Les récentes réformes structurelles ont soutenu une reprise économique riche en emplois en Belgique (Graphique 1 ; Encadré 1). Le produit intérieur brut (PIB) réel par habitant a dépassé son niveau d'avant la crise, l'emploi a atteint un point haut historique et le taux de chômage, qui s'établissait à 5.2 % au troisième trimestre de 2019, est le plus bas de ces quarante dernières années. Néanmoins, le taux de croissance demeure inférieur à celui de la zone euro et au niveau auquel il s'établissait avant la crise. Pour stimuler la croissance potentielle, il faudra engager des réformes des marchés des produits et du travail destinées à rehausser la productivité et à renforcer la capacité d’adaptation de l’économie à d’éventuels chocs, une condition importante pour un pays membre de la zone euro. Il est nécessaire d'améliorer la viabilité budgétaire à moyen terme et de surveiller de près l'accumulation de risques cycliques dans le secteur financier pour renforcer la résilience de l'économie belge. Il est également essentiel d'améliorer les compétences et les possibilités d'emploi des groupes vulnérables pour rendre la croissance plus inclusive.
Études économiques de l'OCDE : Belgique 2020
Principaux éclairages sur l'action publique
Graphique 1. La reprise a été riche en créations d'emplois
1. L'intensité d'emploi de la croissance est le ratio entre le taux de croissance de l'emploi et le taux de croissance du PIB.
Source : OCDE (2019), Perspectives économiques de l'OCDE : Statistiques et projections (base de données).
Les résultats de la Belgique sont supérieurs ou proche de la moyenne de l'OCDE dans les différentes dimensions du bien-être (Graphique 2, partie A). Les inégalités de revenu sont relativement faibles, grâce à l'efficacité du système d'impôts et de transferts. Néanmoins, le niveau moyen de bien-être reste inférieur à ce qu'il était avant la crise, et les disparités entre différents groupes s'accentuent (Buts et al., 2019). Le taux de pauvreté relative est plus faible que la moyenne de l'Union européenne (UE), mais plus élevé que dans certains pays comparables. En outre, pour les ménages sans emploi avec enfants et les personnes nées en dehors de l'UE, les taux de pauvreté sont supérieurs à la moyenne de l'Union européenne. Les résultats obtenus en termes d'éducation et de marché du travail sont proches de la moyenne de l'OCDE, mais on observe des inégalités suivant le sexe, l'âge et la situation socioéconomique des individus. Les disparités entre régions peuvent également contribuer à accentuer les inégalités (Graphique 2, partie B).
Encadré 1. Principales réformes récentes
Transfert de charge fiscale : Cette réforme (qualifiée de « tax shift »), adoptée en 2015 et mise en œuvre progressivement au cours de la période 2016-20, a pour effet de réduire les cotisations patronales et salariales de sécurité sociale (pour les bas salaires), ainsi que l'impôt des personnes physiques pour les salariés. Elle s'est accompagnée de mesures destinées à renforcer d'autres sources de recettes, telles qu'une augmentation des impôts prélevés sur certains revenus non professionnels, une hausse des droits d'accise et l’alignement des taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour certains biens et services, tels que l'électricité, sur les taux standard.
Imposition des sociétés : Suivant la réforme adoptée en 2017, le taux de l'impôt des sociétés est progressivement ramené de 33.9 % à 25 % entre 2018 et 2020. Pour les petites et moyennes entreprises (PME), le taux de l'impôt des sociétés applicable à la première tranche de 100 000 EUR de bénéfice net imposable a été ramené à 20.4 % en 2018, et sera abaissé à 20 % en 2020. Afin que cette réforme soit sans incidence sur les recettes, les autorités ont également pris des mesures importantes d'élargissement de l'assiette de cet impôt. Elles ont notamment consisté à transposer la Directive de l'Union européenne sur la lutte contre l'évasion fiscale, à limiter certaines déductions pouvant être appliquées par les sociétés à leur bénéfice imposable par le biais d'un système de « panier » instaurant une base d'imposition minimale, et à modifier la « déduction d'intérêt notionnel » (ou « déduction fiscale pour le capital à risque ») (OCDE, 2018a).
Réforme des retraites : Les modifications les plus notables résident dans un relèvement de l'âge légal de la retraite de 65 ans à 66 ans en 2025, puis à 67 ans en 2030, un durcissement des critères d'admission au bénéfice de la retraite anticipée et du chômage avec complément d'entreprise (anciennement qualifié de prépension), l'accroissement des possibilités de cumuler revenus professionnels et prestations de retraite, l'amélioration de la prise en compte des périodes de travail effectif (même au terme d'une carrière complète) et l’introduction d’une retraite mixte (établissant une différence entre les droits à pension des agents contractuels et ceux des fonctionnaires statutaires dans le secteur public).
Marchés du travail : Les réformes destinées à renforcer les incitations au travail et la flexibilité des marchés de l'emploi ont notamment consisté en un raccourcissement du délai de préavis en début de contrat de travail, un élargissement du champ d'application du dispositif des « flexi-jobs », et certaines exonérations fiscales applicables aux travailleurs atypiques (Chapitre 1).
Système de formation des salaires : Les autorités ont modifié le système de formation des salaires en 2017 pour mieux préserver la compétitivité-coûts, sans pour autant supprimer l'indexation des salaires, en instaurant une marge de sécurité pour remédier aux erreurs de prévision et un mécanisme de correction des divergences antérieures d'évolution des salaires entre la Belgique et les pays voisins (OCDE, 2017a).
Concurrence : Dans le cadre de la réforme du droit des sociétés, la notion d'« entreprise » a été redéfinie et recouvre désormais les professions libérales, les agriculteurs et le secteur non marchand. En 2018, le droit de l'insolvabilité a été réformé de manière à s'appliquer à toutes les entreprises, à améliorer les conditions permettant aux entrepreneurs d'avoir une seconde chance, et à mettre en place de nouvelles procédures informelles.
Éducation : Tant la Communauté française et que la Communauté flamande ont adopté des réformes majeures de l'enseignement pour en améliorer les résultats, en particulier en termes d'égalité des chances (OCDE, 2017a).
Graphique 2. Les indicateurs de bien-être relativement positifs de la Belgique masquent d'importantes disparités entre régions
Classements des pays et des régions, 2017¹
1. Chaque dimension du bien-être est mesurée à l'aide d'un à quatre indicateurs entrant dans la composition de l'Indicateur du vivre mieux de l'OCDE. Ces indicateurs normalisés sont assortis de coefficients de pondération égaux pour le calcul des moyennes.
2. Les pays sont classés de 1 à 35 en fonction de leurs résultats, par ordre décroissant.
3. Il s'agit de la position occupée par les régions belges ayant les meilleurs et les plus mauvais résultats, pour chacune des 11 dimensions du bien-être, dans le classement de l'ensemble des 395 régions de l'OCDE. Ces onze dimensions sont classées en fonction de l'ampleur des disparités entre régions dans le pays.
Source : OCDE (2017), Indicateur du vivre mieux 2017 (www.oecdbetterlifeindex.org/fr) ; et OCDE, Base de données sur le bien-être régional.
Malgré leurs récentes hausses, les taux d'emploi et d'activité demeurent inférieurs à la moyenne de l'OCDE, et l'écart d'utilisation de main-d'œuvre entre la Belgique et les pays les plus avancés de l'OCDE est ample (Graphique 3, partie A). Cette faiblesse relative du taux d'emploi est essentiellement due à un taux d'inactivité élevé (Chapitre 1). Le niveau élevé du ratio dette publique/PIB, qui s'établit à 100 %, constitue un autre problème essentiel (Graphique 3, partie B).
Graphique 3. La faiblesse du taux d'utilisation de la main-d'œuvre et l'ampleur de la dette publique représentent des problèmes essentiels
1. Écarts par rapport à la moyenne pondérée par la population des 18 pays de l'OCDE où le PIB par habitant était le plus élevé en 2017, sur la base des parités de pouvoir d'achat (PPA) de 2017. L'utilisation des ressources en main-d'œuvre correspond au nombre total d'heures travaillées par habitant.
2. Pays de l'Union européenne qui sont également membres de l'OCDE (23 pays).
3. Pays de la zone euro qui sont également membres de l'OCDE (17 pays).
Source : OCDE (2019), Objectif croissance (base de données) ; et OCDE (2019), Perspectives économiques de l'OCDE : Statistiques et projections (base de données).
Le niveau de la productivité est élevé, mais sa progression a ralenti davantage que dans les pays comparables, limitant la croissance potentielle (Graphique 4, partie A). La productivité multifactorielle, qui est plus étroitement liée à l'innovation, demeure stationnaire (Graphique 4, partie B). La divergence entre les entreprises les plus productives et les moins productives s'est accentuée, essentiellement du fait de la dégradation des résultats observée dans la partie inférieure de la distribution des entreprises selon leur productivité, en particulier dans les services. Il existe également des écarts de productivité entre régions, qui tiennent en partie à leur structure économique, mais la dispersion observée entre régions n'est pas particulièrement forte d'un point de vue international (Graphique 4, partie C).
Graphique 4. Le renforcement de la croissance potentielle passe par une accélération de la croissance de la productivité
1. La productivité du travail correspond au PIB par heure travaillée en USD constants, sur la base des parités de pouvoir d'achat (PPA) de 2010. Les données relatives à l'ensemble France-Allemagne-Pays-Bas sont des moyennes simples des chiffres relatifs à ces trois pays.
2. À prix constants.
3. La région d'un travailleur correspond à son lieu de travail, et non à son lieu de résidence.
Source : OCDE (2020), Statistiques de l'OCDE sur la productivité (base de données) et Statistiques régionales de l'OCDE (base de données).
Dans ce contexte, les trois principaux messages de cette Étude économique sont les suivants :
La réduction des facteurs de vulnérabilité financière et macroéconomique devrait demeurer une priorité, compte tenu de l'ampleur de la dette publique et de la forte croissance du crédit au secteur privé.
Améliorer le fonctionnement du marché de l'emploi et du système d'enseignement pour les groupes vulnérables, et veiller à ce que les institutions du marché du travail et la population active soient prêtes à s'adapter à l'évolution de la nature du travail sont des conditions essentielles à satisfaire pour obtenir une croissance inclusive.
Pour renforcer la croissance de la productivité, qui reste atone, et assurer le développement des jeunes entreprises dynamiques, il faudra que les entreprises soient plus exposées à la concurrence et à l'innovation.
La répartition des compétences est très décentralisée en Belgique, ce qui souligne l'importance de la coordination et de la coopération entre les différents niveaux de pouvoir (Encadré 2). D'après un récent exercice d'évaluation comparative des pays européens, la Belgique figurait parmi les pays caractérisés par une forte fragmentation et une faible coordination (Thijs et al., 2018). Compte tenu des disparités observées entre régions, certaines recommandations concernant des compétences non fédérales seront plus ou moins pertinentes pour les différentes régions et communautés en fonction de leurs besoins et de leurs priorités dans divers domaines de l'action publique.
Encadré 2. Les pouvoirs publics en Belgique
En plus du Gouvernement fédéral, le système administratif de la Belgique repose sur trois autorités régionales disposant d’une grande autonomie, et trois communautés (qui transcendent les régions), avec des compétences distinctes (en matière d’éducation par exemple). Les régions sont la Région flamande, la Région de Bruxelles-Capitale et la Région wallonne. Les communautés sont la Communauté française, la Communauté flamande et la Communauté germanophone. Chaque autorité est dotée de ses propres pouvoirs législatifs et exécutifs dans son domaine de compétences, et de ses propres parlement et gouvernement pour exercer ces pouvoirs. En Flandre, les institutions communautaires et régionales ont été fusionnées. Il convient également de noter que l'État fédéral, les régions et les communautés sont sur un pied d'égalité. Cela signifie qu'aucune autorité ne prend le pas sur les autres. Le Comité de concertation, qui regroupe les chefs des différents gouvernements, examine toutes les questions qui exigent une coopération entre gouvernements et les questions de partage des compétences. Les compétences en matière de fiscalité et de dépenses sont réparties entre les différents niveaux de pouvoir, avec des accords de partage complexes et quelquefois des chevauchements de responsabilités.
Tableau 1. Répartition de certaines compétences entre niveaux de pouvoir
Note : Ce tableau ne couvre pas tous les domaines de l'action publique : il ne recense que les principales compétences, et n'est donc pas exhaustif.
L’économie devrait continuer de connaître une croissance modérée
La croissance économique est passée de 2 % en 2017 à 1.5 % en 2018, avec une contribution négative des exportations nettes La demande intérieure reste le principal moteur de la croissance (graphique 5, partie A). La consommation privée est soutenue par la baisse déjà opérée dans la fiscalité du travail. Dans un contexte d’incertitude croissante, de tensions commerciales et de croissance atone dans la zone euro, la confiance des entreprises dans le secteur du commerce est en repli. Les coûts de main-d’œuvre ont progressivement commencé à augmenter, avec la fin de la modération salariale et la montée des tensions sur le marché du travail (graphique 5, partie B). Le taux de chômage a diminué, mais affiche de fortes disparités régionales (graphique 5, partie C). L’inflation a diminué récemment, suite à une baisse des prix de l’énergie (graphique 5, partie D), mais l’inflation sous-jacente monte progressivement.
Graphique 5. Évolutions macroéconomiques
1. Indices harmonisés.
Source : OCDE (2019), Perspectives économiques de l'OCDE : Statistiques et projections (base de données) ; Banque nationale de Belgique.
La croissance du PIB devrait être modérée en 2020-21 (tableau 2). L’investissement des entreprises marquera le pas, ce qui s’inscrit dans le droit fil d’une situation économique mondiale qui se dégrade et d’incertitudes qui montent. Face au ralentissement de la croissance des marchés d’exportation, la contribution des exportations nettes aux variations du PIB sera négative. La consommation privée continuera d’être un moteur important de la croissance, à la faveur des allégements antérieurs de la fiscalité du travail et de solides créations d’emplois et de la progression des salaires.
Tableau 2. Indicateurs et prévisions macroéconomiques
1. Contributions aux variations du PIB réel, montant effectif dans la première colonne.
2. Y compris la divergence statistique.
3. En pourcentage du PIB potentiel.
4. En pourcentage de la population active.
5. En pourcentage du revenu disponible des ménages.
6. En pourcentage du PIB.
Source : OCDE (2019), Perspectives économiques de l'OCDE : Statistiques et projections (base de données).
Compte tenu des tensions commerciales croissantes, la croissance économique pourrait être fragilisée par une croissance plus faible que prévu dans l’Union européenne (UE), principale destination des exportations de la Belgique (graphique 6). Une hausse des prix du pétrole, induite par des facteurs d’offre, pourrait affaiblir les perspectives de croissance. Un retard dans la formation d’un nouveau gouvernement fédéral pourrait retarder les réformes. À l’inverse, la croissance pourrait connaître une embellie si les allégements d’impôts renforçaient la consommation privée plus que prévu. Outre ces risques, l’économie belge est exposée à des chocs majeurs, tels qu’une montée du protectionnisme mondial et un impact du Brexit plus fort que prévu (tableau 3), compte tenu de l’importance des exportations vers le Royaume-Uni (8 % des exportations totales).
Graphique 6. Les pays de l’UE restent les principaux partenaires commerciaux de la Belgique
En pourcentage, 2018¹
1. 2017 dans les parties C et D.
2. Dans la partie C, la rubrique « Autres » comprend – par ordre décroissant de pertinence – les biens suivants : les combustibles minéraux et les lubrifiants, les produits de base non classés ailleurs, les matières premières brutes non comestibles (à l’exception des combustibles), les boissons et tabacs, et les huiles, graisses et cires d’origine animale ou végétale ; sont répertoriés dans la partie D, à la rubrique « Autres », les services à l’industrie, les redevances d’utilisation des droits de propriété intellectuelle, la construction et les services des administrations publiques, les services d’assurance et de pensions, les services personnels, culturels et relatifs aux loisirs et les services de maintenance et de réparation.
Source : OCDE (2019), Statistiques du commerce international de l’OCDE (base de données).
Tableau 3. Chocs susceptibles d’avoir une forte incidence sur l’économie belge
Si les calculs varient en fonction des hypothèses et des modèles, l’impact du Brexit sera probablement pour la Belgique plus important que pour l’UE, en moyenne, à moyen et long terme. Un examen des modélisations sur le sujet indique une diminution d’environ 1 point de PIB en Belgique (si l’on ne considère que les échanges commerciaux comme canal de transmission des effets du Brexit), soit plus que la moyenne de 0.6 point mesurée pour l’UE à moyen terme (Bisciari, 2019). Un certain nombre d’études laissent penser que la Belgique serait l’une des économies les plus touchées par le Brexit, après le Royaume-Uni, l’Irlande et les Pays-Bas, le PIB belge pouvant céder 1 point environ à long terme (Dhingra et al., 2017 ; FMI, 2018a). La Flandre serait probablement la région la plus touchée. Une analyse fondée sur un modèle gravitationnel des échanges au niveau sectoriel montre que la valeur ajoutée en Belgique serait inférieure de 2.3 % au niveau de référence dans un scénario de Brexit imaginé par l’OMC (Vandenbussche et al., 2017). D’après une étude récente de l’OCDE, qui analyse les effets du Brexit sur les échanges et les primes de risque, les pertes de PIB pourraient aller jusqu’à 0.75-1 point à court terme, soit un peu plus que le résultat d’environ 0.6 point établi pour la zone euro (OCDE, 2019a).
Le système financier est de plus en plus exposé aux risques d’endettement
La résilience du système financier s’est améliorée au lendemain de la crise, mais les facteurs de vulnérabilité macrofinancière liés à la dette privée et publique se sont sensiblement multipliés (graphique 7). Les actifs du système bancaire sont passés de 470 % du PIB en 2008 à 250 % en 2018. Le ratio de fonds propres de base (catégorie 1), qui s’établit à 16.5 %, et le ratio de levier, à 5.9 %, se situent autour de la moyenne de l’OCDE. La part des obligations de l’État belge dans le total des actifs bancaires est passée de 6 % en 2014 à 3 % en 2018 et a ainsi permis de réduire les risques que font courir les liens entre banques et émetteur souverain (BNB, 2019a). Néanmoins, les passifs éventuels issus de la crise financière entraînée par l’ancienne banque Dexia demeurent considérables, à 7.4 % du PIB.
La rentabilité des banques belges s’est améliorée et le rendement des fonds propres, à 8 %, est supérieur à la moyenne de l’UE. La restructuration du système bancaire après la crise s’est traduite par un recentrage sur des modèles bancaires plus traditionnels et des activités moins risquées sur le marché belge, qui sont généralement moins rentables (FMI, 2018b). L’offre de crédit au secteur non financier belge s’en est trouvée confortée. Toutefois, dans un contexte de faiblesse prolongée des taux d’intérêt, la recherche de rendement a également abaissé le niveau des critères d’octroi des prêts, ce qui pourrait accentuer les vulnérabilités.
Graphique 7. L’évolution des facteurs de vulnérabilité macrofinancière montre un accroissement des risques d’endettement
Indice variant sur une échelle de -1 à 1, de la vulnérabilité la plus faible à la plus forte, 0 correspondant au niveau moyen sur longue période, c’est-à-dire depuis 1970¹
1. On calcule chaque indicateur global de vulnérabilité macrofinancière en agrégeant (sous la forme d'une moyenne simple) des indicateurs de base normalisés issus de la base de données de l’OCDE sur la résilience. Ces indicateurs de base sont normalisés de telle sorte qu’ils varient sur une échelle de -1 à 1, où : l'intervalle de -1 à 0 correspond aux écarts par rapport au niveau moyen sur longue période dénotant une vulnérabilité plus faible ; 0 correspond au niveau moyen sur longue période ; enfin, l'intervalle de 0 à 1 correspond aux écarts par rapport au niveau moyen dénotant une vulnérabilité plus forte. La dimension financière inclut les indicateurs suivants : ratio de fonds propres (réglementaires), ratio de fonds propres de base (Tier 1) et rendement des fonds propres. La dimension non financière inclut les indicateurs suivants : crédit bancaire au secteur privé (% du PIB), prêts aux ménages (% du PIB) et prêts aux entreprises (% du PIB). Le marché des actifs regroupe les indicateurs suivants : croissance des prix réels des logements (glissement annuel, en %), ratio prix des logements/revenu disponible et ratio prix des logements/loyers. La dimension budgétaire comprend : solde budgétaire des administrations publiques (% du PIB) (inversé) et dette brute des administrations publiques (% du PIB). Enfin, la dimension extérieure inclut : solde des paiements courants (% du PIB) (inversé) et taux de change effectif réel (TCER) (prix relatifs à la consommation).
Source : Calculs d’après OCDE (2019), Base de données de l’OCDE sur la résilience, octobre.
Le marché du logement peut créer des risques pour la stabilité financière en cas de chocs sur les taux d’intérêt ou les revenus, mais la forte proportion de prêts hypothécaires à taux fixe devrait assurer une certaine protection. Les prix réels des logements ont augmenté de 58 % depuis 2000, en partie sous l’effet de la faiblesse des taux d’intérêt et de la hausse des revenus des ménages (Reusens et Warisse, 2018 ; graphique 8, partie A). Si des indicateurs tels que les ratios prix/revenu et loyer/revenu sont supérieurs aux moyennes sur longue période observées dans le secteur du logement (graphique 8, partie B), les estimations obtenues par modélisation indiquent une légère surévaluation de 6.5 % (Warisse, 2017).
Graphique 8. Les facteurs de vulnérabilité des marchés du logement et la croissance du crédit devraient être étroitement surveillés
1. Exposition aux entreprises belges
Source : OCDE (2019), Indicateurs analytiques des prix des logements de l’OCDE (base de données) ; BNB (2019), Financial Stability Report 2019, Banque nationale de Belgique, Bruxelles.
Alors que la dette non consolidée des entreprises a augmenté et est supérieure à la moyenne européenne, d’autres indicateurs prenant en compte les prêts intragroupes tendent à modérer l’endettement des entreprises. Par exemple, le ratio dette/fonds propres (non consolidé), qui s’établissait à 92 % en 2018, est proche de la moyenne de l’OCDE. Néanmoins, la croissance du crédit bancaire au secteur des entreprises a fortement augmenté pour s’établir à 6.9 % en 2018, soit au-dessus de la moyenne de 4.1 % dans la zone euro. Les prêts immobiliers consentis aux entreprises sont passés de 2 % à 5 % du total des actifs des banques depuis 2007, ce qui pourrait exacerber les vulnérabilités (graphique 8, partie C). L’écart du ratio crédit/PIB est passé à 2.8 % au deuxième trimestre de 2019, soit au-dessus du seuil de 2 % recommandé pour l’activation des volants de fonds propres contracycliques. Ces évolutions doivent faire l’objet d’un suivi attentif, car une forte croissance du crédit constitue un bon indicateur d’alerte précoce de l’imminence d’une crise (Hermansen et Roehn, 2016). Par conséquent, il y a lieu de saluer la décision, en juin 2019, de mettre en place un taux de 0.5 % pour le volant contracyclique.
La dette des ménages en pourcentage du PIB est passée de 52 % en 2009 à 61 % en 2018, alors qu’elle était ramenée de 64 % à 58 % dans la zone euro. Si le niveau élevé des actifs des ménages constitue en partie une réponse aux préoccupations suscitées par le niveau élevé de leur endettement, le patrimoine financier des ménages est inégalement réparti. Certaines catégories de ménages pourraient éprouver des difficultés à financer le remboursement de leur dette par leur revenu, tandis que d’autres pourraient ne pas disposer des ressources financières nécessaires pour faire face à la perte de revenu qui pourrait résulter, par exemple, d’une crise de chômage sévère (du Caju, 2017). Cette situation pourrait avoir des conséquences pour le système financier puisque la proportion des prêts hypothécaires dans le total des actifs est passée de 8 % en 2007, à 21 % en 2018. Cette forte croissance du crédit hypothécaire s’est accompagnée d’un assouplissement des conditions d’octroi des prêts. En 2018, un tiers des nouveaux prêts hypothécaires avaient ainsi une échéance à plus de 20 ans, un quart affichaient des ratios dette/revenu supérieurs à 50 % et plus de la moitié présentaient des quotités de financement supérieures à 80 % (graphique 8, partie D).
En avril 2018, la Banque nationale de Belgique (BNB) a mis en place un dispositif macroprudentiel pour faire face à ces risques. Ce dispositif, double, prévoit une augmentation linéaire de 5 points de pourcentage de la pondération des risques sur l’ensemble des prêts hypothécaires, et une majoration supplémentaire du coefficient de pondération applicable aux banques dont le portefeuille de prêts hypothécaires est plus risqué. Ces changements ont renforcé la résilience du système financier, mais une réduction significative de la part de prêts risqués et, en particulier de ceux dont les quotités d’empruntsont élevées (plus de 90%), reste nécessaire (BNB, 2019a). En octobre 2019, la BNB a introduit, afin d’améliorer les critères de prêts, de nouvelles attentes prudentielles comprenant des seuils de référence pour les quotités d’emprunt ainsi que pour les niveaux d’endettement et de remboursement, avec un entrée en vigueur en janvier 2020 (BNB, 2019b). Les seuils comportent des marges de tolérance qui permettent d’exempter un certain pourcentage de nouveaux prêts de ces mesures (par exemple, 35% des prêts aux primo-accédants peuvent avoir des quotités d’emprunt supérieures à 90%). Les institutions financières sont censées respecter ces attentes de surveillance ou, si ce n’est pas le cas, expliquer pourquoi elles ne le font pas. Ces nouvelles mesures sont bienvenues. Cependant, si ces attentes prudentielles ne produisaient pas les effets attendus sur les critères de prêts, les autorités devraient mettre en œuvre d’autres instruments macroprudentiels plus stricts, comme plafonner de façon obligatoire les quotités d’emprunt et les ratios de service de la dette sur les revenus.
Les politiques de lutte contre le changement climatique peuvent générer des risques financiers et des opportunités d’un nouveau genre. Une enquête récente de la BNB a montré que les banques belges ne disposaient pas des données nécessaires pour évaluer correctement leur exposition au risque climatique, comme c’est le cas dans la plupart des autres pays de l’OCDE (BNB, 2019a). Les premiers résultats donnent à penser que les secteurs les plus polluants constituent 31 % des portefeuilles de prêts des banques aux entreprises. En outre, les garanties de prêts hypothécaires pourraient être exposées à des risques liés à une modification des exigences d’efficacité énergétique. Cette évaluation du risque climatique, qu’il convient de saluer, pourrait constituer une bonne étape vers la prise en compte de ce risque dans les analyses quantitatives des risques dans le secteur financier. Une fois que des données suffisamment fines seront disponibles, les autorités pourraient exiger des intermédiaires financiers qu’ils déclarent leurs expositions liées au climat, comme c’est le cas au Royaume-Uni depuis avril 2019.
Il faudrait renforcer la viabilité des finances publiques
Le niveau de la dette publique demeure élevé, à 100 % du PIB, et le déficit n'est pas revenu à son niveau d'avant la crise, ce qui limite les marges de manœuvre budgétaires disponibles pour faire face à de futurs chocs. Les pressions qui s'exercent sur la viabilité des finances publiques vont également s'accentuer en raison du vieillissement démographique (voir ci-après). Le déficit budgétaire a reculé à 0.7 % du PIB en 2018, en partie sous l'effet d’une augmentation des versements anticipés d'impôt des sociétés (dont une partie est temporaire), et d’efforts structurels. Le déficit devrait croître pour atteindre 2.0 % du PIB en 2020. En outre, on a pu observer des dérapages au regard des objectifs structurels ces dernières années, et des mesures importantes seront nécessaires pour ramener le solde budgétaire structurel à l'équilibre à moyen terme (CSF, 2019a et 2019b ; Commission européenne, 2019a).
Le niveau élevé de la dette publique en proportion du PIB est source de risques pour la viabilité budgétaire à moyen terme. Selon un scénario de compensation des dépenses liées au vieillissement, la dette publique diminuerait progressivement pour s'établir à 87 % du PIB en 2060 (graphique 9). Dans un scénario positif où le taux de croissance serait rehaussé de 1 point de pourcentage, le ratio dette/PIB serait ramené à un niveau encore plus bas, de 58 %. La trajectoire de la dette publique dépendra également fortement de la capacité du gouvernement d'adopter de nouvelles mesures compensant la montée des dépenses liées aux vieillissement de la population. Il est donc important que le gouvernement tienne les objectifs budgétaires à moyen terme définis dans ses Programmes de stabilité pour garantir une diminution régulière du ratio dette/PIB, et tous les gains inattendus de recettes devraient être consacrées à la réduction de ce ratio. Cela souligne également l'importance d'engager des réformes structurelles pour renforcer la croissance potentielle et la viabilité des finances publiques.
Graphique 9. L'ampleur des dépenses liées au vieillissement démographique souligne l'importance d'une réduction durable de la dette publique
En pourcentage du PIB¹
1. Le scénario de « compensation des dépenses liées au vieillissement » repose sur les prévisions du n° 105 des Perspectives économiques de l'OCDE jusqu'en 2020, puis sur les projections à long terme figurant dans la base de données de ce même n° 105 des Perspectives économiques pour la période ultérieure, exception faite du solde primaire, qui est maintenu à son niveau de -0.2 % du PIB en 2020. Le scénario de « croissance plus forte » se fonde sur l'hypothèse d'un taux de croissance du PIB réel supérieur de 1 point de pourcentage chaque année à celui du scénario de référence. Dans le scénario de « taux d'intérêt plus élevé », on suppose que le niveau du taux d'intérêt s'élève de 0.5 point de pourcentage à partir de 2020. Le scénario de « non-compensation des dépenses liées aux vieillissement » repose sur les projections de la Commission européenne concernant les dépenses publiques de retraite brutes, les dépenses de soins de longue durée et les dépenses de santé (qui atteignent 21.6 % du PIB en 2060). On ne dispose d'aucune information sur les cotisations de retraite au cours de cette période pour la Belgique, étant donné que toutes les cotisations de sécurité sociale sont regroupées dans un pot commun faisant l'objet d'une gestion globale, de sorte qu'il est impossible de calculer le coût net du vieillissement démographique.
Source : Adapté de OCDE (2019), Perspectives économiques de l'OCDE : Statistiques et projections (base de données), juin ; et Commission européenne (2018b), The 2018 Ageing Report - Economic and budgetary projections for the 28 EU Member States (2016-2070).
Mesurés en proportion du PIB, le niveau des recettes fiscales et celui des dépenses publiques de la Belgique figurent parmi les plus élevés de l'OCDE (graphique 10). L'encadré 3 montre que les réformes recommandées dont l'impact budgétaire est le plus aisé à quantifier auront un effet neutre sur les dépenses et les recettes totales. Un certain nombre de recommandations (telles qu'un renforcement de l'efficience des dépenses publiques et une amélioration du cadre budgétaire via l'utilisation de règles de dépenses) examinées ci-après ne sont pas quantifiables en termes d'impact budgétaire. Les gains découlant de ces réformes peuvent être mis à profit pour réduire la dette publique.
Graphique 10. Le niveau des dépenses publiques et celui des impôts sont relativement élevés
En pourcentage du PIB, 2018¹
1. Ou dernière année disponible.
Source : OCDE (2019), Perspectives économiques de l'OCDE : Statistiques et projections (base de données), novembre.
Encadré 3. Quantification de l'effet budgétaire de certaines recommandations
Le tableau 4 présente une quantification approximative de l'effet induit sur le solde budgétaire par certaines des recommandations formulées dans la présente Étude. Il convient d'interpréter ces résultats avec prudence. D'autres recommandations figurant dans l'encadré 5 pourraient probablement avoir des effets positifs complémentaires, mais ceux-ci ne sont pas quantifiables à l'aide des modèles existants, compte tenu des informations disponibles.
Tableau 4. Estimation indicative de l'effet budgétaire de certaines des réformes recommandées
Note : Nous avons estimé ces effets sans prendre en compte les réactions comportementales qui pourraient découler des modifications apportées aux politiques publiques, dans la lignée des travaux antérieurs de modélisation de scénarios à long terme réalisés par l'OCDE (Johansson et al., 2013). Ces estimations reposent sur les hypothèses suivantes : i) une augmentation des dépenses consacrées aux politiques actives du marché du travail en proportion du PIB les portant au niveau de la moyenne des trois pays voisins (c'est-à-dire de 0.7 % à 0.9 % du PIB) ; ii) la variation estimée des dépenses publiques de retraite correspondant à une hausse de l'âge de la retraite parallèle à l'allongement de l'espérance de vie, calculée par la Commission européenne (2018b) sur 10 ans ; iii) une augmentation des recettes de TVA en proportion du PIB les portant au niveau de la moyenne de l'OCDE (c'est-à-dire de 6.8 % à 7.1 % du PIB) ; iv) une augmentation des recettes de taxes environnementales en proportion du PIB permettant de combler la moitié de l'écart entre la Belgique et la moyenne des trois pays de l'OCDE ayant les recettes les plus importantes (en les portant de 2.2 % à 2.6 % du PIB), conjuguée à des mesures d'accompagnement destinées à soutenir les ménages pauvres les plus affectés, pour un coût représentant environ un quart de ce surcroît de recettes de taxes environnementales ; et v) l'effet annuel induit sur le PIB par l'augmentation de l'emploi découlant des réformes structurelles quantifiées dans le tableau 6 de l'encadré 5 (effet à deux ans).
Source : Calculs de l'OCDE et Commission européenne (2018b).
Rendre la fiscalité plus efficiente et plus favorable à la croissance
La structure de la fiscalité fait la part belle aux prélèvements sur les revenus du travail, ce qui pénalise la croissance et l'emploi (Akgun et al., 2018 ; Johansson et al., 2008). En revanche, les taxes sur la consommation et environnementales, aux effets de distorsion plus limités, sont sous-utilisées (graphique 11, partie A). Le récent transfert de charge fiscale (qualifié de « tax shift ») (Encadré 1) a certes réduit le coin fiscal sur les revenus d'activité les plus faibles, mais le coin fiscal sur le travail reste relativement élevé pour les bas salaires (graphique 11, partie B). Le coin fiscal du travailleur moyen était également le plus élevé de l'OCDE en 2018, puisqu'il s'établissait à 52.7 %, alors que la moyenne de l'OCDE était de 36.1 %. Procéder à un nouveau transfert de charge fiscale au bénéfice du travail permettrait de renforcer l'emploi et d'améliorer la répartition des ressources. Néanmoins, compte tenu des problèmes de viabilité budgétaire exposés précédemment, cette réforme pourrait être ciblée sur les bas salaires et devrait être complétée par des augmentations de recettes dans d'autres domaines.
Graphique 11. Les prélèvements sur le travail sont prépondérants dans la structure fiscale
1. 2016 pour l'OCDE.
2. La hauteur de chaque barre correspond pour le pays considéré au coin fiscal pour un travailleur célibataire sans enfants, rémunéré à hauteur de 50 % du salaire moyen, hors prestations en espèces.
3. Le ratio des recettes de TVA donne une indication du manque à gagner dû aux exonérations et à l'application de taux réduits, ainsi qu'aux pratiques de fraude, d'évasion et de planification fiscale. Il correspond à l'écart entre les recettes de TVA effectivement perçues et celles qui auraient théoriquement été obtenues si cette taxe avait été appliquée au taux normal à l'ensemble de l'assiette potentielle dans le cadre d'un régime de TVA « pur », et si toutes les sommes dues avaient été collectées.
Source : OCDE (2019), Statistiques des recettes publiques de l'OCDE et Statistiques de l'OCDE sur les impôts sur les salaires (bases de données); et OCDE (2018), Tendances des impôts sur la consommation 2018 : TVA/TPS et droits d'accise : taux, tendances et questions stratégiques, Éditions OCDE, Paris.
Le recours généralisé aux dépenses fiscales réduit l'efficience du système d'imposition. Ainsi, l'assiette de la TVA est entamée par diverses exonérations et des taux réduits (6 % sur les produits de première nécessité, les hôtels et les travaux de rénovation, et 12 % sur les restaurants et certains produits énergétiques), ce qui s'est traduit par un manque à gagner fiscal représentant 2.2 % du PIB en 2017 et contribue à la faible efficience de la collecte de la TVA (graphique 11, partie C). Les taux réduits appliqués à l'alimentation et autre produits de première nécessité tendent à revêtir un caractère progressif, dans la mesure où le soutien qu'ils apportent aux ménages pauvres est plus important en proportion de leurs revenus, mais ils constituent un instrument de redistribution médiocre, étant donné que les ménages riches en bénéficient davantage en termes absolus (CSF, 2014). D'autres taux réduits, tels que ceux applicables aux hôtels et aux restaurants, sont régressifs, puisque ce sont les ménages riches qui en profitent le plus (OCDE, 2018b). Les autorités devraient supprimer les taux réduits de TVA à caractère régressif.
En Belgique, les impôts non récurrents occupent une place prédominante dans la fiscalité du logement. On peut citer à cet égard les droits de mutation et les taxes sur les transactions immobilières, qui représentent 2.3 % du PIB, soit un niveau plus élevé que la moyenne de l'UE, qui s'établissait à 1 % en 2017. Par contre, les impôts récurrents sur la propriété immobilière, qui sont généralement acquittés annuellement et sont liés à une mesure de la valeur des biens immobiliers, représentent 1.3 % du PIB (contre 1.6 % dans l'UE). La déduction accordée aux primo-accédants au titre de la taxe sur les transactions a été revue à la hausse (sachant que son taux a été maintenu à 12.5 %) dans la Région de Bruxelles-Capitale en 2017 et en Wallonie en 2018. En Flandre, le taux de la taxe sur les transactions pour l’achat d’un logement individuel a été ramené de 10 % à 7 % en 2018 et passera 6 % en 2020, tandis que d’autres mesures seront prises pour abaisser encore le taux effectif de la taxe sur les transactions et développer la mobilité de la main-d’œuvre. Il faudrait poursuivre ces efforts, dans la mesure où il est possible d'alléger encore la fiscalité des transactions pour augmenter les impôts récurrents sur la propriété immobilière, ce qui réduirait les distorsions tout en maintenant les recettes au même niveau (Johansson et al., 2008). En outre, réformer les impôts récurrents sur la propriété immobilière en actualisant la base d’imposition (toujours assise sur les valeurs cadastrales datant de janvier 1975, mais indexée sur la hausse des prix à la consommation depuis 1991) pour qu'ils soient en phase avec la valeur marchande des propriétés, et supprimer progressivement la déductibilité fiscale des remboursements d'emprunt hypothécaire, permettraient de rendre la fiscalité immobilière plus efficiente et plus équitable, comme cela avait été recommandé dans l'Étude économique 2015 de la Belgique.
Les autorités ont réformé l'impôt des sociétés en 2017, en ramenant son taux légal de 33.9 % à 25 % en 2020, comme cela avait été préconisé dans l'Étude économique 2017 de la Belgique. Cette réduction devrait améliorer la compétitivité de l'économie et son attractivité en matière d'investissement étranger. Diverses mesures ont élargi l'assiette de l'impôt des sociétés, notamment la modification de la méthode de calcul de la déduction d'intérêt notionnel (ou « déduction fiscale pour le capital à risque »). Cette déduction pour fonds propres sera maintenant calculée sur la base de l'augmentation des capitaux propres sur une période de cinq ans, et non plus de l'encours total des fonds propres remplissant les conditions requises au cours de l'exercice précédent. Cela devrait contribuer à limiter la planification fiscale agressive. Il importera de surveiller les effets de cette mesure sur les décisions des entreprises en matière d'investissement. Les nouvelles modifications apportées à la fiscalité des petites et moyennes entreprises (PME) réduisent les effets négatifs que pouvaient avoir les précédentes règles différenciées en fonction de la taille des entreprises sur la croissance de ces dernières. Néanmoins, le traitement préférentiel dont bénéficient les PME sous la forme d'un taux d'imposition réduit reste en place, et il conviendrait de l'évaluer.
La fiscalité des revenus financiers demeure complexe, et se caractérise par des taux réduits, susceptibles de fausser l'affectation des ressources. Le taux du précompte mobilier (retenu sur les revenus à caractère mobilier) a été relevé, passant à 30 % en 2017, et une taxe sur les comptes-titres a été instaurée en 2018. Cette dernière est faible et ne s'applique pas à certains comptes, ce qui peut créer des distorsions. La fiscalité des plus-values et celle des dispositifs privés de retraite sont plus avantageuses que les régimes d'imposition appliqués à d'autres types d'actifs (graphique 12). Les dispositifs de retraite tendent à constituer une part plus importante du patrimoine des ménages aux revenus élevés, qui bénéficient donc davantage de ce régime fiscal préférentiel, de sorte que les autorités pourraient étudier la possibilité de remplacer les déductions fiscales par des crédits d'impôt en ce qui concerne les dispositifs privés d'épargne-pension (OCDE, 2018c). L'absence d'impôt sur les plus-values réalisées par les personnes physiques exacerbe également le biais en faveur des sociétés en tant que forme d'organisation, même pour les particuliers, et la tendance des sociétés à ne pas distribuer leurs bénéfices et à réaliser leurs revenus sous la forme de plus-values, au lieu de verser des dividendes (de Mooji, et al., 2018). Pour supprimer les incitations susceptibles de fausser la répartition des ressources en capital, il faudrait rendre plus neutre la fiscalité des revenus des différents types d'actifs financiers. Une augmentation des impôts prélevés sur les revenus du capital des personnes physiques pourrait aussi libérer des marges de manœuvre pour réduire encore le taux de l'impôt des sociétés, ce qui pourrait stimuler l'investissement.
Graphique 12. La fiscalité des revenus du capital pourrait être plus neutre
Taux marginal d'imposition effectif de différents types d'actifs en Belgique¹, 2016
1. Les données se rapportent au contribuable moyen, dont les revenus correspondent à 100 % du salaire moyen national. L'approche retenue repose sur l'hypothèse d'un taux de rendement réel avant impôt fixe, et consiste à calculer le taux de rendement réel après impôt minimum à partir duquel l'investissement dans l'actif considéré devient rentable, à la marge. On c alcule ensuite le taux marginal d'imposition effectif en rapportant la différence entre les taux de rendement avant et après impôt au taux de rendement avant impôt.
Source : OCDE (2018), Taxation of Household Savings, Études de politique fiscale de l'OCDE, n° 25, Éditions OCDE, Paris.
Améliorer l'efficience des dépenses publiques
Malgré de récentes baisses, les dépenses publiques de la Belgique figurent toujours parmi les plus élevées de la zone euro, puisqu'elles s'établissaient à 52.1 % du PIB en 2018, ce qui laisse à penser qu'un ajustement budgétaire davantage fondé sur les dépenses serait envisageable. Alors que l'indexation des salaires et des transferts sociaux sur les prix se traduit automatiquement par une tendance à l'augmentation des dépenses, le manque d'évaluation ne permet pas de recourir à des baisses de dépenses ciblées et débouche sur une approche davantage axée sur la maîtrise globale des dépenses (Commission européenne, 2019b).
Les dépenses sociales publiques se sont hissées de 24 % du PIB en 2000 à 29 % en 2018, alors que la moyenne de l'OCDE a reculé au contraire de 28 % à 20 % du PIB. Toutes les catégories de dépenses sociales sont d'un niveau supérieur à la moyenne de l'OCDE (graphique 13, partie A). Les récentes réformes des prestations de retraite anticipée et de chômage ont contribué à réduire le nombre de bénéficiaires dans ces domaines, mais cela s'est accompagné d'une augmentation des bénéficiaires de pensions d'invalidité et d'indemnités de maladie, et ce phénomène devrait être suivi de près (graphique 13, partie B). Il sera important de veiller à ce que toute réforme des allocations de chômage (Chapitre 1) ne débouche pas sur des entrées injustifiées dans d'autres régimes de prestations sociales.
L'investissement public, qui se caractérise par le plus fort potentiel estimé d'accroissement de la production à long terme, demeure relativement modeste (graphique 13, partie C). Des simulations laissent à penser qu'une augmentation durable de l'investissement public sans incidence budgétaire de 0.5 point de PIB va de pair avec une hausse du PIB réel de 0.24 % au bout d'un an et de 2.77 % au bout de 20 ans (Biatour et al., 2017). Plus spécifiquement, l'investissement en infrastructures est faible en termes de comparaison internationale (graphique 13, partie D), et 55 % des entreprises citent les infrastructures de transport comme obstacle à l'investissement, soit une proportion plus élevée que la moyenne de l'UE, qui s'établit à 47 % (OCDE, 2019b).
Globalement, la Belgique est dotée d'un système social de redistribution efficace, mais certains éléments de vulnérabilité subsistent. La proportion de ménages exposés au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale était de 20.3 % en 2017, soit un taux plus élevé que dans les pays voisins caractérisés par des niveaux similaires de dépenses sociales publiques. Tel est généralement le cas des membres des ménages quasiment sans emploi avec enfants et des personnes nées en dehors de l'UE. Environ 25 % des transferts en espèces sont reçus par le quintile inférieur de la distribution des revenus, soit une proportion qui n'est que légèrement supérieure à la moyenne de l'OCDE (graphique 14).
Graphique 13. Il est possible d'améliorer la structure des dépenses publiques
1. Ou dernière année connue.
2. Hors allocations de chômage.
Sources : OCDE (2019), Base de données de l'OCDE sur les dépenses sociales (SOCX) et Perspectives économiques de l'OCDE : Statistiques et projections (base de données) ; Forum international des transports (2019), Statistiques sur les infrastructures de transport (base de données) ; et Office belge de statistique (Statbel).
On pourrait améliorer l'efficience des dépenses en les ciblant mieux sur les ménages à bas revenus. Ainsi, certains éléments laissent à penser que dans les pays où la proportion des prestations familiales en espèces soumise à conditions de ressources est plus élevée, une part plus importante de ces prestations est attribuée aux 40 % inférieurs de la distribution des revenus (OCDE, 2019c). Pour les chômeurs de très longue durée, les niveaux d'allocations de chômage convergent sur longue période sans plus varier, de sorte que tous les ménages reçoivent le même niveau de garantie de revenu, bien que leurs besoins financiers puissent potentiellement être différents (Hijzen et Salvatori, 2020 ; Chapitre 1). Dans ce contexte, soumettre à conditions de ressources les prestations versées sur le long terme afin de supprimer des différences de garantie de revenu difficiles à justifier, comme dans d'autres pays de l'OCDE, permettrait d'assurer un soutien plus équitable aux chômeurs de longue durée.
Graphique 14. Le ciblage des transferts en espèces sur les ménages à faibles revenus pourrait être amélioré
En pourcentage de la population d'âge actif, 2014 ou dernière année connue¹
1. Les données se rapportent à 2012 pour le Japon ; à 2015 pour le Chili, la Corée, les États-Unis, la Finlande, Israël, les Pays-Bas et le Royaume-Uni ; et à 2014 pour les autres pays.
2. Le régime de pension des forces armées et l'ancien système de retraite ne sont pas pris en compte. Données spécialement fournies par des sources statistiques chiliennes.
Source : Causa, O. et M. Hermansen (2017), « Income Redistribution through Taxes and Transfers across OECD countries », Documents de travail du Département des affaires économiques de l'OCDE, n° 1453, Éditions OCDE, Paris.
Si les résultats obtenus en matière d'éducation et de santé sont relativement bons, il est possible d'améliorer l'efficience des dépenses dans ces domaines (Dutu et Sicari, 2016). Les tensions vont encore s'accentuer sur les dépenses d'éducation, dans la mesure où la population d'âge scolaire devrait augmenter, le nombre d'enfants de 3 ans ayant atteint un sommet historique en 2018 (Commission européenne, 2018a). Les récentes réformes des systèmes d'éducation devraient améliorer leurs résultats, et de nouvelles mesures destinées à réduire les redoublements et le décrochage scolaire peuvent alléger leur coût budgétaire (voir ci-après). Dans le domaine des dépenses de santé, le renforcement de la prévention et des soins primaires ainsi que des campagnes de dépistage précoce ont été identifiés comme sources potentielles de gains d'efficience (Cornille et al., 2017).
Le recours aux examens de dépenses pour améliorer l'efficience des dépenses publiques est limité, malgré la nécessité de redéfinir les priorités en matière de dépenses. Tant les autorités fédérales que régionales ont engagé une coopération avec la Commission européenne pour éventuellement intégrer les examens de dépenses dans leurs procédures budgétaires. Jusqu'ici, seul un projet pilote sur les titres-services est en cours en Flandre. La réalisation régulière d'examens des dépenses à chaque niveau d'administration renforcerait l'efficience des dépenses publiques en permettant d'atténuer la maîtrise des dépenses à moyen terme et de réaffecter des ressources budgétaires à des usages plus productifs.
Renforcer le cadre budgétaire
L'accord de coopération de 2013 conclu entre l'État fédéral, les régions et les communautés, pour définir des trajectoires budgétaires pluriannuelles globale et régionales permettant de mettre en œuvre le Pacte budgétaire de l'UE, a renforcé le cadre budgétaire. En vertu de cet accord, le Conseil supérieur des finances (CSF) formule un avis sur les objectifs budgétaires, qui doit être approuvé par le Comité de concertation puis faire l'objet d'un accord politique. Le CSF effectue un travail de suivi et se prononce sur la nécessité éventuelle de prendre des mesures de correction. L'autonomie du CSF a été renforcée en mai 2018, dans la mesure où il a été doté d'un budget spécifique et d'effectifs supplémentaires, notamment d'un secrétariat à temps plein. L'accès à l'information a été amélioré par le biais de nouveaux protocoles, et le principe « appliquer ou expliquer » a été formalisé. Les prochaines mesures nécessaires devraient être prises pour concrétiser ces changements et les mettre pleinement en œuvre.
L'application intégrale de l'accord de coopération de 2013 est essentielle pour la viabilité à moyen terme des finances publiques. Néanmoins, depuis 2014, aucun accord formel n'a été conclu sur les objectifs définis spécifiquement pour chaque niveau d'administration, ce qui peut accentuer le risque de dérapages budgétaires. En outre, cela empêche le CSF d'accomplir sa mission de suivi des résultats budgétaires, qui est cruciale pour la solidité du cadre budgétaire. Les autorités étudient également la possibilité d'utiliser des règles de dépenses pour améliorer le cadre budgétaire, ce qui est bienvenu. Abstraction faite d'un plafond relatif aux dépenses de santé, aucun niveau d'administration belge n'est tenu de respecter des règles internes en matière de dépenses. Or, ce type de règles a indéniablement contribué à réduire le ratio d'endettement de certains pays, comme la Suisse.
Poursuivre les réformes pour remédier aux problèmes soulevés par le vieillissement démographique
À 12.1 % du PIB, le niveau des dépenses publiques de retraite est légèrement supérieur à la moyenne de l'UE, qui est de 11.2 %, mais il devrait atteindre 15 % du PIB en 2070 (graphique 15). Le taux de dépendance des personnes âgées devrait se hisser de 31 % en 2017 à 50 % en 2070 (Commission européenne, 2018b). Les récentes réformes ont amélioré la viabilité financière du système, mais des mesures complémentaires pourraient être envisagées, suivant plusieurs propositions déjà formulées par le Comité national des pensions.
L'âge effectif moyen de sortie du marché du travail était de 61.7 ans pour les hommes et de 60.1 ans pour les femmes en 2017. Le durcissement des conditions d'accès à la retraite anticipée et le relèvement de l'âge légal de la retraite, qui atteindra 67 ans en 2030, devraient faire augmenter l'âge effectif de sortie du marché du travail, mais l'espérance de vie devrait s'allonger plus vite. Selon certains calculs, la mise en place d'un lien automatique entre l'âge de la retraite et l'espérance de vie se traduirait par une diminution des dépenses de retraite de 1.1 point de PIB en 2070, plus importante que la moyenne de l'UE de 0.8 point de PIB (Commission européenne, 2018b). L'instauration d'un tel lien, qui serait supprimé progressivement après 2030, améliorerait la viabilité financière du système de retraite. Pour garantir l'efficacité de cette réforme, les autorités devraient l'accompagner de mesures destinées à renforcer les incitations et l'aptitude des seniors à rester sur le marché du travail (notamment en matière de formation tout au long de la vie), et à empêcher des basculements injustifiés vers d'autres régimes de prestations (Chapitre 1). En outre, il faudrait poursuivre les efforts déployés pour définir la notion de « métiers lourds » (caractérisés par leur pénibilité) dans le secteur privé, comme cela a été fait dans le secteur public.
Graphique 15. Les dépenses publiques de retraite devraient augmenter
En pourcentage du PIB, 2070¹
1. Projections de la Commission européenne (2018).
Source : Commission européenne (2018), The 2018 Ageing Report - Economic and budgetary projections for the 28 EU Member States (2016-2070), Direction générale des affaires économiques et financières.
La Belgique figure parmi les quelques pays dotés de régimes totalement distincts pour les secteurs public et privé, entre lesquels il existe un ample écart de taux de remplacement, de l'ordre de 30 points de pourcentage (Boulhol, 2019). Cet écart tient au fait que les périodes de référence retenues pour le calcul des pensions sont différentes (il s'agit des 10 dernières années pour les fonctionnaires) et au système préférentiel de bonus de pension appliqué au secteur public. En 2018 a été mis en place un système de pensions mixtes, établissant une distinction entre les droits à pension des agents contractuels et ceux des fonctionnaires statutaires dans le secteur public, et les modalités de prise en compte des années d'études pour le calcul des pensions ont été harmonisées en 2017. Le système de retraite des travailleurs indépendants a également été renforcé en 2018, en vue rapprocher les divers régimes applicables aux différents types de travailleurs. Il faudrait poursuivre le rapprochement progressif des systèmes de retraite des secteurs public et privé (OCDE, 2015a). Par exemple, cela pourrait prendre la forme du passage d'un système à prestations définies à un système à points. Une telle réforme établirait un lien clair entre les cotisations et les prestations de retraite, et renforcerait la mobilité de la main-d'œuvre et la transparence du système de retraite.
Les dépenses publiques de soins de longue durée devraient également augmenter, de 2.3 % du PIB à 4 % en 2070. Les dépenses de soins de longue durée prennent essentiellement la forme de prestations en espèces (Commission européenne, 2018c). Celles-ci tendent à se concentrer dans le domaine des soins en établissement, qui sont plus coûteux que les soins à domicile en Belgique (Commission européenne, 2018d). Promouvoir davantage ces derniers en laissant les patients libres d'organiser leurs propres soins, afin de favoriser l'émergence d'un secteur concurrentiel de services de santé intégrés, comme cela avait été préconisé dans l'Étude économique de 2013 consacrée à la Belgique, pourrait déboucher sur une amélioration de l'efficience des dépenses et des gains de bien-être. L'achèvement du transfert aux régions des compétences relatives aux soins de longue durée en 2019 peut accentuer la complexité du système, mais il sera également bénéfique, compte tenu des situations disparates des régions en matière de soins de longue durée.
Tableau 5. Recommandations antérieures de l'OCDE concernant la politique budgétaire
Une faible croissance de la productivité est un défi majeur
Malgré des niveaux élevés de productivité du travail, la croissance de la productivité a fortement diminué depuis la fin des années 1990, et plus que dans d’autres économies avancées. Depuis 1998, les gains de productivité s’établissent, en moyenne, à 0.8 % en Belgique, contre 1.4 % dans les pays de l’OCDE à revenu élevé et 1 % dans les pays voisins (OCDE, 2019d). La faible croissance de la productivité en Belgique est liée à la faiblesse de la diffusion technologique, de la dynamique des entreprises et de la concurrence dans le secteur des services, ainsi qu’à la dégradation des infrastructures physiques (de Mulder et Godefroid, 2018 ; Biatour et Kegels, 2017). En outre, de nouvelles études de l’OCDE semblent indiquer que l’écart s’est creusé entre les entreprises les plus et les moins productives, principalement sous l’effet de la dégradation des performances de celles situées au bas de la distribution de la productivité, en particulier dans les services.
Pour stimuler la réalisation de gains de productivité, il faudra améliorer les compétences numériques (chapitre 1) et assurer une adoption des technologies numériques plus efficace dans les entreprises. Si la proportion d’entreprises qui ont recours à des services d’informatique en nuage (« cloud-computing ») ou à l’analyse des données massives est élevée à l’échelle internationale, l’utilisation de ces technologies numériques varie en fonction de la taille de l’entreprise. De fait, l’écart entre les petites et les grandes entreprises dans l’adoption des technologies numériques est l’un des plus importants qui soient dans la zone OCDE (OCDE, 2019e). Il serait donc possible de stimuler la productivité en allant plus loin dans l’adoption du numérique grâce à des réformes réglementaires du marché du marché du travail, des marchés de produits et des régimes d’insolvabilité (Sorbe et al., 2019, graphique 16).
Graphique 16. La réforme des obstacles réglementaires à la concurrence et à l’allocation des ressources pourrait stimuler la productivité
Effet sur la productivité¹ (via l’adoption des technologies numériques) d’une réduction de moitié de l’écart par rapport aux pays où la réglementation est la moins restrictive, en %
1. Estimation de l’effet sur la productivité multifactorielle de l’entreprise moyenne d’un assouplissement de la législation sur la protection de l’emploi applicable aux contrats de travail régulier, d’un allégement des charges administratives sur la création d’entreprises (composante de l’indicateur de RMP de l’OCDE) et d’une amélioration du régime d’insolvabilité, telle que mesurée par les valeurs d'indicateurs dans Adalet McGowan et Andrews (2018). Pour chacun de ces indicateurs, on suppose que l’écart par rapport au pays où la réglementation est la moins restrictive est comblé pour moitié.
Source : Sorbe et al. (2019), “Digital dividend: Policies to harness the productivity potential of digital technologies”, OECD Economic Policy Papers, No. 26, OECD Publishing, Paris.
Remis par un comité stratégique composé de six experts aux autorités fédérales et régionales en septembre 2018, le rapport intitulé Pacte national pour les investissements stratégiques constitue une initiative dont il y a lieu de se féliciter s’agissant de productivité. Dans ce rapport sont recensés les besoins d’investissement public et privé dans six grands domaines : transition numérique, cybersécurité, éducation, santé, transition énergétique et mobilité. Des investissements supplémentaires, de l’ordre de 144 à 155 milliards EUR, l’État y entrant pour 45 %, sont recommandés pour porter le taux d’investissement de 2 % à 3-3.5 % du PIB (Comité stratégique, 2018). En mars 2019, quatre chantiers initiaux visant à améliorer le climat de l’investissement ont été validés : gouvernance interfédérale et synergie avec les autorités européennes, environnement réglementaire et administratif, cadre des partenariats public-privé et révision des règles budgétaires européennes (Gouvernement de Belgique, 2019).
La création du Conseil national de la productivité (CNP), composé de 12 représentants fédéraux et régionaux et entré en fonctions en juin 2019, fournit un autre exemple récent d’initiative constructive. Certains autres pays de l’OCDE ont institué depuis longtemps des commissions de la productivité, qui influent sur l’élaboration des politiques publiques. Ainsi, la Commission australienne de la productivité est dotée d’un important personnel à temps plein et d’un budget global qui lui permettent de mener des enquêtes publiques, de réaliser des études et d’assurer des services de suivi des performances et d’évaluation comparative (Banks, 2015 ; encadré 4). Il est trop tôt pour évaluer l’efficacité de la structure actuelle du CNP. Toutefois, le fait qu’il réunisse des représentants des principales institutions et des experts travaillent déjà sur les questions de productivité semble être un atout pour un pays de la taille de la Belgique, où de nombreux travaux sur la question sont déjà menés. Il reste qu’il conviendra d’en évaluer la structure actuelle en temps voulu.
Encadré 4. Les commissions de productivité dans les pays de l’OCDE
Les commissions de productivité existantes diffèrent à de nombreux égards, notamment par leur taille, leur mandat, les résultats attendus de ces structures et leur budget, mais un certain nombre de bonnes pratiques se dégagent néanmoins (Renda et Dougherty, 2017). Il convient que ces commissions soient indépendantes, qu’elles soient dotées de ressources budgétaires et humaines suffisantes pour assurer des travaux de qualité, et qu’elles nouent un dialogue avec les parties prenantes par le biais d’une évaluation de l’impact à long terme de la législation existante, d’une analyse préliminaire de l’impact des réformes proposées et de l’évaluation ex post.
La Commission australienne de la productivité, créée en 1998 en tant qu’autorité indépendante, effectue des travaux de recherche et assure des consultations sur un large éventail de questions économiques, sociales et environnementales. Douze commissaires (dont l’un assure la présidence) sont nommés pour une durée maximale de cinq ans. La Commission procède à des enquêtes publiques et réalise des études à la demande du gouvernement, assure des services de suivi des performances et d’évaluation comparative auprès d’organismes publics, ainsi que des consultations auprès des autorités dans le cadre de procédures en concurrence déloyale engagées par le secteur privé à l’encontre du secteur public, et produit chaque année des rapports sur la productivité, les aides sectorielles et la réglementation. La Commission a toujours été dotée de ressources suffisantes pour pouvoir s’acquitter de ses missions puisqu’elle disposait, jusqu’à récemment, d’environ 200 agents et d’importantes capacités de recherche. Elle contrôle également la manière dont son budget est alloué (Banks, 2015).
Stimuler la concurrence
L’atonie des gains de productivité s’explique par la faiblesse de la dynamique des entreprises, telle que mesurée par le niveau bas des taux d’entrée et de sortie et par le petit nombre d’entreprises à forte croissance (i.e. des entreprises d’au moins 10 salariés qui enregistrent une croissance annuelle de l’emploi de plus de 10 % sur trois ans) (graphique 17). Les jeunes entreprises à forte croissance investissent davantage dans l’innovation et représentent une part considérable de l’emploi (Haltiwanger et al., 2013). De fait, cette faible prévalence des entreprises à forte croissance est considérée comme un défi majeur pour l’innovation en Belgique (Kelchtermans et Robledo, 2018), sachant qu’elles ont été à l’origine de 85 % du total des créations nettes d’emplois entre 2013 et 2016 (Dillen et Crijns, 2018).
Graphique 17. La proportion des entreprises à forte croissance est faible
En pourcentage1, 2016
1. Part en pourcentage des entreprises à forte croissance dans l’emploi ; entreprises en activité comptant au moins 10 salariés dans le secteur marchand (à l’exclusion des sociétés de portefeuille).
Source : Eurostat (2019), « Statistiques sur la démographie des entreprises », Base de données Eurostat.
Selon les indicateurs de l’OCDE sur la réglementation des marchés de produits (RMP) de 2018, le niveau des charges administratives sur la création d’entreprises reste supérieur à la moyenne de l’OCDE, en raison de la complexité du système de délivrance des permis et autorisations (graphique 18). Par exemple, il n’est pas habituel d’utiliser la règle du « consentement tacite » pour délivrer les autorisations nécessaires à la création d’une activité. Selon des estimations récentes, un assouplissement de l’indicateur global de RMP et sa convergence vers les meilleures pratiques pourraient accroître de 10 % le taux d’entrée des entreprises (OCDE, 2019d). Aussi un certain nombre d’initiatives, récapitulées sommairement dans le tableau 7, sont-elles tout à fait constructives. Les efforts visant à réduire les charges administratives sur la création d’entreprises devraient se poursuivre en utilisant des outils numériques pour améliorer les services, simplifier les procédures et raccourcir les délais de traitement des demandes d’autorisation. L’analyse de l’OCDE sur l’impact de certaines réformes structurelles donne à penser que des réformes dans ces domaines pourraient améliorer les résultats et stimuler la productivité (encadré 5).
Les obstacles à la concurrence dans certains services professionnels demeurent d’un niveau également élevé. Une faible concurrence dans les services peut avoir pour effet d’accroître les marges et d’augmenter indirectement les coûts à la charge des autres secteurs qui utilisent ces services comme consommations intermédiaires. Dans certains services aux entreprises, les marges prix-coût appliquées sont supérieures à la moyenne nationale en Belgique (Observatoire des prix, 2018 ; Biatour et Kegels, 2017). Une simulation donne à penser que la libéralisation des professions réglementées (dans les domaines du droit, de la comptabilité, de l’architecture et de l’ingénierie) permettrait d’accroître de 0.23 % la productivité du travail en Belgique (Ingelbrecht, Kegels et Verwerft, 2018). En 2019, l’accès aux professions de la comptabilité a été facilité tandis qu’en 2018, les qualifications professionnelles requises dans le secteur de l’artisanat, lequel est récemment devenu une matière de compétence régionale, ont été supprimées pour toutes les professions en Flandre, et pour certaines en Wallonie. Néanmoins, l’obligation de formation, l’adhésion à une chambre professionnelle et les obligations en matière d’assurance continuent de faire obstacle à certains services professionnels et devraient être libéralisées.
Graphique 18. La réglementation des marchés de produits reste relativement restrictive dans certains secteurs
2018
1. L’agrégat des « Pays de l’OCDE les mieux placés » correspond à la moyenne des données relatives aux cinq pays de l’OCDE dont la réglementation induit le moins d’effets de distorsion.
2. Les règles d’accès désignent les modalités réglementaires applicables aux nouveaux entrants dans la profession.
3. Les règles d’exercice désignent les modalités réglementaires applicables aux professionnels déjà présents sur le marché.
Source : OCDE (2019), Indicateurs de l’OCDE sur la réglementation des marchés de produits.
Encadré 5. Quantification de l’impact de certaines réformes structurelles
Le tableau 6 chiffre l’impact potentiel sur la croissance de certaines réformes structurelles recommandées dans la présente Étude. Certaines mesures fiscales, examinées dans l’encadré 3, pourraient également avoir des répercussions sur l’emploi et la production, mais ne peuvent pas être quantifiées ici. Les simulations ci-dessous sont réalisées à titre indicatif et leurs résultats sont à interpréter avec prudence.
Tableau 6. Impact de certaines réformes structurelles sur le PIB par habitant
Note : Les calculs sont établis à partir d’un scénario indicatif de modifications, à hauteur de 10 %, des politiques menées, ce qui correspond aux modifications ci-après des valeurs actuelles : i) réduction de l’indicateur de RMP relatif aux charges administratives sur la création d’entreprises (1.88 dans le scénario de référence) ; ii) augmentation des dépenses actuelles de R&D des entreprises (1.8 % de PIB dans le scénario de référence) ; et iii) augmentation des dépenses au titre des PAMT (0.7% de PIB dans le scénario de référence).
Source : Calculs de l’OCDE d’après Egert et Gal (2017).
La réglementation dans le secteur du commerce de détail en Belgique se situe au troisième rang des réglementations les plus restrictives de la zone OCDE. Entre 2010 et 2016, la croissance de la productivité du travail dans les grandes entreprises du secteur du commerce de gros et de détail a été de -2.3 % en Belgique, contre 0.6 % en Allemagne et 5.5 % au Royaume-Uni. Parallèlement, les prix alimentaires sont plus élevés en Belgique que chez ses voisins (Observatoire des prix, 2018). Les taux d’entrée dans le secteur du commerce de détail sont également inférieurs à la moyenne nationale, avec une concentration croissante du marché. En outre, le taux de renouvellement des entreprises de vente au détail est l’un des plus faibles d’Europe (CE, 2018e). Un certain nombre de mesures récentes, telles que l’instauration d’un guichet unique pour effectuer les demandes d’autorisations de tous types et l’assouplissement des restrictions relatives au travail en soirée, sont positives. Les règles relatives aux horaires d’ouverture des magasins, aux ventes promotionnelles et aux autorisations d’établissement de points de vente au détail, qui restent relativement restrictives, devraient être encore assouplies.
Selon l’indice de restrictivité des échanges de services de l’OCDE, les télécommunications, les services juridiques et la radiodiffusion sont les secteurs où la réglementation est la plus restrictive en Belgique. Le marché des télécommunications se caractérise par une forte concentration et une faible concurrence (IBPT, Institut belge des services postaux et des télécommunications 2018 ; graphique 19). On observe également des différences régionales dans l’attribution des licences aux opérateurs de télécommunications (CE, 2019b). Il convient de saluer un certain nombre de mesures récentes, comme le renforcement des incitations à changer d’opérateur (réglementation Easy Switch) et de l’indépendance de l’autorité de régulation du marché. La participation majoritaire de l’État au capital de l’un des principaux fournisseurs de télécommunications (Proximus) a également été revue à la baisse mais demeure importante (50 %). L’accord conclu entre les régions sur le cadre de déploiement du réseau de 5e génération (5G) et l’arrivée prévue d’un quatrième opérateur mobile ont pris du retard. La mise en œuvre de ces mesures permettrait de stimuler la concurrence et d’assurer à la Belgique le maintien de ses bonnes performances en termes d’infrastructures numériques.
Graphique 19. Les obstacles aux échanges de services demeurent relativement importants dans le secteur des télécommunications
Échelle de 0 à 1 (de la réglementation la moins à la plus restrictive)¹, 2018
1. La base de données sur l’Indice de restrictivité des échanges de service (IRES) mesure les indicateurs sur la base de la nation la plus favorisée ; les accords commerciaux préférentiels ne sont pas pris en compte.
Source : OCDE (2019), Services Trade Restrictiveness Index (database).
Améliorer l’efficience du soutien des pouvoirs publics à l’innovation
Un soutien à l’innovation bien conçu peut faciliter la diffusion des connaissances et réduire l’écart de productivité entre les entreprises les moins et les plus productives (OCDE, 2015b). Les dépenses de R&D en pourcentage du PIB en Belgique sont passées de 1.9 % en 2008 à 2.6 % en 2017. Les dépenses de R&D des entreprises sont importantes, mais elles sont concentrées dans de grandes entités anciennes, qui sont souvent des filiales de multinationales et opèrent dans certains secteurs comme les produits chimiques et pharmaceutiques. S’établissant à un niveau égal à 0.3 % du PIB, la part des dépenses de R&D des entreprises consacrées aux technologies de l’information, l’un des principaux moteurs de l’innovation numérique, est inférieure à la moyenne de l’OCDE, de 0.6 % (OCDE, 2019f).
La Belgique se classe au premier rang des pays où le soutien public aux dépenses de R&D des entreprises est le plus généreux en pourcentage du PIB, et la quote-part des crédits d’impôt à l’investissement en R&D dans le total des aides des pouvoirs publics est passée de 41 % en 2007 à 75 % en 2016 (graphique 20 ; OCDE, 2019g). Si les incitations fiscales sont mieux à même d’encourager les activités de R&D axées sur le développement d’applications qui peuvent être rapidement commercialisées, les aides directes sont plus adaptées pour soutenir les PME et la recherche à long terme dans des domaines présentant un fort potentiel de retombées (Appelt et al., 2016 ; Busom et al., 2014). De fait, des études récentes sur la Belgique mettent en évidence des liens statistiquement significatifs entre le rattrapage des entreprises en retard par rapport à la frontière nationale de l’innovation et les aides publiques directes à la R&D, mais aucune relation de la sorte n’est observée avec les crédits d’impôt (OCDE, 2019d). Il conviendrait donc peut-être d’envisager un dosage plus équilibré des mesures de soutien public à la R&D. Une coopération entre les différents niveaux de pouvoir serait nécessaire à cet effet, étant donné que l’administration fédérale est responsable des crédits d’impôt à la R&D tandis que les aides directes relèvent de la compétence des régions.
Graphique 20. Les aides publiques à la R&D passent principalement par des crédits d’impôt
En pourcentage du PIB, 2016¹
1. Ou dernière année pour laquelle on dispose de données.
Source : OCDE (2019), Indicateurs de l’OCDE sur les incitations fiscales à la R-D (base de données).
Une autre solution consisterait à améliorer la conception de certaines mesures d’incitation fiscale à la R&D. Actuellement, les entreprises peuvent choisir entre une déduction fiscale (qui n’est pas remboursable, mais peut être reportée pour une durée indéterminée en cas d’exercice fiscal déficitaire) et un crédit d’impôt pour investissements en R&D (remboursable après 5 ans s’il n’a pas été utilisé), mais une fois le choix opéré, il est irréversible. Les PME ont tendance à utiliser la déduction fiscale, bien que les deux dispositifs offrent des taux équivalents (Dumont, 2019). L’une des raisons possibles de cette préférence pourrait tenir au fait que les PME peuvent bénéficier de taux réduits pour l’impôt des sociétés sur le bénéfice si elles choisissent la déduction fiscale.
Des données internationales montrent que les PME bénéficient de manière disproportionnée des incitations fiscales (c’est-à-dire dans une proportion qui va au-delà de leur contribution à la R&D des entreprises) lorsque ces dispositifs incitatifs sont remboursables (OCDE, 2018d). Par conséquent, la mise en place d’un remboursement immédiat du crédit d’impôt pourrait permettre de cibler plus efficacement les jeunes entreprises innovantes. En outre, des modifications apportées au crédit d’impôt pourraient améliorer son efficience, car les évaluations n’ont trouvé aucune résultat statistiquement significatif attestant de l’impact du crédit d’impôt sur l’augmentation des investissements en R&D (Dumont, 2019).
Réformer les infrastructures de transport
Un certain nombre de mesures ont été prises (tableau 7) ou sont prévues pour améliorer l’efficience et la viabilité des infrastructures de transport aux niveaux fédéral et régional (Gouvernements de Belgique, 2019 ; Comité stratégique, 2018 ; CNC, 2018). Outre qu’elles stimuleront la productivité en permettant de réaliser des économies d’agglomération, ces mesures contribueront aussi à la réalisation des objectifs climatiques et énergétiques fixés pour 2030 (OCDE, 2015c ; FIT, 2018). Elles sont conformes aux meilleures pratiques recommandées par l’OCDE s’agissant d’aligner les projets d’infrastructure sur les objectifs climatiques de long terme, notamment en mobilisant le secteur privé et en coordonnant l’action des différents niveaux de pouvoir (OCDE, 2018e). Ce dernier point sera essentiel compte tenu de la nature décentralisée des politiques relatives au climat, à l’énergie et aux transports.
Du point de vue international, l’investissement dans les infrastructures, malgré de récents épisodes de hausse, reste faible en Belgique, de même que la qualité perçue des infrastructures (graphique 21). La part du mode routier devrait grimper d’ici à 2040, pour atteindre 86 % dans le transport de voyageurs et se situer entre 75 % et 80 % dans le transport de marchandises (BFP, 2019a). Un surcroît de demande risque d’entraver la mobilité et d’exacerber la congestion au détriment de la productivité. Par exemple, de récents calculs donnent à penser qu’en Flandre, les coûts de congestion neutralisent les avantages dont les entreprises bénéficient sous la forme d’économies d’agglomération du fait d’être implantées en ville (Baert et Reynaert, 2018).
Le transport routier de voyageurs est fortement subventionné en Belgique, surtout du fait du dispositif de déduction fiscale des frais liés aux voitures de société, qui contribue à la congestion et constituerait, d’après les estimations, un manque à gagner d’environ 2 milliards EUR pour les caisses de l’État (BFP, 2019b). Parmi les solutions récemment mises en place pour y remédier figurent l’allocation de mobilité (cash for car), dont les salariés renonçant à la voiture de société peuvent bénéficier depuis 2018, et le « budget de mobilité », octroyé depuis 2019 pour financer l’utilisation des modes de transport alternatifs. Les autorités ont également augmenté le nombre de bornes de recharge pour véhicules électriques et introduit des paramètres écologiques dans la fiscalité des véhicules afin d’aiguiller la demande vers les véhicules peu polluants, ce qui pourrait contribuer là encore à ce que l’investissement dans les infrastructures concordent avec l’impératif de décarbonation. La suppression du traitement fiscal favorable des voitures de société pourrait être considérée comme une première option pour rendre le régime d’imposition moins complexe et plus solidaire (puisqu’en l’état actuel, il favorise un sous-ensemble de travailleurs) tout en faisant reculer la congestion et la pollution. Sinon, d’autres options, par exemple le recours à des véhicules moins polluants, pourraient être proposées en plus de la poursuite de l’amélioration des infrastructures de transport.
Graphique 21. La qualité de l’infrastructure est perçue comme étant faible
Indice de compétitivité mondiale, échelle de 1 à 7 (ordre croissant), 2018
1. Moyenne non pondérée.
Source : Forum économique mondial (2019), The Global Competitiveness Report 2019, Forum économique mondial, Genève.
Pour accroître la productivité et accélérer la décarbonation des transports urbains, il est essentiel que l’incitation à se déplacer tienne compte du coût réel de l’utilisation de la voiture, ce qui a été obtenu dans certains pays de l’OCDE moyennant l’élévation des redevances de circulation en ville (OCDE, 2015c ; FIT, 2018). Depuis 2016, une redevance kilométrique frappe les poids lourds de plus de 3.5 tonnes. Certaines régions étudient différentes formes de péage envisageables pour les voitures, par exemple en fonction de l’heure et du lieu, ou l’idée d’une vignette.
Les modalités de mise en œuvre de ces différentes solutions ne font l’objet d’aucun consensus, de même qu’il n’en existe aucun plan concret. Un moyen de faciliter le processus pourrait être de commencer par instaurer un péage de congestion dans les plus grandes villes, par exemple Bruxelles, pour évoluer ensuite vers la mise en place d’un dispositif national, ce qui exigerait une action coordonnée des pouvoirs publics. Pour être couronné de succès, un tel dispositif devrait remplir un certain nombre de conditions (Arnott, et al., 1993 ; Anas et Lindsey, 2011 ; Anderstig et al., 2016), et en premier lieu varier judicieusement en fonction de l’heure et du lieu (par exemple, découpage des périodes de pointe en plages de 15 minutes), comme c’est le cas à Stockholm, plutôt que prendre la forme de péages de congestion uniformes. De plus, l’impact sur le marché du travail en termes d’amélioration de l’adéquation entre l’offre et la demande de main-d’œuvre devrait être pris en compte. Enfin, tous les véhicules devraient être soumis aux péages de congestion (voir OCDE, à paraître). Une autre solution pourrait consister à mettre en place des solutions de transport multimodal.
La tarification routière doit aller de pair avec des transports publics abordables et fiables (FIT, 2017). Un certain nombre de dispositifs (financés à 80 % par les employeurs et à 20 % par l’administration fédérale au profit des salariés, étudiants, retraités et familles nombreuses) font de la Belgique l’un des pays où le taux de subventionnement des transports publics est le plus élevé de l’UE. Dans une comparaison internationale d’entreprises ferroviaires du même ordre, la SNCB affiche le niveau de recette le plus faible et le taux de subventionnement le plus élevé par passager-kilomètre (graphique 22 ; Gautier et Salem, 2016). Un subventionnement élevé peut peser sur le budget et la capacité physique du système des transports publics en période de pointe.
Graphique 22. Les chemins de fer publics sont fortement subventionnés
En euros, par passager-kilomètre
1. L’entreprise est l’unique exploitant du réseau ferré principal, tandis qu’un système de franchise est appliqué pour les lignes régionales.
Source : Gautier, A. et I. Salem (2016), « La SNCB : Prête pour la libéralisation totale du rail ? », Regards économiques, numéro 128.
Il est souvent plaidé en faveur d’une baisse du tarif des transports publics au motif qu’il s’agit, pour les pouvoirs publics, d’un moyen efficace de remédier à l’encombrement des routes. Pourtant, les faits montrent qu’une part relativement faible des nouveaux usagers des transports publics sont d’anciens automobilistes qui ont été sensibles à la baisse des prix (Dunkerley et al., 2018), mais qu’à l’inverse, un niveau de service élevé peut contribuer à résorber les bouchons sur les routes (Proost, 2018). Malgré les pics de fréquentation du matin à destination de Bruxelles, les tarifs ne dépendent guère des horaires, ce qui exacerbe la congestion et nuit à la fiabilité des services. Pour réduire la saturation des transports publics ferroviaires aux heures de pointe, il conviendrait d’envisager de moduler la tarification en fonction des plages horaires tout en allouant des aides ciblées pour empêcher les personnes à faibles revenus d’être excessivement pénalisées. Les économies ainsi réalisées du fait de la baisse globale du subventionnement pourraient servir à financer l’amélioration du système des transports publics.
Améliorer l’efficience du système judiciaire et des régimes d’insolvabilité
Exécution satisfaisante des contrats, efficience judiciaire et rapidité des procédures d’insolvabilité sont autant de facteurs qui sont importants pour favoriser le développement de start‑ups productives et élargir la capacité à absorber les innovations à la frontières (Calvino et al., 2016). Une réforme du régime d’insolvabilité peut aussi permettre d’allouer les ressources à leur usage le plus productif possible (Adalet McGowan, et al., 2018). En Belgique, le manque de flexibilité du régime d’insolvabilité explique peut-être en partie le faible taux de sortie et la présence d’un grand nombre d’entreprises « zombies » de plus de 10 ans dont les bénéfices d’exploitation sont inférieurs aux dépenses financières depuis au moins trois exercices (BNB, 2017).
Selon un indicateur de l’OCDE qui permet de mesurer les caractéristiques des régimes d’insolvabilité susceptibles d’avoir un impact négatif sur la hausse de la productivité, la Belgique peut encore faire des progrès dans trois domaines : coûts personnels élevés pour les entrepreneurs en cas de faillite, absence de prévention et de rationalisation et obstacles élevés à la restructuration (graphique 23 ; Adalet McGowan et Andrews, 2018). La réforme de mai 2018, visant à favoriser la sortie des entreprises zombies, a facilité la résolution de l’insolvabilité au sens où elle a eu pour effet de rationaliser le cadre de l’insolvabilité, d’élargir le champ d’application de la législation à toutes les entreprises et d’introduire une distinction entre faillite honnête et faillite frauduleuse (voir OCDE, à venir, pour des informations plus détaillées). Cette évolution est la bienvenue, mais le régime conserve certaines caractéristiques qui pourraient être encore réformées :
Seuls les débiteurs peuvent engager une restructuration en Belgique, mais faire en sorte que les créanciers aient eux aussi la possibilité d’engager le processus permettrait d’assurer que les procédures puissent démarrer en temps voulu.
L’existence de règlements extrajudiciaires pourrait être encore renforcée par l’introduction de procédures spécifiquement destinées aux PME (par exemple des procédures judiciaires simplifiées ou pré-formatées, ou la possibilité de payer les frais administratifs en plusieurs fois).
Diminuer le recours aux tribunaux pourrait améliorer l’efficience des procédures d’insolvabilité. De fait, les entreprises les plus modestes n’ont pas l’échelle nécessaire pour couvrir les coûts fixes que ces procédures entraînent et en Belgique, toutes les grandes étapes des procédures d’insolvabilité passent par un tribunal.
Graphique 23. Réformer le régime d'insolvabilité pourrait doper la productivité
Augmentation de la mesure dans laquelle le régime d'insolvabilité contribue à retarder l'engagement et la résolution des procédures¹, 2016
1. L’indice composite comprend 13 caractéristiques de conception des régimes d’insolvabilité qui concernent le coût subi à titre personnel par les entrepreneurs en faillite, l’absence de prévention et de rationalisation et les obstacles à la restructuration ainsi que d’autres caractéristiques. L’actualisation 2018 faite pour la Belgique ne correspond pas à une mise à jour officielle de l’indicateur de l’OCDE, mais a été calculée par le Secrétariat de l’OCDE, à partir de la réforme de 2018.
Source : Adalet McGowan, M., D. Andrews et V. Millot (2017), "Confronting the Zombies: Policies for Productivity Revival", OECD Economic Policy Paper, n° 21, Éditions OCDE, Paris.
D’après les indicateurs Doing Business de la Banque mondiale, l’exécution des contrats et l’efficience juridique sont assez faibles, principalement à cause du peu d’automatisation des tribunaux et d’une gestion des affaires assez peu performante (graphique 24). Un nouveau système de gestion des affaires (MaCH) a été mis en place en 2019, ce qui devrait contribuer à corriger ces lacunes et pourrait aider à l’élaboration de statistiques judiciaires standardisées à l’échelle nationale, lesquelles ne sont pas très développées pour l’instant (voir OCDE, à venir, pour plus de détails). Ce système n’est pas encore complètement opérationnel et il conviendrait qu’il soit pleinement adopté. Cette mesure devrait être accompagnée par un renforcement de la formation des juges en informatique, actuellement faible par rapport à ce qui se fait dans d’autres pays (CE, 2019c).
Graphique 24. Il est possible d'améliorer l'efficience du système judiciaire
2018
1. L'indicateur permet de mesurer l'efficience et la qualité de la résolution des litiges commerciaux devant des tribunaux de première instance. Il s'agit d'une moyenne simple des scores obtenus pour les composantes suivantes : nombre de jours nécessaires à la résolution du litige ; coûts de la procédure d'exécution ; et qualité des procédures judiciaires.
2. L'indicateur permet de mesurer dans quelle mesure chaque économie a adopté de bonnes pratiques propices à la qualité et à l'efficience du système des tribunaux. Il est construit à partir de composantes utilisées pour évaluer : la structure des tribunaux et les procédures, la gestion des affaires, le degré d'automatisation des tribunaux et l'existence d'autres options de résolution des litiges.
Source : Banque mondiale (2019), Doing Business 2019: Training for Reform, Groupe de la Banque mondiale, Washington.
L’amélioration de la collecte de données et l’informatisation pourraient aussi aboutir à renforcer le suivi et l’évaluation des activités des tribunaux. En Belgique, les seules données utilisées sont des rapports annuels et des informations sur le nombre d’affaires, alors que dans d’autres pays européens, il est fréquent de disposer également d’indicateurs de performance et de qualité, d’informations sur la durée des procédures et d’un système d’évaluation régulière (CE, 2019c).
Mesuré à l’aune de plusieurs indicateurs, le niveau de la corruption en Belgique est supérieur ou égal à la moyenne de l’OCDE (graphique 25). La lutte contre la corruption est importante pour des raisons éthiques, mais aussi économiques, car elle nuit au climat des affaires, exerce un effet de distorsion sur la concurrence et détourne des recettes publiques vers des projets beaucoup trop coûteux. En Belgique, seules 15 % des personnes interrogées pour l’enquête Eurobaromètre 2017 ont indiqué être touchées par la corruption dans leur vie quotidienne, contre 22 % dans l’UE. Les entreprises ne considèrent pas que la corruption fait obstacle à la conduite de leurs affaires, et la Belgique se classe au 28e rang en termes de transparence dans l’élaboration des politiques publiques (Forum économique mondial, 2018).
En 2013 et 2015, le Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption dans le cadre de transactions commerciales internationales a appelé la Belgique à réagir à l’absence de priorité données à la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers et à l’insuffisance des ressources octroyées aux autorités chargées des enquêtes, des poursuites et des condamnations (OCDE, 2013b ; 2015d). La Belgique a été aussi invitée à corriger plusieurs lacunes législatives concernant son régime de responsabilité des entreprises, le niveau des sanctions et la prescription. Des progrès ont été accomplis, notamment à l’égard de deux des principales recommandations formulées par le Groupe de travail sur la corruption, avec l’augmentation, en 2016, des amendes infligées en cas de corruption transnationale et la modification du régime de responsabilité des entreprises en 2018 (OCDE, 2018f ; 2017b). Cependant, la Belgique doit encore prendre des mesures pour garantir que les modalités de suspension du délai de prescription seront étendues de manière à laisser suffisamment de temps pour qu’il soit possible, avec efficacité, de mener des enquêtes et d’engager des poursuites pour des faits de corruption transnationale.
D’après une évaluation de la mise en œuvre de la Convention anti‑corruption de l’OCDE, la Belgique fait partie des pays peu performants en la matière (Transparency International, 2018). Cette situation s’explique par la pénurie de ressources allouées aux tribunaux et à l’Office central pour la répression de la corruption, ainsi que par l’absence de statistiques concernant le nombre d’enquêtes ouvertes et d’affaires engagées ou conclues en matière de corruption transnationale. Améliorer la communication de données selon un modèle harmonisé au niveau international dans ce domaine permettrait une plus grande transparence.
Plusieurs questions relevant de l’intégrité publique, par exemple la lutte contre le clientélisme et la prévention de la récupération politique, méritent qu’on s’y intéresse de près. Les réponses des pouvoirs publics aux affaires récentes de favoritisme dans des structures de fourniture de services publics au niveau infranational ont abouti à une plus grande transparence des mandats publics, mais n’ont pas amélioré en soi les problèmes structurels de gouvernance des entités qui fournissent des services publics (HATVP, 2016 et 2018). Des efforts ont été faits pour légiférer afin d’empêcher le clientélisme politique et de renforcer l’intégrité dans les processus de prises de décisions politiques. Cependant, leur efficacité n’a pas été très satisfaisante, comme en témoigne le fait que le répertoire des représentants d’intérêts soit peu utilisé (Conseil de l’Europe, 2017 ; de Tijd, 2019). Des efforts supplémentaires de mise en œuvre s’imposent pour limiter toute influence politique indue dans l’élaboration des politiques publiques.
Graphique 25. Les indicateurs de la corruption sont proches de la moyenne de l'OCDE ou lui sont supérieurs
Note : La partie A présente les valeurs d’estimation et la marge d'erreur. La partie D fait apparaître les sous composantes par secteur de l'indicateur du « contrôle de la corruption » établi par le projet Varieties of Democracy. La partie E présente une synthèse de l'évaluation globale de l'échange de renseignements dans la pratique, telle qu'elle ressort des examens mutuels réalisés par le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales. Ces examens mutuels permettent d'apprécier la capacité des pays membres à garantir la transparence de leurs entités et structures juridiques et à coopérer avec d'autres administrations fiscales conformément à la norme internationalement convenue. La partie F présente les évaluations issues des examens mutuels de chacun de ses pays membres réalisés par le GAFI pour apprécier dans quelle mesure ses Recommandations sont mise en œuvre. La notation attribuée montre à quel point les mesures prises par un pays sont efficaces au regard de 11 résultats immédiats.
Source : Banque mondiale ; Transparency International; Varieties of Democracy Institute ; calculs de l'OCDE effectués à partir de données émanant du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales, et OCDE, Groupe d’action financière (GAFI).
Tableau 7. Recommandations antérieures de l’OCDE portant sur l’amélioration de la productivité et du climat des affaires
Le bien-être des populations vulnérables peut être amélioré
Si les inégalités de revenu sont peu marquées en Belgique, des disparités persistent entre les régions et les groupes socioéconomiques en matière de résultats sur le marché du travail et de résultats scolaires. Selon la Stratégie de l'OCDE pour l’emploi, l’écart de taux d’emploi entre les groupes défavorisés et les autres est relativement élevé par comparaison à la moyenne de l'OCDE, c’est pourquoi il est crucial de réduire les obstacles auxquels ces populations se heurtent pour accéder à l’emploi (OCDE, 2018g ; Hijzen et al., 2020). La croissance de l’emploi s’est accélérée ces dernières années. Pour autant, la création d’emplois s’est concentrée dans les secteurs d’activité qui conjuguent faible productivité et bas salaires, d’où la nécessité d’une montée en compétences de la population active (graphique 26 ; chapitre 1).
Graphique 26. Les créations d'emplois se concentrent dans les secteurs qui conjuguent faible productivité et bas salaires
Créations nettes d’emplois entre 2000 et 2017 dans les secteurs caractérisés par une productivité du travail et une rémunération de la main-d’œuvre supérieures et inférieures à la moyenne en 2010¹
1. La productivité moyenne du travail et la rémunération moyenne par salarié sont mesurées au regard de la valeur ajoutée brute par actif occupé et de la rémunération par salarié dans l’économie du pays considéré. Les données fournies pour les États-Unis correspondent à une ventilation par secteur plus vaste, c’est pourquoi les comparaisons avec d’autres pays doivent réalisées avec prudence. La somme des emplois créés/détruits dans les deux groupes (au-dessus et au-dessous de la moyenne) correspond à la variation totale de l’emploi dans le pays.
Source : OCDE (2019), Compendium de l'OCDE sur les indicateurs de productivité 2019, Éditions OCDE, Paris.
Stimuler l’emploi pour résorber les inégalités
En Belgique, l’écart salarial entre hommes et femmes était faible en 2017, à 3.7 %. Toutefois, le taux d’emploi des femmes est relativement bas, ce qui témoigne principalement d’une faible utilisation de la main-d’œuvre dans l’ensemble (graphique 27, partie A). La proportion de femmes qui travaillent à temps partiel, une situation qui peut être pénalisante en termes de salaire et de sécurité de l’emploi, est élevée, de même que l’écart entre le taux d’emploi des femmes nées en Belgique et celles qui sont nées à l’étranger (graphique 27, parties B et C). Cela contribue à l’écart entre hommes et femmes en matière de pensions de 26.6 % en 2016, et à un écart en matière de la couverture de retraite qui était trois fois plus élevé que la moyenne de l’UE (CE, 2018f). Cet écart devrait diminuer à mesure que le taux d’activité des femmes augmente (CSF, 2018) : les mesures qui visent à stimuler l’emploi sont donc essentielles (chapitre 1).
Graphique 27. La Belgique se distingue par un faible taux d’emploi des femmes
1. En pourcentage de l'emploi salarié total des femmes, pour les États-Unis.
Source : OCDE (2019), Statistiques de l'OCDE sur la population active et Statistiques de l'OCDE sur les migrations internationales (bases de données).
En Belgique, il existe d’importantes contre-incitations fiscales au travail des seconds apporteurs de revenu, ce qui peut peser sur le taux d’activité des femmes (graphique 28 ; OCDE, 2019h ; Thevenon, 2013). D’une manière générale, les régimes d’imposition par foyer fiscal ont un effet dissuasif quant au travail des seconds apporteurs de revenu, lorsque les taux marginaux d’imposition sont progressifs (OCDE, 2018g). Si le système fiscal belge repose sur l’imposition individuelle, un quotient conjugal est tout de même appliqué en vertu duquel un montant notionnel des revenus peut être transféré entre les époux si l’un des deux gagne 30 % ou moins du revenu total du foyer. Si les revenus du second apporteur augmentent, la part du revenu de l’apporteur principal qui était attribuée au conjoint lui est réattribuée (Thomas et O’Reilly, 2016). Environ la moitié des bénéficiaires de ce régime sont déjà à la retraite ou en sont proches, mais il peut néanmoins encore constituer un frein à l’emploi de certains groupes vulnérables de femmes sur le marché du travail. Ces mesures fiscales dissuasives pourraient être limitées.
Graphique 28. Les contre-incitations fiscales au travail des seconds apporteurs de revenu sont importantes
Impôt sur le revenu en % du salaire brut¹, pour un couple marié avec 2 enfants, avec un salaire correspondant à 100 % du salaire moyen pour l’apporteur de revenu principal, 2018
1. Cotisations sociales salariales incluses.
2. Pays de l'Union européenne qui sont également membres de l'OCDE (23 pays) ; moyenne non pondérée.
Source : OCDE (2019), Les impôts sur les salaires 2019 (base de données).
Presque tous les enfants de 3 ans et plus fréquentent une structure d’éducation et d’accueil des jeunes enfants (EAJE), avec à la clé un effet positif sur l’emploi des femmes. Néanmoins, on constate des écarts en matière d’assiduité, notamment s’agissant des enfants issus de l’immigration (CE, 2019b). En 2019, la Communauté flamande a adopté des mesures financières incitatives visant à renforcer l’assiduité des enfants de 3 et 4 ans. Pour les enfants de moins de 3 ans, le taux de fréquentation des structures d’EAJE est élevé, à 60 %. Néanmoins, l’écart entre les enfants dont la mère est diplômée de l’enseignement supérieur (65 %) et ceux dont la mère n’est pas diplômée du supérieur (44 %) est deux fois plus élevé que la moyenne de l’UE (OCDE, 2018h). Le développement de l’offre de services d’EAJE à destination des jeunes enfants de moins de trois ans, et l’adoption de mesures visant à augmenter les taux de fréquentation, auraient des effets positifs sur le taux d’activité des femmes et l’acquisition des compétences, notamment pour les enfants de milieux défavorisés (OCDE, 2018g). Ainsi, la France prévoit d’accroître les financements alloués aux structures d’accueil des tout-petits dans les zones défavorisées, ce qui pourrait favoriser une hausse de leur fréquentation.
L’intégration des immigrés sur le marché du travail peut être améliorée, étant donné qu’ils ont souvent de moins bons résultats sur le plan professionnel (graphique 29 ; CSE, 2018). Les écarts sont particulièrement importants pour certaines catégories. Par exemple, les immigrés originaires de pays extérieurs à l’UE ont environ 22 % de chances en moins d’occuper un emploi qu’une personne née en Belgique, soit l’un des écarts les plus marqués de l’UE même s’il est proche de celui observé dans les pays voisins. Il est donc indispensable de poursuivre les efforts engagés en coopération avec les partenaires sociaux afin d’améliorer la diversité dans les entreprises et de développer l’offre de formations, y compris de cours de langue, conformément aux recommandations de l’Étude économique 2015 de la Belgique.
Graphique 29. La situation des immigrés sur le marché du travail est plus difficile
Source : OCDE (2018), Les indicateurs de l’intégration des immigrés 2018 : Trouver ses marques, Éditions OCDE, Paris.
La situation sur le marché du travail des immigrés de deuxième génération est à peine meilleure que celle des immigrés de première génération, contrairement à ce que l’on observe dans les pays voisins (Vandermeerschen et al., 2017 ; Corluy et al., 2015). En effet, les personnes nées en Belgique de parents ayant un faible niveau d’études originaires d’un pays non membre de l’UE ont une probabilité d’occuper un emploi inférieure de 18 points de pourcentage à celle de leurs homologues dont les parents sont eux aussi nés en Belgique (OCDE, 2017c). Si ces résultats sont en partie imputables aux écarts en termes de niveau d’études, la situation professionnelle plus difficile des immigrés de deuxième génération persiste même lorsque l’on tient compte des caractéristiques socioéconomiques (de Cuyper et al., 2018). Il serait donc utile de poursuivre les efforts d’insertion sur le marché du travail, par exemple en développant le recours à des outils statistiques permettant un profilage du risque individualisé, de façon à adapter les programmes de retour au marché du travail aux besoins des chômeurs (voir le chapitre 1).
Le taux d’emploi des travailleurs plus âgés (de 55 à 64 ans) a doublé entre 2001 et 2018 pour atteindre 50 %, mais il reste inférieur à la moyenne de l'OCDE (61 %). Pour l’augmenter, il est primordial d’inciter davantage les travailleurs âgés à poursuivre leur activité professionnelle et de leur offrir de meilleurs débouchés (OCDE, 2018g). Afin d’améliorer l’employabilité des travailleurs âgés, il est essentiel de renforcer les mesures en faveur de la formation continue et de réduire le poids de l’ancienneté dans la formation des salaires (chapitre 1). Il serait également utile, conformément aux recommandations de l’Étude économique 2017 de la Belgique, d’introduire des pratiques d'organisation du travail, conjuguant directives pratiques et incitations financières pour les employeurs en faveur du bien-être au travail, surtout pour les travailleurs âgés, comme l’ont fait l’Allemagne et le Danemark, ainsi que de développer l’organisation flexible du temps de travail.
Renforcer l’égalité des chances face à l’éducation
Si les résultats de l’enseignement sont globalement bons en Belgique, on constate des disparités persistantes entre les régions (tableau 8). Le milieu socioéconomique dont sont issus les enfants exerce une forte influence sur leurs résultats à l’école (graphique 30). Après prise en compte des résultats, les élèves défavorisés ont une plus grande probabilité de redoubler que leurs camarades issus de milieux favorisés (OCDE, 2016a). S’agissant de la mobilité intergénérationnelle en matière d’éducation, la Belgique se situe dans la moyenne de l'OCDE, alors que les dépenses qu’elle alloue à l’éducation sont plus élevées (OCDE, 2018i). La réduction des taux de sortie prématurée du système scolaire, qui varient aussi sensiblement en fonction des régions et du milieu socioéconomique, reste une priorité (Gouvernements de la Belgique, 2019).
Tableau 8. Disparités en matière de résultats scolaires entre les Communautés
Source : OCDE, PISA 2018 et PISA 2015.
Graphique 30. Les résultats scolaires varient selon le milieu socioéconomique
Proportion (en pourcentage) de la variance des résultats en sciences imputable au milieu socioéconomique
Source : OCDE (2019), Résultats du PISA 2018 (Volume II), Éditions OCDE, Paris.
Ces dernières années ont été lancées des réformes de grande ampleur dans le secteur de l’éducation en vue de réduire les inégalités dans les Communautés française et flamande. La mise en œuvre du Pacte d’excellence se poursuit dans la Communauté française, tandis que la Communauté flamande a lancé de nouvelles réformes en 2019 dans l’objectif de moderniser l’enseignement secondaire. Il est encore trop tôt pour évaluer l’impact de ces réformes, qui prévoient notamment un perfectionnement des objectifs d’apprentissage afin que les établissements scolaires puissent rendre des comptes, ainsi qu’une amélioration de l’orientation des élèves. L’accent mis dans ces deux régions sur l’accompagnement ciblé à l’école est le bienvenu dans la mesure où des éléments montrent qu’un apprentissage personnalisé peut faire baisser le taux de redoublement, comme c’est le cas en Finlande (Välijärvi et Sahlberg, 2008). En Belgique, plusieurs initiatives d’aide aux devoirs extrascolaire destinées aux élèves issus de milieux défavorisés ont été mises en place. Ces efforts doivent se poursuivre et être complétés par un accompagnement périscolaire dans les établissements. Par exemple, la proportion d’élèves qui fréquentent des établissements dans lesquels le personnel enseignant propose une aide aux devoirs s’établit à 47 % en Belgique, ce qui est en-deçà de la moyenne de l'OCDE de 60 %. Par ailleurs et contrairement à certains pays de l'OCDE, l’aide aux devoirs n’est pas ciblée sur les élèves défavorisés mais proposée à tous les élèves. Un accompagnement personnalisé devrait être proposé aux élèves en risque d’échec, afin de réduire les inégalités en matière de résultats scolaires.
L’orientation précoce des élèves peut avoir des effets négatifs sur l’égalité des chances à l’école et les résultats scolaires, surtout pour ceux qui sont issus de l’immigration (OCDE, 2018j ; Hanushek et Woessman, 2006). En outre, certaines données mettent en évidence des écarts de résultats plus prononcés entre les établissements défavorisés et les autres dans les pays qui pratiquent l’orientation précoce (OCDE, 2016b). En Belgique, les élèves sont orientés dès 12 ans, contre 14 ans en moyenne dans la zone OCDE. Une orientation plus tardive peut renforcer la mobilité sociale en atténuant les liens entre la réussite scolaire des élèves et leur milieu d’origine. C’est pourquoi les réformes prévues dans la Communauté française sont les bienvenues.
On observe d’importants écarts de résultats entre les établissements scolaires (graphique 31), plus particulièrement en lien avec les programmes qu’ils dispensent. Si les établissements défavorisés ont des effectifs moins nombreux par classe que les établissements mieux lotis, il n’existe pas de stratégie clairement définie consistant à affecter les enseignants les plus qualifiés et les plus expérimentés aux établissements les plus en difficulté (OCDE, 2018k). La mobilité des enseignants est limitée par le système de « réseaux » d’établissements, qui les classe en fonction de leur statut juridique. Il convient donc d’améliorer les incitations à la mobilité entre les établissements pour les enseignants qualifiés. Par exemple, au Japon et en Corée, des mesures existent pour veiller à ce que les enseignants de qualité rejoignent des établissements défavorisés, au moyen de dispositifs formels et informels permettant de s’assurer que les enseignants changent régulièrement d’établissement, ainsi que d’incitations supplémentaires comme des suppléments de salaire, un temps d’enseignement réduit et la possibilité de choisir son prochain établissement.
Graphique 31. Les écarts de résultats entre les établissements sont marqués
Variation des résultats en lecture entre les établissements en % de la variation totale des résultats1
1. Données 2015 pour l’Espagne.
Source : OCDE (2019), Résultats du PISA 2018 (Volume II), PISA, Éditions OCDE, Paris.
Tableau 9. Recommandations antérieures de l'OCDE concernant les politiques de l’éducation, des compétences et du marché du travail
Il faut redoubler d’effort dans les domaines de l’environnement et de l’énergie
La Belgique affiche une intensité énergétique supérieure et une part du renouvelable dans le paysage énergétique inférieure à la moyenne OCDE (graphique 32, parties A à C). La politique en cours ne devrait pas lui permettre d’atteindre les objectifs fixés pour 2020 et 2030 en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre non couvertes par le système d’échange de quotas d’émission (SEQE) de l’UE. En l’état actuel, les émissions n’auront diminué que de 14 % par rapport aux niveaux de 2005 en 2030, alors que l’objectif de réduction s’élève à 35 % (CE, 2019b). La majeure partie de la population est exposée à un niveau de pollution aux particules fines supérieur au seuil de 10 microgrammes par mètre cube recommandé par l’OMS (graphique 32, partie D), ce qui cause environ 5 000 décès prématurés par an. C’est à la santé des enfants que la pollution atmosphérique nuit le plus (OMS, 2018). Les jeunes élèves des établissements les plus fortement exposés à la pollution atmosphérique affichent des résultats scolaires sensiblement et durablement moins bons que les autres (Heissel et al., 2019).
En Belgique, les zones bâties sont étendues ; près de 10 % des terres cultivables ont été artificialisées au cours des 25 dernières années (graphique 32, partie F), ce qui peut nuire à la biodiversité et détériorer la qualité des sols (Haščič et Mackie, 2018). La Belgique, qui connaît un étalement urbain galopant, est le pays de l’OCDE qui concentre le plus d’espaces de faible densité dans les aires métropolitaines (OCDE, 2018l). Ces tendances font croître la demande d’énergie et la dépendance à l’égard des véhicules et, partant, les niveaux de pollution et des émissions de CO2 liées aux transports. Densifier le logement dans les zones bien desservies par les transports publics pourrait aider à y remédier (OCDE, 2015c). Les objectifs de réduction d’émissions fixés pour 2030 ne pourront être réalisés sans réforme des politiques des transports (voir plus haut ; CNC, 2018).
La Belgique a récemment relevé les taxes sur le gazole en les alignant sur celles qui frappent l’essence. C’est une bonne chose dans la mesure où la combustion des carburants diesel est une plus grande source de pollution de l’air que la combustion de l’essence. Le débat national sur la tarification du carbone a débouché en 2018 sur l’idée d’instaurer un tel système dans les secteurs du bâtiment et des transports, respectivement responsables de 31 % et 35 % des émissions non couvertes par le SEQE de l’UE (DNTC, 2018). Il y a des raisons de penser qu’il en résulterait à court terme des effets bénéfiques pour l’emploi et le PIB (Berger et Bossier, 2016).
Graphique 32. Indicateurs de croissance verte : Belgique
Source : OCDE (2019), Indicateurs de la croissance verte (base de données).
Hors secteur des transports, soit la consommation de combustibles fossiles n’est pas taxée, soit elle l’est peu, y compris lorsque les émissions ne relèvent pas du SEQE de l’UE (OCDE, 2018m et 2018n). En conséquence, l’essentiel des émissions de CO2 sont tarifées à un taux inférieur à 30 EUR, qui correspond à l’estimation basse du coût climatique qu’elles occasionnent actuellement, tandis qu’une part relativement faible le sont au-dessus de 60 EUR (graphique 32, partie H). Il est donc nécessaire que la Belgique relève sensiblement le tarif des émissions de CO2 suivant un calendrier prévisible et en déterminant judicieusement le coût des externalités climatiques afin de garantir un bon rapport coût-efficacité des réductions d’émission. Pour compenser l’effet négatif qu’une hausse des taxes frappant les combustibles fossiles aurait sur les ménages à faibles revenus, il conviendrait probablement d’affecter une partie des recettes ainsi générées au financement de transferts monétaires subordonnés au niveau des revenus (Flues et van Dender, 2017). L’effort d’innovation qui est consacré aux inventions liées à l’environnement en Belgique est moins dynamique que partout ailleurs dans la zone OCDE (graphique 32, partie I). Il est établi qu’une tarification robuste du carbone constitue un moteur de l’éco-innovation (Dechezleprêtre et al., 2016).
Il est ambitieux de vouloir sortir progressivement du nucléaire d’ici à 2025, compte tenu de la prédominance de cette énergie dans la production d’électricité (graphique 33). La récente mise à l’arrêt, pour maintenance, de plusieurs réacteurs nucléaires et la nécessité d’importer de l’électricité ont montré combien il est important de coordonner l’action publique, d’effectuer des interconnexions avec les réseaux des pays voisins et d’engager de nouveaux investissements (CE, 2019d). Le mécanisme de rémunération de la capacité qui doit être mis en place au plus tard en 2021 pourrait renforcer la stabilité et la sécurité de l’approvisionnement en électricité de la Belgique, en permettant aux producteurs d’électricité de continuer à investir et en favorisant les technologies de production d’électricité plus écologiques.
Graphique 33. En Belgique, l’électricité est principalement d’origine nucléaire
Production d’électricité par source principale¹, en %, 2018
1. Production brute d'électricité.
Source: AIE (2019), Electricity Information Statistics – OECD Electricity and Heat Generation (base de données), Agence internationale de l'énergie, Paris.
Des efforts supplémentaires s’imposent pour atteindre comme prévu l’objectif d’élever à 18.3 % la part des énergies renouvelables à l’horizon 2030 (CNC, 2018). Une réduction des coûts favorisera certes l’investissement dans ces énergies, mais celui-ci pourrait par ailleurs se heurter à la faiblesse persistante des prix de gros de l’énergie, à la réduction et suspension planifiées des programmes de primes en faveur du photovoltaïque résidentiel ainsi qu’à la résistance civile aux nouvelles installations éoliennes. Pour remédier à ce dernier point, il pourrait être nécessaire d’intégrer les principes de l’économie du partage dans l’établissement des prix afin d’atténuer l’opposition des parties prenantes directement concernées, tout en poursuivant le dialogue public avec les communautés locales (AIE, 2018).
Il sera également essentiel d’accompagner la mise au point de solutions de stockage et de gestion (CNC, 2018). Par exemple, des installations de stockage de l’énergie progressivement moins coûteuses, combinées à des unités de production plus petites et plus décentralisées, pourraient abaisser les coûts de modernisation du réseau. Or, les dépenses publiques consacrées à la R&D dans le stockage d’énergie renouvelable restent modestes (graphique 34). En ce qui concerne la gestion de la demande, la généralisation des compteurs intelligents pourrait se traduire par une amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments, en particulier résidentiels, qui consomment en moyenne plus de 250 kWh/m², soit davantage que presque partout ailleurs en Europe (BPIE, 2017).
Graphique 34. Les budgets publics alloués à la R&D dans les technologies clés de la transition énergétique sont relativement modestes
2017 ou dernière période connue¹
1. Les données correspondent au budget total de RD-D (recherche-développement et démonstration) publique.
Source: AIE (2019), Energy Technology R&D Statistics (base de données).
Tableau 10. Autres recommandations concernant les politiques macroéconomiques et quelques politiques structurelles
Note : Ce tableau contient des recommandations qui ne figurent pas au nombre des recommandations de ce chapitre. Les recommandations clés figurent au début de l’Étude.
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