Études économiques de l’OCDE : Finlande 2022 (version abrégée)

Résumé

L’économie finlandaise s’est redressée après le choc lié à la pandémie de COVID-19, mais se trouve maintenant confrontée à la dégradation de la situation mondiale.

La Finlande a connu une reprise rapide après le choc provoqué par le COVID‑19, mais la guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine a mis un coup d'arrêt à la croissance. La forte hausse de l’inflation entraîne une diminution du revenu disponible des ménages, en Finlande comme chez ses partenaires commerciaux, et l'activité économique s’en trouve ralentie. La Finlande a réussi à trouver des substituts à la plupart des approvisionnements énergétiques russes.

La production avait retrouvé son niveau d’avant la pandémie au deuxième trimestre de 2021, et l’écart de production au premier trimestre de 2022. Une recrudescence des cas graves de COVID-19 n'a eu que des conséquences économiques mineures, et les contaminations ont reflué rapidement.

Graphique 1. L’inflation s’est envolée

Source : Centre national des statistiques (Tilastokeskus) de Finlande ; et OCDE (2022), Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).

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Après que la Finlande eut demandé en mai 2022 à devenir membre de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN), la Russie a mis fin à ses exportations de gaz et d’électricité à destination de la Finlande. La majeure partie du gaz naturel était importée de Russie, mais cet hydrocarbure ne représente que 5 % de la consommation totale d’énergie, et des projets devant permettre de satisfaire l’essentiel des approvisionnements, sous forme de gaz naturel liquéfié (GNL), sont bien avancés. Cela étant, le remplacement du gaz dans les utilisations industrielles se révèle plus difficile. Une nouvelle centrale nucléaire fournira à la Finlande 14 % de son électricité lorsqu’elle atteindra sa capacité de production normale cet hiver, ce qui compensera largement la perte des importations d’électricité russe.

La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine a accentué la hausse des prix de l’énergie qui a débuté à la fin de 2021, ce qui a contribué à la fois directement et indirectement à porter l’inflation à 8.2 % au troisième trimestre, le renchérissement de l’énergie et des produits alimentaires se répercutant sur l’inflation sous-jacente (Graphique 1). La progression des salaires a été nettement plus lente que l’inflation, ce qui a réduit le revenu disponible réel des ménages et laisse augurer une faiblesse future des dépenses de consommation privée.

Le marché du travail s’est vigoureusement redressé après le choc lié au COVID-19 jusqu’au deuxième trimestre de 2022. Les taux d’emploi et de chômage avaient retrouvé leurs niveaux d'avant la pandémie à la mi-2021 et au début de 2022 respectivement, et affichent aujourd'hui leurs meilleurs résultats depuis 1987 pour l’un et 2008 pour l’autre. Le marché du travail s’est fortement tendu et le taux de vacance d’emploi est maintenant plus élevé qu'il ne l’a jamais été par le passé pour n'importe quel taux de chômage. Étant donné la rapidité de la reprise et de la hausse de l’emploi, une partie de l'inadéquation entre l’offre et la demande, reflet des rigidités rencontrées pour pouvoir les postes vacants, pourrait n’être que temporaire. Toutefois, les pénuries les plus marquées, qui concernent les professions non conjoncturelles comme celles de la santé et des soins de longue durée, vont sans doute perdurer. Réduire les inadéquations passe par la formation des travailleurs et/ou l’assouplissement des exigences en matière de compétences ainsi que par des mesures incitant plus fortement les travailleurs, les syndicats et les entreprises à trouver des compromis pour améliorer les taux d’acceptation de postes.

Pour juguler l’inflation, la Banque centrale européenne a commencé à resserrer sa politique monétaire et devrait rester sur cette ligne pendant toute l’année 2023. La politique budgétaire de la Finlande est devenue expansionniste en 2022, largement à cause des dépenses engagées en lien avec la guerre menée en Ukraine par la Russie, et le restera en 2023 avant de prendre une orientation neutre en 2024.

L’économie marquera le pas en 2023, mais la croissance se redressera pour atteindre 1.1 % en 2024. La consommation fléchira sous l’effet de la baisse des rémunérations en termes réels, mais elle se redressera ensuite parallèlement à la progression des salaires. La hausse des exportations va ralentir, les marchés de la Finlande étant affectés par la réduction des approvisionnements en gaz de la Russie, mais elle repartira à mesure du développement d'autres sources d’énergie. L’investissement des entreprises restera faible pendant toute l’année 2023, à cause du ralentissement économique et du surcroît d'incertitudes entourant les perspectives du fait de la guerre de la Russie contre l’Ukraine, mais il se renforcera en 2024 à mesure que l’horizon mondial s'éclaircira. Le taux de chômage devrait culminer à 8 % environ et ne décroître que légèrement d’ici à la fin de 2024. L’inflation refluera à 3.1 % en 2024, une fois le choc énergétique dissipé.

Le fléchissement de l’activité économique serait plus marqué si la Russie cessait bientôt d’approvisionner en gaz davantage de pays de l’UE, ce qui empêcherait la reconstitution des stocks de gaz pendant l’été 2023. Un autre risque à la baisse réside dans la possibilité qu’un durcissement des conditions financières mondiales pèse davantage que prévu sur le marché du logement ainsi que sur la consommation et l’investissement.

Tableau 1. La croissance économique va ralentir

(Taux de croissance annuel, %, sauf indication contraire)

	2021	2022	2023	2024
Produit intérieur brut	3.0	2.2	-0.3	1.1
Consommation privée	3.7	2.3	-0.6	1.4
Formation brute de capital fixe	1.5	3.0	-0.7	0.2
Exportations	5.4	-0.5	1.9	3.1
Importations	6.0	9.0	1.2	2.3
Taux de chômage (%)	7.6	7.0	7.9	7.8
Indice des prix à la consommation harmonisé	2.1	7.0	5.3	3.1
Solde de la balance courante (% du PIB)	0.6	-2.6	-2.2	-1.9
Solde budgétaire des administrations publiques (% du PIB)	-2.7	-2.5	-3.9	-3.6
Dette publique brute (% du PIB)	85.0	84.9	87.2	88.8

Source : OCDE (2022), Perspectives économiques de l’OCDE (base de données).

Les politiques macroprudentielles contribuent à renforcer la stabilité financière

L’endettement trop élevé des ménages constitue la plus grande vulnérabilité des institutions financières finlandaises. Les autorités ont pris des mesures pour limiter le risque que cette situation fait peser sur les établissements financiers, mais il faut aller plus loin. Les expositions à la Russie sont mineures.

La dette des ménages représente 150 % de leur revenu disponible, essentiellement sous la forme de prêts au logement. Les ménages sont exposés à une hausse des taux d’intérêt de ces prêts au logement, qui sont généralement révisés chaque année.

Pour freiner la hausse de l’endettement des ménages, le Conseil de l’Autorité de surveillance financière (Fiva, Finanssivalvonta) finlandaise a ramené les quotités de financement (ratios prêt/valeur du bien) à leur niveau d’avant la pandémie et a publié une recommandation préconisant un plafonnement du ratio service de la dette/revenu pour les prêts hypothécaires. Le gouvernement a présenté une proposition qui aurait pour effet de limiter à 30 ans la durée maximale des prêts au logement et des prêts des sociétés de logement, de réduire le montant maximum que les sociétés de logement peuvent emprunter pour lancer de nouvelles constructions et d’imposer que l’amortissement de ces prêts débute pendant leurs cinq premières années. Il n’a cependant pas habilité la Fiva à imposer un plafonnement des ratios service de la dette/revenu, de crainte qu’une telle mesure n’ait des effets préjudiciables sur les primo-accédants.

Un assainissement budgétaire s’impose pour stabiliser la dette

À politiques actuelles constantes, il faudrait que le solde budgétaire structurel augmente de 2.5 % du PIB pour que le ratio dette/PIB puisse se stabiliser. Les dépenses liées au vieillissement devraient selon les projections augmenter de 4.5 % du PIB d’ici 2070, à cause des coûts de la santé et des soins de longue durée. Des réformes des retraites et du marché du travail pourront limiter la hausse attendue des dépenses de retraites.

Le gouvernement est déterminé à réduire le déficit budgétaire structurel, principalement en augmentant l’emploi. Selon les estimations du ministère des Finances, les mesures en faveur de l’emploi prises à ce jour, ou à un stade de conception avancé, pourraient permettre la création de 40 000 emplois et réduire le déficit structurel de 0.2 point de PIB, soit nettement moins que la réduction nécessaire pour stabiliser le ratio dette/PIB. Fermer la voie d’accès anticipé à la retraite offerte par le dispositif d’indemnisation prolongée du chômage (qualifié de « tunnel du chômage ») contribuerait dans une large mesure à ces gains, mais il existe un risque de report sur le régime d’invalidité de la part des personnes souhaitant prendre une retraite précoce.

À politiques inchangées, la dette brute des administrations publiques devrait, selon les projections de l’OCDE, passer de 72 % du PIB en 2021 à 131 % du PIB en 2070. Une réforme favorisant l’immigration de travail et des améliorations du système d’innovation pourraient limiter cette hausse de la dette, dont le niveau s’établirait à 114 % du PIB.

La réforme de la santé et des soins de longue durée, qui transfère des municipalités aux comtés la responsabilité de la prestation de services sociaux et de santé, devrait permettre une meilleure efficience et ralentir à longue échéance la hausse des coûts de la santé et des soins de longue durée. Cependant, le risque existe que le modèle de pilotage et de financement choisi n’aboutisse pas à des résultats plus efficients, les nouvelles organisations n’étant guère incitées à mettre en œuvre des mesures qui produiraient des gains d’efficience.

Des examens complets et réguliers des dépenses, comme ceux qui sont réalisés aux Pays-Bas, pourraient aider à identifier des pistes d’assainissement. Dans ce contexte, il est peut-être possible de réduire les aides et les dépenses fiscales en faveur des entreprises qui ne contribuent pas à la hausse de la productivité à long terme, et de remplacer les taux réduits de TVA par des mesures plus ciblées.

Des réformes destinées à renforcer l’innovation permettraient d’accélérer la croissance de la productivité.

La productivité a considérablement ralenti au cours de la décennie 2010 à cause de l’essoufflement de l’innovation, d’une allocation moins efficiente des ressources et d’une moindre intensité capitalistique. Des réformes supplémentaires sont nécessaires pour redynamiser les écosystèmes d’innovation et renforcer les gains de productivité.

Le gouvernement a l’intention de porter les dépenses intérieures brutes de recherche-développement (R-D) de la Finlande à 4 % du PIB d’ici à 2030 (Graphique 2), et il proposera des dispositions législatives autorisant une hausse des dépenses publiques de R-D à 1.2 % du PIB d’ici à 2030. La politique réformée d’aide à l’innovation devrait continuer d’apporter un ample soutien à la recherche fondamentale, tandis que la recherche appliquée devrait être orientée vers la résolution des difficultés socioéconomiques les plus urgentes par le biais d’une politique de l’innovation axée sur des missions. Pour l’instant, l’aide à l’innovation manque d'orientations claires et elle est saupoudrée sous la forme d'un grand nombre de mesures différentes. La coordination des activités d’innovation entre le secteur public et le secteur privé ainsi qu’entre les différents acteurs de l’innovation s’est affaiblie, ce qui freine le développement de relations de collaboration plus efficaces au service de l’innovation entre les entreprises, les établissements d’enseignement supérieur et les instituts de recherche.

Graphique 2. Les dépenses d’innovation ont baissé pendant la décennie 2010

Dépenses intérieures brutes de R-D, en % du PIB

Source : OCDE, Principaux indicateurs de la science et de la technologie (base de données).

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Les autorités vont mettre en place un nouvel abattement fiscal en faveur de la R-D afin de stimuler les dépenses des entreprises dans ce domaine. Les entreprises ont été peu nombreuses à utiliser les incitations fiscales qui existaient précédemment, à cause d’une définition trop étroite des activités pouvant y ouvrir droit. De plus, le dispositif n’était pas correctement ciblé sur les entreprises de plus petite taille, qui sont celles qui réagissent le plus aux incitations fiscales.

Bien que l’environnement soit favorable à la conduite des affaires, il est possible de faire davantage pour développer l’investissement et améliorer l’affectation des ressources. Ainsi, les règles strictes de protection de l’emploi et la vaste portée des conventions collectives, qui se caractérisent par des possibilités de dérogation limitées, dissuadent les entreprises innovantes de se développer en étoffant leurs effectifs et en investissant.

Les graves pénuries de compétences constituent en outre un obstacle majeur à l’intensification des activités d’investissement et d’innovation. Les autorités ont lancé une réforme des admissions à l’université, afin d'améliorer l’attribution des places dans les établissements et d'accélérer la transition vers l’enseignement supérieur, mais elles n’ont pas assoupli le système d’attribution par domaine d’études afin de remédier aux pénuries aiguës de compétences, ni pris l’engagement de financer l’augmentation du nombre de places nécessaire pour atteindre leur objectif concernant le taux de diplômés de l’enseignement supérieur.

Des réformes s’imposent pour réduire efficacement les émissions de gaz à effet de serre

La Finlande est globalement en bonne voie pour atteindre ses objectifs de réduction des émissions brutes de gaz à effet de serre (GES) pour 2030 et 2035, mais pas ses objectifs d’absorption de GES par les puits liés à la foresterie et aux autres affectations des terres. Il est possible d’améliorer l’efficacité des mesures de réduction des émissions.

L’obligation nationale d’incorporation de biocarburants dans les carburants fossiles, qui contribue à la réalisation de l’objectif fixé au niveau de l’UE au titre de la répartition de l’effort de réduction des émissions de GES entre ses États membres, se caractérise par un coût marginal de réduction des émissions estimé à 500 EUR par tonne éq. CO₂. Cette obligation d’incorporation de biocarburants représente pour l’économie finlandaise un coût estimé à 1.1 milliard EUR par an, qui devrait atteindre 1.5 milliard EUR en 2030. Le prix du carbone utilisé pour calculer les taux de la taxe sur le carbone est plus faible pour les combustibles de chauffage que pour les carburants, et la tourbe est taxée à un taux plus faible que les autres combustibles fossiles lorsqu’elle est utilisée pour produire de la chaleur. On pourrait alléger les coûts de réduction des émissions en supprimant ces différences de régime d’imposition. Des mesures destinées à réduire la dépendance à l’égard de la voiture dans les grandes villes, consistant par exemple à améliorer les transports publics dans la région de la capitale, ainsi qu'à soutenir la diffusion de véhicules à faibles émissions de carbone dans les autres localités, contribueraient également à faire diminuer les émissions de manière économiquement efficiente.

Les émissions nettes du secteur de la foresterie et des autres affectations des terres doivent passer de 2 Mt d’éq. CO₂ actuellement à -17 Mt d’éq. CO₂ en 2030 pour que la Finlande puisse assumer sa part de l’objectif fixé au niveau de l’UE dans ce secteur, et à -21 Mt d’éq. CO₂ en 2035 pour que soit atteint l’objectif de neutralité carbone prévu par la loi sur le changement climatique. Il est possible de renforcer considérablement les absorptions nettes de GES par les puits liés à ce secteur en réduisant les émissions dues à l’exploitation des tourbières (8 Mt d’éq. CO₂). Pour cela, on pourrait créer des instruments permettant d’orienter l’exploitation des tourbières vers la paludiculture (c’est-à-dire la culture de tourbières réhumidifiées), comme en Suède, ou laisser ces terres revenir à l’état boisé. Appliquer un mécanisme tarification du carbone à la foresterie, comme en Nouvelle-Zélande, où ce secteur est couvert par le système néo-zélandais d’échange de quotas d’émission (NZ ETS, New Zealand Emissions Trading Scheme), contribuerait également à accroître les absorptions nettes de GES par les puits liés à la foresterie et aux autres affectations des terres.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS		PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
Améliorer la viabilité budgétaire et la stabilité financière
L’orientation budgétaire est devenue expansionniste en 2022, en grande partie du fait de la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine, et le restera en 2023, avant de devenir neutre en 2024. La hausse des prix de l’énergie et des produits alimentaires met sous tension le budget des ménages ne recevant pas de prestations de sécurité sociale, qui sont indexées sur l’inflation.		Offrir une assistance ciblée aux ménages vulnérables dont le revenu ne prend pas la forme de prestations de sécurité sociale, tout en veillant à ce que la situation budgétaire structurelle ne se dégrade pas, à moins d'une nette détérioration des perspectives.
Selon les estimations du ministère des Finances, l’écart de viabilité budgétaire et le déficit budgétaire structurel s’établiront respectivement à 3.0 % et 2.4 % du PIB potentiel en 2026. Les marges de manœuvre budgétaires offrant la latitude nécessaire pour faire face aux chocs négatifs sont réduites. Environ la moitié des aides publiques aux entreprises ne favorisent pas directement le renforcement de la productivité.		Prendre des mesures d’assainissement budgétaire pour atteindre l’objectif de déficit budgétaire structurel à moyen terme de la Finlande (0.5 % du PIB) d’ici à la fin de la décennie. Engager un examen complet des dépenses pour identifier les mesures d’assainissement envisageables, et procéder régulièrement à un tel examen. Réduire les aides publiques aux entreprises qui ne débouchent pas sur des gains de productivité.
La réforme de la santé et de la protection sociale devrait permettre de freiner la croissance des dépenses à long terme et d’améliorer la prestation des services dans tout le pays. Il existe toutefois un risque que les incitations en place soient trop faibles pour que les nouveaux comtés s’emploient à réaliser des gains d’efficience.		Suivre la mise en œuvre de la réforme de la santé et de la protection sociale et renforcer les incitations aux gains d’efficience si elles s’avèrent insuffisantes.
Les taux d’intérêt de la plupart des prêts au logement sont révisés chaque année. Les ménages très endettés risquent d’avoir des difficultés à rembourser leur dette lorsque les taux d’intérêt remonteront à des niveaux plus normaux.		Habiliter le Conseil de l’Autorité de surveillance financière (Fiva, Finanssivalvonta) finlandaise à imposer un plafonnement du ratio service de la dette/revenu pour les prêts hypothécaires.
Renforcer la productivité, l’innovation et l’emploi
Le gouvernement va mettre en place des incitations fiscales en faveur de la recherche-développement (R-D) assorties d’un plafond, ce qui les rendra négligeables pour les grandes entreprises.	Lorsqu’on disposera de données suffisantes, évaluer les effets des incitations fiscales en faveur de la R-D et les ajuster en conséquence.
Du fait du manque chronique de places dans les établissements d’enseignement supérieur, les taux de refus sont élevés et le taux de diplômés de l’enseignement supérieur est faible chez les jeunes adultes. Cette situation contribue de façon importante aux graves pénuries de compétences qui entravent l’innovation.		S’engager à mettre en œuvre un plan crédible pour augmenter le nombre de places dans les universités et les universités de sciences appliquées et financer les places supplémentaires, tout en assouplissant le système d’attribution des places dans les différents domaines d’études, afin de remédier aux pénuries de compétences structurelles.
Le taux d’emploi des immigrés ayant un niveau d’études élevé est faible. Les perspectives d’emploi et de carrière des travailleurs étrangers hautement qualifiés sont moins bonnes en Finlande que dans de nombreux autres pays de l’OCDE.		Favoriser la reconnaissance des qualifications dont disposent les travailleurs qualifiés étrangers et leur offrir des formations efficaces pour combler l’écart entre leurs compétences et celles requises par leur activité professionnelle.
Lorsqu’un accord salarial de branche est négocié par une organisation patronale, la loi interdit aux entreprises qui n’en sont pas membres de se prévaloir d’éventuelles clauses de flexibilité permettant des négociations au niveau de l’entreprise. Cette interdiction pèse sur la productivité et les bénéfices des entreprises concernées, de petite taille pour la plupart.		Afin de soutenir l’emploi et la productivité, les accords de branche devraient définir des conditions-cadre générales de négociation salariale, mais laisser davantage de latitude dans toutes les sociétés pour la conclusion d’accords d’entreprise.
Pour pouvoir réaliser pleinement le potentiel de renforcement de l’emploi offert par la suppression progressive du dispositif d’indemnisation prolongée du chômage (qualifié de « tunnel du chômage », qui permet aux chômeurs âgés de prendre une retraite précoce), il sera important de limiter les phénomènes de report sur le régime d’invalidité comme voie d’accès anticipé à la retraite.		Ne plus déterminer l’accès au régime d’invalidité des personnes âgées de 60 ans ou plus en fonction de critères non médicaux, qui ne s’appliquent pas aux autres demandeurs.
La générosité de l’allocation de garde d’enfant à domicile dissuade les mères de jeunes enfants de travailler. Or, une absence prolongée du marché du travail nuit à leurs perspectives de carrière et à leur progression en termes de rémunération.	Réduire le montant de l’allocation de garde d’enfant à domicile pour inciter les mères de jeunes enfants à travailler.
Réduire efficacement les émissions de gaz à effet de serre
L’obligation imposée aux distributeurs au niveau national d’incorporer des carburants renouvelables (c’est-à-dire des biocarburants) dans les carburants fossiles se caractérise par un coût marginal de réduction des émissions élevé (500 EUR par tonne éq. CO2). Le prix du carbone utilisé pour calculer les taux de la taxe sur le carbone est plus faible pour les combustibles de chauffage que pour les carburants, ce qui accroît les coûts de réduction des émissions.		Ramener la proportion de biocarburants devant obligatoirement être incorporée dans les carburants fossiles au niveau minimum requis par l’Union européenne. À titre de compensation, aligner le prix du carbone utilisé pour calculer les taux de la taxe sur le carbone appliqués aux combustibles de chauffage sur celui utilisé pour les carburants et, si nécessaire, augmenter ce prix du carbone. Alléger la charge que fait peser la transition énergétique sur les ménages vulnérables ne bénéficiant pas de l’indexation des prestations sociales.
La production de chaleur à partir de tourbe est taxée à un taux beaucoup plus faible que lorsque d’autres combustibles fossiles sont utilisés. Or, les centrales alimentées à la tourbe émettent davantage de carbone que les centrales à charbon.		Appliquer à la production de chaleur à partir de tourbe le même régime fiscal que celui auquel elle est assujettie lorsqu’elle repose sur d’autres combustibles fossiles. Annoncer une date claire d’arrêt progressif de l’extraction de la tourbe, afin de dissiper l’incertitude à laquelle sont confrontées les parties prenantes.
Le coût marginal de réduction des émissions correspondant aux véhicules électriques est élevé (près de 300 EUR par tonne éq. CO2), même s’il diminue rapidement. La dépendance vis-à-vis de la voiture reste forte dans les grandes villes.		Renforcer les mesures visant à mettre fin à la dépendance vis-à-vis de la voiture dans les grandes villes, notamment en améliorant l’offre de transports publics dans la région de la capitale, tout en concentrant les financements sur les voitures particulières à faibles émissions de carbone dans les autres localités.
D’autres mesures s’imposent pour accroître les absorptions nettes de GES par les puits liés à la foresterie et aux autres affectations des terres, afin que la Finlande puisse assumer sa part de l’objectif fixé pour 2030 au niveau de l’UE dans ce secteur, et que puisse être atteint l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2035.		Créer des instruments permettant d’orienter l’exploitation des tourbières vers la paludiculture (c’est-à-dire la culture de tourbières réhumidifiées). Appliquer un mécanisme tarification du carbone à la foresterie.