1. La Corée fait partie des premiers pays touchés par la pandémie de COVID-19, mais une riposte rapide et efficace des politiques publiques a permis de contenir la propagation du virus (encadré 1).La Corée a été en mesure d’éviter les confinements généralisés mis en place dans de nombreux autres pays (graphique 1.1) ; cet état de fait, conjugué à un ensemble de mesures visant à protéger les ménages et les entreprises, a limité les dommages sur l’économie nationale, la production diminuant moins que dans tout autre pays de l’OCDE.
Études économiques de l’OCDE : Corée 2020 (version abrégée)
Études économiques de l'OCDE : Corée
1. Principaux enseignements de politique économique
L’économie va se remettre progressivement de la crise du COVID-19
Graphique 1.1. Les déplacements dans les commerces de détail et pour les loisirs sont restés relativement fréquents
Note : Tendances à se rendre dans des lieux tels que les restaurants, les cafés, les centres commerciaux, les parcs à thème, les bibliothèques et les cinémas
Source : Rapport tiré de Google sur la mobilité des populations pendant la période du COVID-19 (27 Juillet 2020).
Encadré 1.1. Stratégie de la Corée pour enrayer la propagation du COVID-19
La Corée a été l’un des premiers pays touchés par le COVID-19, le premier cas ayant été confirmé le 20 janvier. Les infections se sont multipliées dans la région de Daegu à la mi-février. Toutefois, une réaction rapide et une stratégie d’endiguement efficace ont permis de freiner la propagation de la maladie ; le nombre de cas a diminué sensiblement à partir du début du mois de mars et le nombre quotidien de décès, en baisse depuis le 24 mars, est devenu pratiquement nul fin avril. A la date du 3 Août, on avait recensé 14389 cas et 301 morts. Même s’il est difficile de comparer les chiffres entre pays, en raison des différences dans le recueil des données et les périodes où l’épidémie a frappé, et malgré la réapparition de quelques foyers locaux ces dernières semaines, la Corée fait partie des pays qui ont le mieux réussi à limiter la propagation et le nombre de décès. De plus, elle y est parvenue sans confiner une ville ou une région, ce qui a réduit l’incidence économique de la pandémie.
La stratégie d’endiguement a reposé sur le contrôle des entrées sur le territoire, les tests, le traçage et la prise en charge médicale :
Interdiction d’entrée sur le territoire et quarantaine : les voyageurs en provenance de la province chinoise du Hubei se sont vu refuser l’entrée dans le pays à partir du début de février 2020. En mai, toutes les personnes arrivant en Corée, quelle que soit leur nationalité, devaient effectuer un test de dépistage du COVID-19 et étaient soumises à une quatorzaine.
Dépistage : des méthodes innovantes, telles que le dépistage des automobilistes dans leur véhicule et celui des personnes se rendant à pied dans les centres, ainsi que la mise au point rapide de tests, ont permis d’en effectuer à grande échelle. Le 3 Août, près de 1.46 millions de personnes avaient été dépistées, dont 0.9 % s’étaient avérées positives au COVID-19.
Traçage : des enquêtes épidémiologiques rigoureuses sont réalisées en utilisant, le cas échéant, les opérations par carte bancaire, les enregistrements de caméras de surveillance et les données de géolocalisation des téléphones portables. Des informations anonymisées sont transmises à la population et les contacts proches des personnes testées positives se placent elles-mêmes en quarantaine, leur état de santé étant surveillé à distance.
Prise en charge médicale : les patients sont classés en fonction de la gravité de leurs symptômes et orientés vers les parcours de traitement appropriés : hôpitaux pour les cas graves, centres d’aide à la vie quotidienne et de soins pour les plus bénins. Les ressources et l’organisation du système de santé ont été adaptées en réaction à la pandémie.
Les outils numériques, en particulier les applications pour téléphone portable, l’intelligence artificielle et les techniques permettant de travailler et de fournir des services à distance (notamment la télémédecine), ont joué un rôle essentiel dans la stratégie suivie pour endiguer la propagation du COVID-19 (chapitre 3)
Note : Pour davantage de précisions, voir annexe 1.B.
Source : Ministère de la Santé et de la Protection sociale, gouvernement de la République de Corée (2020)
2. Le gouvernement a pris d’emblée des mesures appropriées pour soutenir l’économie et atténuer les difficultés (tableau 1.1). Pendant la première phase du redressement, il faudra ajuster progressivement l’aide provisoire aux ménages et aux entreprises en fonction du rythme de la reprise, en tenant compte du montant relativement faible et de la couverture incomplète de l’assurance chômage ainsi que des particularités sectorielles. Si la crise perdure, certains reports et allégements temporaires d’impôts et de cotisations sociales devront être prolongés et de nouvelles aides aux PME et à la restructuration des entreprises pourraient s’avérer nécessaires. Des investissements supplémentaires dans la formation et le développement des compétences ainsi qu’un appui accru à la transition vers les énergies renouvelables et les technologies propres renforceraient la seconde phase de la reprise, pendant laquelle les multiplicateurs budgétaires seront supérieurs. Dans ces conditions, les principaux messages de cette étude sont :
Il convient que l’État aide les ménages et les entreprises jusqu’à ce que la reprise économique soit manifeste. La légèreté de la dette des administrations permet de lancer des investissements publics favorables à la croissance pour stimuler le redressement de l’économie et augmenter la productivité. La politique monétaire doit rester accommodante et, si nécessaire, des mesures de politique monétaire non conventionnelles devraient être envisagées pour accroître le degré d'accommodement monétaire.
L’État devrait continuer à aider les travailleurs après la crise, en particulier à acquérir de nouvelles compétences afin de faciliter leur redéploiement entre secteurs. La hausse du taux d’activité ainsi que l’amélioration de la qualité des emplois occupés par les femmes et les travailleurs âgés sont également indispensables pour atténuer l’incidence du vieillissement de la population sur le facteur travail et réduire les inégalités entre les genres et la pauvreté des personnes âgées.
Des réformes réglementaires destinées à renforcer la concurrence et à encourager l’innovation, spécialement dans les jeunes entreprises, ainsi qu’un effort d’investissement dans la formation et le développement des compétences, notamment dans le domaine numérique, faciliteraient la diffusion des technologies et amélioreraient la productivité.
Tableau 1.1. Mesures destinées à soutenir l’économie coréenne
1. On trouvera davantage d’informations à l’annexe 1.B.
La reprise sera probablement lente et l’incertitude est exceptionnelle
3. La crise du COVID-19 a fait diminuer le PIB de respectivement 1,3 % et 3,3 % aux premier et deuxième trimestres de 2020 (en glissement trimestriel, corrigé des variations saisonnières). La hausse de l’emploi s’est soudain interrompue en mars (graphique 1.2, partie A). La contraction, bien moindre qu’au Canada et aux États-Unis, est comparable à celle observée au Japon ; en Europe les dispositifs de travail à temps partiel ont amorti l’incidence des confinements sur l’emploi (partie B). En Corée, le recul de l’emploi affecte la plupart des secteurs économiques, mais surtout le commerce de gros et de détail, l’hébergement et l’alimentation. C’est parmi les travailleurs temporaires et journaliers ainsi que les petits entrepreneurs qu’il a été le plus marqué (graphique 1.3).
Graphique 1.2. La crise du COVID-19 a eu de graves répercussions sur l’emploi, mais moins que dans la plupart des autres pays
Note : pour le Royaume-Uni, estimations mensuelles expérimentales de l’Institut national de statistique sur le nombre de salariés. Pour les États-Unis, emploi non-agricole.
Source : Instituts nationaux de statistique.
4. Pour un pays dépendant des exportations tel que la Corée, de nouvelles perturbations des échanges mondiaux et des chaînes de valeur seraient particulièrement préjudiciables (tableau 1.3). Les exportations sont très concentrées, tant géographiquement qu’en terme de produits (graphique 1.4). La Chine et les États-Unis en représentent à eux deux près de 40 % et le pays est très intégré aux chaînes de valeur mondiales, en particulier dans l’électronique. Les perspectives en matière de ventes de semi-conducteurs restent incertaines malgré une évolution encourageante avant la pandémie de COVID-19 (graphique 1.5). La diversification croissante des relations commerciales de la Corée lui donnera plus de résilience à terme. Plusieurs accords de libre-échange (ALE) bilatéraux ont été signés, les plus récents avec l’Indonésie, Israël et le Royaume-Uni (afin de préserver les relations commerciales bilatérales après le Brexit). La Corée cherche à en signer avec d’autres partenaires ; en outre, elle est membre du Partenariat économique intégral régional (PEIR) en cours de négociation avec les dix pays de l’ASEAN, la Chine, le Japon, l’Australie et la Nouvelle-Zélande.
5. La contraction du PIB prévue en 2020 est bien moindre que dans d’autres pays de l’OCDE, tant dans le scénario à une seule vague, qui fait l’hypothèse d’une absence de résurgence de la maladie, que dans celui à deux vagues, qui prévoit un second épisode de contamination. La consommation privée s’accélérera au fur et à mesure que les recommandations de distanciation sociale s’assoupliront, mais à un rythme modéré car les ménages font preuve de prudence et souffrent à la fois d’une perte de revenu et d’un chômage relativement élevé. La production industrielle va également se normaliser, mais les chaînes logistiques mondiales resteront perturbées pendant un certain temps. La récession générale aura sûrement des effets durables sur les exportations et les investissements de la Corée, surtout dans le scénario à deux vagues (tableau 1.2).
Graphique 1.3. L’emploi baisse beaucoup dans le secteur des services et parmi les travailleurs précaires
Pourcentage de variation en glissement annuel (sauf indication contraire), juin 2020
*: Points de pourcentage
Note Les indépendants se divisent en employeurs et personnes travaillant à leur compte.
Source : Statistics Korea.
Tableau 1.2. Indicateurs et projections macroéconomiques selon deux scénarios épidémiologiques
1. Contributions aux variations du PIB réel
Source : Prévisions des Perspectives économiques de l'OCDE, n° 107, mises à jour pour prendre en compte les données publiées jusqu’au 23 Juillet 2020.
Graphique 1.4. Les exportations sont très concentrées sur le plan des pays et des catégories de produits (%), 2018
Source : OCDE, statistiques trimestrielles sur le commerce international ; OCDE, échanges bilatéraux de biens par secteur et utilisation finale (BTDIxE).
Graphique 1.5. Les perspectives du marché mondial des semi-conducteurs restent incertaines
Source : Statistiques du marché mondial des semi-conducteurs et services douaniers de la Corée.
6. Malgré une récession plus modérée que dans d’autres pays de l’OCDE et les mesures d’envergure prises par le gouvernement pour aider les ménages et les entreprises (tableau 1.1), la crise du COVID-19 crée de nouveaux points vulnérables. La dette des ménages est relativement élevée et les pertes de revenu ainsi que la hausse du chômage rendront son remboursement plus difficile ; toutefois, les bas taux d’intérêt facilitent ce dernier et il sera possible d’instaurer, s’il le faut, des mesures de clémence et des reports d’échéances. Certaines personnes, notamment des travailleurs indépendants, et des patrons de PME très endettés étaient déjà avant la crise en situation plus périlleuse que les acquéreurs ordinaires de logements (Bank of Korea, 2019a). La persistance de la concentration du pouvoir économique dans de vastes conglomérats d’entreprises – les chaebols – pourrait réduire la capacité du pays à s’adapter à un environnement mondial toujours plus instable (Étude économique 2018 de l’OCDE sur la Corée).
Tableau 1.3. Évènements qui pourraient entraîner une modification importante des perspectives
La politique monétaire est accommodante mais l’inflation reste en deçà de la cible de 2 %
7. L’inflation est inférieure à sa cible à moyen terme (graphique 1.6), ce qui a déjà amené la Banque de Corée à abaisser son taux d’intérêt directeur de 25 points de base à deux reprises, en 2019 (en juillet et en octobre), pour l’amener à 1,25 % (graphique 1.7, partie A). La crise du COVID-19 accentuant la tendance à la déflation, la Banque centrale y a réagi rapidement en réduisant son taux d’intérêt directeur de 50 points de base et en prenant, en mars 2020, une série de mesures pour injecter de la liquidité et soutenir les marchés financiers. Le taux directeur a encore été réduit de 25 points de base, à 0,5 %, en mai 2020 (tableau 1.1). Le won s’est un peu déprécié (graphique 1.7, partie B). La faiblesse persistante de l’inflation et de l’activité justifie un nouvel assouplissement sous forme de diminutions du taux d’intérêt directeur. Comme il reste peu de marge en ce domaine, la Banque de Corée devrait se tenir prête à adopter des mesures de politique monétaire non conventionnelles allant au-delà du soutien à la liquidité, par exemple l’achat d’obligations d’État de façon à réduire les taux d’intérêt à long terme.
Graphique 1.6. L’inflation est bien en deçà de la cible de 2 %
Note : Dans les encadrés se trouve la cible de hausse des prix à la consommation à moyen terme.
Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques.
Graphique 1.7. La politique monétaire a été assouplie et le won s’est un peu déprécié
Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques.
Des finances publiques saines permettent de stimuler l’économie
8. Le gouvernement a réagi judicieusement à la crise du COVID-19 en apportant un nouveau soutien budgétaire à l’économie. Le solde budgétaire passera d’un excédent de 0,9 % du PIB en 2019 à un déficit de quelque 3 % en 2020 (graphique 1.8, partie A), en raison surtout d’une stimulation budgétaire représentant environ 3,1 % du PIB. La dette publique était inférieure à 40 % en 2019, le plus faible niveau des pays du G7 et bien en deçà de la moyenne de l’OCDE, qui dépasse 100 % (partie B). La solidité des finances publiques laisse une marge pour augmenter les dépenses au cours de la récession actuelle, même s’il faut se préoccuper des conséquences à moyen terme, en particulier lorsque des dépenses à caractère permanent sont mises en œuvre. Le soutien budgétaire doit se poursuivre lors de la première phase de la reprise avant de passer à davantage de dépenses d’investissement pendant la seconde. À long terme, les dépenses publiques sont vouées à progresser du fait du vieillissement de la population, ce qui obligera à augmenter les recettes pour assurer la viabilité budgétaire.
Graphique 1.8. La solidité des finances publiques laisse une marge pour une stimulation budgétaire
Source : OCDE, base de données des Perspectives économiques.
9. La dette de l’État va s’élever sous l’effet de la baisse des recettes publiques et de l’aide budgétaire massive à l’économie. Actuellement, l’incertitude est extrême et toute extrapolation à long terme est purement indicative. Selon une première extrapolation, la dette brute augmente jusqu’en 2021 parallèlement au déficit budgétaire, comme prévu en cas de deuxième vague épidémique ; on suppose que le déficit se réduise progressivement et retourne en 2025 à sa trajectoire antérieure à la crise. La dette atteint plus de 48 % du PIB en 2023 (graphique 1.9). Ensuite, sa progression correspond à la trajectoire antérieure à la crise, la hausse des dépenses due au vieillissement de la population et à la demande accrue de services publics étant calculée à partir des estimations à long terme du modèle de l’OCDE (Guillemette et al., 2017).
Graphique 1.9. Incidence potentielle de la crise du COVID-19 sur la dette brute de l’État
Note : La hausse de la dette dans le scénario pré-crise de référence se fonde sur l’augmentation des dépenses due au vieillissement de la population et à la demande accrue de services publics, selon les estimations du modèle à long terme de l’OCDE (Guillemette et al., 2017).
Source : Calculs de l’ODCE.
Tableau 1.4. Recommandations antérieures de politique budgétaire
Le système financier reste solide, mais la crise du COVID-19 l’a fragilisé
10. La crise du COVID-19 crée des risques de liquidité, qui sont atténués par les mesures prises par le gouvernement et la Banque de Corée (tableau 1.1). Certaines entreprises des secteurs le plus touchés par la pandémie sont susceptibles de subir une perte d’activité durable, ce qui aggrave les risques de solvabilité, d’autant plus que la crise persiste. Les fonds propres réglementaires de niveau 1 sont bien supérieurs aux obligations réglementaires, mais s’ils se situent dans la partie inférieure de la distribution de l’OCDE (graphique 1.10, partie A). Les taux de défaut sont bas, bien qu’ils aient déjà augmenté pendant la période précédant la crise pour les travailleurs indépendants car la conjoncture se dégradait. Le ratio d’endettement global est proche de la moyenne OCDE (partie B). La progression du crédit aux entreprises a été relativement forte (graphique 1.11, partie A) et le ratio dette des entreprises/PIB dépasse légèrement la moyenne du G7, bien qu’il soit un peu inférieur à ceux du Japon et de l’Union européenne (partie B). La progression du crédit aux ménages a ralenti après le plafonnement du ratio du service de leur dette en 2018 et le durcissement de la réglementation des établissements financiers non bancaires depuis 2017, mais elle reste plus rapide que la croissance du revenu des ménages (partie C). Le ratio dette des ménages/revenu disponible est supérieur à la moyenne de l’OCDE, mais en deçà des niveaux atteints dans le nord de l’Europe (partie D).
Graphique 1.10. Le ratio d’endettement non pondéré est proche de la moyenne de l’OCDE
Source : OCDE, base de données sur la résilience.
11. Les prix réels des logements ont été stables à l’échelle nationale au cours de la dernière décennie (graphique 1.12, partie A) du fait d’une offre plus réactive que dans la plupart des pays de l’OCDE et d’une politique financière prudente. Le ratio prix des logements/loyers est proche de sa moyenne historique (partie B). Les emprunteurs travailleurs indépendants font face à des risques plus élevés, notamment ceux du commerce de gros et de détail, de l’hébergement et la restauration, où la pandémie a freiné l’activité (Bank of Korea, 2019a). De plus, les prix des logements dans certaines parties de la zone métropolitaine de Séoul et certaines provinces ont augmenté. Le gouvernement a récemment annoncé des mesures supplémentaires pour freiner la hausse des prix des logements, y compris des règles plus strictes en matière de prêt hypothécaire, des taux d'imposition des gains en capital plus élevés, des augmentations de l'impôt foncier pour les propriétaires de plusieurs logements et des révisions réglementaires pour stimuler l'offre de logements.
Le secteur financier coréen s’est efforcé de se « verdir », par exemple par l’émission d’obligations vertes et l’engagement de plusieurs sociétés de se conformer aux recommandations du Groupe de travail sur la publication d'informations financières relatives au climat (TCFD). Toutefois, la Corée n’a pas pris d’engagement officiel à l’égard du TCFD et la divulgation d’informations reste limitée malgré les obligations au titre du dispositif de gestion des objectifs en matière d’énergie et de gaz à effet de serre et de loi nationale sur les pensions de 2014 (Cambridge Centre for Sustainable Finance, 2018).
Graphique 1.11. La dette totale des entreprises est modérée mais celle des ménages est élevée
Note : 1. 2018 ou dernière année disponible.
Source : Banque de Corée ; Banque des règlements internationaux et OCDE, base de données des perspectives économiques.
Graphique 1.12. À l’échelle nationale, les prix des logements sont stables
Note : Dans le panneau A, les prix réels des logements sont déflatés à l'aide du déflateur de la consommation privée.
Source : OCDE, base de données sur les prix des logements.
12. Il faut que les autorités financières tiennent compte des risques liés au climat dans la politique à l’égard des marchés financiers et la politique monétaire, comme le fait par exemple la Banque d'Angleterre (Carney, 2015). Les évènements climatiques, par exemple les sécheresses, provoquent des chocs sur l’offre et déprécient les actifs. La décarbonisation a une incidence sur les prix des actifs des infrastructures énergétiques de longue durée. Du fait de leurs imperfections, les marchés financiers ne répondront à eux seuls de façon appropriée à ces risques (Krogstrup and Oman, 2019).
Tableau 1.5. Recommandations antérieures de politique financière
13. En 2019, la Banque de Corée a intégré le réseau pour le verdissement du système financier, un réseau volontaire de banques centrales promouvant une croissance durable et une gestion commune des risques financiers liés au changement climatique. Les recommandations du réseau ne sont pas contraignantes, mais contribueront à intégrer les risques liés au climat au suivi et à la supervision de la stabilité financière (NGFS, 2019). La Corée pourrait envisager de suivre l’exemple du Royaume-Uni, où, depuis avril 2019, l’autorité de supervision exige des intermédiaires financiers qu'ils déclarent leurs expositions liées au climat, ou celui de la France où, en vertu de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, les sociétés cotées en bourse doivent indiquer leurs risques financiers et les investisseurs institutionnels montrer que leur politique d’investissement est conforme à la transition énergétique et écologique nationale.
Les fruits de la vigoureuse croissance antérieure n’ont pas été répartis également
14. La crise du COVID-19 a aggravé les inégalités, malgré l’aide aux revenus, les mesures de maintien dans l’emploi et la création d’emplois publics pour les personnes âgées et d’autres catégories à faible revenus. La dualité du marché du travail coréen – l’écart important entre les salaires, les conditions de travail et la couverture sociale entre les travailleurs « réguliers » ou non – entraîne une plus grande vulnérabilité aux chocs, comme la pandémie actuelle, des travailleurs informels qui ont des emplois précaires et souvent ne sont pas assez couverts contre les risques sociaux. Beaucoup de travailleurs âgés exercent leur activité dans des petites entreprises de services très touchées par la crise du COVID-19. En outre, les mesures de distanciation physique ont eu tendance à les isoler des activités professionnelles et sociales. En Corée, le taux de pauvreté relative est le troisième plus élevé de l’OCDE, parce que celui des personnes âgées est le pire, même si les résultats économiques du pays comptent parmi les plus impressionnants du monde depuis 50 ans ; on parle quelquefois du « miracle du fleuve Han » (Koen, 2019). Alors que lors des premières phases de l’industrialisation le revenu de la plus grande partie de la population avait fortement progressé, la croissance est devenue moins inclusive depuis la crise financière de 1997 (Kim, 2011). L’inégalité de revenu, mesurée par le coefficient de Gini après impôts et transferts, est la septième plus élevée de l’OCDE (graphique 1.13, partie A), en raison des importants écarts de salaires (partie B) et d’une redistribution limitée par rapport à la plupart des autres pays de l’OCDE. Le vieillissement de la population et la mutation technologique qui favorise certaines compétences menacent d’augmenter encore les inégalités, à moins de réduire la dualité du marché du travail, de développer les compétences, de faire en sorte que les travailleurs âgés accèdent à de meilleurs emplois, d’augmenter les pensions de retraite et de renforcer le filet de sécurité sociale.
15. Ces dernières années, le gouvernement a pris plusieurs mesures pour remédier à l’inégalité des revenus. Le salaire minimum a été relevé de 16.4% en 2018, le portant à un niveau relativement élevé par rapport au salaire médian (graphique 1.14). En 2019, le salaire minimum a été augmenté de 10.9%, la troisième hausse la plus élevée de l’OCDE après la Lituanie (38.8%) et l’Espagne (22.3%). Bien que cette hausse rapide ait contribué à réduire l’inégalité des salaires, il est possible qu’elle ait été préjudiciable aux travailleurs peu qualifiés, comme le laisse penser l’évolution récente de l’emploi dans les secteurs à forte intensité de main-d’œuvre dès avant la crise du COVID-19, même si elle est aussi imputable à la faiblesse de la demande. L’augmentation du coût du travail nuit aux PME malgré le versement de subventions pour les aider à s’adapter. Il convient donc d’être prudent en matière de nouvelles hausses du salaire minimum (Choi, 2018). Pour 2020, il est majoré de 2,9 %, et dans le contexte de la crise du COVID-19, de 1,5% en 2021. Le gouvernement a plus que triplé en 2019 le montant dépensé au titre du crédit d'impôt sur les revenus d'activité (CIRA) et le nombre de bénéficiaires a doublé, les conditions d’obtention ayant été assouplies et les plafonds de patrimoine et de revenu relevés ; cela a permis à près d’un ménage sur cinq de percevoir un CIRA, le coût total étant d’environ 0,2 % du PIB. Le CIRA est un outil efficace pour augmenter le revenu des travailleurs faiblement rémunérés, en particulier dans les pays où les écarts de salaires sont importants (OECD, 2018a; Immervoll et al., 2007).
16. Comme on l’a indiqué ci-dessus, beaucoup plus de travailleurs informels ont perdu leur emploi que de salariés réguliers depuis le début de la pandémie de COVID-19, ce qui met en évidence la nécessité de renforcer le filet de sécurité sociale, à la fois en temps de crise, comme c’est le cas actuellement (tableau 1.6), que de manière plus permanente. La protection sociale reste moindre que dans la plupart des autres pays de l’OCDE, malgré l’élargissement progressif de l’assurance chômage à la plus grande partie des travailleurs, car la conformité à la législation demeure insuffisante, notamment pour les travailleurs informels et les salariés des petites entreprises. Il faut faire mieux respecter leurs droits. Ne pas enregistrer un travailleur est passible d’une amende pour négligence. En 2018, 85 000 amendes ont été infligées pour non-déclaration de travailleurs éligibles à l’assurance. Il faudrait instaurer un certain degré de responsabilité légale de l’employeur à l’égard de tous les travailleurs ainsi qu’une indemnisation en cas de maladie, en s’inspirant des mesures de crise prises dans le contexte du COVID-19. Les salariés en quarantaine (volontaire) ou hospitalisés en raison de la maladie ont droit à une indemnité à la charge de l’employeur ou à une allocation de subsistance versée par l’État (chapitre 2). Le New Deal comprend une étude de mise en œuvre des prestations de maladie en 2021 et un projet pilote pour les ménages, y compris les familles à faible revenu, en 2022. Il faut mettre l’accent sur la réadaptation et le retour au travail, en établissant des protocoles clairs qui définissent les droits et les devoirs des salariés, employeurs, médecins et compagnies d’assurance ainsi qu’en procédant régulièrement à des évaluations de la capacité à travailler (OECD, 2018b).
Graphique 1.13. L’inégalité de revenu est relativement élevée
2017 ou dernière année disponible
Note : Ensemble de la population. Le coefficient de Gini va de 0 (pas d’inégalité) à 1 (inégalité maximale). La dispersion des revenus bruts se réfère au rapport entre le décile le plus haut et le plus bas de la distribution des salaires.
Source : OCDE, base de données sur la distribution des revenus et ratios des déciles dans les données de revenus bruts.
Graphique 1.14. En 2018, le salaire minimum est élevé par rapport au salaire médian
Note : Estimation de l’OCDE pour la Corée en 2019. Elle porte sur les salaires bruts
Source : OCDE, série de données sur le salaire minimum par rapport au salaire moyen des salariés à plein temps.
17. Plusieurs autres mesures sont en cours d’application pour réduire les inégalités, telles que l’extension de la couverture sociale et de l’assurance maladie, la création d’emplois dans le secteur public, en particulier pour les travailleurs âgés, les investissements dans la formation professionnelle et les hausses des retraites de base. Le régime de retraite n’est pas encore arrivé à maturité et il y a peu d’aides sous conditions de ressources. Il faudrait augmenter encore la retraite de base et la centrer davantage sur les personnes âgées en situation de pauvreté absolue ; il conviendrait aussi de faciliter l’accès au programme de garantie du minimum de subsistance, de majorer les cotisations au régime de retraite national et de relever les taux de remplacement à l’avenir (chapitre 2). Le départ à la retraite tardif ne protège pas les personnes âgées de la pauvreté, car elles ont tendance à occuper des emplois faiblement rémunérés et précaires (voir ci-dessous).
18. La réduction de l’inégalité des salaires nécessitera aussi de renforcer la concurrence sur les marchés de produits, car la concentration et les rentes économiques creusent généralement les écarts de salaires entre les entreprises (Furman and Orszag, 2018). Les salariés des grands groupes (chaebols) bénéficient de salaires et d’une protection sociale bien supérieurs à ceux des PME (Étude économique 2018 de l’OCDE sur la Corée). Le renforcement de la protection sociale devrait donc aller de pair avec l’assouplissement des obstacles à la concurrence sur les marchés de produits et à la mobilité de la main-d’œuvre. La législation de protection de l’emploi est flexible en matière de licenciements collectifs, mais compte parmi les plus strictes de l’OCDE en ce qui concerne les licenciements individuels de salariés en contrat à durée indéterminée (graphique 1.15). Cela contribue à la dualité du marché du travail et gêne la réaffectation des travailleurs vers les secteurs où ils seraient le plus productifs.
Tableau 1.6. Recommandations antérieures sur le caractère inclusif du marché du travail
Graphique 1.15. La protection de l’emploi des travailleurs en contrat à durée indéterminée est relativement forte
Indice de protection des travailleurs en contrat à durée indéterminée et licenciements individuels, 2013
Note : L’indice va de 0 (pas de législation) à 6 (législation détaillée).
Source : OCDE, base de données sur la protection de l’emploi.
Le succès économique de la Corée ne s’est pas complètement traduit par une hausse du bien-être
19. En Corée, le revenu par habitant a augmenté de façon spectaculaire au cours des dernières décennies et se situe désormais presque à la moyenne de l’Union européenne. Or, si l’on examine les aspects du bien-être suivis par l’OCDE, ce pays ne figure parmi les 20 % des pays de l’OCDE les plus performants qu’en matière de logement, bien que les scores de connaissances et de compétences ainsi que d’engagement civil soient également élevés (graphique 1.16). La Corée est particulièrement mal classée en matière de liens sociaux, d’état de santé perçu, de qualité de l’environnement et d’équilibre entre vie professionnelle et privée, d’où la nécessité de mettre davantage l’accent sur une société plus inclusive.
Graphique 1.16. Les scores du bien-être restent relativement bas pour de nombreuses dimensions.
Indicateur du vivre mieux 2017, le classement des pays va de 1 (le meilleur) à 35 (le pire)
Note : Chaque dimension du bien-être est mesurée par un à quatre indicateurs de la série des indicateurs du vivre mieux de l’OCDE. On calcule la moyenne des indicateurs normalisés avec des pondérations égales.
Source : OECD (2017), Indicateurs de l’OCDE sur le « vivre mieux » www.oecdbetterlifeindex.org.
Mieux utiliser les ressources en main-d’œuvre et innover pour soutenir la croissance
20. Le taux d’emploi est relativement bas en Corée ; il l’était déjà avant la crise du COVID-19 (graphique 1.17, partie A), en raison principalement d’un faible taux d’emploi des femmes, mais aussi, quoique dans une moindre mesure, de l’entrée tardive des jeunes sur le marché du travail. Le taux d’emploi des travailleurs seniors est élevé, mais ils occupent souvent majoritairement des emplois faiblement rémunérés et peu productifs. Le temps de travail en Corée est parmi les plus longs de l’OCDE, mais la productivité du travail est faible (partie B), qu’elle soit mesurée par salarié ou par heure travaillée, ce qui tient principalement aux faiblesses des PME et du secteur des services. Dans ce contexte, les pouvoirs publics doivent agir pour stimuler l’emploi et la productivité, tout en encourageant un meilleur équilibre entre vie professionnelle et vie privée (Fernandez et al., 2020).
Graphique 1.17. La Corée peut améliorer à la fois l’emploi et la productivité
2018 ou dernière année disponible
Source : OCDE (2019b), OECD Compendium of Productivity Indicators 2019, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/b2774f97-en.
Il est essentiel de dynamiser l’emploi des femmes et des jeunes, d’allonger la durée de la vie active et d’améliorer les compétences des adultes
21. L’écart entre le taux d’emploi des hommes et celui des femmes dans la classe d’âge 15-64 ans atteint près de 18 points de pourcentage, soit le quatrième plus élevé de la zone OCDE. Des salaires relativement bas et des perspectives professionnelles limitées dissuadent de nombreuses femmes de travailler. Même lorsqu’elles travaillent, nombre d’entre elles occupent des emplois non réguliers, ce qui ne leur permet pas de tirer le meilleur profit de leur niveau d’études généralement élevé. Cela peut expliquer en partie l'écart salarial entre hommes et femmes, qui est le plus marqué de toute la zone OCDE à 34 % environ en 2018, contre une moyenne d’environ 13%. Plusieurs mesures adoptées récemment, notamment en vue d’améliorer la qualité des services d’accueil des jeunes enfants et l’équilibre vie professionnelle-vie privée et de faciliter le retour au travail après des interruptions de carrière, pourraient contribuer à résorber les inégalités entre hommes et femmes. D’une manière plus générale, il convient de promouvoir, aussi bien dans les entreprises qu’à la maison, la culture de la parité. Le taux d’utilisation du congé parental reste faible, particulièrement pour les pères (OECD, 2019c). Les mesures mises en œuvre récemment pour étendre le congé de maternité rémunéré à des catégories de travailleurs qui n’y avaient pas accès (travailleurs indépendants et travailleurs atypiques) sont les bienvenues, mais la Corée doit étudier la possibilité d’appliquer ces mêmes extensions au congé de paternité et au congé parental. La possibilité de prendre un congé parental pendant une période plus courte en bénéficiant d'une rémunération plus élevée, comme en Allemagne, pourrait aussi inciter les parents, et surtout les pères, à faire valoir ce droit. Il faut s’attaquer aux inégalités de salaire entre hommes et femmes, par exemple en publiant régulièrement une analyse, à l’échelon national, des déterminants de l’écart salarial, afin de favoriser une rémunération plus équitable. Les mesures en faveur de la parité pourraient aussi avoir des effets positifs sur le taux de fécondité, qui est tombé à un environ, soit le plus bas niveau des pays de l’OCDE (chapitre 2).
Tableau 1.7. Recommandations antérieures concernant la promotion de l’emploi des femmes
22. En Corée, les personnes âgées travaillent généralement plus longtemps que dans la plupart des autres pays de l’OCDE, pour plusieurs raisons, parmi lesquelles l’immaturité du régime national de retraite. Après avoir été contraints de quitter leur emploi principal à un âge relativement jeune, les Coréens occupent souvent d’autres emplois moins bien rémunérés. Or cette situation génère de la pauvreté chez les personnes âgées, diminue leur bien-être et leur productivité, et les incite à travailler davantage (Hijzen and Thewissen, 2020). Pour offrir aux travailleurs seniors des emplois plus nombreux et de meilleure qualité, il conviendrait de relever encore l’âge minimum légal de la retraite ou de le supprimer purement et simplement, d’encourager une plus grande flexibilité au niveau des salaires, et de promouvoir un meilleur équilibre vie professionnelle-vie privée, ainsi que la formation continue. Ces mesures devraient être complétées par des investissements supplémentaires dans la formation des adultes et l’amélioration de sa gouvernance, notamment au moyen d’une meilleure coordination entre les ministères, les autorités régionales et les autres parties prenantes (OECD, 2020a, b). Plus largement, un rééquilibrage progressif des politiques actives du marché du travail de la création directe d’emplois, qui concentre aujourd’hui près de la moitié des dépenses, vers la formation et l’orientation professionnelle sera nécessaire pour renforcer la qualité des emplois et l’employabilité. Il faut accroître les ressources des services publics de l’emploi, et développer les services d’aide à la reconversion pour les travailleurs en milieu de carrière ou les travailleurs seniors. La contribution des jeunes et des immigrés à l’économie coréenne pourrait aussi être renforcée, notamment en accélérant l’entrée sur le marché du travail grâce à des services étoffés de formation et d’orientation professionnelles, et en assouplissant progressivement la réglementation relative à la mobilité professionnelle pour les travailleurs étrangers, tout en continuant de protéger les travailleurs coréens contre la concurrence abusive (chapitre 2).
23. Moins de la moitié des jeunes de 15 à 29 ans occupaient un emploi avant la crise du COVID-19, soit la cinquième proportion la plus basse de l’OCDE, ce qui s’explique par la durée des études (plus de deux tiers des jeunes sont diplômés de l’enseignement supérieur) mais aussi par une transition lente des études vers la vie active. La crise sanitaire aggrave ce problème : l’emploi des jeunes a diminué rapidement depuis février 2020, particulièrement dans le secteur des services, et cette contraction devrait se poursuivre dans les mois à venir (Han, 2020). La dualité du marché du travail incite les jeunes à prolonger leurs études, formelles ou informelles, dans l’espoir d’être recrutés dans de grandes entreprises ou dans le secteur public plutôt que dans des PME, qui déplorent souvent une pénurie de travailleurs qualifiés. Pour remédier à l’inadéquation des compétences, le gouvernement a renforcé les services d’orientation professionnelle, développé l’apprentissage et l’enseignement professionnel (principalement les établissements de type Meister) et mis en place des incitations afin que les établissements d’enseignement supérieur proposent des diplômes qui soient plus en ligne avec les besoins du marché. Néanmoins, il faudra développer encore les services d’orientation et de conseils professionnels, en particulier en donnant plus de moyens aux services publics de l’emploi et en impliquant davantage les employeurs (chapitre 2).
Pour changer la culture des lourds horaires de travail qui prédomine en Corée, il ne suffira pas d’abaisser le plafond légal du temps de travail
24. Le gouvernement entend réduire la forte fréquence des très lourds horaires de travail dans le souci d’améliorer la qualité des emplois et la santé et la productivité des travailleurs. Les travailleurs coréens travaillent au total 1 967 heures par an, le troisième niveau le plus élevé de l'OCDE et 300 heures de plus que la moyenne de l'OCDE (en 2018). Environ 12 % des Coréens travaillent 52 heures ou plus par semaine. Une durée de travail très longue accroît le risque d’épuisement professionnel et d’accidents du travail, un problème majeur en Corée, favorise un mode de vie nocif pour la santé et réduit la productivité du travail (Saint-Martin et al., 2018).
25. Il ressort d’une évaluation préliminaire de la réforme actuelle du temps de travail visant à abaisser le plafond hebdomadaire de 68 à 52 heures qu’elle a permis de réduire de 5 points de pourcentage la fréquence du temps de travail hebdomadaire supérieur à 52 heures, ce qui correspond à environ un cinquième de son niveau d’avant la réforme, parmi les salariés qui effectuent des heures supplémentaires dans les grandes entreprises (graphique 1.18, partie A). Avec la réforme, le plafond légal du temps de travail en Corée s’inscrit en ligne avec les pratiques les plus courantes dans les pays de l’OCDE (graphique 1.18, partie B, encadré 2). La réforme actuelle s’appuie sur une précédente réforme mise en œuvre entre 2004 et 2011, qui avait abaissé le temps de travail hebdomadaire normal de 44 à 40 heures. S’il est encore trop tôt pour déterminer si cette réforme permettra d’améliorer d’autres résultats sur le marché du travail en dehors du nombre d’heures travaillées (santé, productivité et bien-être des travailleurs), plusieurs évaluations ont mis en lumière les effets positifs qu’a eu la réforme précédente, notamment en termes de diminution des accidents du travail, d’adoption de modes de vie moins nocifs pour la santé et d’optimisation de la productivité du travail (Lee and Lee, 2016 ; Ahn, 2016 ; Park and Park, 2019). La productivité du travail n’a pas seulement progressé en termes d’heures travaillées mais aussi par personne, ce qui signifie que la productivité horaire a suffisamment augmenté pour compenser la diminution du nombre d’heures de travail.
26. Si le durcissement de la réglementation relative au temps de travail marque un pas important dans la bonne direction, d’autres mesures s'imposent pour véritablement modifier la culture des lourds horaires de travail en vigueur en Corée. Le premier point préoccupant est que les petites entreprises comptant moins de 5 salariés et les entreprises de certains secteurs (comme le transport et le stockage, ou la santé) ne sont pas encore tenues de respecter la réglementation relative au temps de travail. Ensuite, il convient de limiter les incitations qui déterminent l’offre et la demande de longues heures de travail. Sur le front de l’offre, l’on peut citer plusieurs déterminants, comme un faible niveau de compétences, une rémunération peu élevée ou des craintes quant à la retraite future, tandis que du côté des employeurs la demande est influencée par la flexibilité limitée qui leur est accordée afin d’ajuster leurs effectifs en fonction de l’activité économique et de la productivité (Hijzen and Thewissen, 2020).
Encadré 1.2. Réformes du temps de travail en Corée
Le gouvernement met progressivement en application une réforme du temps de travail articulée autour des éléments suivants :
Le nombre d’heures de travail hebdomadaires maximum a été abaissé de 68 à 52, grâce à la baisse du plafonnement des heures supplémentaires de 28 à 12. Ce nouveau plafond s’applique aux entreprises qui emploient 300 salariés ou plus depuis juillet 2018 et aux entreprises de 50 salariés ou plus depuis janvier 2020 ; il sera étendu aux entreprises comptant 5 salariés ou plus en juillet 2021, afin de laisser aux petites entreprises davantage de temps pour s’adapter. Les entreprises de 5 à 29 salariés bénéficient d’un quota additionnel de huit heures supplémentaires jusqu’en décembre 2022, sous réserve de la signature d’un accord écrit avec un représentant du personnel.
Le nombre de secteurs exemptés de plafond sur les heures de travail a été réduit de 26 à 5 en juillet 2018. Ainsi, différents secteurs comme la vente de biens de consommation, l’hôtellerie-restauration ou la finance doivent désormais respecter ce plafond. Certains types de services de transport ou le secteur de la santé restent exemptés.
Les entreprises seront tenues de traiter les 15 jours fériés en vigueur en Corée comme des jours de congé rémunérés ou, à défaut, de proposer des jours de congé de remplacement sous réserve d’un accord avec un représentant du personnel. Elles n’y étaient pas obligées auparavant, même si la plupart des grandes entreprises le faisaient. Cette réforme est aussi mise en œuvre de manière échelonnée en fonction de la taille des entreprises entre 2019 et 2022.
Un accord tripartite a été signé en vue de prolonger, de trois à six mois, la période de référence au cours de laquelle peut être calculée la moyenne du nombre d’heures de travail normales, et un projet de loi de réforme tenant compte de cet accord est actuellement en suspens à l’Assemblée nationale.
Source : Hijzen et Thewissen (2020).
Graphique 1.18. Le plafond relatif au temps de travail a été abaissé pour se rapprocher des normes en vigueur à l’échelle de l’OCDE
Note : La partie A illustre les effets de la réforme en montrant l’évolution de la variation de la fréquence du temps de travail hebdomadaire supérieur à 52 heures entre les grandes entreprises concernées par la réforme (celles qui emploient au moins 300 salariés) et les entreprises légèrement plus petites qui ne sont pas encore concernées (100-299 salariés) par rapport au trimestre antérieur à la réforme (avril-juin 2018). Les bandes verticales indiquent les intervalles de confiance à 95 % pour chaque estimation ponctuelle. Il apparaît que la probabilité de travailler plus de 52 heures a diminué de 5 points de pourcentage environ dans les entreprises concernées par la réforme par rapport au trimestre antérieur, par comparaison avec l’évolution de la probabilité sur la même période dans les entreprises légèrement plus petites. L’échantillon est composé de salariés âgés d’au moins 18 ans, titulaires d’un contrat à durée indéterminée, qui effectuent des heures supplémentaires dans un secteur d’activité privé et une profession non concernés par les exemptions.
Partie B : Les heures de travail normales sont celles qui ne sont pas soumises à la réglementation relative aux heures supplémentaires. Les heures de travail supplémentaires sont celles qui sont soumises à la réglementation relative aux heures supplémentaires. Le temps de travail total correspond à la somme des heures de travail normales et supplémentaires. Les données se rapportent à 2018 (2019 pour le Japon) ou 2011-12 pour les pays signalés par une astérisque (2010 pour Israël). Les lignes en pointillés et les losanges gris indiquent l’absence de plafond légal. Corée avant 2018 se rapporte à la situation telle qu’elle était juste avant la réforme, tandis que Corée après 2018 fait référence à la situation en 2021 une fois la réforme pleinement mise en œuvre. Dans les pays européens où seul le nombre d’heures de travail totales (et pas normales) est plafonné, les plafonds convenus dans le cadre de négociations collectives sont utilisés pour déterminer le nombre d’heures de travail normales maximum (Allemagne, Danemark, Irlande, Islande, Royaume-Uni).
Source : Hijzen et Thewissen (2020), à partir des microdonnées issues de l’Economically Active Population Survey, des données d’Eurofound (2019), de la base de données Working Conditions Laws de l’OIT (2013) et du questionnaire de l’OCDE sur le temps de travail (2010).
La diffusion de la technologie peut stimuler la productivité et le bien-être
27. La technologie et les outils numériques offrent de vastes possibilités de dynamiser la productivité (chapitre 3). La levée temporaire de l’interdiction des services de télémédecine pendant la crise du COVID-19, qui a permis aux patients de consulter leur médecin sans risquer une exposition mutuelle au virus, illustre les avantages que peuvent procurer à la population les services fondés sur les nouvelles technologies (encadré 3). La Corée est l’un des principaux acteurs des nouvelles technologies numériques (OECD, 2019e), grâce à un secteur des TIC qui ne cesse de se développer, des infrastructures numériques exceptionnelles, un accès quasi généralisé à l’internet haut débit et le déploiement à l’échelon national, pour la première fois au monde, de la 5G (OECD, 2017a; OECD, 2019f). Toutefois, si la productivité est exceptionnelle dans le secteur des TIC et relativement élevée dans d’autres secteurs manufacturiers, elle est beaucoup plus faible dans les services, y compris dans les services liés aux TIC, qui représentent une part importante de l’emploi (graphique 1.19).
Encadré 1.3. Télémédecine : alliée ou ennemie ?
La télémédecine est de plus en plus utilisée dans les pays de l'OCDE : les soins proposés couvrent un large éventail de spécialités, comme la neurologie ou la psychiatrie, et utilisent diverses technologies, comme le suivi à distance ou les consultations vidéo en temps réel. Pendant l’épidémie de COVID-19, la Corée a temporairement levé l’interdiction visant la télémédecine, et a autorisé les médecins à traiter les patients atteints de symptômes légers par téléphone. Entre le 24 février et le 26 juillet, 566 000 factures de télémédecine environ ont été émises par 6 830 hôpitaux. Si la télémédecine contribue à limiter les risques de contamination entre les patients et les médecins, elle se heurte à une forte résistance de la part des médecins qui s’interrogent sur la fiabilité des diagnostics et la sécurité des données.
Les données relatives à d’autres pays de l’OCDE (Allemagne, Luxembourg, Pays-Bas et pays nordiques) montrent que la télémédecine permet de dispenser les soins de santé de manière sûre et efficace, et qu’elle peut même aboutir à de meilleurs résultats que les consultations en personne traditionnelles, par exemple pour les patients atteints de diabète ou de maladies cardiaques chroniques. La télémédecine peut aussi améliorer la qualité, la rapidité, la coordination et la continuité des soins, ainsi que le partage de connaissances, tandis qu’elle contribue à réduire le recours aux soins hospitaliers coûteux. Les patients font aussi généralement état d’un taux de satisfaction élevé et se sentent rassurés. Les pouvoirs publics peuvent encourager les bonnes pratiques en télémédecine au moyen d'une réglementation et d’orientations claires, de financements et de paiements réguliers, et d’une bonne gouvernance.
Source : Health Insurance Review and Assessment Service; OECD (2020c), Oliveira Hashiguchi (2020).
28. La diffusion des technologies numériques de pointe est inégale (graphique 1.20). Les entreprises coréennes peuvent faire mieux s’agissant de l’adoption des technologies numériques avancées (chapitre 3). Le manque de compétences et de connaissances adaptées est le principal obstacle à la diffusion des technologies numériques, notamment dans les PME et parmi les travailleurs âgés. Les personnes qui ne sont pas dotées des compétences numériques requises sont particulièrement désavantagées dans la mesure où la pandémie de COVID-19 a favorisé l’avènement de « l’économie sans contact », grâce au télétravail et à de nombreux services fournis par l’intermédiaire de plateformes en ligne afin de limiter les contacts physiques. Les salariés des PME ont peu accès à la formation (OECD, 2020b). L’écart de compétences numériques entre les générations en Corée est le plus marqué de tous les pays de l’OCDE, ce qui accentue les inégalités sociales. Les enseignants ont un rôle essentiel à jouer pour veiller à ce que les élèves acquièrent des compétences numériques, mais la plupart estiment qu’ils ne sont pas suffisamment préparés à utiliser les TIC à des fins pédagogiques. Il est indispensable d’améliorer l’accès des salariés des PME, des travailleurs seniors et des enseignants à la formation et d’en améliorer la qualité afin qu’ils soient en mesure de s’adapter à la transformation numérique des systèmes de production, et de sensibiliser les dirigeants au potentiel des technologies numériques. La promotion d’une collaboration renforcée entre entreprises innovantes, particulièrement entre les PME et les grandes entreprises, faciliterait la diffusion des technologies numériques, par exemple via un réseau collaboratif ouvert permettant la conception de nouveaux produits et services, et l’échange de données (Fourth Industrial Revolution Committee, 2019). Pendant l’épidémie de COVID-19, la Corée a limité la propagation du virus, au moyen d’outils numériques de pointe fondés sur l’intelligence artificielle et les applications mobiles, ainsi que l’accès à distance aux services de la vie quotidienne (télétravail, école en ligne, commerce électronique et télémédecine par exemple). Récemment, les autorités coréennes ont annoncé un New deal coréen en vue de relancer l’économie, en facilitant la convergence des secteurs d’activité anciens et nouveaux grâce à une utilisation optimisée du numérique. Ce New deal met l’accent sur les projets qui exploitent les synergies entre le secteur public et le secteur privé, notamment s’agissant de renforcer les infrastructures de données, de développer la collecte et l’utilisation des données, de piloter la mise en œuvre de l’infrastructure de réseau 5G et de développer l’intelligence artificielle. Le New deal comprendra aussi des mesures visant à verdir l’économie et à renforcer le filet de protection sociale (Tableau 1.8). En s’appuyant sur la réussite de la stratégie coréenne d’endiguement de la propagation du COVID-19, un modèle baptisé « K-Quarantine » sera systémisé et exporté.
Graphique 1.19. Les secteurs peu productifs représentent une part importante de l’emploi total
Note : Les données se rapportent à 2015 ; La «fabrication des TIC» comprend la fabrication de produits informatiques, électroniques et optiques. Les «services TIC» comprennent les services d’édition, de télécommunications et d’informatique. « Autres services aux entreprises » exclut le secteur du logement.
Source : OCDE, base de données pour l'analyse structurelle (STAN).
Tableau 1.8. Panorama des projets du New Deal coréen
29. Le gouvernement soutient la R-D au moyen du programme KOSBIR (Korea Small Business Innovation Research) et de l’octroi aux PME de subventions à la R-D, ce qui a contribué à accroître les investissements consentis par les entreprises dans la R-D, les dépôts de droits de propriété intellectuelle et les investissements dans le capital humain et les actifs corporels. Néanmoins, les résultats obtenus en termes de création de valeur ajoutée et de commercialisation sont décevants (Lee and Jo, 2018 ; Yang, 2018). Le taux de réussite des transpositions à plus grande échelle est limité (OECD, 2020c). Il faut passer en revue les programmes de soutien à la R-D et mettre en place des chèques-innovation afin de mieux cibler les aides sur les PME qui innovent, dans le secteur manufacturier et tertiaire, et de les faire gagner en productivité. La distribution de chèques-innovation aux PME les inciterait à se lancer dans des projets innovants, par exemple en commandant des études à des universités ou des établissements de recherche afin d’évaluer le potentiel offert par de nouvelles technologies en termes de gains de productivité (Kim et al., 2018).
30. Avec les progrès technologiques rapides, de nouveaux défis apparaissent, notamment dans le domaine de la cybersécurité, qui est essentielle pour assurer des transactions économiques sûres et le bien-être. La Corée compte la deuxième proportion la plus élevée d’internautes victimes d’une violation de leur vie privée dans la zone OCDE, derrière le Chili (OECD, 2019d) ; par ailleurs, les jeunes coréens âgés de 10 à 29 ans sont beaucoup plus vulnérables que les autres classes d’âge face au risque d’addiction à l’internet ou aux smartphones. Il est donc essentiel de renforcer l’éducation aux TIC à l’école et dans les entreprises, afin de sensibiliser les individus aux dangers du monde numérique, tels que le cyberharcèlement, la violation de la vie privée et l’addiction aux TIC.
Graphique 1.20. La fracture numérique entre petites et grandes entreprises reste importante
Pourcentage des entreprises de dix personnes ou plus utilisant divers outils numériques, 2018 ou dernière année disponible
Note : RFID = radio-identification ; GRC = gestion de la relation client ; PGI = progiciel de gestion intégrée.
Source : OCDE (2019e), base de données sur l’accès et l’utilisation des TIC par les entreprises.
31. La réglementation des marchés de produits de la Corée est l’une des plus restrictives de l’OCDE (graphique 1.21). Pour stimuler la diffusion des outils numériques tels que les services infonuagiques ou l’intelligence artificielle, et optimiser leur impact sur la productivité, il faudrait atténuer ces obstacles réglementaires à la concurrence et au redéploiement, tout en offrant aux jeunes entreprises innovantes un accès facilité aux financements (Sorbe et al., 2019). Les pouvoirs publics ont mis en place un système de « bac à sable » réglementaire qui permet aux entreprises exploitant de nouvelles technologies et opérant dans de nouveaux secteurs de tester leurs produits et leur modèle économique sans devoir se conformer à toutes les obligations prévues par la loi. Le suivi de ce système devrait permettre de détecter les manquements à la réglementation et de revoir cette dernière, particulièrement dans le domaine de la télémédecine.
Graphique 1.21. La réglementation des marchés de produits est restrictive
Source : OCDE (2018), base de données sur la réglementation des marchés de produits (RMP).
Tableau 1.9. Recommandations antérieures concernant la réglementation et le soutien aux PME et à l’innovation
La lutte contre la corruption s’est intensifiée même si certaines difficultés subsistent
32. Le fléau de la corruption perdure au sein de la société coréenne, puisque la Corée continue d’occuper un rang relativement peu élevé au regard, à la fois, de l’Indice de perception de la corruption de Transparency International et de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » de la Banque mondiale, même si les résultats obtenus dans un cas comme dans l’autre témoignent d’une amélioration au cours de ces trois dernières années (graphique 1.22). Le classement de la Corée, tel qu’il ressort de l’Indice d’intégrité du secteur public (IPI), élaboré par l'European Research Centre for Anti-Corruption and State-Building avec le concours de l'Union européenne, et de la matrice des risques de corruption mise au point et publiée par TRACE International, en coopération avec RAND Corporation, s'est également amélioré. La corruption d’agents publics subalternes a été quasiment éradiquée, en particulier grâce à la mise en place, en 2002, de la Commission coréenne indépendante contre la corruption (Korean Independent Commission Against Corruption ou KICAC) qui a été ensuite intégrée, en 2008, au sein d’une agence plus vaste, la Commission de lutte contre la corruption et de défense des droits civiques (Anti-Corruption and Civil Rights Commission ou ACRC).
Graphique 1.22. Le niveau de corruption perçue est relativement élevé
Note : La partie B fait apparaître l’estimation ponctuelle et la marge d’erreur. La partie D met en évidence les sous-composantes par secteur de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » du Projet Varieties of Democracy.
Source : Banque mondiale ; Transparency International ; Varieties of Democracy Institute ; Université de Gothenburg ; et Université Notre-Dame.
33. La corruption à haut niveau impliquant des responsables politiques et des dirigeants d’entreprises privées demeure un problème, comme en atteste un certain nombre d’affaires très médiatisées survenues ces dernières années. Sur ce point également, d’importants progrès ont été accomplis dans plusieurs domaines. Une modification apportée à la Loi sur la prévention de la corruption et la création et la gestion de l’ACRC, entrée en vigueur en octobre 2019, renforce la protection dans lanceurs d’alerte, en sanctionnant sévèrement l’application de mesures de rétorsion (le licenciement, par exemple) à leur encontre. La Loi sur le recouvrement d’actifs par les finances publiques qui a pris effet le 1er janvier 2020 vise à permettre la récupération des profits illicites tirés de demandes abusives de financements publics (aides financières, indemnisations ou cotisations), qui atteignent, selon les estimations, 214 000 milliards KRW (soit quelque 180 milliards USD ou 11 % du PIB annuel). De nouvelles dispositions visant à prévenir les conflits d’intérêts ont été ajoutées au Code de conduite des agents publics. Récemment, plusieurs grâces présidentielles ont été refusées à des responsables politiques, des dirigeants d’entreprise ou des agents publics ayant pris part à des actes de corruption. Fin décembre 2019, l’Assemblée nationale a adopté un projet de loi portant création d’une cellule spéciale d’enquête en matière de lutte contre la corruption, chargée d’enquêter sur les agissements répréhensibles perpétrés par des fonctionnaires de haut rang, tels que des procureurs généraux, des juges ou des officiers de police.
34. Le nombre d’actions répressives menées par la Corée en application de la Convention anticorruption de l’OCDE a reculé entre l’évaluation par les pairs de 2011 et celle de 2018. La Corée doit clarifier les mécanismes de coordination entre les forces de police et les parquets coréens, ainsi que les obligations de signalement de soupçons de corruption aux autorités répressives compétentes. Les sanctions applicables aux personnes physiques et morales devraient être alourdies dans le droit interne comme dans la pratique (OECD, 2018c). En tout état de cause, une grande transparence fiscale contribue à la lutte contre la corruption (graphique 1.23).
Graphique 1.23. La Corée se conforme aux normes de transparence fiscale
Note : Le graphique résume l’évaluation globale de la pratique de l’échange de renseignements telle qu’elle ressort des examens mutuels de phase 2 menés par le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales. Les examens mutuels permettent d’apprécier la capacité des pays membres à garantir la transparence de leurs entités et structures juridiques et à coopérer avec d’autres administrations fiscales conformément à la norme internationalement convenue. Le graphique illustre les résultats du premier cycle ; un deuxième cycle est en cours.
Source : Calculs du Secrétariat de l’OCDE à partir des informations provenant du Forum mondial de l’OCDE sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales ; et Groupe d’action financière (GAFI).
Tableau 1.10. Recommandations antérieures relatives à la corruption
La qualité de l’environnement demeure faible pour un pays de l’OCDE
35. Après plusieurs décennies de croissance industrielle rapide qui ont rejailli sur l’environnement, il est essentiel que le pays évolue vers une croissance plus verte afin de réduire ses émissions de gaz à effet de serre (GES) et d’améliorer le cadre de vie de ses habitants, à commencer par la qualité de l’air (OECD, 2017b). Ces dernières années, l’intensité d’émission de CO2 et l’intensité énergétique n’ont que légèrement diminué, et la faiblesse des prix du pétrole au sortir de la crise du COVID-19 risque de rendre les conditions moins favorables à la transition énergétique. Le poids des renouvelables dans les approvisionnements en énergie primaire demeure modeste (graphique 1.24, parties A-C). Les énergies renouvelables entrent pour seulement 8.3 % dans la production d’électricité du pays, ce qui est l’un des plus faibles pourcentages des pays de l’OCDE. Les approvisionnements en énergie primaire sont composés à 80 % de combustibles fossiles, et notamment à 31 % de charbon, taux supérieurs à ceux relevés dans la plupart des autres pays de l’OCDE (partie D). Le nucléaire représente 10.5 % de ces approvisionnements et 23.4 % de la production d’électricité, mais le pays a prévu de sortir de cette source d’énergie d’ici à 2083.
36. Nonobstant l’amélioration temporaire observée au premier semestre 2020 sous l’effet du recul de l’activité provoqué par la crise du COVID-19, la plupart des habitants sont exposés à une pollution de l’air par les particules fines qui dépasse nettement le seuil critique défini par l’Organisation mondiale de la santé (10 µ/m³ ; partie E), et l’exposition moyenne est parmi les plus élevées de l’OCDE. À Séoul, la concentration de ces particules est environ deux fois supérieure au plafond défini par l’OMS (OECD, 2019f), et cette situation entraîne une hausse substantielle de la mortalité prématurée (Roy and Braathen, 2017) et a des effets particulièrement délétères sur la santé des enfants (World Health Organization, 2018). Les jeunes enfants exposés à des niveaux élevés de pollution de l’air obtiennent durablement des résultats scolaires nettement moins bons que les autres (Heissel et al., 2019). En outre, la pollution atmosphérique aggrave vraisemblablement les effets de la pandémie (UBC, 2020). La moitié environ des émissions polluantes est le fait de sources nationales, en particulier des installations industrielles, centrales électriques et véhicules à moteur diesel. La part restante provient des pays voisins. En 2019, la pollution de l’air a été déclarée « calamité sociale », ce qui a permis le déblocage de fonds d’urgence, et des financements supplémentaires de 1 300 milliards KRW (environ 0.1 % du PIB), en plus du budget principal de 2 milliards de KRW (environ 0,1% du PIB) consacré aux mesures de lutte contre la pollution. Les mesures de lutte contre la pollution comprennent primes au remplacement des voitures anciennes à moteur diesel, primes à l’achat de purificateurs d’air et soutien aux renouvelables. Le développement des transports collectifs se poursuit, notamment dans la région de la capitale. Les pouvoirs publics ont pris des mesures supplémentaires, comme la fermeture des centrales au charbon, dans le but de faire reculer la pollution de l’air imputable aux émissions locales de particules fines (PM2.5) de 35 % d’ici à 2024 par rapport à 2016, mais des efforts soutenus s’imposeront pour faire descendre les niveaux d’exposition en dessous de la valeur limite de l’OMS.
37. Le gouvernement s’est engagé à réduire les émissions de GES de 37 % par rapport au scénario au fil de l’eau d’ici à 2030, ce qui équivaudrait à une diminution d’environ 20 % par rapport au niveau de 2010. Pour contenir le réchauffement planétaire, il sera nécessaire de parvenir à terme à la neutralité en GES partout dans le monde (Intergovernmental Panel on Climate Change, 2018). Un nombre croissant de pays à revenu élevé ont annoncé leur ambition de ramener à zéro leurs émissions nettes de GES imputables à la production d’ici à 2050, voire avant, dont la Belgique, le Danemark, l’Espagne, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni et la Suède. Il ressort de plusieurs études que la neutralité en GES exigera certes de vastes et profondes transformations économiques, mais que son coût social global pourrait être modeste (1-2 % du PIB) et serait compensé en partie au moins par les gains de bien-être découlant en particulier de la baisse pérenne de la pollution de l’air (UK Committee on Climate Change, 2019 ; OECD, 2019g).
Graphique 1.24. Les performances environnementales laissent toujours à désirer
1. Les données peuvent comprendre des chiffres provisoires et des estimations.
Source : OCDE, base de données des indicateurs de croissance verte ; et AIE (2018), base de données des statistiques et bilans énergétiques mondiaux de l’Agence internationale de l’énergie.
38. D’importantes interventions publiques seront nécessaires pour atteindre les objectifs de la Corée en matière d’émissions (OECD, 2017a). Il faudra agir dans un large éventail de secteurs, dont la production d’électricité, les bâtiments, les transports, l’industrie et l’agriculture. Il sera en outre primordial d’investir dans l’efficacité énergétique pour maintenir les coûts à un niveau peu élevé (IEA, 2018). L’une des clés sera la décarbonation de la production d’électricité, sachant que l’électrification des utilisations finales est essentielle pour faire baisser les émissions. L’engagement du gouvernement de ne plus construire de centrales au charbon va dans le bon sens. Quatre centrales au charbon vieillissantes ont été fermées récemment, six autres suivront prochainement et d’autres encore seront converties à des sources plus propres. Un abandon total du charbon à l’horizon 2030 serait conforme aux engagements pris par les pays dans le cadre de l’Alliance : Énergiser au-delà du charbon (2017), qui prône une sortie du charbon à cette échéance comme un moyen efficace et économe de mettre les politiques en phase avec l’Accord de Paris. Le gouvernement ambitionne de porter la part de la production d’électricité d’origine renouvelable d’environ 8.3 % en 2018 à 20 % en 2030, puis à 30-35 % en 2040. La relance budgétaire au lendemain de la crise du COVID-19 devrait être orientée en partie vers l’accélération de la transition énergétique.
39. La Corée pourrait envisager de réexaminer ses politiques réglementaires, qui peuvent favoriser le charbon par rapport aux renouvelables au travers des paiements liés à la capacité et à la compensation des émissions de carbone dont bénéficient les centrales au charbon (Carbon Tracker Initiative, 2019). La faiblesse des prix réglementés de l’électricité entrave l’entrée des renouvelables et l’investissement dans des technologies facilitant une réponse souple à la demande, lesquelles sont pourtant essentielles à l’intégration de sources très intermittentes, surtout dans un pays comme la Corée où le réseau électrique n’est pas interconnecté avec ceux d’autres pays. Il conviendrait donc de relever progressivement les prix de l’électricité pour qu’ils reflètent les coûts, et d’apporter un soutien ciblé découplé de la consommation d’énergie aux ménages fragiles pâtissant de ce renchérissement. La Corée pourrait aussi suivre l’exemple du Royaume-Uni, qui a ramené la part du charbon dans la production d’électricité de 40 % en 2012 à un niveau proche de zéro grâce à des taxes carbone et des normes ciblant la pollution de l’air.
40. Le produit de la fiscalité environnementale en proportion du PIB est supérieur à la valeur médiane de l’OCDE (partie F). Cependant, l’essence est davantage taxée que le gazole. En 2015, la Corée a mis en place ce qui est le deuxième plus important système d’échange de quotas d’émission (SEQE) mondial, qui s’applique à quelque 70 % des émissions nationales directes de GES. Cela étant, la tarification effective du carbone est faible, y compris la fiscalité, surtout dans l’industrie et la production d’électricité. Dans le cas de la plupart des émissions, elle se situe en dessous de 60 EUR par tonne de CO2, somme correspondant à l’estimation moyenne des coûts climatiques en 2020 (OECD, 2018c) (partie G). En s’engageant à relever progressivement la tarification du carbone pour la mettre en phase avec les objectifs de réduction des émissions, les pouvoirs publics réduiraient au minimum le coût de l’ajustement. Le gouvernement a attribué 3 % des quotas d’émission par voie d’enchères dans le cadre de la deuxième phase du SEQE (2018-20), et cette proportion passera à au moins 10 % lors de la troisième phase (2021-25). L’allocation de quotas à titre gratuit nuit aux incitations à réduire les émissions, dans la mesure où elle se fait nécessairement en fonction de critères liés aux émissions, comme la production (Flues and van Dender, 2017), ce qui a des effets délétères sur les finances publiques et l’inclusivité. La Corée pourrait envisager d’emboîter le pas à l’Union européenne en attribuant l’intégralité des quotas par voie d’enchères dans le secteur de la production d’électricité, qui n’est pas directement exposé à la concurrence internationale.
41. Le système de gestion mis en place en 2008 dans la zone métropolitaine de Séoul pour plafonner les émissions de polluants atmosphériques a contribué à une baisse tendancielle de la pollution de l’air, et il est envisagé de l’appliquer dans d’autres parties du pays. Les quotas de NOx et SOx ont été peu à peu réduits et pourraient l’être davantage encore. Il convient de mieux surveiller le respect des limites d’émission dans l’industrie par un meilleur ciblage des inspections, une plus grande indépendance des inspecteurs et une meilleure évaluation de la réglementation (OECD, 2019f). En outre, les autorités provinciales et locales doivent être dotées de moyens accrus, y compris financiers, pour remplir des missions connexes.
42. Le Conseil national sur le climat et la qualité de l’air, organe indépendant institué en avril 2019, recommande de nouvelles incitations fiscales pour réduire les émissions des entreprises, ainsi qu’un durcissement de la réglementation concernant les centrales au charbon et les voitures et machines fonctionnant au gazole. Des mesures ont commencé à être appliquées dans certaines zones comme le centre de Séoul, où la circulation de voitures diesel anciennes est interdite depuis décembre 2019. Les ministères présenteront des plans d’action pour mettre en œuvre les recommandations en 2020. La Corée pourrait faire comme le Chili et la Suède et taxer partout dans le pays les émissions de polluants atmosphériques des grandes sources industrielles.
43. La Corée est parmi les pays les plus performants en matière de R-D en général, et la part des inventions liées à l’environnement y est légèrement supérieure à la moyenne de l’OCDE et en hausse (partie H) ; l’hydrogène, les énergies renouvelables et les systèmes électriques intelligents font partie des priorités actuelles. Le gouvernement a fixé des objectifs ambitieux concernant l’hydrogène afin de réduire les émissions du transport routier. La mobilité partagée fondée sur les technologies numériques peut faire baisser les émissions à moindre coût et compléter le déploiement de modes de transport de voyageurs à émissions nulles, avec à la clé une diminution des besoins en investissements et d’autres externalités liées au transport. Alors que l’utilisation de plastiques à usage unique a augmenté dans le cadre des précautions sanitaires prises face au COVID-19, le gouvernement a récemment annoncé un accord avec les professionnels de l’emballage et de la livraison, qui prévoit une réduction de 20 % de la consommation de plastique de ceux-ci grâce à une uniformisation des emballages les rendant plus minces et plus faciles à réutiliser et recycler.
Tableau 1.11. Recommandations antérieures concernant la politique de l’environnement
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Annexe A. Progrès dans d'autres domaines de la réforme structurelle
Progrès dans d'autres domaines de la réforme structurelle
(Principales recommandations de l’Étude économique de l’OCDE de 2018 qui ne figurent pas dans le corps du texte du chapitre intitulé « Principaux éclairages sur l’action publique »).
Annexe B. Mesures prises par l’État pour répondre à la crise du COVID-19
La Corée a mis en œuvre de nombreuses mesures pour atténuer l’impact du COVID-19 sur l’emploi, la production et l’investissement. Elle a imposé une période de quarantaine et des mesures de distanciation physique strictes pour endiguer la propagation du virus et prévenir une contamination massive. Le dispositif adopté par le gouvernement s’élève jusqu’à présent à 277 000 milliards KRW (14.4 % du PIB). Trois budgets supplémentaires, d’un montant total de 59 000 milliards KRW ont été votés par l’Assemblée nationale. Des liquidités, sous forme de prêts et de garanties, d’un montant supérieur à 200 000 milliards KRW ont été allouées aux ménages, aux PME et aux secteurs touchés.
Quarantaine et mesures aux frontières
Début février, la Corée a interdit l’entrée du pays aux voyageurs en provenance de Wuhan et de la province du Hubei, en Chine. Les autorités ont ensuite progressivement durci les mesures de quarantaine imposées à toutes les personnes pénétrant dans le pays, en fonction de l’évolution de l’épidémie. Depuis mai, toutes les personnes arrivant en Corée, quelle que soit leur nationalité, doivent passer un test de dépistage du COVID-19, payé par l’État (120 USD par personne) et rester confinées 14 jours chez elles ou dans des structures prévues à cet effet par les pouvoirs publics.
Bien que le gouvernement ait adopté des mesures de quarantaine strictes pour prévenir la propagation du virus, il n’a pas imposé de confinement dans des villes ou des régions. Les autorités ont suspendu les rassemblements religieux et la pratique des sports en intérieur et fermé temporairement les installations de loisirs pour éviter les contaminations massives. Elles ont aussi encouragé les habitants à rester chez eux et à télétravailler. Dans les écoles, la date de début du nouveau semestre, initialement fixée au 2 mars, a été reportée. Le 6 mai, le gouvernement a commencé à lever les mesures de quarantaine, remplacées par des mesures de distanciation moins sévères, baptisées « distanciation sociale quotidienne ». Un protocole de distanciation plus strict a toutefois été remis en place fin mai à la suite de l’apparition de nouveaux foyers de contamination. Les écoles, qui pratiquaient l’enseignement à distance depuis le 20 avril, ont rouvert progressivement entre le 20 mai et le 8 juin. En revanche, les universités, qui ont démarré des cours en ligne la deuxième semaine du mois de mars, pourraient prolonger l’enseignement à distance jusqu’à la fin du semestre de printemps.
Politique budgétaire et soutien financier
Entre le 5 et le 28 février, lorsque l’épidémie a commencé à avoir des répercussions sur l’économie, le gouvernement a annoncé des plans de soutien d’urgence d’environ 20 000 milliards KRW pour les ménages, les petites entreprises et les secteurs touchés, tels que les fabricants de pièces automobiles, les compagnies à bas prix, le transport, le tourisme, et les secteurs exportateurs :
soutien aux mesures de quarantaine préventives et aux traitements (100 milliards KRW) ;
garanties et prêts à taux faibles pour les PME et les compagnies à bas prix (4 800 milliards KRW) ;
tickets de consommation et soutien aux congés pour raisons familiales (2 800 milliards KRW) ;
soutien à des fonds de garantie de crédits locaux (500 milliards KRW) ;
fourniture de liquidités au secteur financier (8 200 milliards KRW) ;
doublement de la réduction appliquée en cas de paiement par carte de crédit et diminution de la taxe à la consommation sur les voitures pour relancer la consommation (1 700 milliards KRW).
Le 17 mars, l’Assemblée nationale a approuvé un budget supplémentaire de 11 700 milliards KRW (10 milliards USD, 0.6 % du PIB), comprenant 10 900 milliards KRW pour les nouvelles dépenses et 800 milliards KRW destinés à ajuster les recettes. Les nouvelles dépenses prévoient :
un soutien au secteur de la santé pour la prévention, le diagnostic et le traitement du virus (2 100 milliards KRW) ;
des prêts aux petites et moyennes entreprises et aux petits commerçants (4 100 milliards KRW) ;
une aide alimentaire d’urgence et des tickets de soins (3 500 milliards KRW) ;
un soutien aux secteurs et aux employés les plus durement touchés sous la forme d’une subvention à l’emploi élargie et d’une aide financière (1 200 milliards KRW).
Les 19 et 24 mars, le gouvernement a annoncé un plan de soutien financier supplémentaire de 100 milliards KRW (5.1 % du PIB) pour alléger les charges financières supportées par les petites entreprises et les ménages vulnérables :
élargissement de l’aide financière aux PME, petits commerçants et travailleurs indépendants (29 200 milliards KRW) ;
prêts et garanties pour soutenir les entreprises de taille moyenne - une classe d'entreprises entre les PME et les grandes entreprises (29 100 milliards KRW) ;
stabilisation des marchés obligataires et monétaires grâce à divers outils d'une valeur de 31 100 milliards KRW, y compris la création d'un fonds de stabilisation du marché obligataire (20 000 milliards KRW) ;
abondement du fonds de stabilisation du marché des titres, financé par les institutions financières (10 700 milliards KRW)
Le 8 avril, le gouvernement a annoncé un programme de soutien financier de 10 400 milliards KRW pour les entreprises exportatrices, les start-ups et l’entreprenariat, notamment:
Prêts et garanties pour les entreprises exportatrices (KRW 6 000 milliards KRW) et pour les start-ups et et l’entreprenariat (KRW 2 200 milliards KRW) ;
Soutien gouvernemental élargi pour réduire les coûts de R-D (2 200 milliards KRW)
Le 22 avril, les autorités ont annoncé un plan de soutien de 75 000 milliards KRW (4.0 % du PIB) destiné aux secteurs stratégiques et comprenant une aide financière supplémentaire pour les PME et les ménages :
création d’un fonds de secours pour les secteurs clés garanti par l’État afin de fournir des liquidités et d’acheter des actions et des obligations d’entreprises dans les sept principaux secteurs du pays – l’automobile, les compagnies aériennes, les raffineries de pétrole, la construction navale, le transport, l’électricité et les télécommunications (40 000 milliards KRW). Les grandes entreprises bénéficiant de ce fonds doivent conserver au moins 90 % de leurs employés pendant six mois et respecter certaines conditions en matière de gestion, telles que l’interdiction de verser des dividendes et de procéder à des rachats d’actions ;
soutien financier complémentaire aux PME et aux ménages présentant un profil de crédit médiocre (35 000 milliards KRW).
renforcement des mesures de sécurité de l'emploi pour soutenir les travailleurs qui ne sont pas inscrits au régime d'assurance-emploi et créer des emplois dans le secteur public (10 100 milliards KRW)
Le 30 avril, l’Assemblée nationale a voté un deuxième budget supplémentaire, d’un montant de 12 200 milliards KRW (10 milliards USD), pour les subventions d’urgence. Le programme de secours s’élève au total à 14 300 milliards KRW (0.6 % du PIB), dont 2 100 milliards KRW de fonds publics locaux. L’État financera 3 400 milliards KRW par la dette et les 8 800 milliards KRW restant au moyen d’une restructuration de ses dépenses. Les 21 millions de ménages du pays percevront jusqu’à 1 million KRW (814 USD) en espèces ou sous forme de tickets, en fonction de leur taille :
quelque 2.7 millions de ménages situés dans la tranche de revenus la plus faible (13 % du nombre total) recevront la subvention en espèces ;
les 19 autres millions peuvent demander la subvention sous forme de tickets ou de points sur leur carte de crédit ;
les coupons ou les points devront être dépensés d’ici au 31 août ou seront sinon considérés comme un don à l’État ;
l’État accordera une réduction d’impôt aux ménages qui rendront la subvention d’urgence perçue.
Le 3 juin, l’Assemblée nationale a passé un troisième budget supplémentaire, d’un montant de 35 100 milliards KRW (1.8% du PIB). Il sera financé par l’émission d’obligations nationales pour un montant de 23 700 milliards KRW et par un réajustement des dépenses d’un montant de 11 400 milliards KRW. Il est destiné à :
créer environ 550 000 emplois dans des programmes publics et renforcer le filet de protection sociale (10 000 milliards KRW) ;
accorder des prêts d’urgence aux petits commerçants, PME ou grandes entreprises en difficulté (5 000 milliards KRW) ;
investir 4 800 milliards KRW en 2020 dans des plateformes de mégadonnées, l’intelligence artificielle et les services de télécommunication de cinquième génération, qui constituent le projet New Deal.
Mesures de politique monétaire et macro-prudentielles
Le 27 février, la Banque de Corée (BOK) a relevé de 5 000 milliards KRW le plafond de la facilité de soutien aux prêts intermédiés, qui est ainsi passé à 30 000 milliards KRW (avant d’être porté à 35 000 milliards KRW le 14 mai), pour soutenir les PME et les petits commerçants.
Le 13 mars, l’autorité financière a interdit pour six mois (du 16 mars au 15 septembre) les ventes à découvert sur le marché boursier pour endiguer la volatilité.
Le 16 mars, la Banque de Corée a diminué son taux directeur de 50 points de base, à 0.75 %. Elle a également revu à la baisse, de 0.50 %-0.75 % à 0.25 %, le taux d’intérêt de la facilité de soutien aux prêts intermédiés pour encourager les banques à accorder des prêts aux petites entreprises. Enfin, elle a élargi le type de garanties acceptées pour les opérations du marché monétaire pour injecter davantage de liquidités sur les marchés financiers.
Le 19 mars, la Banque de Corée a mené des opérations de prise en pension pour injecter 1 000 milliards KRW (suivi de 2 500 milliards KRW supplémentaires le 24 mars) afin de garantir que les institutions financières conservent l'accès au crédit à court terme.
Le 19 mars toujours, elle a signé avec la Réserve fédérale américaine un contrat d’échange de devises bilatéral d’un montant de 60 milliards, sur une durée de six mois. Le 26 mars, le ministère de l’Économie et des Finances, la commission des Services financiers et la Banque de Corée ont assoupli les règles de stabilité du marché des changes pour accroître la liquidité des devises :
relèvement des plafonds des positions en produits dérivés en devises détenues par les banques locales (de 40 à 50 % de leurs fonds propres) et par les filiales de banques étrangères en Corée (de 200 à 250 % de leurs fonds propres) ;
suppression provisoire du prélèvement sur les exigibilités hors dépôt en devises des institutions financières ;
diminution provisoire de 10 % du ratio de couverture des liquidités en devises, qui est désormais de 70 %.
Le 20 mars, pour atténuer les tensions sur le marché obligataire, la Banque de Corée a acheté 1 500 milliards KRW (avec de nouveaux achats de 1 500 milliards KRW le 10 avril et le 2 juillet) d'obligations du Trésor.
Le 26 mars, la Banque de Corée a mis en place une facilité d'achat de pension illimitée pendant trois mois à compter d'avril (prorogée à nouveau d'un mois le 25 juin) pour assurer la stabilité des marchés financiers.
Le 16 avril, la Banque de Corée a décidé d’accorder des prêts d’un montant de 10 000 milliards KRW aux institutions bancaires et non bancaires, telles que des sociétés de valeurs mobilières ou des sociétés d’assurance, pour une durée de trois mois.
Afin d’accroître la capacité en actifs collatéraux des institutions financières, la Banque de Corée a abaissé le ratio de garantie pour les règlements nets le 10 avril et a élargi la gamme d’actifs collatéraux éligibles pour ce faire le 25 mai.
Enfin, le 28 mai, elle a abaissé son taux directeur de 25 points de base, à 0.50 %.
Annexe C. Coopération économique avec la Corée du Nord
Cette annexe donne un aperçu des progrès accomplis récemment en matière de coopération économique entre les deux Corée et des informations sur la situation économique de la Corée du Nord, dans un contexte géopolitique fluctuant et très incertain. De plus amples informations sont disponibles dans la publication de Koen et Beom (2020).
Évolution géopolitique
En réponse à la poursuite de ses essais nucléaires par la Corée du Nord, les sanctions imposées par les Nations Unies et d’autres instances internationales ont été progressivement renforcées au cours des dix dernières années, en particulier depuis 2016. Ce durcissement a entraîné une forte baisse des échanges internationaux déclarés et de l’activité nationale estimée (voir ci-après).
Un certain nombre de mesures destinées à apaiser les tensions et à favoriser un rapprochement entre les deux Corée ont toutefois été adoptées dans le même temps :
en juillet 2017, la Corée du Sud a lancé l’initiative de Berlin, qui vise à parvenir à une coexistence pacifique et à une prospérité commune grâce au dialogue et à la coopération, sans toutefois lever les sanctions et les pressions, avec les objectifs suivants: l’instauration d’une paix permanente grâce à la dénucléarisation de la Corée du Nord ; la mise en œuvre de relations intercoréennes durables ; la poursuite d’une nouvelle initiative économique, comprenant une ceinture de la côte est, une ceinture de la côte ouest et une ceinture de la région de la zone démilitarisée (DMZ) ;
en février 2018, la Corée du Nord a participé aux Jeux olympiques de Pyeongchang, en Corée du Sud ;
en avril 2018, les responsables politiques des deux Corée ont organisé un sommet commun, le troisième depuis 2000. Ils ont signé une déclaration demandant la dénucléarisation complète de la péninsule coréenne, la conclusion d’un traité de paix remplaçant l’armistice en place depuis la fin de la guerre de Corée, l’adoption de mesures destinées à apaiser les tensions militaires, l’élargissement de la coopération économique entre les deux pays et le renforcement des échanges humanitaires ;
en mai 2018, les responsables politiques des deux Corée se sont réunis une nouvelle fois à Panmunjeom ;
en juin 2018, le Président des États-Unis a rencontré le leader nord-coréen à Singapour. C’est la première qu’avait lieu une rencontre entre les chefs d’États de ces deux pays. Ils ont signé une déclaration commune, dans laquelle ils s’entendent sur des garanties de sécurité pour la Corée du Nord, de nouvelles relations pacifiques, la dénucléarisation de la péninsule coréenne, le transfert des restes des corps des soldats américains, et la poursuite des négociations entre les responsables de haut niveau ;
en septembre 2018, le Président sud-coréen s’est rendu à Pyongyang et au mont Paektu. Les dirigeants de deux Corée ont signé une déclaration appelant à la signature d’un accord militaire, des échanges civils et la coopération dans de nombreux domaines, ainsi que la définition des conditions de la dénucléarisation de la Corée du Nord ;
en février 2019, le Président américain a rencontré le leader nord-coréen à Hanoï, mais le sommet a été écourté sans qu’un accord ne soit conclu ;
en juin 2019, le Président américain a rencontré les dirigeants politiques des deux Corée dans la zone démilitarisée, devenant ainsi le premier Président américain à fouler le sol nord-coréen.
Les négociations entamées ont peu à peu perdu de leur élan au fil de l’année 2019, même lorsque la Corée du Nord a repris ses essais de missiles et semblé tourner ses efforts diplomatiques vers la Chine et la Russie, qui se montrent favorables à un assouplissement des sanctions internationales. En l'absence de progrès dans la levée des sanctions et dans l'avancement des projets intercoréens, la Corée du Nord a blâmé la Corée du Sud et les États-Unis tout en augmentant les tensions. En juin 2020, il a fait exploser le bureau de liaison conjoint intercoréen construit par la Corée du Sud dans le complexe industriel de Gaeseong, apparemment en représailles contre les tracts de propagande que des réfugiés nord-coréens avaient envoyés vers le Nord à l'aide de ballons.
Évolution économique et crise du COVID-19
Les estimations des échanges extérieurs et de l’activité économique nationale sont très approximatives et peu fiables. Le pays n’a publié quasiment aucune statistique de ses comptes nationaux ni aucune information sur les différents niveaux budgétaires au cours des dernières décennies. Les données commerciales se fondent sur des statistiques miroir imparfaites publiées par les partenaires commerciaux de la Corée du Nord (qui confondent parfois Corée du Nord et Corée du Sud). Celles-ci ne tiennent pas compte d’une part substantielle des flux commerciaux réels, notamment la contrebande à petite et grande échelle qui se déroule aux frontières terrestres et les transferts illégaux de pétrole entre bateaux en pleine mer, qui contournent ainsi régulièrement les sanctions internationales (Panel d’experts des Nations Unies, 2020). Les estimations de l’activité économique nationale sont établies par la Banque de Corée de Séoul, à partir d’un éventail éclectique de sources d'informations.
Ces très fortes réserves étant faites, le commerce officiel de la Corée du Nord a considérablement diminué depuis 2015. Les échanges commerciaux entre les deux Corée ont quasiment cessé, avec seulement 6,7 millions USD de marchandises expédiées du Sud vers le Nord en 2019, et 0,2 million USD dans le sens inverse. Le volume des échanges avec la Chine a fortement baissé, mais la part du commerce avec ce dernier pays a dépassé 95 % en 2019 (graphique A.1). Ce recul des échanges commerciaux a participé à la forte contraction du PIB réel estimé en 2017 et 2018 (graphique A.2), Le PIB réel a légèrement augmenté en 2019 mais diminuera probablement en 2020, du fait de la crise COVID-19 (voir ci-dessous).
L’agriculture, qui représente un cinquième du PIB, reste un vaste secteur peu performant, et ce malgré l’objectif de promouvoir l’adoption de variétés de semences à haut rendement et de techniques avancées de gestion et de cultures défini dans la Stratégie 2016-2020 pour le développement national économique. Ces dernières années, le secteur a considérablement souffert à la fois des sécheresses et des inondations, dont les conséquences sont aggravées par de mauvais systèmes d’irrigation et d’évacuation des eaux, ainsi que par les sanctions économiques, qui limitent les importations de carburant, de machines et de pièces détachées (FAO/WFP, 2019).
Graphique A.1. Commerce extérieur déclaré de la Corée du Nord
Exportations et importations de biens
Note : Graphique établi à partir des statistiques miroir des partenaires commerciaux du pays.
Source : Korea International Trade Association.
Graphique A.2. PIB et taux de croissance estimés
Note : Estimations à prix constants 2010 (à partir des prix relatifs sud-coréens).
Source : Banque de Corée.
Les services se distinguent des autres principaux secteurs de l’économie par le fait qu’ils continuent à croître, même à un rythme modéré. Cette progression pourrait notamment refléter les efforts de l’État pour stimuler le tourisme, en particulier en provenance de Chine (Yoon, 2019), ainsi que le dynamisme des marchés de gros et de détail officiels, dont le nombre avoisinait les 500 début 2019, sans parler des nombreux marchés informels (Lee, 2019).
Le tourisme constitue une importante source de devises pour la Corée du Nord. Les travailleurs nord-coréens envoyés à l’étranger en représentent une autre. En raison des sanctions internationales, il leur a été demandé de rentrer dans leur pays d’ici à la fin décembre 2019, mais un certain nombre d’entre eux continue probablement à travailler à l’étranger, avec un autre type de visa ou de façon non déclarée (Fromer, 2019). Enfin, l’augmentation rapide des ventes de smartphones et des programmes d’appels associés, payables uniquement en monnaie forte, représente une troisième source de devises. Il a été estimé récemment qu’environ 6 millions de personnes, soit près d’un quart de la population nord-coréenne, possèderaient un smartphone (Park, 2019).
La pandémie de COVID-19 a fortement touché bon nombre des secteurs économiques, même si la Corée du Nord affirme n’avoir enregistré aucun cas sur son territoire (voir le suivi NK Pro pour les détails). La pandémie pourrait aggraver les pénuries alimentaires dont souffre le pays en dépit des appels des autorités à parvenir à l’autosuffisance dans ce domaine. Le Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies a élaboré avec le gouvernement un plan de préparation et de réponse pour que les répercussions humanitaires de la crise du COVID-19 sur les communautés et les personnes vulnérables soient atténuées en veillant à toujours donner priorité à la sécurité alimentaire, la nutrition, la santé, l’eau, l’assainissement et les interventions d’hygiène demeurent prioritaires (OCHA, 2020).
Les autorités nord-coréennes ont réagi rapidement à la menace du COVID-19. Les vols d’Air China entre Beijing et Pyongyang ont été suspendus le 20 janvier. Les vols de la compagnie nationale Air Koryo l’ont été également peu après, de même que le tourisme chinois dans son ensemble. Il semble que la Corée du Nord ait travaillé avec l’Organisation mondiale de la santé dès le 21 janvier pour tenter de limiter la propagation du virus dans le pays, qui ne dispose pas d’un système sanitaire avec un équipement permettant de faire face à une telle pandémie, comme en témoigne son classement dans l’indice mondial de sécurité sanitaire (Johns Hopkins Center for Health Security, 2019). Des mesures de quarantaine ont été adoptées, ainsi que la fermeture des écoles et des universités, et de vastes campagnes de désinfection ont été organisées.
La crise du COVID-19 a mis en évidence la forte dépendance du pays envers la Chine en supprimant certaines de ses plus grandes sources d’approvisionnement et le principal marché d’exportation de ses produits – une situation difficile à supporter pour une économie possédant peu d’amortisseurs et des ressources limitées. Bien que la Corée du Nord ait fermé sa frontière avec la Chine en janvier 2020, la circulation aurait partiellement repris. Les autorités chinoises auraient accordé des dérogations à des marchands nord-coréens fin mars (Jang, 2020), des camions porte-conteneurs ont été vus sur le pont de l’Amitié sino-coréenne début avril (Ha, 2020) et un train de marchandises chargé de produits alimentaires et de matériel de construction a effectué la liaison Dandong-Pyongyang en mai (Mun, 2020). Les perturbations de la chaîne d’approvisionnement et les arrêts de travail provoqués par la crise du COVID-19 ont exercé de lourdes pressions sur les finances publiques, ce qui aurait conduit l’État à émettre ses premières obligations depuis 2003 (Kim, 2020). La nouvelle classe entrepreneuriale (donju) a été contrainte d’en acheter pour fournir des devises à l’État. Une autre partie des obligations sera utilisée par les institutions et les entreprises publiques pour payer leurs fournisseurs.
La coopération économique entre les deux Corée n’a guère progressé depuis l’arrêt des activités dans le complexe industriel de Kaesong en février 2016. Il a été envisagé en 2018 de contribuer à l’amélioration du réseau ferroviaire nord-coréen, aussi vaste que vétuste, mais les avancées sur le terrain se heurtent à l’interdiction imposée par les sanctions internationales d’apporter des machines et des matériaux de construction. Les autorités sud-coréennes ont également offert une aide humanitaire. Elles ont proposé l’année dernière 50 000 tonnes de riz dans la cadre du Programme alimentaire mondial pour répondre aux pénuries alimentaires. Mi-2020, cette offre n’avait toutefois pas encore été acceptée. La Corée du Sud a par ailleurs décidé de verser 4.9 millions USD à un projet pluriannuel dirigé par la Commission économique et sociale des Nations Unies pour l’Asie et le Pacifique pour contribuer à l’amélioration des statistiques en Corée du Nord. Enfin, dans le contexte de la crise du COVID-19, la Corée du Sud a proposé une coopération dans le domaine sanitaire, en particulier le lancement d’un dispositif commun contre les maladies infectieuses, pour aider à répondre aux menaces croissantes de pandémies.
Références
OCHA (2020), DPR Korea Needs and Priorities 2020, April.
FAO/WFP (2019), FAO/WFP Joint Rapid Food Security Assessment on DPRK, May.
Fromer, J. (2019), “As UN Worker Ban Looms, Russian Tourism and Student Visas for North Koreans Soar”, NK Pro, 12 December.
Ha, Yoon Ah (2020) “Chinese trucks cross the Sino-North Korean Friendship Bridge”, Daily NK, 6 April.
Hutton, M. (2019), “Chinese tourists in North Korea: ‘almost a necessary evil’”, South China Morning Post, 6 November.
Jang, Seul Gi (2020), “China exempts N. Korean traders from ban on foreign arrivals”, Daily NK, 1 April.
Johns Hopkins Center for Health Security (2019), Global Health Security Index (2019).
Kim, Byung-yeon (2020), “It’s the economy, stupid”, JoongAng Ilbo, 27 May.
Koen, V. and J. Beom (2020), "North Korea: The last transition economy?", OECD Economics Department Working Papers, No. 1607, OECD Publishing, Paris.
Mun Dong Hui (2020), “North Korea is importing construction materials from China”, Daily NK, 3 June.
Lee, Je-hun (2019), “North Korea’s ‘marketized economy’ already at an irreversible stage”, Hankyoreh, 5 February.
NK Pro, Coronavirus in North Korea: COVID-19 Tracker.
Park, Ju-min (2019), “How a Sanctions-Busting Smartphone Business Thrives in North Korea”, Reuters, 26 September.
UN Panel of Experts (2020), Report of the Panel of Experts established pursuant to resolution 1874 (2009), S/2020/151, 2 March.