aux chômeurs. En outre, l’envolée durable des prix de l’immobilier a gonflé le patrimoine de nombreux retraités sans avoir d’incidence sur leur droit à la retraite ; en effet, au-delà d’un seuil modeste (210 500 AUD), la valeur de la résidence familiale n’est pas prise en compte dans les critères de ressources. La moitié des dépenses publiques consacrées aux pensions de vieillesse est allouée actuellement à des personnes détenant des actifs supérieurs à 500 000 AUD (Daley et al., 2018). De fait, selon le dernier Examen du revenu de retraite effectué par l’administration australienne, la distribution des dépenses de pension de vieillesse profite beaucoup moins aux quintiles de richesse inférieurs que d’autres prestations comme les dépenses en allocations logement (Commonwealth of Australia, 2020 ; Encadré 1.6).
En 2017, l’administration a annoncé que l’âge d’ouverture des droits à la pension de vieillesse sera porté à 67 ans d’ici à 2023-2024. Un report supplémentaire de l’âge d’ouverture des droits à 70 ans a été proposé, puis abandonné. La proposition devrait être réexaminée dans les années à venir et les futures augmentations de l’âge de la retraite seront indexées sur l’évolution de l’espérance de vie. Les critères de ressources pris en compte pour l’ouverture des droits à la retraite devraient englober la valeur totale de la résidence principale (ou la part de cette dernière située au-dessus d’un certain seuil). Ainsi que le suggère l’Examen des revenus de retraite (Encadré 1.6), le dispositif de prêts aux retraités pourrait être mieux employé afin de favoriser l’accès au capital immobilier des retraités aux revenus modestes mais au patrimoine immobilier élevé (voir également Coates and Nolan, 2020). Dans l’ensemble, cette réforme ne diminuerait pas le revenu disponible des retraités. Son coût serait transféré du bilan de l’administration publique vers les successions. En plus d’améliorer la viabilité budgétaire, cela dissuaderait les personnes âgées de rester dans de grandes maisons familiales qui ne sont plus adaptées à leurs besoins. Dans un contexte de baisse de l’accessibilité au logement et d’augmentation des inégalités intergénérationnelles et intragénérationnelles, une réforme de ce type présente de multiples avantages.
Encadré 1.6. Examen du système de revenu de retraite de l’Australie
En juillet 2020, à la suite d’une recommandation de la Commission de la productivité, l’administration australienne a publié un examen du système de revenu de retraite. Les termes de références prévoyaient que cet examen se concentre sur la définition d’une base factuelle du système de revenu de retraite existant afin de mieux comprendre son fonctionnement et ses résultats pour les Australiens. Il n’était pas prévu de formuler des recommandations ni de proposer des changements d’orientation stratégique.
Selon ces termes de référence, le système de retraite australien comporte les trois composantes suivantes : 1) une pension de vieillesse sous condition de ressources, 2) un régime de retraite obligatoire (voir l’encadré 2.1 qui présente une étude du régime de garantie de retraite) et 3) l’épargne facultative, y compris l’accession à la propriété.
Les principales observations de cet examen sont les suivantes :
Le système du revenu de retraite australien est efficace et solide, et ses coûts sont largement supportables.
Il est nécessaire d’améliorer la compréhension du système. En raison de la complexité du système, d’idées fausses et du manque de compétences financières de la population, les personnes actives n’ont pas suffisamment anticipé leur retraite ni tiré le meilleur parti de leurs actifs après leur départ à la retraite.
Lorsqu’elle est combinée avec d’autres aides allouées aux retraités, la pension de vieillesse est efficace pour garantir un niveau de vie minimum à la plupart des Australiens retraités. C’est notamment le cas de ceux qui sont propriétaires de leur logement.
Les locataires et les retraités involontaires sont confrontés à des niveaux de difficultés financières et de pauvreté plus élevés que la population en âge de travailler. Le niveau de vie d’un grand nombre de retraités involontaires pour raisons professionnelles avant l’âge d’ouverture des droits à la pension de vieillesse dépend du niveau de l’allocation chômage qu’ils perçoivent.
Les allègements fiscaux accordés à l’épargne retraite visent à se constituer un revenu de retraite et pas uniquement à accumuler un patrimoine. Néanmoins, la plupart des retraités laissent en héritage la majeure partie du patrimoine qu’ils détenaient à leur retraite.
Une utilisation plus efficiente des fonds de retraite et l’accès au capital immobilier permettraient d’augmenter sensiblement les revenus de retraite sans cotisations supplémentaires.
Le dispositif Pension Loans Scheme (crédit hypothécaire inversé) est une solution efficace d’accès à l’immobilier pour les bénéficiaires d’une pension de vieillesse comme pour les retraités qui financent eux-mêmes leur retraite. Le fait que la résidence principale soit actuellement exclue des critères de ressources de la pension de vieillesse freine le recours au capital immobilier pour soutenir les revenus de retraite.
Si la pension de vieillesse contribue à réduire les inégalités de revenus pendant la retraite, les allègements fiscaux liés aux pensions de retraite augmentent les inégalités du système. Ils profitent en effet davantage aux personnes qui ont des revenus élevés.
Les allègements fiscaux favorisent l’épargne sous des formes fiscalement avantageuses, mais peuvent supplanter d’autres formes d’épargne et ont un effet limité sur l’épargne globale. Les personnes qui ont des soldes de compte de pension de retraite très élevés bénéficient d’allègements fiscaux très importants sur leurs revenus.
En proportion du PIB, les dépenses publiques consacrées à la pension de vieillesse devraient diminuer légèrement au cours des 40 prochaines années, car les soldes plus élevés des pensions de retraite abaissent les coûts de la pension de vieillesse. Le coût des allègements fiscaux liés aux pensions de retraite devrait augmenter en proportion du PIB et dépasser celui des dépenses de pension de vieillesse d’ici à 2050. Cela s’explique par les allègements fiscaux sur les revenus.
Source : Commonwealth Government (2020a)
Encadré 1.7. Impact sur le budget des principales recommandations budgétaires
Les estimations ci-après sont extraites de diverses sources et quantifient l’incidence budgétaire approximative que pourraient avoir certaines réformes à moyen terme.
Tableau 1.5. Illustration de l’impact de certaines réformes sur le budget
Note : Il n’est pas tenu compte des changements de comportement à la suite d’une réforme du budget ou des dépenses. Pour élaborer ce tableau, on part de l’hypothèse que l’abandon du droit de timbre au profit d’un impôt foncier est conçu pour être neutre sur le plan fiscal à moyen terme.
Source :
1 Estimation partiellement basée sur les calculs de l’Office parlementaire du budget (2020).
2 Estimation extraite de Australian Healthcare Reform Alliance (2018).
3 Estimation partiellement basée sur Daley et al. (2018).
4 Données sous-jacentes extraites de la base de données mondiale des Statistiques des recettes publiques de l’OCDE.
5 Estimation de PwC Australia (2020b).
Réformes budgétaires stimulant la croissance
Le vieillissement de la population entraînera également une baisse des recettes fiscales à venir. En Australie, la structure fiscale repose de plus en plus sur l’impôt sur le revenu des personnes physiques (Tableau 1.6). De ce fait, la baisse du nombre d’actifs sur le marché du travail, sur fond de vieillissement de la population, aura des répercussions importantes sur les recettes fiscales. Cela est particulièrement vrai compte tenu de l’imposition relativement faible des revenus de retraite. En outre, une dépendance excessive à l’égard de l’impôt sur le revenu risque de diminuer la croissance potentielle de la production (Akgun et al., 2017) et de compromettre davantage la viabilité budgétaire ainsi que l’amélioration du niveau de vie. Pour remédier à ces problèmes, il conviendrait de réorienter plus largement la structure fiscale vers la fiscalité indirecte et d’éliminer certains facteurs d’inefficience et de distorsion dans le régime fiscal. Cela permettrait de régler d’autres priorités de l’action publique, comme l’amélioration de l’accessibilité au logement, la réduction des inégalités de revenu et les externalités environnementales négatives.
Graphique 1.14. La structure fiscale repose fortement sur l’impôt sur le revenu
Recettes fiscales en pourcentage du PIB, 2018
Source : Base de données mondiale des statistiques des recettes publiques de l’OCDE.
Tableau 1.6. La charge fiscale pèse de plus en plus sur les revenus des personnes physiques
Part de l’imposition totale
Note : Les calculs portent sur l’exercice budgétaire australien. Les chiffres de 2024/25 sont fondés sur les projections faites dans le budget fédéral 2021-2022.
Source : Office parlementaire du budget (PBO, Parliamentary Budget Office) ; et calculs de l’OCDE.
Les futures réformes devraient notamment mettre l’accent sur les priorités suivantes :
Accroître la part de la taxe sur les produits et services dans la structure fiscale générale. L’Australie tire une part relativement faible de ses recettes de la taxe sur les produits et services (TPS), alors que le vieillissement de la population n’aura pas d’incidence majeure sur cette base de recettes fiscales (Parliamentary Budget Office, 2020). Au cours de la dernière décennie, les recettes provenant de la TPS ont diminué par rapport à la part totale des impôts (Tableau 1.6) et cette tendance se maintiendra si les récentes évolutions de la structure de consommation des ménages se poursuivent (Parliamentary Budget Office, 2020). Par comparaison avec d’autres pays de l’OCDE, le taux de l’impôt sur la consommation est relativement bas (Graphique 1.15, partie A) et une part nettement plus grande des produits de consommation est exonérée ou en franchise de TPS (Graphique 1.15, partie B). Les autorités devraient se fixer pour objectif d’augmenter la part globale des recettes de la TPS dans la structure fiscale lorsque la reprise sera fermement amorcée. Il conviendrait cependant d’examiner attentivement son effet sur la distribution. Un train de mesures potentiel susceptible de préserver la progressivité du système fiscal supposerait un élargissement de la base d’imposition ou une augmentation du taux de TPS, conjugué à une baisse de l’impôt sur le revenu des personnes physiques pour les contribuables à revenus faibles ou moyens (voir ci-après) et une hausse du taux de l’allocation chômage, également recommandée par cet examen. Les recettes issues de la TPS étant distribuées aux États, le Conseil national pour la réforme de la fédération (National Federation Reform Council) serait mieux à même de poursuivre cette réforme (voir Encadré 1.1 plus haut).
Réduire encore les impôts sur le revenu des personnes physiques. Le gouvernement a déjà progressé dans la réduction de la charge fiscale pesant sur les revenus des personnes physiques, sachant que des baisses d’impôts importantes au titre du Plan national de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (Personal Income Tax Plan) ont été mises en œuvre récemment ou sont prévues (Tableau 1.7). Toutefois, même avec les baisses d’impôt adoptées, la dérive fiscale entraînera probablement une hausse du taux d’imposition moyen de nombreux travailleurs jusqu’en 2030, en particulier pour ceux qui se situent dans les parties inférieure et intermédiaire de la distribution des revenus (Parliamentary Budget Office, 2020a). Comme il a été relevé plus haut, une hausse des recettes tirées de la taxe sur les produits et services pourrait s’accompagner d’un allègement supplémentaire de l’imposition des revenus de ces travailleurs.
Harmoniser l’imposition des différentes formes d’épargne. On note un manque de cohérence dans la manière d’imposer les différentes formes d’épargne. Si l’Australie a le taux d’imposition effectif marginal sur les dépôts bancaires le plus élevé ou presque des pays de l’OCDE, les taux appliqués à l’épargne retraite individuelle sont nettement inférieurs à la moyenne (OECD, 2018c). Ces écarts, conjugués à un degré de complexité élevé des diverses dispositions fiscales, peuvent favoriser les dispositifs de planification fiscale coûteux et la distorsion des flux d’épargne (voir Encadré 1.4 ; Varela et al., 2020). Le fait que les ménages plus âgés et aisés investissent une part relativement élevée d’actifs dans ces instruments d’épargne à la fiscalité plus favorable risque d’exacerber les inégalités intragénérationnelles et intergénérationnelles. De plus, l’Australie ne prélève pas de droits de succession, ceux-ci ayant été éliminés au niveau des États et au niveau fédéral il y a quarante ans. Pour améliorer à la fois l’efficience et l’équité du système, une plus grande neutralité de l’imposition de l’épargne est nécessaire. On pourrait, dans un premier temps, réduire certains allègements consentis sur l’imposition des pensions de retraite privées, en particulier ceux qui favorisent les hauts revenus. Ainsi, le plafond annuel des allègements fiscaux accordés pourrait être abaissé et les revenus des régimes de pension privés des retraités (actuellement non imposés lorsque les soldes sont inférieurs à 1.6 million AUD) seraient imposés au même taux qu’avant leur retraite.
Réduire les déductions d’impôt accordées au titre des plus-values. L’imposition des plus-values au taux plein de l’impôt sur le revenu reviendrait à imposer la composante des rendements simplement due à l’inflation. Par conséquent, des déductions d’impôt au titre des plus-values peuvent être justifiées, mais celles qui sont appliquées actuellement sont très généreuses et largement supérieures à l’inflation. L’ampleur des déductions actuelles risque de fausser les décisions d’investissement des ménages, notamment en orientant le patrimoine des ménages en faveur de l’investissement immobilier (voir le chapitre 2).
Remplacer les droits de timbre par un impôt foncier périodique. La fiscalité des États et Territoires repose principalement sur les impôts sur les transactions immobilières (« droits de timbre ») qui empêchent la mobilité résidentielle et peuvent contribuer à la procyclicité des budgets publics. De nombreux exercices de modélisation ont montré les avantages économiques considérables que procurerait le remplacement des droits de timbre par un impôt foncier périodique. Le défi consiste à gérer la transition (Helm, 2019). Deux juridictions ont progressé dans cette substitution d’impôt en adoptant des approches différentes. Le Territoire de la Capitale australienne a associé l’introduction d’un impôt foncier à large assiette à un crédit partiel sur les droits de timbre payés récemment, tandis que la Nouvelle-Galles-du-Sud propose que les acquéreurs aient la possibilité de consentir explicitement à l’impôt. L’approche de la Nouvelle-Galles-du-Sud est peut-être plus acceptable sur le plan stratégique, mais elle suppose une très longue période de transition, car seuls 5 % environ des biens immobiliers font l’objet de transactions chaque année. En effet, l’examen des rapports financiers entre la Nouvelle-Galles-du-Sud et la Fédération a explicitement mis en garde contre ce type de démarche (New South Wales Review of Federal Financial Relations, 2020).
Meilleure tarification de l’utilisation des routes et des externalités environnementales. Les possibilités qui s’offrent pour mieux aborder les questions environnementales portent sur la taxation et les péages applicables au transport routier, chaque fois qu’il est possible de redéployer des solutions non plus basées sur la propriété des véhicules, mais plutôt sur leur utilisation, comme la tarification kilométrique et les péages de décongestion. Les embouteillages dans les villes principales ont augmenté avec la croissance de la population. Les coûts connexes, qui représentaient 1 % du PIB en 2011, devraient atteindre 2 % d’ici à 2031 (Infrastructure Australia, 2016). Comme il est indiqué plus en détail ci-après, la tarification effective des émissions de carbone liées à l’énergie est faible par rapport aux autres pays de l’OCDE à revenu élevé, bien que les émissions fassent l’objet d’une certaine tarification par le biais de mécanismes autres que les taxes carbone explicites et des droits d’accise sur les carburants (via le Fonds de réduction des émissions et le programme « Objectif d’énergie renouvelable » (Renewable Energy Target), par exemple). Une tarification suffisante des émissions de carbone permettrait de favoriser le développement et la diffusion de technologies faiblement émettrices et d’orienter les ménages et les entreprises vers une diminution des émissions de carbone, ce qui favoriserait une approche efficace en termes de coûts de la réalisation des objectifs internationaux. Les recettes issues de la tarification du carbone peuvent contribuer à une juste transition et renforcer l’efficacité du système fiscal dans son ensemble.
Reconsidérer l’imposition des revenus des entreprises. Les petites et moyennes entreprises (PME) sont imposées au taux préférentiel de 25 %, contre 30 % pour les grandes entreprises. Un système à deux taux risque de fausser la structure et le comportement des entreprises, en particulier celles dont le chiffre d’affaires avoisine le seuil de détermination entre les deux taux. Il peut également augmenter les coûts liés au respect des obligations fiscales lorsque les entreprises passent d’un taux à l’autre. Dans la mesure où un soutien aux PME est nécessaire, il passe sans doute mieux par des instruments axés sur certains segments où les défaillances de marché sont importantes, comme les jeunes entreprises actives dans des secteurs innovants. Il conviendrait d’étudier l’effet de distorsion du système actuel à deux taux pour l’imposition des entreprises.
Continuer d’examiner la fiscalité des ressources naturelles. Un redéploiement de la fiscalité, consistant à taxer les rentes réalisées sur les ressources plutôt que les redevances d’exploitation, pourrait instaurer un climat plus propice à l’investissement et à l’exploration, ainsi que cela avait été évoqué dans les précédentes Études économiques (OECD, 2018b ; OECD, 2014). En Australie, la fiscalité des ressources naturelles relève essentiellement de la compétence des États, l’administration fédérale n’ayant compétence exclusive que sur la taxation des ressources naturelles en mer.
Graphique 1.15. Le taux de TPS est bas et il existe des exemptions importantes
Note : La partie B correspond au « Ratio TVA/recettes ».
Source : Base de données de l’OCDE sur les tendances des impôts sur la consommation.
Tableau 1.7. Recommandations antérieures de l’OCDE sur la politique budgétaire
Des réformes réglementaires et institutionnelles s’imposent pour une reprise soutenue
L’économie australienne affichait déjà des signes de difficultés structurelles lorsque la pandémie a frappé. Les taux de création d’entreprise et de changement d’emploi avaient reculé (Quinn, 2019), accompagnés dans ce recul par un ralentissement du rythme des redéploiements de main-d'œuvre porteurs de gains de productivité (Andrews and Hansell, 2019), tandis que l’investissement tendanciel des entreprises était faible depuis un certain temps déjà (International Monetary Fund, 2020). En conséquence, et comme bon nombre d’autres pays de l’OCDE, la croissance de la productivité avait reculé (Graphique 1.16, partie A), expliquant la stagnation des salaires réels durant la majeure partie de la décennie écoulée (Productivity Commission, 2020b ; Graphique 1.16, partie B).
Graphique 1.16. La productivité et les salaires réels ont stagné
Note : La partie B présente l’indice des salaires (WPI, Wage Price Index), qui mesure l’évolution du prix de la main-d'œuvre. La mesure des salaires réels est corrigée de l’Indice des prix à la consommation hors composantes volatiles.
Source : Bureau australien de la statistique (ABS, Australian Bureau of Statistics) ; et OCDE.
Il semble, d’après certains signes, que la récession initiale résultant de la pandémie de COVID-19 se soit accompagnée de redéploiements générateurs de gains de productivité (Andrews et al., 2021a ; Andrews et al., 2021b) et d’une accélération de l’adoption du numérique dans les entreprises (AlphaBeta, 2020). Pour autant, les petites entreprises de création récente ont affiché une dynamique d’expansion relativement faible (Graphique 1.17). Compte tenu du fait que ces entreprises ont été responsables d’une proportion considérable des créations d’emplois durant la dernière décennie (Encadré 1.8) et qu’elles affichent une intensité d’investissement particulièrement forte (Hambur and Jenner, 2019), les perspectives de cette cohorte revêtiront une importance particulière pour la robustesse et la viabilité de la reprise future dans l’économie réelle et sur le marché du travail. Des simulations utilisant des données d’entreprises recueillies via l’outil d’intégration statistique de données longitudinales BLADE (Business Longitudinal Analysis Data Environment), en combinaison avec le cadre présenté par Sedláček et Sterk (2020), soulignent ce point. Si le taux d’entrée des entreprises sur le marché à l’issue de la crise financière était progressivement retourné à son niveau d’avant la crise, plutôt que de continuer à diminuer, la croissance de l’emploi en Australie aurait été supérieure de 6 % à l’horizon 2019 (voir Encadré 1.8).
Graphique 1.17. Les petites entreprises récentes ont été durement touchées au début de la pandémie.
Emplois salariés en fonction de la taille des entreprises et de leur ancienneté (indice, quinzaine s’achevant au 1er mars=100)
Note : Les PME sont des entreprises employant de 1 à 199 salariés ; les entreprises récentes ont une ancienneté de 1 à 5 ans.
Source : Trésor australien.
Aussi, les réformes qui permettront de lever les obstacles à l’entrepreneuriat et à l’expansion des jeunes entreprises sont une priorité. L’accès des start-ups et des jeunes entreprises au financement est une question primordiale, examinée en longueur au chapitre 2 de cette Étude économique. Cela étant, les procédures réglementaires et administratives, les politiques de la concurrence et l’intégrité dans le secteur des entreprises sont également de première importance.
Encadré 1.8. Impact de la dynamique des entreprises sur la croissance de l’emploi
Comme dans de nombreux pays de l’OCDE, les jeunes entreprises ont été le fer de lance l’activité économique et de la création d’emplois en Australie. En collaboration avec le Trésor australien, cette question a été examinée dans le cadre de cette Étude économique en utilisant des données d’entreprises recueillies via l’outil d’intégration statistique de données longitudinales BLADE (Business Longitudinal Analysis Data Environment), compilées par le Bureau australien de la statistique.
Entre 2007 et 2019, les jeunes entreprises, en particulier les petites start-ups, ont été à l’origine de l'essentiel de la croissance nette de l'emploi en Australie (Graphique 1.18). Toutefois, la part dans l’emploi de ces entreprises (à savoir les jeunes PME) a diminué sur la même période, passant de 22 % en 2007 à 18 % en 2019.
Graphique 1.18. Les jeunes entreprises ont été le moteur de la croissance de l’emploi
Croissance nette moyenne de l’emploi en pourcentage de l’emploi total, 2007-19
Note : L’agriculture, les industries extractives, les services d’utilité publique et les secteurs non marchands sont exclus. Les résultats présentés dans ce graphique et dans les autres graphiques de l’encadré reposent, en partie, sur les données du registre australien des entreprises (ABR) fournies par le Bureau d’enregistrement auprès de Bureau australien de la statistique (ABS), en vertu de la loi de 1999 sur un nouveau système fiscal (Australian Business Number, ABN, numéro d’entreprise), et sur les données fiscales fournies par les services fiscaux (Australian Taxation Office, ATO) au Bureau australien de la statistique, en vertu de la loi de 1953 sur l’administration de l’impôt. Ces lois disposent que ces données ne peuvent être utilisées que par l’ABS aux fins d’exécution de ses fonctions. Aucune information individuelle collectée en vertu de la loi de 1905 sur le recensement et la statistique n’est fournie en retour au bureau d’enregistrement ou à l’ATO à des fins administratives ou réglementaires. Toute discussion sur les limites de ces données ou leurs faiblesses s’inscrit dans le contexte de leur utilisation à des fins statistiques et ne saurait être liée à leur aptitude à répondre aux besoins opérationnels fondamentaux de l'ABR ou de l'ATO. Les obligations légales de protection du caractère privé de ces données et de leur confidentialité ont été respectées. Seules les personnes habilitées en vertu de la loi de 1975 portant établissement du Bureau australien de la statistique ont été autorisées à visualiser les données relatives à des entreprises en particulier pour mener ces analyses. Conformément à la loi de 1905 sur le recensement et la statistique, les résultats ont été anonymisés pour qu’ils ne puissent pas permettre d’identifier une personne ou une organisation en particulier.
Source : Calculs du Trésor australien à partir des séries de données BLADE.
Graphique 1.19. Les taux d’entrée ont fléchi et les entreprises, une fois sur le marché, s’agrandissent
Note : Partie B : L’agriculture, les industries extractives, les services d’utilité publique et les secteurs non marchands sont exclus.
Source : Bureau australien de la statistique ; calculs du Trésor australien à partir des séries de données BLADE.
Pour illustrer les effets de la baisse des taux d’entrée sur l’emploi direct, une modélisation contre-factuelle est réalisée à l’aide du cadre de Sedláček et Sterk (2020). Plus précisément, les données BLADE sont utilisées pour estimer la situation au regard de l’emploi dans le cadre d’un scénario contre-factuel, en vertu duquel le taux d’entrée sur le marché (mesuré à la fois par le nombre d’entreprises arrivantes et par leur part dans l’emploi total) a rebondi jusqu’à ses niveaux d’avant la crise (plus précisément au niveau de la moyenne 2003-2007), après avoir diminué tout au long de la crise financière (Graphique 1.20, partie A). Les résultats donnent à penser qu’à la fin de la période, l’emploi aurait été supérieur d’environ 6 % au chiffre observé effectivement (Graphique 1.20, partie B).
Graphique 1.20. Une proportion plus importante de jeunes entreprises stimulerait considérablement l’emploi
Note : L’agriculture, les industries extractives, les services d’utilité publique et les secteurs non marchands sont exclus. Le scénario contre-factuel retient les hypothèses suivantes : taux d’entrée au niveau de la moyenne d’avant la grande crise financière d’environ 12 % ; la taille initiale des entreprises et leur taux de croissance reviennent à la moyenne pour la période 2005/06 à 2006/07.
Source : Calculs du Trésor australien à partir des séries de données BLADE.
Réformer les procédures réglementaires et administratives
La conception et la mise en œuvre de la réglementation et des procédures administratives sont un facteur essentiel pour que des idées brillantes puissent être traduites en la création d’entreprises capables de se développer et de prospérer (OECD, 2015). La réglementation des marchés de produits en Australie est généralement favorable, laissant augurer un marché qui fonctionne bien et ouvert à la concurrence. L’indicateur OCDE de la réglementation des marchés de produits (RMP) montre qu’en effet, l’Australie se situe dans le quartile inférieur s’agissant du caractère restrictif d’ensemble de cette réglementation. Cela étant, le régime d’autorisation et de permis et les procédures réglementaires sont relativement complexes et lourds (Graphique 1.21). À y regarder de plus près, les défauts de coordination entre les régimes d’autorisation et de permis d’un État ou territoire à l’autre et le manque de transparence dans les évolutions réglementaires constituent des justifications particulières à l’origine des scores de restrictivité élevés à ces deux dimensions. Ces faiblesses ont une incidence sur l’efficacité de l’action publique dans un certain nombre de domaines. Le régime des autorisations professionnelles et la réglementation en matière d’occupation des sols sont ainsi deux domaines qui ont gagné en importance dans le prolongement de la pandémie et auront une influence pour façonner la reprise économique.
Graphique 1.21. L’heure est venue de réformer le régime complexe d’autorisation et de permis
Indice global de réglementation des marchés de produits, 2018
Source : OCDE (2018), base de données sur la réglementation des marchés de produits (RMP).
Autorisations professionnelles
Les autorisations professionnelles peuvent jouer un rôle important lorsque les compétences du prestataire sont susceptibles d'affecter la santé et la sécurité des clients, ou que de fortes asymétries d’information existent quant à la qualité des services. De telles réglementations peuvent toutefois nuire au dynamisme des affaires en protégeant les acteurs historiques (Bambalaite et al., 2020), et au redéploiement de la main-d'œuvre d’entreprises peu productives vers d’autres, à haute productivité (von Rueden et al., 2019). La baisse de la mobilité professionnelle tend à porter particulièrement atteinte aux catégories de travailleurs ayant une faible expérience sur le marché de l’emploi, comme les jeunes et les actifs peu qualifiés (Haltiwanger et al., 2018). De récents travaux ont mis en lumière un lien entre la faiblesse de la croissance des salaires en Australie et le ralentissement du passage d'un emploi à un autre (Andrews et al., 2019).
Faciliter la mobilité professionnelle revêt une importance particulière aujourd’hui compte tenu des tendances structurelles mentionnées plus haut, et du besoin plus prononcé d’un redéploiement de la main-d'œuvre à l’intérieur et entre les secteurs à la suite de la pandémie. Le rôle croissant que joue le secteur des services en Australie signifie également que les restrictions non indispensables à l’exercice de certaines professions pèseront de plus en plus sur la productivité globale. Lorsque la pandémie a débuté, les nouveaux outils numériques réduisaient déjà une grande partie des asymétries d'information auxquelles les autorisations professionnelles visaient à remédier. Cette tendance aura été amplifiée par l'accélération de la diffusion de certains de ces outils pendant la pandémie, rendant le dispositif d'autorisations professionnelles en partie obsolète.
Aujourd’hui, environ un cinquième des travailleurs australiens ont besoin d’un enregistrement ou d’une autorisation pour exercer leur métier (Commonwealth Government, 2021d), soit une proportion comparable à celle observée dans d'autres pays de l’OCDE (Bambalaite et al., 2020). Cependant, la majorité de professionnels comme les maçons, les plombiers ou encore les agents immobiliers relèvent de régimes d’autorisations distincts dans chaque État et territoire australien. Il n’existe guère de justification économique au fait que les autorisations soient différentes d’une juridiction à l’autre, et une telle pratique peut entraîner des coûts économiques non négligeables. Une récente étude empirique de l’OCDE concernant les États-Unis a montré que la disparité des dispositifs d’autorisation professionnelle à travers les États pouvait avoir un impact non négligeable sur les mécanismes de redéploiement de la main-d'œuvre (Hermansen, 2019).
S’il existe depuis 1992 une politique de reconnaissance mutuelle des autorisations professionnelles entre les différentes juridictions australiennes, les autorités de l’État fédéral, des États et des Territoires sont désormais parvenues à un accord intergouvernemental sur la reconnaissance mutuelle automatique des professions et ont commencé à mettre en place le dispositif (Tableau 1.9). Le gouvernement fédéral a fait adopter une loi d’habilitation. Une fois que ce texte aura été adopté par les États, les autorisations professionnelles relevant de la Loi de reconnaissance mutuelle seront automatiquement reconnues dans toutes les juridictions sans qu’il soit nécessaire de solliciter une nouvelle autorisation et de payer les frais y afférents (sauf lorsque les juridictions appliquent une exemption d’automaticité à certaines autorisations professionnelles spécifiques, à titre temporaire ou pour se prémunir de risques importants, pendant une période pouvant aller jusqu’à cinq ans, sous réserve de réexamen). En vertu de cette réforme, 124 000 détenteurs d'autorisations devraient donc bénéficier d'une baisse de leurs frais administratifs puisqu’ils n’auront plus à détenir plusieurs autorisations, et 44 000 autres travailleurs auront la possibilité d'occuper un poste dans un État ou territoire autre que le leur (PwC Australia, 2020c). Cela étant, pour que la réforme puisse porter pleinement ses fruits, il est essentiel que les États n’exemptent que les seules professions où il existe un risque non négligeable pour la protection des consommateurs, l’environnement, le bien-être animal, la santé ou la sécurité des travailleurs ou du public. En vertu de cet accord, les autorités s’engagent en outre à soutenir les améliorations en cours dans le cadre réglementaire des autorisations professionnelles et à réduire les obstacles à la mobilité de la main-d’œuvre. L’application des réformes fera l’objet d’une surveillance régulière et d’un examen indépendant.
La reconnaissance mutuelle automatique marque le franchissement salutaire d’une première étape dans la réforme du régime des autorisations professionnelles qui devrait être pleinement mise en œuvre. Au cours des dernières décennies, les tentatives de réforme nationale de ce régime ont échoué (McDonald, 2020) mais cela ne devrait pas dissuader les responsables politiques de continuer à viser un dispositif plus simple et plus souple, qui soit adapté aux évolutions de l’économie. Il faudra à cet effet renforcer la coopération entre les autorités pour examiner l’échelle des autorisations professionnelles, les avantages que certaines apportent en matière de bien-être, les pistes possibles pour une nouvelle harmonisation entre les juridictions, et pour déterminer dans quelle mesure les nouvelles technologies rendent les autorisations existantes obsolètes. Certaines professions ne sont soumises à des autorisations que dans quelques États ou territoires – c’est par exemple le cas des esthéticiennes en Nouvelle-Galles du Sud et des agences matrimoniales dans les États du Victoria et du Queensland (Wild, 2018). Au minimum, il est nécessaire que des modalités d’accord existent sous une forme ou une autre entre les juridictions sur les professions pour lesquelles la nécessité d’une autorisation d’exercice se justifie pour des raisons de santé et de sécurité publiques. Les autorités réglementaires devraient jouer un rôle clé dans la rationalisation des dispositifs réglementaires et l’adoption des meilleures pratiques, y compris en utilisant les nouvelles technologies aux fins de la coopération entre les juridictions.
Il peut être utile de tirer des enseignements de l’expérience récente dans l’Union européenne, où les États membres ont entrepris un exercice de transparence et d’évaluation mutuelle en 2014, puis adopté une directive « proportionnalité », qui fixe des critères clairs pour l’introduction d’exigences nouvelles ou la modification des obligations existantes dans la réglementation des professions (von Rueden et Bambalaite, 2020). Le recueil de données constituera une composante importante pour un tel exercice en Australie, les informations relatives au système d’autorisations professionnelles étant très fragmentées et disséminées actuellement entre de multiples agences réglementaires dans chaque juridiction, sans faire l’objet d’une réelle coordination au niveau national. Il pourrait être demandé au Bureau australien de statistiques d’inclure dans son étude sur la main-d’œuvre (Labour Force Survey) des questions relatives aux autorisations professionnelles. Il s’agirait d’une approche semblable à celle adoptée en 2015 par le Bureau des statistiques sur l’emploi aux États-Unis, qui publie chaque année des données sur les certifications et autorisations professionnelles dans différents secteurs et types d’emplois.
Encadré 1.9. Estimation de l’impact de certaines réformes structurelles sur le PIB
Les estimations ci-après donnent une indication approximative de l’impact cumulé sur le PIB des scénarios de réformes dix ans après leur mise en œuvre, et sont fournies à titre d’illustration.
Tableau 1.8. Estimation indicative de l’effet qu’aurait sur le PIB la mise en œuvre de certaines recommandations
Note : Dans le modèle à long terme de l’OCDE, les réductions du coin fiscal sur le revenu des personnes physiques ont un impact budgétairement neutre, ce qui signifie qu’un tel scénario doit être considéré comme le basculement vers des formes d’imposition causant moins de distorsion (telles que la taxe sur les biens et services).
Source : Modèle à long terme de l’OCDE.
Plus généralement, améliorer la coordination entre les États en ce qui concerne l’environnement réglementaire devrait constituer une priorité. Les travaux à venir du Groupe de travail sur la déréglementation (Deregulation Taskforce) concernant les chevauchements réglementaires inutiles ou les contraintes faisant doublon entre juridictions peuvent apporter une contribution essentielle à une meilleure coordination à l’avenir. Le nouveau Conseil pour la réforme de la Fédération nationale (National Federation Reform Council) donne également l’occasion aux États et Territoires de s’engager pleinement en faveur d’un programme de réformes réglementaires commun de façon à travailler dans la concertation.
Réglementations en matière d’aménagement du territoire
Les évolutions structurelles nécessitent une adaptation de l’aménagement territorial métropolitain aux nouvelles réalités. Ainsi, tout changement durable dans la nature du travail de bureau au lendemain de la pandémie, comme le développement du télétravail, s’accompagnera d’une évolution de la manière optimale d’utiliser les sols. Les réformes assouplissant l’offre foncière peuvent aussi permettre de lever les obstacles au redéploiement de la main-d’œuvre (OECD, 2021a), tandis que la rationalisation du système de permis et d’urbanisme peut réduire les coûts à la charge des entreprises et faciliter l’investissement.
Les politiques d’aménagement du territoire pâtissent de très fortes disparités d’un bout à l’autre du territoire australien. L’administration de chaque État contrôle sa législation en matière de zonage, de sorte que le nombre de zones et les activités permises dans chacune d’entre elles varient considérablement entre les juridictions. Par ailleurs, dans chaque État, les administrations locales peuvent décider des modalités d’affectation des sols en vertu du système de zonage, et ajouter des critères d’aménagement (par exemple, des restrictions concernant la hauteur des bâtiments). Dans certains États, les administrations locales ont même la possibilité de modifier ou d’adapter sur mesure la typologie des zones (Productivity Commission, 2021). Les divergences par rapport aux politiques de planification de l’État ne tirent souvent pas à conséquence (Productivity Commission, 2021). Il en découle que le système de zonage est critiqué pour son hétérogénéité, le nombre excessif de catégories qu’il comporte et son caractère trop prescriptif s’agissant des activités admissibles dans chaque zone (OECD, 2018b).
Les autorités des États devraient réduire le nombre de types de zones, qui doivent être harmonisés partout où c’est possible, et se montrer moins directives quant aux types d’activités susceptibles d’y être exercées. Elles pourraient ainsi faciliter l’installation et la croissance de nouvelles entreprises, et l’adaptation de l’utilisation des sols au caractère évolutif de l’économie et de la démographie locale. Une telle orientation est depuis longtemps défendue par la Commission pour la productivité (Productivity Commission, 2012 ; Productivity Commission, 2017a ; Productivity Commission, 2021), ce qui a conduit certains États à mener des réformes notables. Ainsi, l’État du Queensland affiche un nombre minimal d’interdictions d’usage dans la définition de ses zones, tandis que celui du Victoria a réduit le nombre de zones relevant des catégories commerciales et industrielles. Pour autant, il reste une marge considérable pour améliorer encore le système de zonage et l’adhésion des administrations locales aux politiques d’aménagement du territoire de l’État.
Il est possible que les structures d’incitation des administrations locales se traduisent par des pratiques d’aménagement territorial par trop restrictives. C’est souvent le cas dans les pays où les autorités locales ont une faible autonomie budgétaire (OECD, 2017b), comme l’Australie. Les administrations locales australiennes tirent l’essentiel de leurs recettes des impôts fonciers dont les barèmes qui, dans les plus grands États, sont plafonnés par les autorités de l’État. Les administrations locales perçoivent aussi une aide financière de la part du gouvernement fédéral, quelle que soit leur capacité à lever des recettes. Parallèlement, comme dans la plupart des autres pays du Commonwealth, le contrôle des projets d’aménagement revêt un caractère discrétionnaire. À la différence des systèmes fondés sur des règles couramment adoptés en Europe, chaque demande individuelle d’aménagement est soumise à un examen et peut se heurter à l’opposition politique des résidents locaux (OECD, 2017b). Accorder aux autorités locales des incitations budgétaires afin qu’elles approuvent rapidement des projets qui procureront un bénéfice net aux populations locales pourrait les encourager à résister aux opposants qui font le plus entendre leurs voix.
D’autres pays de l’OCDE utilisent le cadre budgétaire pour soutenir de diverses manières des politiques d’utilisation des sols efficaces. En Suisse, les finances des administrations locales reposent fortement sur la fiscalité foncière et les autorités jouissent d’une grande marge de manœuvre pour fixer les taux d’imposition applicables. Les autorités sont ainsi incitées à prendre des mesures qui augmentent la valeur des biens fonciers, y compris en permettant l’affectation de terrains à faible valeur à des usages à plus forte valeur. Cela crée en outre une incitation pour attirer de nouveaux résidents et de nouvelles entreprises. Une approche alternative a été proposée aux États-Unis dans le cadre du plan pour l’emploi (« American Jobs Plan »), qui comporte un programme compétitif de subventions offrant des financements modulables aux juridictions dont on considère qu’elles prennent des mesures concrètes pour rationaliser les systèmes de zonage.
La multiplication des incitations budgétaires en direction des autorités locales pour qu’elles suscitent et approuvent des propositions d’utilisation des sols peut entraîner un risque d’étalement urbain. Comme ce phénomène d’étalement urbain va généralement de pair avec une plus forte dépendance vis-à-vis de la voiture et avec des trajets domicile-travail qui s’allongent, il peut en résulter plus d’encombrements routiers et une augmentation des émissions de gaz à effet de serre et de la pollution de l’air (OECD, 2016d). Ces structures de développement urbain peuvent également entraîner une augmentation considérable du coût par usager de la fourniture de services publics comme l’approvisionnement en eau et en énergie, l’assainissement et les transports publics (ibid). Toutefois, le risque d’étalement urbain peut être atténué par la mise en place de cadres d’aménagement du territoire conçus d’en haut et parfaitement appliqués (OECD, 2017b). Par exemple, l’Irlande a créé en 2018 une institution spécifique (Office of the Planning Regulator), chargée de veiller à ce que les plans de développement local et les stratégies d’aménagement du territoire soient conformes au cadre de planification national.
À l’avenir, l’Australie devrait arrêter de verser la dotation d’aide financière minimale (Financial Assistance Grant) aux administrations locales les plus prospères et affecter les économies ainsi réalisées aux administrations locales des régions plus défavorisées. Cette mesure devrait être couplée à des réformes permettant aux autorités locales d’accroître davantage les recettes issues de leurs sources propres. Ce système inciterait les autorités locales des régions où le foncier est le plus convoité à réduire les obstacles à l’installation de nouvelles entreprises ou de nouveaux ménages, et à promouvoir une utilisation plus souples des sols. Outre qu’elles encouragent l’investissement et la productivité des entreprises, de telles réformes peuvent aussi améliorer l’accessibilité financière des logements en augmentant l’offre de biens dans les endroits prisés.
Politique de la concurrence
La politique de la concurrence influe également sur la dynamique de la création d’entreprises et sur leur expansion. L’affaiblissement du dynamisme des entreprises en Australie a coïncidé avec l’évolution des indicateurs qui ont fait état d’une moindre intensité concurrentielle sur les marchés de produits. Hambur (2021) souligne que le taux de marge moyen des entreprises (le ratio prix-coût marginal de production) a progressé de quelque 5 % entre le début des années 2000 et le milieu des années 2010. Cette hausse s’est accompagnée d’une augmentation de la part moyenne du chiffre d’affaires cumulé par les quatre plus grandes entreprises d’un secteur donné et d’une moindre probabilité de voir ces entreprises être remplacées par d’autres. Qui plus est, le coup économique plus sérieux que la pandémie a porté sur les petites entreprises de création récente risque d’accroître la part de marché des grandes entreprises déjà en place (Hambour, 2021). Sans être en soi une cause de préoccupation, le pouvoir de marché peut nécessiter des mesures relevant de la politique de la concurrence s’il perdure, s’il est difficilement opposable ou s’il est défendu en recourant à des pratiques anticoncurrentielles.
L’une des difficultés qui se posent en ce moment aux autorités de la concurrence des pays de l’OCDE est de prendre en compte l’impact de la transformation numérique tant sur le marché du travail que sur les marchés de produits. Cette difficulté préexistait à la pandémie. De ce fait, dès le début de la pandémie, l’obligation de distanciation physique a contribué à accélérer la transformation numérique. La prolifération des technologies numériques peut contribuer à accroître la concurrence. Néanmoins, l’importance des effets de réseau, le niveau élevé des coûts fixes et la faiblesse des coûts variables sont des particularités propres aux marchés numériques qui peuvent aboutir à un ancrage des positions dominantes, qui a des retombées néfastes pour le bien-être de la collectivité. Il peut en découler une hausse du nombre d’opérations de fusion et d’acquisition dans les secteurs à forte intensité numérique, parfois due au fait que les opérateurs historiques rachètent des entreprises innovantes plus petites pour qu’elles ne puissent pas leur faire concurrence si elles se développaient (on parle alors d’« acquisitions prédatrices » ; OECD, 2020d).
Selon les toutes dernières données à ce sujet, l’impact de la transformation numérique peut être une cause d’inquiétude pour la dynamique de la concurrence en Australie. Le récent ralentissement du taux d’entrée mis en évidence dans le Graphique 1.19, qui a coïncidé avec un recul de la croissance de la productivité (Graphique 1.16, partie A), semble être dû au fléchissement des créations d’entreprises dans les secteurs à forte intensité numérique (Graphique 1.22) En fait, les travaux de Hambur (2021) montrent que la hausse des taux de marge durant cette période a été nettement plus importante dans ces secteurs. À cela s’ajoute que le nombre de fusions et d’acquisitions dans le secteur des technologies australien a notablement augmenté ces dernières années (BDO, 2020).
Graphique 1.22. Le rythme des créations d’entreprises a été le plus faible dans les secteurs à forte intensité numérique
Taux d’entrée selon le degré d’intensité numérique du secteur, 2019/20 (100=2015/16)
Note : Le taux d’entrée correspond au nombre d’entreprises arrivées sur le marché en pourcentage du nombre total d’entreprises au début de l’année d’exploitation. Les secteurs « à forte intensité numérique » sont définis suivant la taxonomie exposée dans Calvino et Criscuolo (2019). Cette baisse du taux d’entrée de nouvelles entreprises dans les secteurs à forte intensité numérique est également observée lorsque l’on examine des périodes antérieures comme 2010/11-2013/14 (prises en compte dans la publication du Bureau australien de la statistique (ABS).
Source : Bureau australien de la statistique (Australian Bureau of Statistics) ; calculs de l’OCDE.
L’Australie s’est dotée d’un arsenal législatif complet sur le droit de la concurrence, dont la toute dernière révision remonte à 2015. Son application relève d’une autorité de régulation solide, rattachée à la Commission australienne de la concurrence et de la consommation (ACCC, Australian Competition & Consumer Commission). Soucieux que cette législation reste adaptée aux besoins, le gouvernement australien a donné des instructions à l’ACCC pour qu’elle assure un suivi à long terme des domaines potentiellement préoccupants et qu’elle publie des rapports à ce sujet. En 2017, le gouvernement avait profondément réformé le droit de la concurrence, notamment en renforçant ses dispositions relatives aux abus de position dominante. Il avait parallèlement chargé l’ACCC d’enquêter sur l’impact des plateformes numériques sur la concurrence sur les marchés des médias et de la publicité. Selon l’une des principales conclusions du rapport final publié en 2019, il existait un déséquilibre du pouvoir de négociation entre les plateformes numériques et les entreprises de presse australiennes. Pour y remédier, le gouvernement a mis en œuvre un code de négociation obligatoire (News Media and Digital Platforms Mandatory Bargaining Code). Depuis son entrée en vigueur en mars 2021, plusieurs accords ont été conclus entre des plateformes numériques et des entreprises de presse.
L’ACCC estime que la poursuite, dans les faits, de pratiques de fusion-acquisition anticoncurrentielles reste un problème. Plus précisément, elle fait savoir qu’elle ne réussit guère à mettre fin aux opérations de fusion anticoncurrentielles même après avoir engagé une action à leur encontre. L’ACCC a proposé des modifications au régime des fusions pour faire avancer le débat public sur cette question (Sims, 2021a). Un nouveau processus d’examen formel des fusions, des modifications du test d’évaluation des opérations de fusion et des réformes du traitement des acquisitions par les grandes plateformes numériques figurent parmi ces propositions. Il conviendrait également de poursuivre l’analyse et l’examen de réformes visant une plus grande efficacité du cadre de contrôle des concentrations. Ce faisant, les bénéfices pour la concurrence du durcissement des protocoles applicables aux fusions devraient être soigneusement mis en balance avec l’accroissement des coûts réglementaires et l’effet dissuasif que ces mesures risquent d’avoir sur des fusions porteuses de gains de productivité et propices à la concurrence.
La transformation numérique peut aussi être à l’origine de nouvelles préoccupations concernant la question des abus de position dominante qui n’est pas couverte par la législation actuelle. Les pratiques des grandes entreprises menaçant des concurrentes de taille plus modeste de représailles commerciales si elles refusent d’accepter des changements de leurs conditions contractuelles ne sont pas illégales selon l'interprétation que donnent actuellement les juridictions australiennes de la notion de « clause léonine » (Sims, 2021b). L’ACCC propose l’adoption d’une interdiction des pratiques déloyales en vue de mettre fin à ce type de comportement. En novembre 2020, les ministres chargés des affaires de consommation ont convenu d’engager de nouveaux travaux pour déterminer si une intervention des pouvoirs publics se justifie le cas échéant.
Promouvoir l’investissement en luttant avec vigilance contre la délinquance économique
L’existence d’un cadre efficace de lutte contre la corruption est également un facteur important pour inverser le ralentissement structurel de l’économie australienne. La corruption – autrement dit l’exercice abusif d’une fonction publique à des fins personnelles – bride le dynamisme des entreprises, limite l’investissement et l’innovation et pèse sur les perspectives de croissance (Jin, 2020). Elle compromet en outre l’égalité des chances et érode la confiance dans les pouvoirs publics. Ce faisant, elle complique la mise en œuvre des réformes structurelles qui sont nécessaires pour stimuler la reprise économique. Les résultats de l’Australie ressortant des indicateurs internationaux de corruption au niveau national sont relativement bons, le pays se situant au même niveau que des pays comparables pour ce qui est du niveau de corruption perçue par les citoyens et de la maîtrise de la corruption (Graphique 1.23). Néanmoins, deux tiers des Australiens estiment désormais que la corruption est un problème plutôt important, voire très important (Transparency International and Griffith University, 2020).
Graphique 1.23. L’Australie se situe au même niveau que des pays comparables dans les indicateurs de corruption
Note : La partie B fait apparaître l’estimation ponctuelle et la marge d’erreur. La partie D met en évidence les sous-composantes par secteur de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » du projet V-Dem (Varieties of Democracy).
Source : Panel A : Transparency International ; panels B et C : Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de gouvernance ; panel D : Projet Varieties of Democracy, base de données V-Dem (Varieties of Democracy) v11.
Chaque État du pays est désormais doté de son propre cadre institutionnel de lutte contre la corruption. Il existe toutefois d'importantes différences dans leur approche institutionnelle respective (Transparency International, 2016). Au niveau fédéral, des institutions anticorruption ont été mises en place pour contrôler les pratiques de corruption au sein des autorités répressives (à savoir, la Commission australienne pour l’intégrité des autorités répressives australiennes (Australian Commission for Law Enforcement Integrity) et le Centre de lutte contre la fraude et la corruption de la police fédérale australienne (Australian Federal Police Fraud and Corruption Centre). Cela étant, il n’existe à l’heure actuelle aucun organisme chargé plus généralement de l’intégrité dans le secteur public.
Il est donc encourageant que le gouvernement fédéral se soit engagé à mettre en place une Commission du Commonwealth pour l’intégrité (Commonwealth Integrity Commission), dont l’élaboration est en cours de finalisation. Ce processus de création d’une institution de nature à améliorer la confiance à l’égard du secteur public et dont les meilleures pratiques seront un exemple pour les institutions analogues des différents États et territoires vient à point nommé. Pour parvenir à instaurer cette norme, il faudrait envisager d’apporter certaines modifications au modèle proposé.
Selon la proposition actuelle, l’institution se composerait de deux divisions différentes dans leur structure. Une division chargée du volet « répression » aurait compétence sur les autorités d’exécution (et se substituerait à l’actuelle Australian Commission for Law Enforcement Integrity). Elle serait en mesure de mener des enquêtes sur des actes de corruption relevant ou non du pénal, à partir des signalements effectués par toutes sortes de personnes, notamment des agents, des lanceurs d’alerte et des citoyens, et pourrait tenir des audiences publiques. La division « secteur public » aurait pour responsabilité d’enquêter sur des actes de corruption perpétrés dans le reste du secteur public (représentant environ 80 % des agents de l’administration fédérale et 90 % de ses dépenses), notamment par des fonctionnaires et des parlementaires. Toutefois, elle ne serait pas en mesure de mener des enquêtes sur des actes de corruption ne relevant pas du pénal, ne pourrait pas non plus être saisie directement par des agents, des lanceurs d’alerte et des citoyens, et ne pourrait pas non plus tenir des audiences publiques. Tandis que cette division ne serait pas habilitée à rendre publiques ses conclusions quant à l’implication d’une personne dans des faits de corruption, le but recherché est que les preuves attestant de faits de corruption, ou les soupçons en la matière, soient renvoyés devant une autorité compétente aux fins d’engager des poursuites ou d’introduire une procédure au civil.
Le gouvernement a indiqué que la raison d’être de cette structure en deux divisions était de rendre compte de la différence de nature du risque de corruption entre les agences d’exécution et le secteur public au sens large. Or, aucun des États et territoires n'a instauré une telle démarcation au sein de ses institutions respectives de lutte contre la corruption. De même, une telle structure est plutôt rare dans les autres pays de l’OCDE. Si le gouvernement cherche à améliorer la conception de cette nouvelle institution en amont de sa mise en place, il conviendrait de rapprocher les compétences et procédures de la division chargée du secteur public de celles de la division chargée des autorités répressives. Si, pour cela, il est nécessaire de consacrer à la nouvelle autorité des ressources financières supplémentaires, il conviendrait alors de mettre à sa disposition de tels financements.
Les activités de prévention devraient également être mises en exergue dans le mandat de la nouvelle institution. Comme on le voit dans la Recommandation de l’OCDE sur l’intégrité publique, un cadre tenant compte de l’ensemble des risques de corruption systémiques ou liés aux opportunités de la situation, susceptibles de donner lieu à de futurs agissements répréhensibles, constitue un complément efficace aux pouvoirs d’enquête. Ainsi, l’institution de la Nouvelle-Galles du Sud réalise des analyses de données afin d’aider à l’identification de schémas de nature à indiquer l’existence d’une activité frauduleuse (Wood and Griffiths, 2021). Transparency International laisse entendre que les activités de prévention des institutions australiennes de lutte contre la corruption sont pour la plupart menées au cas par cas, fragmentaires et sans cohésion, les modalités formelles de structure ou de dotation en ressources ne prenant pas en compte l’importance de la prévention.
En ce qui concerne la transparence fiscale, qui réduit les possibilités de fraude, l’Australie se conforme largement à la norme établie, à l’instar d’autres pays comparables (Graphique 1.24). Pour ce qui est de la lutte contre le blanchiment de capitaux, l’Australie fait mieux ou, à tout le moins, aussi bien que des pays comparables. Cela étant, le pays ne se conforme toujours pas techniquement à la norme établie, dans cinq domaines des Normes internationales sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et de la prolifération : la déclaration des opérations suspectes ; les contrôles internes et les succursales et filiales à l’étranger ; la réglementation et le contrôle des institutions financières ; les lignes directrices et le retour d’informations ; et les responsabilités des autorités de poursuite pénale et des autorités d’enquête. De plus, l’Australie continue à ne pas se conformer à la norme dans plusieurs domaines de la Convention anticorruption de l’OCDE (OECD, 2019c). Le Groupe de travail de l'OCDE sur la corruption est également préoccupé par la faiblesse persistante de la répression de la corruption transnationale. Depuis la promulgation de la législation australienne relative à la corruption transnationale il y a 20 ans, seules deux personnes morales et six personnes physiques ont été sanctionnées dans deux affaires en tout (OECD, 2019d).
Graphique 1.24. L’Australie se situe au même niveau que d’autres pays comparables concernant la transparence fiscale
Note : La partie A du graphique offre un aperçu de l’évaluation globale de la mise en œuvre concrète de l’échange de renseignements à des fins fiscales, réalisée dans le cadre des examens par les pairs du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales. Ces examens par les pairs permettent d’évaluer la capacité des juridictions membres du Forum de garantir la transparence de leurs entités et constructions juridiques, et de coopérer avec les autres administrations fiscales conformément à la norme reconnue à l’échelle internationale. Le graphique illustre les résultats du premier cycle d’examens, sachant qu’un deuxième cycle est en cours. La partie B du graphique correspond aux notations attribuées au pays considéré dans le cadre du processus d’évaluation mutuelle du Groupe d’action financière (GAFI), qui est mené pour chacun de ses membres afin d’évaluer le degré d’application des Recommandations du GAFI. Ces notations indiquent le niveau d’efficacité des mesures prises par ce pays au regard de 11 résultats immédiats. « Enquêtes et poursuites¹ » se rapporte au blanchiment de capitaux. « Enquêtes et poursuites² » : se rapporte au financement du terrorisme.
Source : Calculs effectués par le Secrétariat de l’OCDE à partir de données provenant du Forum mondial de l’OCDE sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales ; et Groupe d’action financière (GAFI).
Tableau 1.9. Recommandations antérieures de l’OCDE pour assurer un environnement des entreprises ouvert à la concurrence et à l’innovation
Une décarbonation plus rapide peut être largement bénéfique sur le plan économique
L’Australie est le continent habité le plus aride de la planète et sa population est concentrée sur le littoral, ce qui la rend particulièrement vulnérable aux évolutions à long terme du climat et aux événements extrêmes qui les accompagnent : chaleurs et précipitations extrêmes, submersions marines, conditions météorologiques propices aux incendies, sécheresses. Le pays est par ailleurs idéalement placé pour profiter économiquement de la décarbonation de l’économie mondiale, avec son vaste territoire balayé par les vents, son large accès à la mer, son fort ensoleillement et son solide capital humain capable de porter l’innovation et l’exploitation de nouveaux débouchés commerciaux. Dans ces conditions, l’Australie possède aujourd’hui un potentiel éolien et solaire parmi les plus importants dans le monde (Wood and Dundas, 2020). Elle est également bien placée pour développer d’autres énergies renouvelables, comme l’énergie marémotrice et la géothermie. Dans le même temps, l’Australie fait face à une entreprise de décarbonation plus difficile que de nombreux autres pays du fait de sa dépendance de longue date vis-à-vis du charbon et de l’importance des industries extractives et de l’agriculture.
Continuer de réduire des émissions de gaz à effet de serre qui restent élevées
L’Australie a progressé dans le découplage entre les pressions exercées sur l’environnement et l’activité économique : les émissions totales de gaz à effet de serre (utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie compris) par unité de PIB réel sont passées de 0.47 kg en 2005 à 0.26 kg en 2020 (Department of Industry, Science and Energy Resources, 2021a). Rapportées au nombre d’habitants, les émissions de gaz à effet de serre (utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie compris) ont baissé d’environ 30 % entre 2005 et 2017, contre 15.9 % en moyenne dans la zone OCDE. Néanmoins, les émissions de gaz à effet de serre par unité de PIB et par habitant de l’Australie sont parmi les plus élevées des pays de l’OCDE (OECD, 2021d).
Graphique 1.25. Pour parvenir à la neutralité en gaz à effet de serre en 2050, la baisse des émissions devra s’accélérer
Émissions de gaz à effet de serre : projections et trajectoire requise pour ramener à zéro leur volume net à l’horizon 2050
Note : Les données pour les années de 2021 à 2030 correspondent aux projections officielles du scénario de référence du ministère (état : décembre 2020). L’utilisation des terres, le changement d’affectation des terres et la foresterie sont pris en compte.
Source : Department of Industry, Science and Energy Resources ; calculs de l’OCDE.
Le gouvernement fédéral a désormais pour objectif de ramener à zéro les émissions nettes de carbone dès que possible, et de préférence d’ici à 2050. Parallèlement, tous les États et territoires se sont engagés à parvenir à la neutralité carbone à l’horizon 2050. L’objectif fixé par le gouvernement dans le cadre de l’Accord de Paris, à savoir abaisser de 26-28 % les émissions nettes (issues globalement de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie) entre 2005 et 2030, est réalisable. Pour que l’Australie parvienne à la neutralité en gaz à effet de serre en 2050, les émissions devront diminuer à un rythme nettement plus rapide (Graphique 1.25).
Graphique 1.26. Les progrès en termes de réduction nette des émissions ont été variables suivant les secteurs
Émissions antérieures de gaz à effet de serre
Note : Les « industries de l’énergie » comprennent des activités comme l’extraction de combustibles, la production et la transformation énergétiques, la production d’électricité et le raffinage du pétrole.
Source : Ensemble de données de l’OCDE sur les émissions de gaz à effet de serre
La baisse des émissions de gaz à effet de serre depuis 2005 est due en grande majorité aux réductions intervenues dans le secteur de l’utilisation des terres (Graphique 1.26). Entre 2005 et 2019, les émissions annuelles dans ce secteur ont diminué de 114.1 millions de tonnes d’équivalent CO2, ce qui tient au recul de l’exploitation des forêts naturelles et du défrichage des forêts primaires, à une meilleure gestion du carbone du sol, à la conservation de la végétation naturelle et à la stimulation de sa croissance, ainsi qu’à une meilleure gestion des feux dans les savanes de la région du Top End. Les données officielles montrent également un recul des émissions du secteur de l’électricité, en particulier au cours des dix dernières années : en décembre 2020, ces émissions en un an étaient ainsi inférieures de 20.9 % au pic enregistré entre juin 2008 et juin 2009 (soit une baisse annuelle de 44.2 millions de tonnes d’équivalent CO2). Dans les autres secteurs, les émissions ont moins diminué. Celles du secteur des transports et les émissions fugaces des combustibles (imputables principalement à la production de gaz naturel liquéfié et de charbon pour l’exportation) ont même augmenté au cours de la même période.
De plus en plus d’États et de territoires adoptent leurs propres mesures de lutte contre le changement climatique pour tenter d’atteindre l’objectif de neutralité carbone à leur niveau. Comme les coûts de réduction des émissions varient selon les États, cette approche sera plus onéreuse qu’une stratégie nationale coordonnée. La prochaine stratégie de réduction des émissions à long terme du gouvernement offre l’occasion de définir une politique climatique plus coordonnée et ambitieuse, qui place l’économie nationale sur la voie de la neutralité carbone dès que possible et de préférence à l’horizon 2050. Cela pourrait donner un coup d’accélérateur à l’innovation dans les technologies bas carbone et catalyser leur diffusion dans l’ensemble de l’économie. Parallèlement, cela pourrait permettre à l’Australie de tenir ses engagements internationaux en matière de climat en évitant d’accroître inutilement les coûts économiques à court terme. Le nouveau Programme international pour l’action face au changement climatique (IPAC) pourrait aider l’Australie à suivre la réalisation de ses objectifs de réduction des émissions.
L’accélération de la réduction des émissions peut procurer d’importants bénéfices économiques. Une telle trajectoire pourrait réduire le risque de conserver des infrastructures à forte intensité d’émissions qui finissent par être un jour abandonnées. Elle offre également la possibilité de favoriser un accès plus abordable aux capitaux d’investissement (grâce à une exposition moindre aux risques liés au climat), l’amélioration de la productivité agricole, la baisse de la consommation et des coûts énergétiques des particuliers et des entreprises, ainsi que la réduction des risques pour la santé (Kompas et al., 2019). De plus, la mise au point et la vente de technologies bas carbone peuvent être porteuses d’avantages commerciaux considérables pour un pays comme l’Australie, qui a largement accès au capital humain et bénéficie de marchés de capitaux développés et d’institutions de recherche de classe mondiale.
Le gouvernement fédéral a récemment souligné que le développement des technologies des énergies propres était la voie à suivre pour faire baisser les émissions. Le pays est déjà doté d’institutions solides au service de cette ambition. L’Agence australienne des énergies renouvelables (Australian Renewable Energy Agency) accorde des subventions aux projets de recherche-développement, de démonstration, de déploiement et de commercialisation initiale de technologies dans les énergies renouvelables. En outre, l’Australie est parmi les quelques pays de l’OCDE qui ont créé une banque verte au niveau national (OECD, 2019e). La Société de financement des énergies propres (Clean Energy Finance Corporation, CEFC) facilite le financement de projets relatifs à ces énergies au moyen de divers instruments : cofinancement, financement sur projet, prêts aux entreprises, actions et obligations climat. Depuis 2013, la CEFC a pris des engagements d’investissement d’un montant de plus de 9.1 milliards AUD, dans des projets d’une valeur globale de 31 milliards AUD. Bien que les institutions de ce type soient considérées comme constituant les meilleures pratiques au sein de l’OCDE et qu’elles existent depuis de nombreuses années, il apparaît que les innovations en Australie concernent moins souvent l’environnement que dans d’autres pays de l’OCDE (Graphique 1.28, partie A). On observe en outre un recul tendanciel de la R-D environnementale depuis dix ans (OECD, 2019e).
En 2020, le gouvernement a publié la Feuille de route pour l’investissement technologique (Technology Investment Roadmap), qui recense cinq domaines clés dans lesquels le développement des technologies pourrait faire baisser les émissions des secteurs les plus émetteurs de carbone du pays. En l’occurrence, ces domaines sont l’hydrogène propre, le stockage de l’énergie, les matériaux décarbonés (production d’acier à faible émission, par exemple), le captage et le stockage du carbone, ainsi que le carbone du sol. La Feuille de route permettra d’acheminer quelque 20 milliards AUD d’investissement public au cours des dix prochaines années et grâce à l’effet de levier, aidera à mobiliser 80 milliards AUD d’investissement total. Dans l’ensemble, les dépenses fédérales liées au climat représenteront entre 0.2 et 0.3 % des dépenses totales des administrations publiques dans les prochaines années (Commonwealth Government, 2021e).
L’efficacité de l’investissement et des politiques technologiques des pouvoirs publics serait renforcée si les prix du marché reflétaient convenablement la teneur en carbone. Un signal de prix essentiel serait ainsi envoyé pour mobiliser davantage d’investissements privés dans les technologies propres (IMF/OECD, 2021). Comme avec toute politique de réduction des émissions, l’impact potentiel des mesures sur le coût de la vie et la compétitivité doit être pris en compte, notamment dans les régions où les solutions alternatives à faibles émissions sont aujourd’hui moins nombreuses. À l’heure actuelle, la tarification des émissions de carbone est plus faible en Australie que dans la plupart des autres pays de l’OCDE à revenu élevé, mais comparable à celle de quelques pays exportateurs de produits de base comme le Chili (Graphique 1.27). Ainsi, les prix du carbone au Canada, autre grand pays exportateur de produits de base, sont supérieurs et les autorités canadiennes ont proposé qu’ils augmentent sensiblement au cours des prochaines années (OCDE, 2021e). Quelque 20 % des émissions de carbone y font l’objet d’une tarification supérieure à 30 EUR par tonne de CO2 (niveau de prix correspondant à une estimation prudente du montant des dommages climatiques causés par l’émission de cette quantité de CO2), et la majorité des émissions échappant à toute tarification proviennent du secteur de l’électricité et de l’industrie (OECD, 2021f).
Graphique 1.27. La tarification des émissions de carbone est plus faible en Australie que dans la plupart des autres pays
Note : Les données sont celles de 2018, elles incluent la tarification explicite du carbone via les taxes sur le carbone, les systèmes d’échange de quotas d’émission et les taxes sur les carburants, et excluent les autres mesures de tarification liées au marché et à la réglementation.
Source : OCDE, base de données sur les prix effectifs du carbone.
Plus généralement, le pays ne pourra assurer une très large diffusion des nouvelles technologies énergétiques propres sans se doter d’une stratégie de réduction des émissions à long terme qui définit des objectifs clairs et les mesures correspondantes pour parvenir à la neutralité carbone d’ici à 2050. La façon la moins coûteuse d’atteindre ces objectifs d’émission consisterait à appliquer un prix du carbone à l’échelle de l’économie dans son ensemble. Toutefois, si le contexte politique fait obstacle à une telle approche, les instruments en place devront être renforcés et de nouvelles solutions par secteur devront être envisagées. Des mesures plus ambitieuses de réduction des émissions s’imposeront tout particulièrement dans les secteurs les plus émetteurs que sont l’énergie, les transports et l’agriculture.
Secteur de l’énergie
L’intensité énergétique a diminué, puisque le ratio des approvisionnements énergétiques totaux au PIB a baissé durant la décennie écoulée, en Australie comme dans d’autres pays de l’OCDE (Graphique 1.28, partie B). Cette évolution reflète en partie les progrès déjà évoqués réalisés dans le secteur de l’électricité. Malgré tout, l’intensité d’émission de CO2 de la production d’électricité reste environ deux fois supérieure à la moyenne de l’OCDE (OECD, 2019e).
Cette forte intensité d’émission s’explique par la part encore très élevée des combustibles fossiles dans le mix énergétique (OECD, 2019e). Le pétrole, le charbon et le gaz naturel entrent pour environ 93 % dans les approvisionnements en énergie primaire, contre 80 % en moyenne dans la zone OCDE. Le poids des renouvelables dans les approvisionnements énergétiques et dans la production d’électricité a augmenté rapidement ces dernières années, grâce en partie à l’objectif fixé par les pouvoirs publics pour les énergies renouvelables. Aujourd’hui, l’Australie possède la première puissance installée en photovoltaïque par habitant du monde (International Energy Agency, 2020a). Initialement déployé sur les toitures et surtout dans le secteur résidentiel, le solaire photovoltaïque est désormais appliqué à plus grande échelle et alimente le réseau électrique (ibid.). Si l’Australie dispose d’une puissance installée en solaire et en éolien supérieure à celle de n’importe quel pays hors Europe, la marge de progression du recours aux énergies renouvelables est néanmoins importante, vu que leur part reste faible par comparaison avec d’autres pays de l’OCDE (Graphique 1.28, partie C).
Le coût relatif des sources d’énergie renouvelables devrait continuer de baisser dans les années à venir (International Energy Agency, 2020b). L’opérateur du marché australien de l’énergie (Australian Energy Market Operator) a souligné que les renouvelables continueront de remplacer le charbon sur le marché de l’électricité sous l’influence des forces économiques (Australian Energy Market Operator, 2020). L’expansion de la production d’origine renouvelable doit toutefois aller de pair avec de nouveaux investissements dans le réseau de transport accompagnés d’une analyse coûts-avantages rigoureuse des projets (Wood, 2020).
Le gouvernement fédéral a également un rôle essentiel à jouer pour que la transition vers les énergies renouvelables s’opère au moindre de coût. Son intervention rassure les investisseurs, garantit qu’une planification adéquate peut être entreprise pour maintenir la fiabilité du réseau et permet des mesures d’accompagnement en faveur des travailleurs ayant perdu leur emploi. La stratégie de réduction des émissions à long terme devrait imposer au secteur de l’électricité des objectifs précis de réduction des émissions à atteindre à intervalles réguliers, qui soient compatibles avec la neutralité en gaz à effet de serre à l’horizon 2050. Pour faire respecter ces objectifs, les pouvoirs publics pourraient transposer à plus grande échelle le mécanisme de sauvegarde en place dans le cadre du Fonds pour la réduction des émissions (Emission Reduction Fund).
Ce mécanisme oblige actuellement les principaux émetteurs dans les industries extractives, le secteur manufacturier, les transports, l’électricité ainsi que d’autres secteurs industriels, à acheter des crédits carbone australiens (ACCU) si leurs émissions dépassent un niveau de référence défini. Les ACCU proviennent de certains projets d’abaissement des émissions menés dans le pays et financés au travers du Fonds pour la réduction des émissions du gouvernement. Il serait envisageable d’utiliser le mécanisme de sauvegarde pour s’assurer de la réalisation des objectifs de réduction des émissions dans une série de secteurs autres que celui de la production d’électricité. En définissant et en diffusant largement un calendrier qui indique quand et de combien les niveaux de référence seront abaissés à l’avenir, et qui s’accorde avec ses objectifs de réduction des émissions, le gouvernement permettrait aux entreprises d’y voir plus clair. Les autorités devraient aujourd’hui réexaminer les propositions présentées dans le passé qui décrivent en détail la conception et la chronologie d’un cadre de réduction des émissions utilisant le mécanisme de sauvegarde (par exemple, Wood and Blowers, 2016).
Dans le cadre du déploiement du mécanisme de sauvegarde à plus grande échelle, le gouvernement devrait envisager l’attribution de crédits carbone aux entités dont les émissions baissent plus que prévu dans le scénario de référence. Le système sous sa forme actuelle n’incite guère les émetteurs à poursuivre la réduction des émissions une fois atteint le niveau de référence. Les autorités se sont déjà engagées à tester une approche similaire en réponse à une proposition formulée dans le rapport final du groupe d’experts chargé d’étudier de nouvelles possibilités de réduction des émissions à faible coût (la « King Review » ; Commonwealth Government, 2020c). Le principe consiste à accorder des crédits en cas de diminution de l’intensité d’émission (et non du volume total des émissions), afin d’éviter de récompenser par des crédits des baisses de production ou fermetures d’usine (ibid.).
Graphique 1.28. Indicateurs de croissance verte
Source : OCDE, Indicateurs de croissance verte (base de données).
La sortie progressive des énergies fossiles dans la production d’électricité doit s’accompagner de mesures de transition en faveur des travailleurs touchés. En Australie, l’extraction de charbon emploie quelque 40 000 personnes, et beaucoup de régions tributaires de ce combustible ne pourront pas se reconvertir aisément dans la production renouvelable à grande échelle, les meilleurs gisements d’énergie solaire et éolienne se trouvant ailleurs (Briggs et al., 2020). Il sera donc primordial que des programmes de diversification et de développement des activités économiques soient menés dans les régions les plus touchées. Beaucoup de pays de l’OCDE ont créé des autorités pour une « transition juste » chargées de planifier ce processus. En Allemagne, la « Commission charbon » mise en place par le gouvernement a ainsi élaboré un plan de transition à 2038 dans le cadre d’une large concertation avec les parties prenantes. Parallèlement, des financements supplémentaires ont été débloqués pour la mise en œuvre des projets de transition.
Transports
Les émissions de CO2 du secteur des transports ont progressé de 22 % entre 2005 et 2019 pour représenter 18 % environ des émissions totales. Elles sont en majorité le fait des voitures et des utilitaires légers, et plus précisément de la combustion de carburants fossiles dans leurs moteurs thermiques (Climate Change Authority, 2020a). Vu le développement rapide du marché mondial des véhicules électriques, les transports privés et publics recèlent d’importants gisements de réduction d’émissions, à condition toutefois de décarboner sensiblement la production d’électricité.
Jusqu’à présent, la diffusion des véhicules électriques reste modeste en Australie par comparaison avec d’autres pays de l’OCDE. Ainsi, moins de 1 % des voitures neuves vendues en 2020 étaient électriques, contre 2-4 % sur des marchés comme les États-Unis et le Canada, 10 % environ au Royaume-Uni et dans l’Union européenne et pas moins de 75 % en Norvège (International Energy Agency, 2021). Certains pays, dont le Royaume-Uni et la France, ont fixé pour objectif de porter à 100 % la part des voitures neuves électriques d’ici à 2040, et d’autres, comme les Pays-Bas et la Norvège, ambitionnent d’atteindre cet objectif dès 2025 (Commonwealth of Australia, 2019). La baisse spectaculaire du coût des batteries lithium-ion a permis la commercialisation de véhicules offrant une autonomie accrue à des prix plus abordables. L’Australie est bien placée pour tirer profit économiquement de la croissance du marché des véhicules électriques, vu qu’elle est richement dotée en lithium, en nickel, en cobalt et en terres rares entrant dans la fabrication des batteries (Climate Change Authority, 2020a).
Le pays pourrait abaisser les obstacles à la progression de l’électrification de son parc automobile en ajustant les mesures publiques en place. Si l’infrastructure publique de recharge est aujourd’hui insuffisante, le gouvernement fédéral a annoncé récemment des investissements conjoints avec le secteur privé, qu’il financera sur les 71.9 millions AUD alloués au fonds pour les carburants du futur (Future Fuels Fund), et qui cibleront les territoires où les points de recharge font cruellement défaut et viseront à créer des infrastructures de démonstration du ravitaillement en hydrogène (Department of Industry, Science and Energy Resources, 2021b). Il importe que le gouvernement fédéral prenne la tête du développement de ces infrastructures pour éviter des problèmes d’interopérabilité entre les États et les territoires.
Le coût peut constituer un autre obstacle à un plus large déploiement des véhicules électriques. De fait, l’investissement initial est généralement plus important pour l’acquéreur d’un véhicule électrique que pour celui d’un véhicule thermique, même si le coût sur l’ensemble de la vie utile peut être comparable. Des efforts continus devraient être déployés pour faire savoir aux consommateurs que les frais de fonctionnement des véhicules électriques sont relativement bas. Le gouvernement fédéral prévoit un traitement fiscal préférentiel pour les véhicules électriques par un seuil de calcul de taxe plus élevé sur les véhicules de luxe (soit un gain d’environ 3 500 AUD par véhicule) et dans certains États australiens, des aides financières supplémentaires sont accordées pour l’achat d’un véhicule électrique. Le Victoria a instauré une nouvelle redevance d’utilisation du réseau routier calculée en fonction de la distance parcourue, qui s’applique uniquement aux véhicules électriques. La transition vers une tarification de l’usage des infrastructures routières applicable à tous les types de véhicules devrait être une priorité des collectivités territoriales en Australie (OECD, 2019e). Certes, les propriétaires de véhicules thermiques restent les seuls à payer les droits d’accise sur les carburants, mais des redevances routières frappant uniquement les véhicules électriques risquent d’avoir un effet dissuasif qui serait préjudiciable à la transition vers des formes de transport plus propres. Il conviendrait au minimum de combiner la nouvelle taxe avec des incitations compensant pleinement ses effets potentiellement négatifs sur l’électrification. L’exécutif de Nouvelle-Galles du Sud a annoncé que la redevance d’utilisation du réseau routier devant s’appliquer aux voitures à émissions faibles ou nulles entrerait en vigueur seulement lorsque 30 % des voitures neuves vendues seront électriques, ou au plus tard à la mi-2027. En outre, il renonce à la perception des droits de timbre sur les achats de véhicules électriques et applique un taux réduit aux acquéreurs de voitures de moins de 68 750 AUD (43 376 EUR).
En Australie, la moitié environ des voitures neuves achetées sont destinées aux parcs automobiles des entreprises et des administrations, lesquels constituent donc une importante source de voitures d’occasion. Par ailleurs, leur coût total de possession rend les véhicules électriques d’ores et déjà compétitifs face aux véhicules thermiques pour les collectivités locales (ClimateWorks, 2019). Il pourrait donc être utile de fixer des objectifs d’achats publics de véhicules électriques afin de favoriser une plus large diffusion de ces véhicules.
Parallèlement à l’électrification du parc automobile, des normes de consommation de carburant plus rigoureuses sont nécessaires pour faire baisser les émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques. En termes de sobriété du parc de véhicules, l’Australie est clairement à la traîne de pays et régions comme les États-Unis, la Chine, l’Europe, le Canada et le Japon (Climate Change Authority, 2020a). Elle fait partie des quelques pays du G20 qui n’appliquent pas de normes obligatoires concernant les émissions ou la consommation de carburant des automobiles. En outre, elle n’a pris aucune mesure pour réduire les émissions des camions. Comme recommandé dans le dernier Examen environnemental que lui a consacré l’OCDE, l’Australie devrait instaurer des normes relatives à la qualité des carburants et aux émissions automobiles de CO2 et d’autres polluants, qui soient en phase avec les meilleures pratiques mondiales dans ce domaine.
Agriculture
L’Australie a su réduire ses émissions agricoles totales au cours de la décennie écoulée. Hors utilisation des terres, changement d’affectation des terres et foresterie, ces émissions ont en effet baissé de 12.5 % entre 2005 et 2019, tandis qu’elles progressaient de 4.2 % dans la zone OCDE. En 2019, 13 % environ des émissions australiennes de gaz à effet de serre étaient imputables au secteur agricole, et en grande partie à la production animale. Des avancées importantes ont été réalisées dans les technologies destinées à réduire les émissions d’origine agricole. Les rejets de méthane, par exemple, peuvent être abaissés grâce à l’emploi de nouveaux types de pratiques d’alimentation et de sélection, et des engrais azotés plus efficients sont disponibles. En outre, les solutions faisant appel aux énergies renouvelables suscitent un intérêt accru parmi les exploitants agricoles, étant donné le recul significatif des prix (Eckard, 2020).
Pour faire baisser les émissions agricoles, les pouvoirs publics ont recours principalement au Fonds pour la réduction des émissions (Tableau 1.10). Les projets menés dans le cadre de ce dispositif qui engendrent des crédits carbone australiens (ACCU) sont d’ailleurs pour beaucoup liés à l’agriculture. Depuis 2012-13, l’émission de 53 millions de tonnes a été évitée à la faveur de ce dispositif dans le secteur de l’utilisation des terres (méthodes d’écobuage, de brûlage de la savane, etc.). L’Autorité du changement climatique a noté que le Fonds pour la réduction des émissions dispose de mécanismes solides pour garantir l’intégrité environnementale des projets de réduction des émissions menés dans le cadre du dispositif (Climate Change Authority, 2020b).
Pour l’avenir, le gouvernement devrait veiller à faire de la réduction des émissions d’origine agricole un élément clé de la stratégie nationale intégrée mise en œuvre pour atteindre l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050. Si le gouvernement choisissait de recourir à un mécanisme de sauvegarde réétalonné pour atteindre cet objectif, il en résulterait une hausse sensible de la demande de crédits carbone australiens. Cela pourrait entraîner une augmentation des financements consacrés à des projets de réduction des émissions dans le secteur agricole. Les autorités devraient veiller à ce que les financements du Fonds de réduction des émissions demeurent accessibles pour un large éventail de producteurs et de projets agricoles, les projets les moins coûteux restent prioritaires et le Fonds continue de ne pas financer des initiatives de réduction des émissions qui auraient été engagées en son absence (Climate Change Authority, 2020b).
Tableau 1.10. Recommandations antérieures de l’OCDE concernant la promotion de la durabilité environnementale
Tableau 1.11. Recommandations figurant dans les Principaux éclairages sur l’action publique
Références
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