Études économiques de l'OCDE : États-Unis 2020 (version abrégée)

Résumé

Le choc est rude pour l’économie

L'économie a été fortement touchée par la pandémie de maladie à COVID-19. Les obligations de confinement ont obligé beaucoup d’entreprises à fermer, et l’activité a chuté brutalement (graphique 1). De très nombreuses personnes ont perdu leur emploi ou ont été exclues du marché du travail, ce qui a eu pour effet d'annuler en grande partie les progrès réalisés depuis une dizaine d'année pour revenir au plein emploi. La récession est arrivée à un moment où l'économie se portait bien, avec des salaires orientés à la hausse, des entreprises engrangeant de confortables bénéfices et des banques dotées de matelas de fonds propres satisfaisants.

Graphique 1. L’expansion a été brutalement interrompue

Source : Base de données analytique de l’OCDE.

Avec la hausse régulière des cas d’infection au COVID-19, des efforts ont été engagés pour contrôler la pandémie. Les avis de confinement émis par les États pour obliger les particuliers à rester à leur domicile et les entreprises à fermer ont contribué à aplanir la courbe des contaminations, mais le nombre de décès a continué d'augmenter. Des progrès ont été accomplis du point de vue du ralentissement de la contagion, mais comme dans d'autres pays, il faudra beaucoup de temps pour que l'épidémie s’arrête.

Les conséquences économiques de la crise du COVID-19 sont considérables. La production s’est effondrée, et il est probable que le redressement ne sera que partiel (graphique 2 et tableau 1). Dans les entreprises affectées par les mesures de distanciation, l’activité ne redémarrera que progressivement, et seulement dans la mesure où les clients reprendront suffisamment confiance pour revenir à leurs modes de consommation antérieurs.

Un soutien macroéconomique vigoureux

Lorsque la crise a éclaté, les autorités disposaient d’une marge budgétaire et d’une certaine latitude pour assouplir la politique monétaire, qu’elles ont rapidement mises à profit pour soutenir l’économie. La politique budgétaire a été massivement mobilisée en réponse à la crise et a permis d'apporter une aide bienvenue aux chômeurs et aux entreprises en difficulté pendant la première phase du confinement. La sortie du confinement étant maintenant bien engagée, l'action des pouvoirs publics devrait désormais mettre l'accent sur la relance de l'économie.

Ce soutien financier devra être poursuivi aussi longtemps que nécessaire, y compris en cas de deuxième vague de la pandémie, si bien que les déficits budgétaires vont s’amplifier (graphique 3). Ces déficits ont été jusqu’ici facilement financés grâce aux abondantes liquidités et aux achats d’obligations de la Réserve fédérale. Toutefois, ils vont ajouter aux défis liés à l’endettement à long terme, alors que le vieillissement démographique va peser de plus en plus lourdement sur les dépenses de retraite et de santé. Des mesures concrètes de réforme des droits à prestations et de relèvement des recettes dans ces domaines seront nécessaires pour assurer la viabilité à long terme des régimes concernés.

Tableau 1. La reprise devrait être progressive

Scénario de deux chocs successifs	2019	2020	2021
Produit intérieur brut	2.3	-8.5	1.9
Taux de chômage	3.7	12.9	11.5
Solde budgétaire (% du PIB)	-7.3	-16.8	-11.5
Dette publique (brute, % du PIB)	108.5	131.8	139.9
Scénario du choc unique	2019	2020	2021
Produit intérieur brut	2.3	-7.3	4.1
Taux de chômage	3.7	11.3	8.5
Solde budgétaire (% du PIB)	-7.3	-15.0	-10.5
Dette publique (brute, % du PIB)	108.5	128.8	133.1

Graphique 2. La production va se redresser peu à peu

Source : EO Base de données n° 107. Dans le scénario du choc unique, on suppose que la pandémie sera maîtrisée avant l’été ; dans le scénario de deux chocs successifs, on pose l'hypothèse d'une deuxième vague de contaminations et de l’adoption de nouvelles mesures de confinement après l’été.

Les instruments de la politique monétaire ont été eux aussi rapidement et énergiquement actionnés. Les taux d’intérêt ont été ramenés à 0-0.25 %, les autorités ont eu à nouveau recours à des mesures d'assouplissement quantitatif et de guidage des anticipations, et la Fed a conçu des programmes de prêts massifs pour soulager les entreprises en quête de liquidités. En cas de nouvel affaiblissement, les instruments de la politique monétaire peuvent être mobilisés, avec une possibilité d’intensification du guidage des anticipations et d’expansion des achats d'actifs. Les perspectives sont incertaines en ce qui concerne l’inflation, même si à court terme, celle-ci devrait rester inférieure à l’objectif de la Réserve fédérale.

Graphique 3. Le chômage et les déficits budgétaires resteront élevés

Source : EO Base de données 107.

Le secteur bancaire semble avoir bien résisté au choc initial. Un certain nombre de vulnérabilités ont été mises au jour, et les marchés du crédit ont subi de fortes tensions, mais la situation a été rapidement maîtrisée. Néanmoins, le niveau élevé de la dette des entreprises constitue, pour le système bancaire, une source de risques qui deviendront plus manifestes à mesurefois que le soutien des pouvoirs publics diminuera. Une poursuite de l'aide pourrait être envisagée si des problèmes de liquidité et de solvabilité devaient submerger le système des faillites.

Le marché du travail a subi un choc sans précédent

La fermeture de nombreuses entreprises a fait exploser le chômage, et beaucoup de travailleurs ont perdu leur emploi. Le taux de chômage a grimpé jusqu’à près de 15 % en avril avant de fléchir à nouveau, et le ratio emploi/population est tombé à un plus bas historique. Le taux d’activité des travailleurs d’âge très actif s’est replié à des niveaux qui n'avaient plus été observés depuis les années 80. Il semble que beaucoup de travailleurs aient conservé un lien avec leur ancienne entreprise, mais ils sont aussi nombreux à n’avoir pas pu le faire.

Il est important que les travailleurs puissent retrouver rapidement un emploi. Cela aiderait non seulement les ménages, mais permettrait aussi de préserver les acquis positifs de la longue période d’expansion dont les avantages pourraient être plus largement partagés. Une reprise vigoureuse par rapport à la récession actuelle limiterait les dommages causés au marché du travail, mais des efforts supplémentaires seront nécessaires pour garantir que les catégories souvent en marge du marché du travail ne soient pas laissées pour compte. S’ils devaient s’inscrire dans la durée, le niveau élevé du chômage et la chute du taux d'activité des personnes d’âge très actif pourraient être difficiles à inverser. Des politiques publiques destinées à aider les travailleurs à retrouver rapidement un emploi seront indispensables.

Des réformes de la réglementation permettront d'étayer la reprise

La récession risque d'avoir des conséquences économiques négatives durables. Des réformes sont donc indispensables pour accélérer les gains de productivité et garantir que la croissance future bénéficiera à tous. La productivité peine à progresser et ce, pour plusieurs raisons. Des mesures s’imposent pour soutenir la mobilité de la main-d'œuvre et la concurrence afin d'épargner aux travailleurs et aux entreprises les conséquences dommageables de la crise, et de les aider à en sortir.

Aux États-Unis, le processus réglementaire se décline très largement au niveau local et à celui des États. C’est parfois une bonne chose, mais dans certains cas, cela a débouché sur un manque de coordination des politiques qui nuit à la dynamique du marché du travail. Lorsque la réglementation amoindrit la capacité des travailleurs à changer d’emploi, ce qui peut avoir des conséquences importantes pour des travailleurs à faible revenu ou peu qualifiés, ces politiques ont un effet très marqué en termes de redistribution.

Les professions à accès réglementé et les accords de non-concurrence sont autant d’obstacles à la recherche d'un autre employeur. Ils empêchent aussi les travailleurs de trouver des emplois de qualité. Ces types de réglementation du marché du travail concernent environ un cinquième des travailleurs (graphique 4). Une réglementation est nécessaire pour protéger la sécurité et garantir la qualité des services, mais elle a aussi pour effet de créer des obstacles à l’entrée et de réduire la concurrence, avec des coûts importants en termes de mobilité de l’emploi, de salaires et de gains de productivité.

Graphique 4. Les restrictions liées à la réglementation de l’accès à certaines professions sont comparables à celles d'autres pays, mais pas de tous

Source : BLS ; Koumenta et Pagliero (2017) ; Morikawa (2018) ; et Zhang (2019).

Les travailleurs peu qualifiés et les groupes défavorisés sont souvent particulièrement touchés par des obstacles de cette nature. Ce sont principalement les États qui sont responsables de la réglementation relative à la réglementation de l’accès à certaines professions et aux accords de non-concurrence, et la variation observée d'un État à l'autre est comparable à celle qui existe au sein de l’Union européenne. Les obligations varient fortement d'un État à l’autre, aussi bien en termes de couverture d'une profession donnée que de niveau de restrictivité. Réduire l'impact restrictif des professions à accès réglementés et du recours à des accords de non-concurrence pourrait aider à enrayer le déclin durable de la dynamique professionnelle. Cependant, les tentatives de réforme se heurtent souvent là une forte opposition de la part des associations professionnelles.

Le marché du logement constitue un autre obstacle à la mobilité sur le marché du travail. L’offre de logement peine à suivre la hausse de la population et se situe en deçà de celle d'autres pays de l’OCDE. Cette situation résulte en partie de politiques restrictives d'aménagement du territoire au niveau local qui rendent difficile l’extension de l’offre de logement, particulièrement dans les villes prospères et aux alentours. Or, les villes dans lesquelles la politique d'aménagement du territoire est la moins restrictive sont aussi, souvent, celles où la hausse de la productivité est la plus forte et où les travailleurs changent plus fréquemment d’emploi. Une meilleure coordination des politiques en matière de logement, d'aménagement du territoire et de transport est indispensable pour aider les villes et les régions avoisinantes à exprimer leur potentiel et à croître de manière durable.

Source : La concurrence est une priorité pour favoriser la hausse de la productivité. Si la concurrence reste intense sur certains marchés, comme le commerce de détail, la situation dans d'autres secteurs, notamment les technologies de l'information, les médias et la santé, est plus préoccupante. Dans certains cas, l'existence d’obstacles réglementaires contribue au manque de dynamisme des entrées sur le marché. Par le biais de la politique commerciale, il est possible de réduire les obstacles à la concurrence et de soutenir la reprise. En effet, il semble en particulier que les obstacles aux échanges de services pèsent sur l'économie.

Les émissions ont commencé à baisser, mais de nouvelles réductions seront plus difficiles à obtenir

Les performances environnementales et la sécurité énergétique ont continué de s'améliorer sous certains aspects. Il s'agit en particulier de la qualité de l'air, qui est élevée, et de l'importante réduction des émissions de gaz à effet de serre, notamment avec l'augmentation de la production et de l'utilisation du gaz naturel, la hausse de la puissance installée renouvelable, la production régulière d'énergie nucléaire et la diminution de l'utilisation du charbon.

Les émissions de gaz à effet de serre diminuent depuis 2005. Globalement, en 2018, les émissions avaient diminué d’environ 12 %. Les améliorations technologiques, l'augmentation de l’offre de gaz naturel et les politiques menées au niveau des États et au niveau local ont commencé à faire baisser les émissions de gaz à effet de serre. Le passage de la production d'électricité à partir de gaz naturel et d’énergies renouvelables et non plus de charbon a contribué de manière significative à la réduction des émissions (graphique 6). Récemment, la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables sur un mois a été pour la première fois supérieure à celle obtenue à partir du charbon, même si sur l’ensemble de l’année, le charbon reste une source de production plus importante. Alors que ce processus suit son cours, de nouvelles réductions seront difficiles à obtenir sans soutien des pouvoirs publics, qui devraient donner la priorité aux moyens les plus économiquement efficients de réduire les émissions dans le cadre de l'approche n'excluant aucun combustible et aucune technologie adoptée par l'Administration.

Graphique 5. L'importance du gaz naturel et des énergies renouvelables dans la production d'électricité augmente

Source : EIA, Electricity data (2019).

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Améliorer l'action publique dans le domaine de la macroéconomie et des échanges internationaux
Le gouvernement fédéral a réagi rapidement pour protéger les ménages et les entreprises au plus fort de la crise. En conséquence, le déficit budgétaire est important et la dette publique a augmenté, mais le service de la dette demeure modéré grâce au faible niveau des taux d’intérêt. À plus long terme, les dépenses au titre des droits à prestations vont, selon les prévisions, augmenter sous l’effet du vieillissement et de la hausse des coûts de santé.	Poursuivre le soutien budgétaire exceptionnel pour aider les chômeurs et étayer la reprise. Lorsque la situation va se normaliser, réformer les dépenses au titre des droits à prestations pour garantir la viabilité de la dette à long terme, réduire les dépenses inefficientes dans le secteur de la santé, supprimer les niches fiscales et élargir la base d'imposition pour garantir la viabilité de la dette à long terme.
En réaction à la crise, la Réserve fédérale a pris des mesures vigoureuses et a agi rapidement pour soutenir l’économie frappée par la pandémie de coronavirus et faire en sorte que les marchés financiers continuent de fonctionner.	En cas de poursuite du ralentissement, se tenir prêt à intensifier le guidage des anticipations et l'assouplissement quantitatif. Actualiser comme prévu le cadre de la politique monétaire, en conservant le pouvoir discrétionnaire d'atteindre l’objectif d’inflation de manière symétrique.
Les risques sur les marchés financiers ont augmenté, car certaines entreprises ont abordé la crise avec des niveaux élevés d’endettement tandis que pour d'autres, l'avenir est très incertain.	Poursuivre les apports de liquidités temporaires aux entreprises aussi longtemps que nécessaire pour éviter des faillites multiples.
Les échanges de services augmentent, mais dans ce domaine, les obstacles réglementaires sont souvent plus restrictifs que les droits de douane sur les marchandises.	Mettre davantage l’accent sur l'abaissement des obstacles réglementaires aux échanges de services. Supprimer les règles les plus restrictives, ou prévoir pour elles des exemptions permanentes, en particulier en ce qui concerne le transport maritime entre les ports des États-Unis.
Consolider la réponse à de futurs chocs sanitaires
La pandémie s’est révélée difficile à maîtriser et le virus s’est répandu très rapidement dans tout le pays, faisant de nombreuses victimes et entraînant l’adoption de mesures de distanciation qui ont provoqué une contraction brutale de l’activité économique. L’éventualité de chocs sanitaires futurs ne peut pas être exclue.	Améliorer la coordination des politiques publiques de santé entre tous les échelons de l’administration et réduire les obstacles réglementaires qui nuisent à l’efficacité de la réponse Veiller à ce que toutes les mesures prises pour promouvoir la couverture d'assurance maladie ne laissent pas de côté d'importantes catégories de population.
Aider les travailleurs à trouver un emploi, y compris en favorisant leur mobilité
L’existence de réglementations restrictives en matière d’aménagement du territoire ralentit l’offre de nouveaux logements et empêche les travailleurs de se déplacer à l’intérieur du pays pour trouver de nouvelles possibilités d’emploi.	Offrir des incitations budgétaires aux États et aux localités pour qu'ils allègent les restrictions d'aménagement territorial et favorisent la planification à usage mixte.
Les États et les localités sont chargés des politiques en matière d'aménagement du territoire, de transport et de logement. Le manque de coordination entre ces politiques provoque des inefficiences qui peuvent contribuer à réduire la productivité.	Aider les États et les localités à mieux coordonner les politiques d’aménagement du territoire, de transport et de logement. Obliger les bénéficiaires du fonds pour les transports métropolitains à intégrer la politique des transports à la politique d’aménagement du territoire et du logement.
Les investissements dans les infrastructures manquent de dynamisme depuis le début des années 2000. Cette insuffisance d’investissement nuit à la croissance de la productivité et réduit l’accessibilité des villes.	Investir dans de nouvelles infrastructures de télécommunications dans les cas où cela est justifié par des évaluations appropriées, par exemples des analyses coûts-avantages. Améliorer l’entretien du réseau routier.
Réduire les obstacles à la concurrence et les obstacles réglementaires sur le marché du travail
Sur certains marchés, particulièrement dans les secteurs de la technologie, les entreprises dominantes ont la capacité d'exercer un pouvoir de marché.	La politique de la concurrence devrait être actionnée vigoureusement pour garantir l’exercice d'une saine concurrence sur les marchés.
Le nombre des professions dont l’accès est réglementé dans tous les États est inférieur à 50, mais dans au moins un État, il existe plus de 400 professions soumises à une procédure d'autorisation. Les données empiriques donnent à penser que plus le nombre de professions à accès réglementé est élevé, plus la mobilité professionnelle est basse.	Encourager les États à supprimer la réglementation de l’accès aux professions ayant peu de conséquences en termes de santé et de sécurité publiques, et prendre des mesures pour lutter contre les comportements anticoncurrentiels.
Les autorisations obtenues dans un État ne sont pas automatiquement reconnues dans un autre. Les procédures devant permettre la reconnaissance mutuelle entre États peuvent être lourdes.	Recourir à une législation fédérale pour imposer la reconnaissance des autorisations obtenues dans un autre État, et ne permettre aux États d'imposer des obligations plus strictes que s’ils peuvent prouver que cela est nécessaire pour assurer la protection du public.
Certaines catégories de population sont particulièrement exposées à des obligations excessives en matière d'accès réglementé, par exemple les personnes ayant un casier judiciaire et les immigrés ayant des diplômes étrangers.	S'attaquer aux obstacles excessifs à l’emploi qui frappent particulièrement les minorités ethniques et les ressortissants étrangers.
Des données suggèrent que les clauses de non-concurrence causent un préjudice anticoncurrentiel qui se traduit par des salaires inférieurs pour les travailleurs. Le recours à des clauses de non-concurrence s’est généralisé, y compris pour les travailleurs peu qualifiés et faiblement rémunérés dont il est peu probable qu’ils aient accès à des intérêts de leur employeur nécessitant d’être protégés.	Rendre illégale l'utilisation des clauses de non-concurrence, sauf si les employeurs peuvent prouver qu'elles sont bénéfiques pour les travailleurs. Assortir l'utilisation des clauses de non-concurrence d'un seuil minimal de revenu ou de qualification pour protéger les travailleurs à faible revenu.
Promouvoir la croissance verte
Les émissions de gaz à effet de serre reculent, grâce à l'approche n'excluant aucun combustible et aucune technologie, mais il est encore possible de les faire diminuer encore plus. Les institutions financières détiennent de grandes quantités d'actifs liés à des activités à forte composante carbone qui sont exposés aux risques climatiques, par exemple des hypothèques sur des biens situés dans des zones inondables ou côtières.	Investir dans des infrastructures capables de résister à des phénomènes météorologiques extrêmes et résilientes face au changement climatique. Poursuivre les aides aux combustibles et aux technologies, y compris à l'énergie nucléaire et la capture, l'utilisation et le stockage du carbone lorsque cela se justifie économiquement, pour parvenir à réduire encore davantage les émissions. Con Veiller à une tarification appropriée des émissions nocives. Evaluer systématiquement les expositions des institutions financières aux risques liés au climat comme l'élévaluation du niveau de la mer, les inondations, les incendies, et durecir la réglementation en matière d'efficacité énergétique.