L’économie française a rebondi après avoir connu une contraction historique lors de la pandémie de COVID-19. L’activité en 2020 a chuté de la façon la plus marquée depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Comme dans d’autres pays de l’OCDE, les vagues successives de cas de COVID-19 ont fait reculer l’espérance de vie d’environ une demi-année en 2020 (soit à peu près la moyenne de l’OCDE, graphique 1.1). L’activité économique et l’emploi ont rebondi rapidement depuis mai 2021. Toutefois, la pérennisation de la reprise reste conditionnée à la complète normalisation de la situation sanitaire et à une transition efficace vers une croissance plus inclusive et durable, une fois les dernières restrictions sanitaires levées.
Études économiques de l'OCDE : France 2021
Études économiques de l'OCDE : France
1. Principaux éclairages sur l’action publique
Graphique 1.1. La pandémie a entraîné une profonde récession économique et sociale
1. EA4 est la moyenne simple de l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie et des Pays-Bas.
2. Mortalité excessive par rapport à la moyenne hebdomadaire de 2015 à 2019, rapportée à la population.
3. L'indice d'Oxford (COVID-19 Government Response Tracker, stringency index) est basé sur neuf indicateurs, notamment les fermetures d'écoles, les fermetures de lieux de travail et les interdictions de voyager.
Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE, statistiques et projections et Mortalité excessive, hebdomadaire, 2020 et 2021 (bases de données) : Oxford COVID-19 Government Response Tracker, Blavatnik School of Government, University of Oxfor ECDC (2021), Epidemic intelligence, national weekly data.
Malgré des mesures d’urgence économiques et sociales efficaces, la pandémie a pesé sur les plus vulnérables. Les mesures d’urgence, ainsi que les stabilisateurs budgétaires automatiques, ont permis une relative stabilité du revenu disponible par habitant et une moindre diminution de l’emploi en 2020. Cependant, les personnes les plus âgées, celles nées à l’étranger et celles habitant dans les communes les plus pauvres et les plus denses ont été les plus touchées par le virus lors de la première vague de 2020 (Insee, 2020a ; Dubost et al., 2020). Les pertes de revenus, début 2021, ont été perçues comme plus fréquentes parmi les plus vulnérables : les ménages aux revenus modestes, les jeunes et les indépendants (Clerc et al., 2021). Le nombre de bénéficiaires du revenu minimum a fortement augmenté au deuxième semestre de 2020 et, malgré un recul sensible ensuite, il est resté supérieur de 2.8 % à son niveau de 2019 en juillet 2021 (Drees, 2021).
Avant la crise, les performances économiques à moyen terme avaient été décevantes. La croissance des niveaux de vie, tels que mesurés par le PIB par habitant, avait été contrainte par le ralentissement des gains de productivité comme dans la plupart des autres économies avancées, alors que les taux d’emploi demeuraient relativement faibles (graphique 1.2). En dépit de la hausse des salaires réels, le pouvoir d’achat des ménages – mesuré par unité de consommation, ce qui compte davantage pour évaluer le niveau de vie – avait stagné depuis une dizaine d’années (Insee, 2021a). Trop de travailleurs peu qualifiés et trop de jeunes restaient exclus du marché du travail, et les inégalités d’opportunités affaiblissaient la mobilité sociale intergénérationnelle (OCDE, 2019a).
Graphique 1.2. Améliorer l’emploi et la productivité sont deux défis de long terme
Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE, statistiques et projections (base de données).
La France doit s’appuyer sur son programme de relance et le programme de réformes entamé depuis 2017 pour assurer une reprise pérenne et une croissance plus inclusive. Même si le rebond de l’économie a été vigoureux au cours de l’été 2021 et si la France a connu peu de fermetures d’écoles pendant les vagues épidémiques de 2020-21, la pandémie a mis en avant certaines faiblesses de l’économie française, notamment une transformation numérique insuffisante des petites et moyennes entreprises (PME), une inadéquation des compétences de la main d’œuvre aux besoins des entreprises et une performance en termes d’innovation encore trop faible (OCDE, 2019a ; CNP, 2019). Le défi consiste donc à stimuler la croissance et la création d’emplois de qualité, tout en favorisant les transitions numérique et écologique et en assurant l’acceptabilité sociale de ces mesures (Chapitre 2 ; Dechezleprêtre et al., à venir). Les principales recommandations formulées dans cette Étude pourraient permettre de générer un supplément de croissance du PIB par habitant, une mesure proche du revenu moyen, de 1.2% à un horizon de dix ans.
Dans ce contexte, les principaux messages de la présente Étude sont les suivants :
Les politiques publiques doivent continuer à soutenir l’activité, tout en recentrant les mesures de soutien vers les entreprises et secteurs viables pour permettre à l’économie de s’adapter aux réaffectations nécessaires dans l’économie à mesure que la reprise gagne du terrain.
Les plans France Relance et France 2030 doivent encourager une croissance plus forte et plus durable, notamment la transformation numérique de l’économie, mais aussi la transition écologique (Chapitre 1). Les réformes structurelles doivent dynamiser la productivité. L’accélération du rythme de réduction des émissions nécessite de renforcer les incitations économiques tout en veillant à leur acceptabilité sociale.
Les politiques publiques devront éviter que la crise n’accroisse l’inégalité des chances. Renforcer les compétences des jeunes et des moins qualifiés, faciliter les transitions professionnelles, et réduire les fractures territoriales favoriseraient une croissance plus inclusive.
La dette publique est historiquement élevée et requiert un plan d’assainissement budgétaire à moyen terme pour diminuer progressivement la dépense publique. Cette stratégie doit reposer sur des examens de dépenses et sur une amélioration de leur allocation.
1.1. La pandémie a entraîné une récession historique
Les mesures d’urgence ont amorti l’impact de la crise
Le gouvernement a mis en œuvre un large soutien budgétaire direct aux ménages et aux entreprises en 2020 et 2021. Le coût des mesures d’urgence s’est élevé à environ 70 milliards EUR en 2020 (2.9 % du PIB 2019), mesuré en comptabilité nationale (RF, 2021a). En 2021, ces mesures pèseraient toujours près de 64 milliards EUR en 2021 (2.6 % du PIB 2019) (encadré 1.1) et la mise en œuvre du plan de relance apporterait un soutien de 1.6 % du PIB 2019, notamment via l’investissement public (encadré 1.2). Le dispositif renforcé de maintien dans l’emploi couvrait jusqu’à 29 % des salariés du secteur privé (en équivalent temps plein) en avril 2020, pour un coût estimé à près de 35.5 milliards EUR de mars 2020 à juillet 2021 (DARES, 2021a). De même, le fonds de solidarité, qui a été initialement créé pour soutenir les petites entreprises et les indépendants, a bénéficié à plus de 2 millions d’entreprises à hauteur d’un montant égal à 36 milliards EUR - 1% du PIB - (IGF-France Stratégie, 2021a et b ; Secrétariat du Comité Cœuré, 2021).
Les dispositifs exceptionnels de soutien des revenus ont eu un impact majeur. Le dispositif de maintien dans l’emploi, dont les conditions sont généreuses en comparaison internationale (OCDE 2021a), a été massivement utilisé, ce qui a conduit à une baisse contenue des taux d’emploi pendant la crise (graphique 1.3). En conséquence, le revenu disponible des ménages a continué à croître en 2020, malgré la chute du PIB. Avec la baisse de la consommation (tableau 1.2), cela a alimenté une forte épargne qui devrait s’élever à près de 110 milliards EUR au-dessus de son évolution tendancielle d’avant crise à la fin 2020 (autour de 4% du PIB 2019), un niveau particulièrement élevé par rapport aux autres pays de l’OCDE (graphique 1.4 ; OCDE, 2021b ; Banque de France, 2021a). En outre, comme le soutien budgétaire a permis de réduire sensiblement la récession, son coût pour le budget s’en est trouvé indirectement diminué : le coût net des six principales mesures de soutien équivaut à un montant compris entre 67 % et 81 % de leur coût brut en 2020 (Canivenc et Redoulès, 2021).
Un ample soutien indirect a apporté de la liquidité aux entreprises. Plus de 142 milliards EUR (5.8 % du PIB) en prêts garantis par l’État (PGE) ont été mis à disposition depuis mars 2020, bénéficiant à près de 40 % des entreprises (graphique 1.6 et encadré 1.3 ; Husson, 2021). Cela place la France en deçà du niveau des prêts garantis accordés en Espagne et en Italie, mais à un niveau supérieur à ceux de l’Allemagne ou du Royaume-Uni (IGF-France Stratégie, 2021b). Les garanties d’État ont été principalement destinées aux PME et aux entreprises exportatrices, ce qui leur a permis de bénéficier de conditions de financement favorables par rapport aux autres dispositifs de prêts garantis mis en place en Allemagne, Espagne ou Italie (Anderson et al., 2021). Par ailleurs, les reports de paiement des impôts et cotisations sociales pour les entreprises et les travailleurs indépendants et d’autres dispositifs ont aussi bénéficié à la trésorerie des entreprises. Dans le même temps, les réglementations macroprudentielles ont été assouplies (encadré 1.4).
Encadré 1.1. Principales mesures budgétaires de soutien à l’activité économique en 2020-22
Le gouvernement français a rapidement mis en place de nombreuses mesures d’urgence de soutien à l’économie dès mars 2020. Ces mesures ont ensuite été complétées par le plan France Relance et le plan d’investissement France 2030 (encadré 1.2). Les financements publics prévus s’élèvent ainsi à près de 8.8 % du PIB 2019 sur les années 2020-22 (selon la définition de la comptabilité nationale ; tableau 1.1, ne prenant pas en compte le plan France 2030). À cela, il faut adjoindre les mesures sans effet sur le solde budgétaire, qui totalisent jusqu’à 327.5 milliards EUR en garanties et 76 milliards EUR en mesures de trésorerie pour les entreprises.
Tableau 1.1. Les principales mesures budgétaires de soutien à l’économie en 2020-22
1. Ne sont incluses que les mesures ayant un effet sur le solde budgétaire en comptabilité nationale.
Source : RF (2021), Rapport économique social et financier 2022, octobre 2021, Gouvernement de la République française.
Les principales mesures d’urgence sont :
Le dispositif de maintien dans l’emploi : ce dispositif a été rendu plus généreux pour les entreprises et travailleurs (OCDE, 2021). Le reste à charge des employeurs, qui était nul de mars à mai 2020, dépend désormais du secteur. Dans les secteurs les plus touchés, comme l’hôtellerie-restauration, le reste à charge est resté nul jusqu’à la fin d’août 2021 et a augmenté progressivement. Pour les autres secteurs, le reste à charge a augmenté dès juin 2020 et est fixé à 40% depuis septembre 2021. Cependant, les entreprises qui sont encore touchées par des restrictions sanitaires (fermetures administratives, limites de jauge) ou opèrent dans des secteurs durement frappés, dont le chiffre d’affaires a diminué de plus de 80 %, continuent de bénéficier d’une prise en charge totale jusqu’à la fin d’octobre 2021.
Le fonds de solidarité : il est constitué d’une aide forfaitaire aux plus petites entreprises ayant subi une baisse importante de leur chiffre d’affaires et remplissant certaines conditions. Le dispositif a ensuite été élargi aux secteurs les plus touchés par la crise, comme l’hôtellerie-restauration, et les conditions de taille ont été levées en décembre 2020 (Cour des Comptes, 2021). En 2021, une aide complémentaire « coûts fixes » a aussi été mise en place pour les entreprises faisant l’objet de restrictions d’activité pour couvrir 70 % à 90 % de leurs pertes d’exploitation (RF, 2021).
Les exonérations de cotisations sociales : elles ont concerné les secteurs les plus touchés par la crise.
Source : Cour des Comptes (2021), Le budget de l'État en 2020 (résultats et gestion), Rapport du 13 avril 2021 ; RF (2021), Rapport économique social et financier 2022, Gouvernement de la République française ; OCDE (2021), Perspectives de l’emploi de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris.
Graphique 1.3. Le dispositif de maintien dans l’emploi a permis de contenir la baisse de l’emploi
1. Les taux d’emplois sont calculés pour la population de 15 à 64 ans.
Source : Eurostat (2021), Emploi et Chômage (LFS/EFT) – résultats trimestriels détaillés ; OCDE (2020), Perspectives de l’emploi de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris.
Graphique 1.4. Le choc sur le revenu des ménages a été limité et a conduit à une épargne importante
1. L’épargne cumulée à cause de la crise est estimée à l’aide des dépôts excédentaires des ménages. Ceux-ci correspondent à la différence entre leur niveau de décembre 2020 et un niveau hypothétique en supposant que les dépôts ont augmenté en 2020 à leur rythme moyen des cinq années précédentes.
Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE, statistiques et projections (base de données).
Encadré 1.2. Le plan France Relance et le plan d’investissement France 2030
Le plan France Relance prévoit d’engager pour 100 milliards EUR de mesures en majorité en 2021-22, dont 87.3 milliards EUR, selon la définition de la comptabilité nationale. Ce montant inclut le Plan national pour la reprise et la résilience, d’environ 39.4 milliards EUR, financé au titre de la Facilité de l’UE pour la reprise et la résilience (RF, 2021 ; CE, 2021). Cette initiative s’inscrit dans le cadre du plan de relance « Next Generation EU », qui a permis de dégager une marge de manœuvre budgétaire supplémentaire et mobilisera une enveloppe de 750 milliards EUR (soit environ 5.5 % du PIB 2019 de l’UE-27) sous forme de subventions et de prêts aux États membres, financée en émettant de la dette UE (OCDE, 2021). Les principales mesures de France Relance sont structurées en trois domaines principaux:
La transition écologique (30 milliards EUR), y compris des mesures visant à améliorer l'efficacité énergétique des bâtiments, à renforcer le fret ferroviaire, à développer l'utilisation de l'hydrogène décarboné et à soutenir la transition écologique des entreprises ;
La compétitivité et l’innovation (34 milliards EUR), dont 20 milliards EUR de réduction d'impôts sur deux ans (pérennisés ensuite à hauteur de 10 milliards EUR par an), des mesures de renforcement des fonds propres des entreprises et un soutien à la transformation numérique ;
L’inclusion sociale, l’emploi et la cohésion territoriale (36 milliards EUR), y compris les subventions à l'emploi (ciblées vers les jeunes et les plus vulnérables), un financement supplémentaire pour le secteur de la santé, ainsi qu'un soutien supplémentaire aux collectivités locales et à la formation tout au long de la vie.
Par ailleurs, les autorités ont annoncé en octobre 2021 le plan d‘investissement France 2030. Doté d’une enveloppe globale de 30 milliards EUR courant jusqu’en 2027, ce plan devrait permettre de compléter France Relance et cible notamment de nouveaux investissements dans le secteur de l’énergie (8 milliards EUR), ainsi que dans la santé et les transports (à hauteur de 7 milliards EUR et 4 milliards EUR).
En comparaison internationale, les dépenses affectées à la relance se situeraient, selon les estimations, à une position intermédiaire, voire en haut, du classement lorsque l’on y inclut le plan France 2030 et les baisses permanentes d’impôts sur les entreprises (graphique 1.5). On estime que la baisse pérenne des impôts sur les entreprises (10 milliards EUR par an) porterait le soutien à près de 7.1 % du PIB 2019 sur la période 2020-27. Les estimations du gouvernement, hors plan France 2030, font état d’un impact sur le niveau du PIB de 4 % en cumulé sur la période 2020-25, notamment via le soutien à l’investissement public en 2020-22 et les effets d’entraînement internationaux du plan de relance de l’UE (RF, 2020).
Le comité de suivi et d’évaluation des mesures de soutien aux entreprises, mis en place en avril 2020 et présidé par Benoît Cœuré, a publié un premier rapport d’évaluation de France Relance à la fin octobre 2021 et une évaluation par appels à projets de recherche sera engagée en 2022. Le premier rapport note que les objectifs en termes de montants à engager sont atteints ou en passe de l’être, mais que les effets à moyen terme sur l’efficacité énergétique, l’insertion des jeunes, la productivité ou la résilience des chaînes de valeurs demeurent incertains (Comité d’évaluation du plan France Relance, 2021).
Graphique 1.5. Le plan de relance met l’accent sur l’investissement public
1. Les mesures annoncées ne couvrent que les mesures ayant un impact sur le solde budgétaire jusqu’à la fin 2027 au maximum.
2. Les mesures prévues de baisse des impôts sur les entreprises ne sont comptabilisées que pour 2021-22. L’enveloppe de 4 milliards EUR du plan France 2030 au titre de 2022 est supposée avoir un effet à la hausse sur l’investissement public.
Source : Estimations de l’OCDE d’après IGF-France Stratégie (2021), Rapport final du Comité de suivi et d’évaluation des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l’épidémie de COVID-19, juillet 2021 et sources nationales ; RF (2020), Rapport économique social et financier 2021, Gouvernement de la République française.
Source : RF (2021), Plan national de Relance et de Résilience, Gouvernement de la République française ; RF (2020), Rapport économique social et financier 2021, Gouvernement de la République française ; Commission européenne (CE) (2021), Commission Staff Working Document: Analysis of the recovery and resilience plan of France, Commission européenne ; OCDE (2021), Études économiques de l’OCDE – Union européenne, Éditions OCDE, Paris ; Comité d’évaluation du plan France Relance (2021), Premier rapport, Octobre 2021.
Le soutien de la liquidité des entreprises, et les aménagements temporaires de la réglementation bancaire ont limité les contraintes de crédit (graphique 1.6). La croissance annuelle du crédit des banques aux entreprises non financières a atteint 13.3 % en décembre 2020, son plus haut niveau depuis 2008 (Banque de France, 2021b). Avec des changements administratifs temporaires pour réduire la probabilité de dépôt de bilan et une activité judiciaire réduite en raison de la pandémie, cela a permis d'éviter les faillites d'entreprises solvables, mais faisant face à de faibles niveaux de trésorerie et un endettement élevé.
À la fin 2020, les faillites avaient reculé de plus de 40 % en France par rapport à l'année précédente, contre une baisse de 17 % dans la zone euro (CE, 2021a). En préservant des entreprises par ailleurs viables, cette politique a permis de réduire au maximum les effets d’hystérèse de la crise sur la capacité de production de l’économie. Selon les simulations du ministère de l’Économie, la proportion d'entreprises françaises qui seraient devenues insolvables au cours de 2020, compte tenu de l'impact de la crise, a baissé de moitié grâce au soutien public (Hadjibeyli et al., 2021). Ces mesures de soutien n’ont pas sensiblement affecté les principaux déterminants des faillites d’entreprises en 2020 (Cros et al., 2020 ; Hadjibeyli et al., 2021).
Graphique 1.6. Le soutien à la liquidité des entreprises a été efficace
Source : Banque de France (2021), Situation financière des ménages et des entreprises ; CE (2021), Quarterly registrations of new businesses and declarations of bankruptcies - statistics, Commission européenne.
Encadré 1.3. Les mesures de liquidité et de renforcement des fonds propres des entreprises en 2020-21
Les premières grandes mesures de soutien à la liquidité
Les prêts garantis par l’état (PGE) ont représenté un montant total de 142 milliards EUR (5.8 % du PIB 2019) entre mars 2020 et août 2021 (graphique 1.6). Pouvant représenter jusqu’à 25 % de leur chiffre d’affaires, les PGE permettent aux entreprises bénéficiaires de solliciter un étalement de leurs remboursements d’entre 1 à 5 années à l’issue de la première année et, pour certaines, de commencer à amortir le capital seulement à l’issue de la deuxième année. Le dispositif a été déployé entre la fin mars 2020 et la fin 2021. Les petites et moyennes entreprises représentent 75 % des montants alloués (Secrétariat du Comité Cœuré, 2021).
Les reports de cotisations sociales ont surtout concerné les très petites entreprises (TPE). Les TPE, qui concentrent environ 20 % de l’emploi total, comptent pour 56 % dans le montant total des reports de cotisations (IGF-France Stratégie, 2021). La dette non financière des entreprises, en particulier celle liée aux reports des échéances fiscales et sociales, représentait 25 milliards EUR (1% du PIB 2019) en mars 2021.
La médiation du crédit a accompagné les entreprises en difficulté. Elle a géré près de 14 000 dossiers entre mars et décembre 2020 et, dans la moitié des cas, une solution a été trouvée avec les banques.
L’État a soutenu Air France-KLM au travers d’un prêt d’actionnaire à hauteur de 7 milliards EUR.
Les mécanismes de garantie de la Banque européenne d’investissement (BEI) ont été étoffés (OCDE, 2021). Un Fonds de garantie européen, doté de 25 milliards EUR, a notamment été créé en vue de mobiliser jusqu’à 200 milliards EUR de financements pour les entreprises de toute l’Union européenne.
Les avances de crédit d’impôt et le mécanisme fiscal de report en arrière des déficits (« carry-back ») ont été assouplis en 2020 et 2021.
Les outils de développement des fonds propres des entreprises et d’affectation de l’épargne
Le dispositif de prêts à long terme (prêts participatifs Relance), qui a été mis en place en mai 2021, octroie des garanties de prêts pour les entreprises. Ces prêts à long terme très subordonnés (prêts d’une maturité de 8 ans dont le capital n’est remboursé qu'à partir de la cinquième année et subordonnés à toutes les autres créances bancaires) sont destinés à soutenir l'investissement des entreprises. Ce mécanisme pourrait permettre de mobiliser 20 milliards EUR de financements, soit environ 6 % de l’investissement des entreprises non financières en 2019 (MEFR, 2021).
Le label « Relance », créé en octobre 2020, vise à flécher l’épargne privée vers certains fonds d’investissement dédiés. Le label repose sur un ensemble de règles d’investissement et de critères environnementaux, sociaux et de gouvernance, contrôlés par le Trésor français. À la date de septembre 2021, près de 200 fonds avaient été labellisés « relance » pour un encours d’environ 16 milliards EUR, dont 3.6 milliards EUR pour les assureurs. Les fonds labellisés sont investis à 70 % dans les fonds propres et quasi-fonds propres d’entreprises françaises et à plus de 50 % dans des PME, des grandes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire (MEFR, 2021).
Les incitations des ménages à investir dans les petites et moyennes entreprises ont été renforcées. Les déductions au titre de l’impôt sur le revenu ont été portées à 25 % des prises de participation d’août 2020 à décembre 2021.
Source : Secrétariat du Comité Cœuré (2021), Chiffres clés de la mise en œuvre des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l’épidémie de Covid-19 ; OCDE (2021), Études économiques – Union européenne 2021, Éditions OCDE, Paris ; IGF-France Stratégie (2021), Rapport d’Étape du Comité de suivi et d’évaluation des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l’épidémie de Covid-19, avril 2021 ; MEFR (2021), Renforcer le bilan des entreprises pour la relance : présentation des prêts participatifs Relance et des obligations Relance, ministère de l’Économie, des Finances et de la Relance.
L’accélération de la campagne de vaccination soutient la reprise
Le déploiement de la vaccination a allégé significativement la pression sur les unités de soins intensifs et aidera à pérenniser la reprise économique. Si le déploiement de la campagne vaccinale a démarré lentement, comme dans le reste de l'Europe, elle a nettement accéléré au printemps et à l’été 2021 avec l’ouverture des centres de vaccination et la généralisation de la campagne aux professionnels de santé, puis avec la mise en place du passe sanitaire. Le taux de couverture vaccinale complète atteignait 74.6 % de la population au début novembre 2021 et 76.4 % pour les primovaccinés (graphique 1.7 ; Santé Publique France, 2021a), un niveau supérieur à la moyenne des pays européens (ECDC, 2021). Dans le même temps, la France a mené une campagne de dépistage basée sur une large disponibilité et la gratuité des tests jusqu’à la mi-octobre 2021, pour un coût cumulé estimé à 7.7 milliards EUR en 2020-21 (0.3% du PIB 2019).
Graphique 1.7. La campagne vaccinale progresse, mais demeure perfectible
1. L’indice de défavorisation est défini à l'échelle communale comme la première composante principale de quatre variables (le revenu fiscal médian par unité de consommation, la part des diplômés de niveau baccalauréat dans la population de 15 ans ou plus non scolarisée, la part des ouvriers dans la population active de 15 à 64 ans et la part des chômeurs dans la population active de 15 à 64 ans).
Source : Caisse nationale de l'Assurance Maladie (2021), Taux de vaccination (en %) par indice de défavorisation au 24 octobre 2021 ; Our World in Data (2021), COVID-19 vaccine doses administered per 100 people.
Pérenniser la reprise économique demandera d’atteindre une couverture vaccinale encore plus large et de faire évoluer les mesures prophylactiques. La stratégie vaccinale a visé en priorité les plus âgés et les personnes ayant des comorbidités associées à un risque de développer une forme grave de Covid-19. Les autorités ont aussi pris des mesures bienvenues pour cibler les plus vulnérables et défavorisés, comme la mise en place d’équipes mobiles. Au vu de la faible couverture vaccinale de certaines professions de santé (Santé Publique France, 2021b), la vaccination a été rendue obligatoire pour les professionnels des secteurs sanitaire et médico-social, comme au Royaume-Uni. Cependant, au début novembre 2021, la couverture vaccinale demeurait sensiblement plus faible dans les communes les plus défavorisées (graphique 1.7 ; Ameli, 2021) et inférieure à la moyenne européenne pour les plus de 80 ans (ECDC, 2021). La priorité est donc d’accélérer encore la vaccination pour les populations les plus fragiles et les plus précaires.
Comme pour les autres pays, la propagation de variants plus contagieux ou associés à des pathologies plus sévères demeure un risque (Conseil scientifique COVID-19, 2021a et 2021b). Afin de maîtriser la progression d’un nouveau variant et d’éviter de nouvelles reprises épidémiques, les autorités ont mis en œuvre des mesures de protection à l’été 2021 – comme le passe sanitaire, certaines jauges dans les lieux accueillant du public et l’administration de doses de rappel pour les plus fragiles -, réduisant l’ampleur du rebond potentiel dans certains secteurs d’activité. Il faudra aussi continuer à accroître les capacités de dépistage rapide à l’intention des adultes et des jeunes enfants pour assurer le succès de la stratégie de dépistage de masse, de traçage (notamment en amont) et d’isolement (notamment des personnes arrivant de pays à risque). La capacité de séquençage des variants doit, en outre, continuer de progresser. L’aide à une couverture vaccinale large au niveau mondial doit aussi se poursuivre. Le gouvernement français prévoit, de façon bienvenue, de partager au moins 60 millions de doses de vaccins d’ici à la fin de l’année 2021 (PR, 2021 ; OCDE, 2021m).
Au-delà des enjeux sanitaires, la crise a souligné l’importance de l’anticipation et de la prévention des risques (Pittet et al., 2020 et 2021). Les plans liés aux risques majeurs doivent faire l’objet d’exercices périodiques, généraux et particuliers, tels des stress tests sur les capacités logistiques, se traduisant par des objectifs concrets régulièrement contrôlés, tout comme la préparation des capacités opérationnelles. Les scénarios de risque doivent aussi comporter des événements à très faible probabilité, et des approches transversales afin de prendre en compte la réalisation simultanée de plusieurs risques improbables de différente nature (par exemple une inondation suivie d’un tremblement de terre), mais à très fort coût potentiel, afin de s’assurer d’une capacité de réponse adéquate.
Les stratégies locales de gestion des risques nécessiteraient davantage d’engagement et l’élaboration d’une vision partagée, associant les collectivités locales et les autorités nationales. La prise en compte de risques particuliers (comme celui d’inondation) et une vision transversale (multi-aléas) des risques, incluant conjointement les risques sanitaires, climatiques, géologiques, sismiques et technologiques, demeurent limitées dans les politiques d’aménagement et d’urbanisme (OCDE, 2017a ; 2018a). Au Japon, les autorités nationales et locales sont étroitement liées au travers de « plans nationaux de résilience » (PNR) nationaux et infranationaux. Ces plans visent à garantir que les infrastructures électriques, numériques et ferroviaires ainsi que les aéroports et les dispositifs de protection contre les inondations puissent remplir leurs fonctions en cas de catastrophe (OCDE, 2021c).
1.2. L’économie a rebondi à la levée des restrictions sanitaires
Les politiques macroéconomiques soutiennent la demande interne et la reprise
La croissance du PIB s’établira autour de 6.8 % en 2021 et de 4.2 % en 2022, et l’activité économique a quasiment atteint son niveau d’avant la crise au troisième trimestre 2021 (tableau 1.2 et graphique 1.8). Les restrictions sanitaires ont de moins en moins contraint les comportements de consommation et de mobilité (Insee, 2021b ; Banque de France, 2021c). Après un démarrage faible en 2021, l’économie a rebondi sous l’effet de la moindre circulation épidémique, de l’accélération de la campagne de vaccination et de l’assouplissement des restrictions sanitaires. De plus, alors que des contraintes d’approvisionnement ont affaibli la dynamique industrielle au début de 2021 et se sont encore aggravées au cours de l’été 2021, certaines devraient peu à peu s’estomper (Insee, 2021c).
L’économie a fortement rebondi au début de l’été 2021. Malgré une nouvelle recrudescence des cas de COVID-19 durant l’été, la levée des restrictions sanitaires et la réouverture de certains secteurs ont soutenu un rebond rapide de la consommation (Insee, 2021d ; Banque de France, 2021g). L’activité dans la restauration, les bars, les services de voyages personnels et aériens (environ 14 % de la production dans les secteurs des services non financiers en 2015), qui restait inférieure de plus de 50 % à son niveau de fin 2019 en mars 2021, s’est ainsi redressée (graphiques 1.9 et 1.10). De plus, la demande des partenaires commerciaux a rebondi elle aussi rapidement et les exportations rattraperaient donc lentement leur niveau antérieur après avoir atteint des niveaux historiquement bas en 2020 et à la mi-2021.
Graphique 1.8. L’impact économique de l’épidémie et des mesures de confinement a diminué
1. L’indice de l’Université d’Oxford (COVID-19 Government Response Tracker, indice de restriction) est basé sur neuf indicateurs, dont les fermetures d’écoles, les fermetures de lieux de travail et les interdictions de voyager.
Source : Insee (2021), « Après l’épreuve, une reprise rapide mais déjà sous tensions», Note de conjoncture – octobre 2021 ; Outil de suivi de l’action publique face au COVID-19 de l’Université d’Oxford (Oxford COVID-19 Government Response Tracker), Blavatnik School of Government, Université d’Oxford.
Les mesures budgétaires soutiennent fortement la demande intérieure. Les mesures d’urgence économiques et sociales (encadré 1.1) ainsi que la baisse progressive de la taxe d’habitation permettront d’amoindrir considérablement les effets de la crise sur le revenu et le pouvoir d’achat des ménages, malgré la baisse prévue des allocations chômage. Le plan de relance, le plan d’investissement « France 2030 » et les mesures de soutien qui ont préservé la capacité de production des entreprises soutiendront également leur investissement. Cependant, l’investissement des entreprises, qui s’est montré robuste en 2020 et au début 2021 (tableau 1.2), sera freiné par une dette brute élevée dans certaines entreprises, ainsi que par les incertitudes persistantes (liées notamment à la situation sanitaire et à l’évolution de la demande globale).
La reprise devrait contribuer à une baisse modérée du taux de chômage. Les embauches et sorties du chômage ont rebondi à l’été 2021. Cela étant, le recours à l’activité partielle diminuant rapidement, la hausse du volume d’heures travaillées en 2021 sera principalement soutenue par une hausse de la durée du travail par salarié (graphique 1.11). Par ailleurs, la normalisation de la population active, après sa baisse en 2020, poussera temporairement le taux de chômage à la hausse (tableau 1.2). À mesure que ces facteurs s’atténueront, le marché du travail se tendra davantage. Les difficultés de recrutement, de main-d’œuvre qualifiée notamment, se sont déjà considérablement accrues (Dares, 2021b).
Graphique 1.9. La politique budgétaire et la demande intérieure tirent la reprise
1. Les recettes et dépenses publiques totales sont déflatées par le déflateur du PIB. Les recettes publiques excluent les financements européens en 2021 et 2022.
Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE, statistiques et projections (base de données).
Tableau 1.2. Indicateurs et prévisions macroéconomiques
1. Contributions aux variations du PIB réel, montant effectif dans la première colonne.
2. Indice des prix à la consommation harmonisé, hors énergie, alimentation, alcool et tabac.
3. Y compris les départements d’outre-mer.
Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE : statistiques et projections (base de données) et mises à jour.
Graphique 1.10. Les secteurs d’activité demeurent très inégalement touchés
Source : Insee (2021), Indice de la production industrielle (IPI) et Indices de la production dans les services (IPS).
Graphique 1.11. Le marché du travail a été très affecté
1. Évolution mensuelle du taux de recours effectif à l’activité partielle (en ETP) pour les deux secteurs les plus mobilisateurs du dispositif.
2. Demandeurs d’emploi inscrits en fin de mois à Pôle emploi en catégories A, B et C en France métropolitaine.
Source : Secrétariat du Comité Cœuré (2021), Chiffres clés de la mise en œuvre des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l’épidémie de Covid-19 ; Dares (2021), L’emploi intérimaire ; Dares (2021), Les demandeurs d’emploi inscrits à Pôle emploi ; ACOSS (2021), Déclarations préalables à l’embauche ; Insee (2021), Comptes nationaux trimestriels détaillés.
L’inflation sous-jacente progressera en 2021-22 (graphique 1.12). Depuis le début 2021 et de manière plus marquée pendant l’été, la remontée des prix des matières premières, notamment du pétrole et du gaz, et les difficultés d’approvisionnement liées à la fois au fort redressement de la demande et aux perturbations de certaines chaînes de valeur, ont poussé à la hausse les prix à la consommation (Banque de France, 2021c ; Insee, 2021c). Jusqu’à présent, l’évolution des prix des matières premières ne se diffuse que partiellement aux prix de vente des entreprises (Banque de France, 2021e), et l’ampleur des capacités inutilisées de l’économie modère temporairement l’inflation sous-jacente. Cela étant, la résilience du marché du travail et les pénuries de main-d’œuvre grandissantes devraient favoriser une progression des salaires.
Graphique 1.12. L’inflation sous-jacente demeurera modérée
1. Indices harmonisés.
Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE : Statistiques et projections (base de données) et mises à jour ; BCE (2021), « Financial Market Data: Official Interest Rates », Statistical Data Warehouse (base de données), Banque centrale européenne, Francfort.
Les risques entourant les projections sont historiquement élevés
À court et moyen termes, les risques entourant ces projections sont élevés. Le transport de passagers, le tourisme et les services culturels, ainsi que l’industrie aéronautique, porteront probablement des cicatrices persistantes. La demande de ces biens et services a diminué et sa future reprise dépend étroitement de la situation sanitaire. Les entreprises ont aussi accumulé des dettes importantes et certaines seront confrontées à des problèmes de liquidité et de solvabilité, ce qui pourrait précipiter leurs faillites. Une reprise plus lente des principaux partenaires commerciaux de la zone euro retarderait également la reprise en France. Au contraire, une mise en œuvre rapide du plan d’investissement (France 2030) pourrait renforcer la demande interne. De même, une baisse plus importante de l’épargne accumulée pendant la crise, une utilisation rapide des fonds de relance au niveau européen et une reprise plus rapide que prévu du tourisme international stimuleraient la croissance. Enfin, un certain nombre de chocs dont les effets pourraient être très marqués risquent de modifier sensiblement ces perspectives (tableau 1.3).
Tableau 1.3. Événements susceptibles de modifier notablement les perspectives
Les résultats commerciaux extérieurs constituent une fragilité particulière pour l’économie française. Les résultats du commerce extérieur de la France sont décevants, dans la mesure où les exportations n’ont jamais rattrapé le niveau de leurs marchés d’exportation depuis la crise de 2007/08 et ont baissé brutalement en 2020 (tableau 1.2 et graphique 1.13). Au deuxième trimestre de 2021, les exportations de matériels de transport, dont les importantes exportations aéronautiques et spatiales, et les dépenses des non-résidents demeuraient bien en deçà de leurs niveaux de la fin 2019 (graphiques 1.13 et 1.14 ; Insee, 2021b). Ces secteurs présentaient toujours de fortes dégradations d’activité et de leurs perspectives de reprise à court terme (Banque de France, 2021e ; Berthou et Gaulier, 2021). Les exportations de services qui étaient en forte expansion depuis 2007, n’avaient, elles aussi, que partiellement rebondi. De plus, les entreprises françaises, qui ont en partie axé leur croissance sur la multiplication des sites de production, ont vu les revenus liés à leurs investissements directs étrangers diminuer rapidement. Par conséquent, la balance courante présente depuis 2007 un déficit, qui s’établissait à -1.9 % du PIB en 2020.
Graphique 1.13. Les résultats à l’exportation de la France sont décevants
1. Différence entre la croissance des exportations en volume et la croissance des marchés d’exportation (basée sur la structure des marchés d’exportation de 2010).
2. EA4 est la moyenne simple de l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie et les Pays-Bas.
Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l’OCDE : statistiques et projections (base de données) et mises à jour ; Insee (2021), Comptes nationaux trimestriels (base de données).
Des gains de productivité et des améliorations de la compétitivité hors prix sont nécessaires pour réduire l’exposition aux chocs commerciaux externes. Les parts de marché à l’exportation de la France se sont stabilisées entre 2012 et 2019, lorsque l’insertion des pays émergents dans le commerce international a ralenti et que le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et d’autres allégements de charges sociales sur les bas et moyens salaires ont sensiblement réduit le coût du travail pour les peu qualifiés. Cependant, il reste relativement élevé pour certaines professions qualifiées (Paris, 2019). De plus, si la compétitivité hors prix des exportations françaises apparaît bonne dans leurs secteurs de l’aéronautique, des cosmétiques et des boissons, elle ne semble que moyenne dans des secteurs importants du commerce mondial tels que les machines, les équipements électriques, les véhicules ou pharmaceutique (Burton et Kizior, 2021). La compétitivité hors prix pâtit notamment d’une activité d’innovation plus faible que dans les économies les plus performantes.
Graphique 1.14. Structure des exportations
En pourcentage, 2019
Note : Dans la partie C, la catégorie « autres » comprend les combustibles minéraux, les lubrifiants et les matières connexes, les matières brutes et les huiles animales et végétales. Dans la partie D, la catégorie « autres » comprend les assurances et les services d’épargne-retraite, les services de construction et les services culturels.
Source : OCDE (2021), Statistiques du commerce international (base de données).
1.3. Les risques financiers se sont accrus
Les vulnérabilités financières apparaissaient contrastées avant la crise. Les banques françaises disposaient de niveaux de fonds propres et de situations de liquidité plus robustes qu’en 2007 (graphique 1.15 ; Banque de France, 2020a). Cette solidité conjuguée au soutien à l’activité des politiques budgétaires et monétaires leur ont permis jusqu’à présent de faire face efficacement à des besoins de financement accrus (OCDE, 2021l). La crise a cependant exacerbé les risques préexistants liés à la hausse tendancielle de l’endettement privé (ménages et entreprises), tout comme ceux liés à l’endettement public, et certaines fragilités dans les financements de marché et la gestion d’actifs (graphique 1.15 ; OCDE, 2019a).
La crise a provoqué une augmentation de l’endettement brut des entreprises. Les entreprises non financières avaient abordé la crise sanitaire après trois années d’activité dynamique, des marges bénéficiaires en hausse, des taux d’intérêt toujours bas et une trésorerie renforcée. La hausse du taux d’endettement était le fruit d’entreprises de taille intermédiaire et des grandes entreprises, alors que l’endettement était en recul pour les PME (Bureau et Py, 2021). Cependant, la dette brute des sociétés non financières est passée de 73 % du PIB à la fin 2019 à près de 88% en 2020, une hausse liée en grande partie aux PME et aux prêts garantis par l’État, ainsi qu’à la baisse du PIB (voir ci-dessus). Si des niveaux de trésorerie élevés ainsi que l’importance de l’endettement intragroupe modèrent les risques pour les entreprises concernées (Khder et Rousset, 2017 ; Banque de France, 2020b), les effets conjugués d’une conjoncture économique encore incertaine et d’une dégradation des délais de paiement fragilisent la situation financière de certaines entreprises, notamment parmi les plus petites (IGF-France Stratégie, 2021b).
Graphique 1.15. Avant la crise, les risques liés à l’endettement public et privé apparaissaient élevés
Indice variant sur une échelle de -1 à 1, de la vulnérabilité la plus faible à la plus forte, 0 correspondant aux moyennes sur longue période, depuis 19701
1. On calcule chaque indicateur global de vulnérabilité macrofinancière en agrégeant (sous la forme d'une moyenne simple) des indicateurs de base normalisés issus de la base de données de l’OCDE sur la résilience. Ces indicateurs de base sont normalisés de telle sorte qu’ils varient sur une échelle de -1 à 1, où : l'intervalle de -1 à 0 correspond aux écarts par rapport au niveau moyen sur longue période dénotant une vulnérabilité plus faible ; 0 correspond au niveau moyen sur longue période ; enfin, l'intervalle de 0 à 1 correspond aux écarts par rapport au niveau moyen dénotant une vulnérabilité plus forte. L’agrégat non financier inclut : le total des crédits au secteur privé (en % du PIB), le crédit bancaire au secteur privé (en % du PIB), les prêts aux ménages (en % du PIB) et les prêts aux entreprises (en % du PIB). Le marché des actifs regroupe les indicateurs suivants : la hausse des prix réels des logements (glissement annuel, en %), le ratio prix des logements/revenu disponible, l’investissement résidentiel (en % du PIB) et les cours réels des actions. L’agrégat financier inclut : le solde financier des administrations publiques (en % du PIB) (échelle inversée), la dette brute des administrations publiques (en % du PIB) et la différence entre le rendement réel des emprunts obligataires et le taux de croissance potentielle (différentiel r-g). L’agrégat extérieur inclut : le solde des paiements courants (en % du PIB) (échelle inversée), la dette bancaire extérieure à court terme (en % du PIB), le taux de change effectif réel (TCER) (prix relatifs à la consommation) et les résultats à l’exportation (exportations de biens et services par rapport à la croissance des marchés d’exportation de biens et services (échelle inversée).
Source : Calculs réalisés à partir de OCDE (2021), Statistiques de l’OCDE sur la résilience (base de données).
Continuer à apporter de la liquidité aux petites et moyennes entreprises et à renforcer leurs fonds propres de façon ciblée est indispensable à une reprise pérenne (graphique 1.16). Les entreprises françaises ont des liquidités qui apparaissent suffisantes mais la rentabilité de certaines d’entre elles (hors aides publiques) a été très significativement affectée, et les délais de paiement inter-entreprises se sont allongés (Gonzalez, 2021). Si l’impact de la crise sur la situation financière des entreprises est pour le moment limité (IGF-France Stratégie, 2021b), le rythme de la sortie des dispositifs d’aide d’urgence et la mise en œuvre du plan de relance auront un rôle clé. Le prolongement des prêts garantis pourrait être une solution partielle car, lors de la crise de 2008-09, de tels dispositifs ont permis de préserver des emplois et de limiter les dépenses publiques (Barrot et al., 2019).
Graphique 1.16. La dette brute des sociétés non financières a augmenté rapidement
1. La dette des sociétés non financières est calculée en déduisant les actifs du secteur des sociétés non financières de leurs passifs.
Source : Banque de France (2021), Endettement des agents non-financiers, comparaisons internationales, base de données Webstat et L’impact de la crise du Covid-19 sur la situation financière des entreprises et des ménages en juillet 2021. Insee (2021), Comptes nationaux.
La France a mis en place plusieurs mesures qui soutiennent le financement par capitaux propres, ce qui devrait contribuer à réduire les risques d’endettement élevé des entreprises (Demmou et al., 2021 ; FMI, 2021 ; OCDE, 2020f). Le principal instrument - le prêt participatif Relance - incite le secteur privé à mobiliser des prêts à long terme très subordonnés bénéficiant de garanties publiques (encadré 1.3). Alors que le système combine des caractéristiques de sélectivité et de faible coût administratif, peu d’entreprises y ont pour le moment fait appel. La méconnaissance de ce dispositif par les entreprises et le statut d’endettement qui lui est attaché ont pu en limiter l’attrait, de même que sa conception et sa complexité (FMI, 2021). Le soutien devra peut-être être augmenté et les instruments adaptés, par exemple en fournissant davantage de fonds propres de façon sélective via les fonds d’investissement régionaux cogérés par la banque publique d’investissement, Bpifrance, les régions et des partenaires privés, si la souscription est plus faible que prévu ou si les besoins en fonds propres persistent. De plus, des mesures structurelles complémentaires concernant les procédures d’insolvabilité et le financement des entreprises aideraient à contenir les risques systémiques (voir ci-dessous).
La valorisation de l’immobilier commercial devra être contrôlée avec vigilance car la France avait connu des transactions dynamiques en 2019 alors qu’elle était déjà le marché le plus cher des grands pays européens (Banque de France, 2021b ; 2018). La crise a aussi accéléré des mutations profondes avec l’essor du télétravail qui pourrait entraîner une correction à la baisse de l’immobilier de bureau (ACPR, 2021; Bergeaud et Ray, 2020). Les conséquences systémiques de la correction des prix en cours sur ce marché semblent limitées puisque l’exposition directe du secteur de l’assurance et des grandes banques commerciales au secteur de l’immobilier commercial représente moins de 5 % de leur bilan (HCSF, 2017). Pour le moment, ces institutions semblent capables de résilience face à une correction brutale des prix dans le segment de l’immobilier de bureaux de l’immobilier commercial. Cependant, la correction en cours pourrait diminuer l’investissement des entreprises par l’effet baissier sur leurs actifs collatéralisables (Fougère et al., 2019).
Le crédit aux ménages avait, lui aussi, atteint des niveaux historiquement élevés avant la crise (graphique 1.15). L’assouplissement progressif des conditions d’octroi des crédits immobiliers observée ces dernières années a contribué à fragiliser les ménages, mais les mesures prises par le Haut Conseil de stabilité financière (HCSF) en décembre 2019 puis en janvier 2021 ont eu pour effet de durcir ces conditions (encadré 1.4). La hausse des prix réels des logements depuis la mi-2015 est moindre que celles observées en moyenne dans la zone euro et dans l’OCDE (graphique 1.17). Les ratios prix/loyers et prix/revenus des logements demeurent inférieurs aux ratios moyens dans l’OCDE et leur progression est modérée depuis leurs points hauts de 2011. De plus, la nature même des prêts immobiliers, qui sont principalement contractés à des taux d’intérêt fixes – à hauteur de 96 % de l’encours du crédit immobilier en 2019 (ACPR, 2020) – est un facteur de résilience pour la solvabilité des ménages. Cela étant, une remontée brutale des coûts de financement des banques nuirait à la rentabilité de leur stock de crédit immobilier. De plus, un brusque repli de la valorisation des actifs des ménages (notamment le logement), ou de leurs revenus si la reprise décevait, rendrait les ménages moins solvables.
Graphique 1.17. Évolutions observées sur le marché immobilier
1. EA4 est la moyenne simple de l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie et des Pays-Bas.
Source : OCDE (2021), Indicateurs analytiques des prix des logements (base de données).
Dans ce contexte, la rentabilité du système bancaire français devra être considérée avec vigilance. À la mi‑2021, le niveau du ratio de fonds propres des banques restait élevé et proche de la moyenne de la zone euro, à près de 16 % (CET1, Bâle 3), le ratio du total des fonds propres ressortant à 19.4 % (BCE, 2021). Avant la crise, les ratios bruts de créances douteuses des banques françaises étaient faibles en comparaison européenne et à ce jour, ils n’ont pas augmenté (HCSF, 2020 ; Banque de France, 2021f). Cependant, la rentabilité des banques européennes et françaises était faible dès avant la crise (OCDE, 2021d ; ACPR, 2021). L’augmentation du risque de crédit pour les banques, liée à des possibles faillites d’entreprises, et du coût du risque pourrait accentuer la faiblesse des revenus des banques. Même si les mesures européennes ont réduit le coût du risque pour celles-ci (encadré 1.4), les perspectives de crédit pourraient être difficiles. Une remontée de la perception du risque par les banques pourrait les amener à durcir les critères d’octroi de crédit tandis que l'ajustement des programmes de garantie de l'État et la nécessité d'améliorer les bilans des entreprises pourraient réduire la demande de crédit des entreprises.
Encadré 1.4. Mesures de politique monétaire et ajustements de la réglementation financière en 2020-21
Réglementations européennes
La Banque centrale européenne (BCE) a étoffé son programme d’achat d’actifs en y consacrant EUR 1970 milliards supplémentaires au total (soit 16.5 % du PIB de 2019 de la zone euro ; OCDE, 2021). Cela correspond pour l’essentiel au programme d’achats d’urgence face à la pandémie (PEPP) de 1 850 milliards EUR, dont les achats nets devraient se poursuivre au moins jusqu’en mars 2022 et auquel ne s’appliqueront pas certaines des limites que s’est elle-même imposées la BCE en matière d’achats d’actifs.
Pour préserver le crédit bancaire et la liquidité, la BCE a annoncé de nouvelles opérations de refinancement à plus long terme non ciblées, rendu plus favorables les conditions de financement offertes dans le cadre des opérations de refinancement à plus long terme ciblées (TLTRO III), et assoupli les critères qu’elle applique pour déterminer quels sont les actifs admis en garantie.
Les exigences réglementaires concernant les ratios de fonds propres et de liquidité des banques ont été temporairement allégées, notamment par le biais de modifications apportées au règlement sur les exigences de fonds propres, ainsi que de l’instauration d’une certaine flexibilité en matière de traitement prudentiel des prêts non performants (PNP). Pour préserver les fonds propres des banques, la BCE leur a demandé de s’abstenir de verser des dividendes ou de procéder à des rachats d’actions.
Des modifications ciblées aux règles qui s’appliquent aux marchés de capitaux ont été appliquées. Les règlementations sur les prospectus, à la directive concernant les marchés d’instruments financiers (MiFID II) et aux règles relatives à la titrisation, ont été modifiées pour permettre aux émetteurs de lever rapidement des fonds et pour faciliter le recours à la titrisation, y compris celle des PNP, afin que les banques puissent accorder davantage de crédits.
Principales mesures nationales
Le Haut Conseil de stabilité financière (HCSF) a relâché intégralement le coussin de fonds propres contra-cyclique en mars 2020.
La recommandation de la Banque de France et de la BCE relative à une suspension temporaire de tout dividende en numéraire et de tout rachat d’actions formulée en mars 2020 a été assouplie en décembre et reconduite jusqu’à septembre 2021.
Le HCSF a recommandé plus de prudence dans l’octroi des prêts immobiliers. En décembre 2019, il a préconisé que le taux d’effort des emprunteurs n’excède pas 33 % (35 % depuis janvier 2021) et que la maturité des prêts n’excède pas 25 ans. Cette recommandation doit devenir contraignante en janvier 2022 (HCSF, 2021).
Source : OCDE (2021), Études économiques de l’OCDE– Union Européenne, Éditions OCDE, Paris ; HCSF (2021), Décision D-HCSF-2021-7relative aux conditions d’octroi de crédits immobiliers, 29 septembre 2021, Haut Conseil de stabilité financière.
1.4. Réformer les finances publiques pour pérenniser la relance
Continuer un soutien ciblé à court terme
La France avait accompli des progrès partiels en termes de réduction de son déficit public de 2012 à 2019. Il était passé de 5.0 % du PIB en 2012 à 2.5 % en 2018. En 2019, en excluant une importante dépense ponctuelle due à la transformation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) en allégements de cotisations sociales pour les employeurs, il s’était élevé à 2.1 % du PIB. La croissance dynamique et la baisse du taux chômage avaient ainsi plus que compensé les dispositions exceptionnelles prises à la suite du mouvement des « gilets jaunes ». Pourtant, la crise et les mesures d’aide budgétaire associées ont porté le déficit à 9.1 % du PIB en 2020. Le ratio de la dette publique brute au PIB a augmenté brutalement en 2020, comme dans la plupart des pays de l’OCDE (tableau 1.4 et graphique 1.18).
Graphique 1.18. Le déficit et la dette publique sont historiquement élevés
Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l'OCDE : statistiques et projections (base de données) et mises à jour.
Le soutien budgétaire doit être maintenu jusqu'à ce que la reprise soit bien établie, mais devenir plus ciblé et plus limité afin de permettre la réallocation des ressources après la pandémie. Cependant, si les risques liés à l’évolution de la situation sanitaire se matérialisaient ou si la reprise s'avérait faible, il conviendrait de conserver la souplesse d’approche actuelle, qui permet d’adapter les politiques publiques à l’évolution de la pandémie. Cela pourrait notamment demander de mobiliser la garantie de l’État accordée sur de nombreux prêts.
D'après les projections de l'OCDE, la dette publique de la France demandera des efforts importants pour se stabiliser, à près de 120 % du PIB en 2060 (au sens de Maastricht ; graphique 1.19). Au-delà de 2022, ce scénario repose sur l'hypothèse que l'augmentation des coûts liés au vieillissement démographique sera intégralement compensée et que des mesures additionnelles viendraient stabiliser la dette. Si tel n'était pas le cas, le ratio dette/PIB resterait proche de 120 % du PIB et pourrait augmenter à près de 150 % du PIB en 2060 si la remontée des taux d’intérêts était plus forte que dans les hypothèses initiales (graphique 1.19). Cela mettrait en péril la viabilité des finances publiques. Ces résultats, bien que sujet à d’importantes incertitudes, apparaissent en ligne avec les analyses récentes de la Commission pour l’avenir des finances publiques et de la Commission Européenne (CAFP, 2021 ; CE, 2021b).
Tableau 1.4. Principaux indicateurs budgétaires
En pourcentage du PIB
1. Prévisions.
2. Les financements européens reçus par la France s’élèveraient à 16.5 milliards EUR en 2021 et 10.6 milliards en 2022.
3. Les soldes budgétaires sous-jacents sont mesurés en pourcentage du PIB potentiel. Il s'agit des soldes budgétaires de base corrigés des variations cycliques et des mesures ponctuelles. Pour en savoir plus, voir les Sources et méthodes des Perspectives économiques de l'OCDE.
Source : OCDE (2021), Perspectives économiques de l'OCDE : Statistiques et projections (base de données) et mises à jour.
Pour mettre le ratio dette/PIB sur une trajectoire soutenable et renforcer l’efficacité des dépenses publiques, il faut mieux cerner les bénéfices et coûts de chaque politique publique en réduisant la fragmentation des processus budgétaires. Plus de 90 000 entités publiques relèvent de trois catégories d’administrations publiques (Cour des Comptes, 2020a). Cette fragmentation empêche de bien cerner l’échelle et le coût total des politiques publiques, et entrave la capacité à procéder à des arbitrages dans l’allocation des ressources. En effet, différents processus budgétaires coexistent et pourraient être consolidés (Moretti et Kraan, 2018).
La création d’une instance de concertation constituée de représentants de l’État, de la sécurité sociale et des collectivités territoriales et l’ouverture, à intervalles réguliers, d’une discussion générale sur les recettes publiques et les conditions de l’équilibre budgétaire pourrait accroître l’efficacité du cadre des finances publiques. Cette instance pourrait être chargée de mettre en œuvre et de décliner une règle de dépenses élargie pluriannuelle avec des objectifs sectoriels, tandis que le Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP) serait lui chargé d’alerter en cas de déviation significative à cette trajectoire pluriannuelle (Cour des Comptes, 2020a). Dans certains pays européens comme les Pays-Bas et la Suède (OCDE, 2021ea), le bilan des règles de dépenses est positif puisque ces pays ont réussi, grâce à elles, à réduire leur propension au déficit. Comme cela a été envisagé dans un projet de loi de 2021, à la suite de sa saisine sur le réalisme du scénario macroéconomique du budget et dans des délais plus longs, le Haut Conseil des Finances Publiques pourrait être chargé d’émettre un avis sur le réalisme des prévisions budgétaires et évaluer si celles-ci sont conformes à la trajectoire pluriannuelle des dépenses publiques.
Les pouvoirs publics devront évaluer régulièrement les efforts de rationalisation des dépenses publiques et d’amélioration de leur efficacité. Des revues de dépenses approfondies sont nécessaires pour mettre en œuvre un programme ambitieux de diminution importante et progressive de la dépense publique et de renforcement de son efficacité. Celle-ci se situe parmi les plus élevées de l’OCDE par rapport au PIB, notamment pour les dépenses sociales (OCDE, 2020g), et les prestations sociales et la masse salariale se sont montrées particulièrement dynamiques après la crise économique et financière de 2008-9 (graphique 1.20), exigeant des recettes fiscales croissantes.
Alors que les coûts administratifs de certaines dépenses sont élevés, les résultats en termes de réduction des inégalités sociales et territoriales, de performance du système éducatif et de l’innovation ont été décevants (voir ci-dessous). Le Comité Action Publique 2022, créé en 2017, avait cerné des gains d'efficience potentiels pour réduire les dépenses publiques. Néanmoins, les résultats obtenus sont restés modestes. Ce processus avait favorisé la modernisation bienvenue de la prestation de certains services et une réorganisation des ressources humaines. Pourtant il n'existe pas d'objectifs de performance précis concernant la qualité des services publics ou les économies budgétaires à réaliser. Les revues de dépenses pourraient être conçues en vue d’aider au recensement des domaines dans lesquels des économies pourraient être réalisées et à un meilleur alignement des dépenses publiques sur les priorités stratégiques et politiques, comme c’est le cas au Canada et au Royaume‑Uni (encadré 1.5). Des évaluations régulières des effets des examens de dépenses seraient essentielles pour en garantir l'efficacité (OCDE, 2017a)
Encadré 1.5. Examens des dépenses au Canada et au Royaume‑Uni
Dans le cadre de sa Politique sur les résultats (2016), le Canada a donné priorité à l’obtention de résultats au sein de l’administration grâce à une meilleure transparence de l’affectation des ressources qui permettent d’atteindre les résultats visés et à une meilleure utilisation des données disponibles, tels que les informations relatives aux performances et les examens de dépenses (OCDE, 2019). Ces examens sont axés sur des domaines de dépenses thématiques, comme le soutien à l’innovation ou la gestion des actifs fixes. Ils servent à analyser les dépenses au sein de l’administration dans son ensemble au moyen d’une approche orientée sur les résultats et non sur les finances publiques, afin d’évaluer les dépenses à venir.
Le Royaume‑Uni, pour sa part, coordonne les examens de dépenses avec la stratégie budgétaire à moyen terme. Il a instauré des examens pluriannuels en 1998 (CE, 2020) qui établissent en général, pour chaque ministère, un budget d’investissement et un budget courant pour 3 à 4 ans, la dernière année de chaque période d’examen correspondant aussi à la première année de la période suivante –qui sont délibérément conçus pour faire face à l’incertitude croissante liée aux objectifs à moyen‑terme.
Source : CE (2020), Spending Reviews: Some Insights from Practitioners – Workshop Proceedings, European Economy Discussion Paper, No. 135 ; OCDE (2019), Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries 2019, Éditions OCDE, Paris.
Graphique 1.19. Placer la dette sur une trajectoire soutenable nécessite des réformes structurelles
1. Ces hypothèses sont celles du modèle de long terme décrit dans Guillemette et Turner (2021). Dans ce modèle, l’augmentation des dépenses liées au vieillissement est entièrement compensée et le déficit primaire évolue de façon endogène pour stabiliser la dette publique à long terme au niveau de 2021
2. Ce scénario intègre les coûts du vieillissement tels que décrit dans le tableau III.1.137 de la Commission Européenne (2021).
3. Par rapport aux hypothèses du scénario A, la remontée des taux est de 125 points de base en 2025 et stable ensuite.
4. Le scénario intitulé « Réformes recommandées par l'OCDE » intègre les effets estimés des réformes préconisées dans la présente Étude (encadré 1.5 et tableau 1.6). Ce scénario repose sur une augmentation de 1.2 % du PIB potentiel à l’horizon 2033.
Source : Adapté de OCDE (2021), Perspectives économiques de l'OCDE : statistiques et projections (base de données), juin et novembre ; et Commission européenne (2021), « The 2021 Ageing Report – Economic and budgetary projections for the 28 EU Member States (2019–2070) », Direction générale des affaires économiques et financières.
La France se caractérise aussi par un manque de projections de long terme en matière de dépenses publiques et de dette. Les trajectoires de finances publiques, présentées par le gouvernement, ont des horizons de 5 ans (CAFP, 2021). Même si les Programmes de Stabilité annuels comportent un indicateur de la soutenabilité à long terme et si certaines simulations à long terme du système de retraite sont également publiées, publier régulièrement des projections de la dette publique à long terme et élargir le mandat du Haut Conseil des finances publiques à l’analyse du réalisme des hypothèses de projections irait dans la bonne direction. Par exemple, aux Pays-Bas et aux États-Unis, des institutions budgétaires indépendantes sont chargées d’analyser la soutenabilité budgétaire de long terme à travers des documents périodiques à des horizons de 40 et 30 ans.
Graphique 1.20. L’efficacité des dépenses publiques doit être améliorée
1. Les dépenses sont déflatées par le déflateur du PIB.
Source : OCDE (2021) Perspectives économiques de l'OCDE : statistiques et projections (base de données) ; OCDE (2021), Statistiques de l'OCDE sur la santé 2020 ; OCDE (2019) ; Panorama des administrations publiques 2019 ; Insee (2021), Les comptes de la nation.
Améliorer l’allocation des dépenses publiques pour favoriser une croissance plus soutenable
Une stratégie de réduction des dépenses publiques en France devra prévoir d’améliorer leur efficience, en particulier s'agissant des dépenses des collectivités locales et des dépenses fiscales. La France devrait aussi avoir pour priorité de diminuer la masse salariale du secteur public, et de faire baisser les dépenses de retraites par rapport au PIB en reculant l’âge de la retraite et en favorisant des carrières plus longues. Cela permettrait de financer les investissements nécessaires, notamment dans la transition numérique, les compétences et l’environnement (tableau 1.6 ; EC, 2021c ; Guillemette et Turner, 2021). Dans le même temps, la baisse des dépenses publiques devra être accompagnée d’un renforcement des incitations aux investissements favorables la transition écologique (tableau 1.6 et chapitre 2). Cette stratégie permettra un abaissement des taux d’imposition à moyen terme, notamment sur le travail, qui serait favorable à la croissance potentielle (Fournier et Johansson, 2016). Cela renforcerait les effets des récentes réformes de la Prime d’Activité et de l’impôt sur le revenu qui ont permis d’augmenter significativement les incitations au travail, mais restent perfectibles (Sicsic et Vermesh, 2021 ; Blanchard et Tirole, 2021).
Réformer le système de retraites
L’âge moyen relativement bas de départ effectif à la retraite implique des dépenses publiques de retraites élevées et de faibles taux d’activité des travailleurs plus âgés, ce qui pénalise la croissance à moyen terme. Les dépenses publiques de retraites représentent environ 14 % du PIB, soit un des niveaux les plus élevés de la zone OCDE (graphique 1.21). Néanmoins, en l'état actuel de la législation, elles devraient rester globalement stables jusqu'en 2040, puis diminuer selon les projections de la Commission Européenne (CE, 2021c). De fait, plusieurs réformes menées jusqu’en 2014 ont augmenté la durée minimum de cotisation, fait reculer progressivement l’âge légal de la retraite, accru les incitations à reporter le départ à la retraite et indexé les retraites sur les prix (et non sur les salaires) (Bellon, 2020 ; COR, 2021). En vertu des règles actuelles, la viabilité du système de retraite serait assurée par une baisse rapide des taux de remplacement (graphique 1.21) et par une diminution de la pension moyenne par rapport au salaire moyen (CE, 2021c ; COR, 2021). Selon ces projections, en 2070, le niveau des dépenses publiques de retraites serait proche de la moyenne de la zone euro.
Graphique 1.21. Les dépenses publiques de retraite devraient diminuer, de même que les taux de remplacement
1. Projections de la Commission européenne (2018).
2. Le taux de remplacement brut est le ratio entre la toute première prestation de retraite obtenue et le dernier salaire perçu avant la retraite.
3. Durée moyenne de cotisation pour les nouvelles pensions. Les durées de cotisation peuvent s'allonger pour plusieurs raisons, telles qu'une augmentation de l'âge légal de la retraite contraignant les salariés à travailler plus longtemps, ou une élévation du taux d'emploi.
4. Espérance de vie à l’âge moyen de départ à la retraite.
Source : Commission européenne (2021), « The 2021 Ageing Report - Economic budgetary projections for the EU Member States (2019‑2070) », Direction générale des affaires économiques et financières.
Le système de retraite présente de nombreuses faiblesses. La durée effective de cotisation au système public de retraite est une des plus courtes de l'Union européenne alors que la durée de paiement des prestations est bien supérieure à la moyenne des pays européens (graphique 1.21). La faiblesse du taux d'emploi et les déficiences du marché du travail, ainsi que le bas niveau de l'âge effectif de sortie du marché du travail, réduisent les durées de cotisation et les droits à pension (OCDE, 2019a). En outre, la structure complexe du système – caractérisée par la concomitance de 42 régimes de retraite différents – empêche les travailleurs d'anticiper leurs droits futurs. Cela nuit également à la mobilité de la main-d’œuvre et contribue à l'iniquité du système, ce qui peut nourrir un sentiment de défiance à son égard.
Plusieurs mesures seraient souhaitables pour améliorer les perspectives d’emploi des travailleurs plus âgés et promouvoir l’intégration des travailleurs de tous âges. En dépit d’une hausse marquée au cours de ces dix dernières années, le taux d’emploi des 55-64 ans est resté inférieur de plus de 18 points à celui de l’Allemagne, du Danemark et de la Finlande en 2019. Relever l'âge légal de la retraite en fonction de l’espérance de vie au moyen de mécanismes d’indexation progressifs et prévisibles pourrait accélérer l'augmentation de l'âge effectif de la retraite (OCDE, 2017c). Une révision des surcotes pourrait aussi rendre les retraites progressives plus attrayantes (OCDE, 2020a). En outre, il faudra s’assurer de la convergence des paramètres des régimes spéciaux vers le régime couvrant les salariés du secteur privé qui prévoit souvent des possibilités de départ anticipé (COR, 2016). Ces mesures devraient s’accompagner d’autres actions visant à accroître l’employabilité et la formation des travailleurs plus âgés et mettre fin à la discrimination liée à l’âge (OCDE, 2019f).
L’économie politique d’une réforme des retraites sera essentielle à son succès. Pour être socialement acceptable et politiquement réalisable, la réforme devra trouver un juste milieu entre une reconnaissance partielle des droits acquis, dans la mesure où les finances publiques le permettent, des compensations possibles des effets globaux, ainsi que des mécanismes d’accompagnement des citoyens tout au long du processus de réforme (OCDE, 2015). Compte tenu de la réduction du nombre de branches et de la réforme du dialogue social de 2017, les autorités pourraient concevoir et expérimenter au niveau sectoriel, avec les partenaires sociaux, des programmes destinés à promouvoir des emplois de qualité pour les travailleurs plus âgés, qui seraient adaptés aux conditions de travail et aux besoins de compétences propres à chaque secteur. De meilleures conditions de travail et un accès plus facile à des emplois à temps partiel et à horaires flexibles seraient des solutions pour donner plus de choix aux travailleurs en fin de carrière et allonger la vie professionnelle. Ainsi, la Finlande a mis en œuvre des dispositifs d’emploi à horaires flexibles à l’intention des travailleurs plus âgés (OCDE, 2020h) et, en France, le secteur du traitement des déchets a mis au point un cadre global de réduction des risques sanitaires (Bellon, 2020). De même, un soutien ciblé à la formation professionnelle pourrait efficacement renforcer le lien avec le marché du travail ou la probabilité de retour à l’emploi des travailleurs en fin de carrière (Van Hoof et Van den Hee, 2017). Aux Pays‑Bas, par exemple, les personnes de plus de 55 ans ont accès à des formations subventionnées et le Canada s’est doté d’un programme de subventions destiné aux travailleurs âgés de 45 à 64 ans.
Le projet de mise en place d'un système unique de retraite à points allait dans la bonne direction. La conception de mécanismes de cotisation et de solidarité adéquats sera néanmoins essentielle pour que le passage à un système de retraite universel soit un succès (Boulhol, 2019). Une réforme systémique, comme celle qui avait été annoncée en 2019, devrait garantir une meilleure visibilité du niveau futur des pensions tout en prenant en compte les inégalités des conditions de travail et leur impact sur la santé au travail en fin de carrière (Boulhol, 2019 ; Blanchard et Tirole, 2021). Afin de ne pas engendrer d’iniquité entre travailleurs et retraités, elle devrait aussi revoir les règles de revalorisation des salaires portés au compte en basant celles-ci sur l’augmentation des salaires et ajuster les autres paramètres pour garantir la viabilité du système. Cette réforme devrait également mettre fin aux défaillances du dispositif de droits familiaux à la retraite. Ils sont hétérogènes d’un régime à l’autre, et la majoration de pension appliquée à partir du troisième enfant tend à bénéficier davantage aux hommes qu'aux femmes, ainsi qu'aux familles aisées (Vignon, 2018). Les autorités pourraient aussi revoir les régimes de pension de réversion, afin de renforcer les incitations au travail et de réduire leur coût (OCDE, 2020a).
Mieux réguler les dépenses sociales
Le gouvernement a augmenté temporairement les dépenses sociales de la France de façon bienvenue pendant la crise, mais celles-ci nécessitent des réformes structurelles. Avant la crise, en 2019, les dépenses sociales représentaient 31 % du PIB, contre près de 20 % dans la moyenne des pays de l’OCDE (OCDE, 2020g). De plus, elles ont augmenté à un rythme annuel de 2.7 % au cours de la dernière décennie. Cet écart à la moyenne de l’OCDE s’explique en grande partie par le système de retraites (voir ci-dessus) tandis que le dynamisme récent des dépenses reflète largement le vieillissement de la population (Gouardo et Lenglart, 2019 ; Drees, 2021). Cependant, certaines prestations sociales en espèces d’accueil et d’aide aux personnes présentent des marges d’économies (Cour des comptes, 2021d). Les dépenses sociales hors retraites représentent près de 40 % de l’écart entre la France et la moyenne européenne en termes de dépenses publiques par rapport au PIB (tableau 1.5).
Que ce soit en matière d'allocations chômage et de revenus d’assistance, d'aides au logement ou de prestations familiales, les dépenses françaises sont élevées. Même si elles permettent de réduire fortement la pauvreté monétaire, elles restent perfectibles (OCDE, 2019a). Les décisions prises par le gouvernement de désindexer partiellement les retraites en 2019 et 2020, de même que la réforme en cours de l’assurance-chômage, vont dans ce sens. Les simplifications et automatisation des barèmes envisagés dans le cadre de projet de « Revenu Universel d’Activité » iraient aussi dans la bonne direction en réduisant les coûts d’accès pour les allocataires potentiels et les coûts de gestion.
En outre, les outils de la politique du logement pourraient aussi être revus, ces dépenses étant nettement supérieures à la moyenne des pays européens (tableau 1.5). En complément de mesures visant à favoriser la fluidité dans le parc locatif (voir ci-dessous), les aides personnelles au logement pourraient être davantage ciblées sur les ménages les plus modestes (Cour des Comptes, 2021d). Afin de ne pas pérenniser les inégalités entre les ménages de revenus similaires, selon qu’ils aient ou non accès au parc locatif social, il faudrait renforcer les surloyers en fonction du revenu mais aussi de la durée d’occupation des logements et mieux moduler les loyers des logements sociaux en fonction de leur qualité perçue. Cela pourrait aussi permettre d’élever la mobilité au sein du secteur du logement social et entre le parc social et le parc privé (Trannoy et Wasmer, 2013).
Tableau 1.5. Composition de la dépense publique par principales catégories
2019 1,2
Note : 1. Ou dernière année disponible. 2. Les chiffres peuvent ne pas correspondre aux totaux du fait que les chiffres sont arrondis, du chevauchement entre catégories de dépenses et de l’absence de certaines dépenses. 3. Moyenne non-pondérée des données disponibles. 4. Hors éducation pré-primaire.
Source : OCDE (2021), Bases de données des Perspectives économiques de l’OCDE, n° 110, des Dépenses sociales de l’OCDE (SOCX), des Regards sur l’éducation 2021 et Comptes Nationaux.
Contenir les dépenses des collectivités locales
Simplifier le « mille-feuille » des collectivités territoriales pourrait permettre d'améliorer l'efficience des dépenses et, à terme, de réaliser des économies substantielles. Les réformes territoriales de 2014-15 ont ramené de 22 à 13 le nombre de régions en France métropolitaine, augmenté la taille des intercommunalités et mis en place les métropoles. Il leur manquait cependant des objectifs précis, et les premiers éléments recueillis laissent à penser que les économies réalisées ont été limitées sur courte période, dans la mesure où les fusions d'administrations régionales ont été soit partielles, soit réalisées sur la base des conditions les plus attrayantes. Ces réformes n'ont par ailleurs pas entièrement clarifié la répartition des compétences entre les différents niveaux d'administration locale, ce qui laisse entrevoir des possibilités considérables de gains d'efficience dans ce domaine (Cour des comptes, 2017a). De même, les premiers bilans de la mise en place des métropoles et des régions s’avèrent peu convaincants. Leur création n’a pas encore eu les effets structurants escomptés en matière de mutualisation des capacités locales et de transferts de responsabilités entre les différents niveaux administratifs (Cour des Comptes, 2019 ; 2020c).
Continuer les efforts de rationalisation des petites communes favoriserait la réalisation de gains d'efficience supplémentaires. Les communes françaises sont de petite taille en comparaison internationale, et les zones métropolitaines françaises figurent parmi les plus fragmentées de la zone OCDE sur le plan administratif (graphique 1.22). Or, les communes de petite taille rendent plus difficile l'internalisation des externalités spatiales en termes d'urbanisme, de coûts environnementaux, ou de prestation de services publics. Elles accentuent en outre les problèmes de coordination en entraînant une dilution des compétences. Des dispositions asymétriques, selon lesquelles les responsabilités des municipalités sont différenciées en fonction de la taille de la population ou de critères urbains/ruraux, pourraient être davantage développées (Allain-Dupré, 2018). La différentiation des compétences selon les catégories d’intercommunalités va dans ce sens. Conduire des expériences pilotes, à l’image du programme danois « Municipalité libre », serait également utile pour identifier les arrangements asymétriques offrant les avantages les plus importants. En outre, il convient de s’assurer que les normes applicables aux collectivités territoriales sont proportionnées et adaptables pour limiter leurs conséquences sur les dépenses publiques (Lambert et Boulard, 2018).
Il faut que les transferts entre administrations correspondent aux besoins de dépenses des collectivités locales afin de contenir la croissance des dépenses publiques. Le principal transfert de l’État aux communes, la dotation globale de fonctionnement (DGF), est complexe, dans la mesure où elle comporte diverses strates, notamment plusieurs éléments de péréquation bénéficiant à la quasi-totalité des communes. En outre, la dotation forfaitaire entrant dans la composition de la DGF tend à perpétuer les tendances passées en matière de dépenses, ce qui peut être à l'origine d'inégalités considérables entre juridictions (Cour des comptes, 2016). Faire une place plus importante aux approches fondées sur les charges réelles, en définissant un ensemble élémentaire de biens et services collectifs devant être fournis par les collectivités locales, permettrait une meilleure prise en compte des besoins effectifs des communes.
Graphique 1.22. Les communes françaises sont fragmentées
Nombre moyen de communes pour 100,000 habitants, en 2016
Source : OCDE (2021), Statistiques de l'OCDE sur les zones urbaines (base de données).
Réduire les dépenses fiscales inefficaces
Les dépenses fiscales sont importantes – elles ont atteint 80 milliards EUR (soit 3.4 % du PIB, hors CICE) en 2019 – et peuvent être progressivement rationalisées afin d’accroître l’efficacité du système fiscal et sa redistribution. Ces dépenses fiscales recoupent des domaines et objectifs divers comme des avantages fiscaux mis en place dans le secteur du logement, l’application de taux réduits ou d’exonérations de TVA, ainsi que des exonérations fiscales à destination des ménages les plus aisés en matière d’épargne, de successions et donations (OCDE, 2019a). À court terme, le niveau élevé du taux d’épargne et du surplus d’épargne accumulée par les ménages pendant la crise justifieraient la suppression d’allégements fiscaux sur les flux d’épargne. En matière de TVA, les nombreux cas d’application de taux réduits ou d’exonérations rendent le système complexe et se soldent par un manque à gagner important pour les recettes publiques (graphique 1.23). Par exemple, les taux réduits de TVA sur les travaux d’entretien, d’aménagement et de rénovation des logements ont un impact limité sur l’emploi au regard de leur coût budgétaire et leur bénéfice est concentré sur les ménages les plus aisés (CPO, 2015). De plus, il serait judicieux de revoir, une fois confirmée la reprise de ces secteurs, les taux réduits sur les services d’hôtellerie et de restauration qui ont profité en grande partie aux propriétaires des entreprises concernées et aux ménages les plus aisés (Benzarti et Carloni, 2019). L’élargissement des assiettes d’imposition devra être associé à une baisse des taux d’imposition, notamment la progressivité du coin salarial sur les ménages à faible et moyen revenus, afin de renforcer la cohésion sociale.
Les évaluations détaillées et régulières de ces dépenses peuvent être améliorées (Cour des Comptes, 2020a). Pourtant, le gouvernement en crée de nouvelles, telles que la défiscalisation des heures supplémentaires, susceptibles d’induire des effets négatifs sur la création d’emploi ainsi que des coûts d’efficience importants (Cahuc et Carcillo, 2014). Les avantages produits par les dépenses fiscales devraient être systématiquement évalués quelques années après leur mise en œuvre. Les rapports ainsi établis devraient être rendus publics et, si certaines des dépenses examinées étaient considérées inefficaces, le gouvernement devrait les supprimer progressivement ou exposer les raisons de leur maintien.
Graphique 1.23. Un manque à gagner important affecte les recettes de TVA
Ratio des recettes de TVA¹, 2018
1. Le ratio des recettes de TVA représente le manque à gagner dû aux exonérations et à l’application de taux réduits, ainsi qu'aux diverses pratiques de fraude, d'évitement ou de planification budgétaire. Il correspond à l'écart entre les recettes effectivement perçues et celles qui seraient, en théorie, obtenues par l’application du taux normal à l’ensemble de l'assiette potentielle dans un système de TVA « pur », en posant l'hypothèse que toutes les sommes dues seraient collectées.
2. Pays de la zone euro qui sont également membres de l’OCDE (17 pays).
Source : OCDE (2020), Tendances des impôts sur la consommation 2018 - TVA/TPS et droits d'accise : taux, tendances et questions stratégiques, Éditions OCDE, Paris.
Tableau 1.6. Estimation des effets budgétaires de certaines réformes préconisées par l’OCDE
Variation estimée du solde budgétaire à moyen terme, en pourcentage du PIB 2019
Note : Ces variations estimées du solde budgétaire ne sont pas dynamiques, et ne prennent donc pas en compte les éventuels changements des comportements pouvant être induits par telle ou telle réforme. Elles sont présentées aux seules fins d’illustration.. Concernant le relèvement de l’âge effectif de départ à la retraite, le simulateur utilisé est celui du Conseil d’orientation des retraites (http://www.cor-retraites.fr/simulateur/). Les conclusions de l’examen général des dépenses sont chiffrées conformément aux propositions du Comité action publique 2022 en matière de soins de santé (amélioration du solde de 5 milliards EUR), et de réforme de l’administration centrale (1 milliard EUR). Les mesures pour le logement amélioreraient le solde de 3 milliards EUR. Les mesures pour les collectivités territoriales, plus de mutualisation des fonctions d’achat de biens et de services par les administrations et réforme de la fonction publique territoriale, amélioreraient le solde de 4 milliards EUR. La suppression de certains avantages accordés sur l’investissement immobilier et les cessions immobilières permettrait de réduire de 0.2 % les allégements fiscaux sur l’épargne des ménages (Conseil des prélèvements obligatoires, 2018). Pour évaluer les incidences budgétaires de la suppression des taux réduits de TVA, les chiffrages utilisés sont ceux figurant dans le Tome II – Dépenses fiscales des Évaluations des voies et moyens du projet de loi de finances pour 2019. Le renforcement de la fiscalité environnementale correspond à une diminution des avantages fiscaux liés aux produits énergétiques – notamment le gazole non routier et le transport routier de marchandises - (3.5 milliards EUR), et à une reprise de la trajectoire de la contribution carbone (9.1 milliards EUR).
Source : Calculs de l’OCDE.
Tableau 1.7. Recommandations antérieures de l'OCDE visant à améliorer l’efficacité des finances publiques
1.5. Un plan de réformes pour une reprise pérenne, soutenable et inclusive
Des réformes supplémentaires sont nécessaires pour soutenir l’emploi, la hausse de la productivité et le revenu des ménages. Les principales recommandations formulées dans cette Étude pourraient permettre de générer un supplément de croissance du PIB par habitant de 1.2 % à un horizon de dix ans (encadré 1.6). Les transformations nécessaires à une économie plus durable (chapitre 2), plus inclusive et plus numérique requièrent des investissements croissants, notamment dans la formation et l’éducation. L’endettement élevé des entreprises, l’allongement des épisodes de chômage et les perturbations du système de formation et d’éducation pourraient peser sur la capacité d’investissement des entreprises et la productivité. Cependant, la pandémie a aussi été l’occasion d’expérimenter de nouvelles méthodes (télétravail, téléconsultation), de révéler des sources de productivité inexploitées (réduction des temps de transport, simplification des procédures, progrès en recherche médicale) et d’accélérer les investissements dans la transformation numérique (commerce électronique, services numériques) (Criscuolo et al., 2020).
Encadré 1.6. Impact potentiel, sur la croissance, des réformes recommandées par l’OCDE
L’impact estimé de certaines réformes structurelles clés proposées dans la présente Étude a été calculé à l’aide de données historiques sur la relation entre réforme et croissance dans des pays de l’OCDE (tableau 1.8). Ces estimations reposent sur l’hypothèse d’une mise en œuvre intégrale et rapide des réformes.
Tableau 1.8. Impact potentiel, sur le PIB par habitant après 10 ans, de certaines réformes proposées dans la présente Étude
1. Tous les chiffres sont arrondis à la décimale près. Les estimations reposent sur l’hypothèse d’une mise en œuvre intégrale des réformes.
2. Les effets sur la production d’une augmentation permanente de l’investissement dans le numérique représentant 0.1 % du PIB sont extrapolés à l’aide des différents modèles utilisés pour estimer les gains de PIB à long terme qui découleraient d’une hausse de l’investissement public tels que décrits dans A. Mourougane, J. Botev, J-M. Fournier, N. Pain et E. Rusticelli (2016), « Can an Increase in Public Investment Sustainably Lift Economic Growth? », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1351, Éditions OCDE, Paris.
Source : Estimations de l’OCDE à partir de B. Égert et P. Gal (2017), « The quantification of structural reforms in OECD countries: A new framework », OECD Journal: Economic Studies, Vol. 2016/1 ; Akgun, O., B. Cournède et J-M. Fournier (2017), « The effects of the tax mix on inequality and growth », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1447, Éditions OCDE, Paris.
Pour tirer le meilleur parti de ces transformations, il faut faciliter la réallocation des ressources en évitant les défaillances d’entreprises viables et en facilitant les restructurations d’entreprises. Il s’agit de soutenir la formation tout au long de la vie et de renforcer l’innovation, notamment dans le domaine numérique, ainsi que la concurrence sur les marchés encore protégés, tels que le secteur de détail et les professions réglementées. La reprise nécessitera une grande flexibilité et une adaptation fine des mesures, et du rythme de leur évolution, aux réalités économique et sociale. En effet, à la fin de 2020, la crise avait, malgré sa forte composante sectorielle, accentué les disparités d’activité d’entreprises appartenant aux mêmes secteurs (Bureau et al., 2021).
Favoriser une meilleure allocation des ressources
Il est nécessaire de poursuivre les réformes structurelles pour renforcer les gains de productivité et l’emploi. La baisse des gains de productivité au cours des années 2000 est en partie liée à une réallocation devenue moins efficace des emplois vers les entreprises plus productives (David et al., 2020). Certaines réglementations ont freiné l’entrée et la croissance des entreprises et fait obstacle à une allocation plus efficace des ressources. Après 2008, le redéploiement du travail et du capital vers les entreprises les plus productives a encore marqué le pas (graphique 1.24 ; OCDE, 2019e ; David et al., 2020 ; Libert, 2017). Bien que la loi PACTE de 2018 ait depuis simplifié la création d’entreprises et favorisé leur croissance (OCDE, 2019e), les taux d’emplois vacants sont historiquement élevés, notamment dans la construction, malgré la hausse du nombre de demandeurs d’emploi pendant la crise (graphique 1.11).
Graphique 1.24. L’allocation des facteurs de production est perfectible
1. La figure présente les coefficients estimés de variables indicatrices annuelles d’une régression de la dispersion logarithmique de la productivité du travail au sein des industries en France et au sein des paires pays-industrie dans un ensemble de pays de référence, en prenant la première année comme référence (Desnoyers-James et al., 2019). La dispersion est mesurée comme le rapport du 9e au 1er décile de la distribution de la productivité des entreprises. Les équations sont estimées séparément pour les services marchands non financiers et manufacturiers.
2. Le taux d’emplois vacants correspond au rapport entre le nombre d’emplois vacants déclarés et la somme du nombre d’emplois vacants et du nombre d’emplois occupés. Il est calculé pour les entreprises de 10 salariés ou plus de France (métropole et Dom hors Mayotte).
Source : OCDE (2019), Productivity Insights: France (Note), OECD Publishing ; Desnoyers-James, I., S. Calligaris, et F. Calvino (2019), « DynEmp and MultiProd: Metadata », Documents de travail de la Direction de la science, de la technologie et de l’industrie, Éditions OCDE, Paris ; Dares (2021), Les emplois vacants au 2ème trimestre 2021.
Anticiper et améliorer les processus de faillites
Une augmentation des ouvertures de procédures devant les tribunaux de commerce est anticipée. Même si une vague de faillites semble écartée à court terme (Épaulard et Gache, 2021 ; Épaulard et al., 2021), un rattrapage de la baisse des défaillances observée en 2020 pourrait entraîner une hausse notable de celles-ci. Certaines simulations tablent sur une forte augmentation des défaillances de PME par rapport aux années 2018 et 2019, jusqu’à 25 % par exemple dans le secteur hébergement et restauration lorsque les mesures de soutien dédiées seront progressivement supprimées (Gourinchas et al., 2021 ; Guerini et al., 2020). De plus, alors que l’offre de crédit et les prêts garantis par l’État ont fourni un soutien crucial au maintien des processus de production en 2020 et au début de 2021, le niveau d’endettement des entreprises pourrait peser sur le potentiel de production futur et notamment la capacité d’investissement. L’investissement des entreprises pourrait être réduit (sans mesures de compensation) à hauteur de 2 % à moyen terme selon les simulations de Demmou et al. (2021) et Hadjibeyli et al. (2021).
Un droit des faillites efficace est indispensable pour absorber le flux à venir d’entreprises en difficulté, permettre la restructuration réussie d’un maximum d’entreprises viables et limiter les pertes sur les crédits qu’elles ont contractés. Pour les entreprises confrontées à une situation financière trop dégradée, l’amélioration du bilan requiert une restructuration globale de leur endettement, en associant les créanciers publics et privés. Si les procédures de faillite française apparaissent bien conçues et ont été encore améliorées par la loi PACTE (De Williencourt et al., 2018), elles demeurent longues en comparaison internationale (graphique 1.25 ; CE, 2020 ; Banque mondiale, 2019). En particulier, les tribunaux de commerce apparaissent souvent engorgés et les procédures de faillite se prolongent malgré la présence de procédures préventives de sauvegarde. En effet, le recours aux procédures préventives demeure inégal, même si celles-ci permettent d’accroître sensiblement les chances de survie des entreprises en réduisant les effets de stigmate (Épaulard et Zapha, 2021 ; Zapha, 2020). Les autorités ont adopté en mai 2021 des mesures bienvenues pour mettre en place des procédures ad hoc visant à faciliter les restructurations d’entreprises durant la reprise, notamment par un soutien financier ciblé et des procédures judiciaires simplifiées pour les PME (voir ci-après ; MEFR, 2021).
Plusieurs approches pourraient améliorer encore l’efficacité des tribunaux de commerce durant la reprise et réduire les risques de faillites liés à la suppression progressive des aides inconditionnelles accordées aux entreprises. Mettre en place et promouvoir une structure territoriale renforcée de concertation des acteurs publics et privés pourrait permettre de faire émerger des diagnostics partagés sur la situation financière des entreprises en difficulté et de définir des perspectives de redressement en amont des procédures de faillite (Husson, 2021). Cette approche permettrait de distinguer les entreprises, qui peuvent et ne peuvent pas être restructurées, et de repérer rapidement les entreprises non viables et celles qui pourraient mobiliser des procédures préventives. Cela accélérerait la résolution de l’insolvabilité des PME. Cette augmentation de la capacité administrative de restructuration extrajudiciaire et judiciaire pourrait être en partie temporaire. Si cette stratégie et les approches engagées pour renforcer les fonds propres (voir ci-dessus) s’avèrent insuffisantes, il pourrait être envisagé de subventionner des réductions de dette privée, tout en veillant à ce que cette mesure reste exceptionnelle (Blanchard et al., 2020 ; Greenwood et al., 2020). En engageant les acteurs privés qui ont une information directe sur la situation des PME, cela permettrait de trier entreprises viables et celles destinées à la liquidation par les banques et d’éviter les excès de liquidation d’entreprises (Demmou et al., 2021 ; CNP, 2021).
Il serait aussi utile d’accélérer les procédures judiciaires de faillites et de réduire leurs coûts. Le gouvernement a mis en œuvre une procédure judiciaire simplifiée temporaire destinée aux entreprises de moins de 20 salariés pour leur permettre de négocier un rééchelonnement de leurs dettes avec tous leurs créanciers (MEFR, 2021). En cas d’échec, cette procédure serait convertie en redressement judiciaire classique. Cependant, avant la crise certaines procédures étaient très longues et près des deux tiers des dossiers en liquidation judiciaire duraient depuis plus de deux ans en février 2021. Il faudra sensibiliser les tribunaux de commerce sur la nécessité de clôturer les dossiers en liquidation au terme de deux ans en usant si nécessaire leur faculté de désigner un mandataire ad hoc pour suivre les instances en cours (Ricol, 2021). Une meilleure maîtrise des coûts à tous les stades de la procédure de redressement comme de liquidation judiciaire pourrait aussi être obtenue en repensant le barème des émoluments des administrateurs et mandataires judiciaires (Plantin et al., 2013).
Enfin, comme dans de nombreux autres pays de l’OCDE, le régime français de l’impôt sur les sociétés produit encore une incitation à négliger le financement par fonds propres au profit de l’endettement. La déductibilité partielle des intérêts de l’impôt sur les sociétés rend plus favorable le financement par la dette. Ce biais en faveur de la dette peut atteindre un niveau élevé en France (Hanappi, 2018 ; graphique 1.26). La réforme de l’impôt sur les sociétés (IS) de 2019 et la diminution progressive du taux normal de l’IS entre 2018 et 2022 ont atténué ce biais sans totalement le corriger (OCDE, 2019a ; FMI, 2021). Une déduction pour capital à risque (« allowance for corporate equity »), éventuellement temporaire (Demmou et al., 2021) ou ciblée sur les PME, permettrait de déduire de l’assiette d’imposition sur les sociétés un intérêt fictif correspondant à la rémunération attendue des fonds propres. Sa conception devra cependant garantir que les multinationales n’exploitent pas ce système à des fins de transfert de bénéfices et que son coût budgétaire soit acceptable (OCDE, 2020d).
Graphique 1.25. Les procédures de faillites sont bien conçues mais lentes
1. Nombre de jours qu’il faut à la juridiction compétente pour parvenir à une décision en première instance. Cette catégorie comprend toutes les affaires civiles et commerciales contentieuses et non contentieuses, les affaires non contentieuses ayant trait au registre foncier ou au registre des entreprises, les autres affaires en matière de registre, les autres affaires non contentieuses, les affaires de droit administratif et les autres affaires non pénales.
Source : Adalet McGowan, M. et D. Andrews (2018), « Design of insolvency regimes across countries », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1504, Éditions OCDE, Paris ; CE (2020), Tableau de bord 2020 de la justice dans l’UE, Commission européenne.
Graphique 1.26. Le biais de taxation en faveur du financement par la dette demeure important
Biais estimé en faveur du financement par la dette au niveau des entreprises, points de pourcentage, 20201
1. Différence entre les taux d’imposition effectifs moyens estimés pour le financement d’un projet par la dette plutôt que par fonds propres au niveau des entreprises en supposant un taux d’inflation de 1 % et un taux d’intérêt réel de 3 %. L’imposition des revenus individuels n’est pas prise en compte.
Source : OCDE, Statistiques de l’impôt sur les sociétés.
Renforcer la formation professionnelle et l’accompagnement
La crise économique a accéléré les besoins de réaffectation intersectorielle et intrasectorielle de la main-d’œuvre et de formation et requalification. La demande en travailleurs qualifiés a continué son augmentation (graphique 1.27) et les besoins en formation et en recyclage sont renforcés par la reprise. Certaines compétences (comme la gestion des stocks, la vente, la relation client) étaient très demandées par les secteurs les plus destructeurs d’emploi en 2020, mais très peu dans les secteurs qui sont actuellement dynamiques (Coueffe, 2021). De nombreux dispositifs ont donc été mis en place pour accompagner les reconversions professionnelles, notamment via le plan « France Relance » (encadré 1.7). Par ailleurs, pour les salariés dont l’emploi est fragilisé, le dispositif « Transitions Collectives » propose un accompagnement pour se reconvertir vers des secteurs qui recrutent dans un même bassin d’emploi. Pendant toute la durée de la formation, le salarié conserve sa rémunération et son contrat de travail. Cela pourrait permettre de résorber en partie le déficit de compétences. Selon les estimations de l’OCDE, en France, les entreprises à productivité moyenne auraient pu augmenter leur productivité de 11 % avant la crise si leur composition de compétences était similaire à celle d’une entreprise dans le top 20 %. Un chiffre significativement plus élevé que la moyenne européenne (Criscuolo et al., 2021 ; CNP, 2021).
Les autorités doivent continuer de renforcer l’accompagnement et la formation des jeunes. En 2018, près de 80 000 jeunes sont sortis du système scolaire sans diplôme ou avec uniquement le brevet des collèges (Depp, 2021b). Ils sont souvent ni en études, ni en emploi, ni en formation pour de longues périodes ; et ils viennent généralement des milieux les plus défavorisés (Reist, 2020 ; graphique 1.28). Les jeunes actifs, quant à eux, sont souvent recrutés pour des emplois temporaires (Eurostat, 2021a). Ces deux phénomènes accentuent la probabilité d’obsolescence et de dépréciation des compétences, alors que la France est l’un des rares pays européens pour lesquels l’âge requis pour accéder au revenu minimum est plus élevé que l’âge de la majorité. Le gouvernement entend étendre le plan temporaire « 1 jeune, 1 solution », ainsi que la Garantie Jeunes (encadré 1.7 ; COJ, 2021) par un « Contrat d'engagement jeune ». L’expérience des pays de l’OCDE montre qu’un large éventail d’interventions ciblées, allant de programmes d’éducation spécialisée au mentorat, peut bénéficier aux jeunes les plus éloignés de l’emploi (Carcillo et al., 2015) et que des politiques d’activation efficaces peuvent permettre l’introduction d’une allocation monétaire. Cette allocation pourrait être progressive en fonction de l’âge, réservée aux jeunes qui en ont besoin, notamment ceux qui ne sont ni en études, ni en emploi, et subordonnée à la participation à une formation afin d’encourager celle-ci. Les jeunes en études continueraient à être soutenus par le système de bourses sous conditions de ressources des parents (OCDE, 2013). Une partie importante du financement de cette nouvelle allocation devrait venir de la suppression des avantages procurés par le rattachement des jeunes majeurs au foyer fiscal familial. Il faudra aussi en parallèle simplifier les nombreux seuils d’âge qui déterminent l’éligibilité des jeunes aux prestations et dispositifs sociaux et compliquent leur insertion économique et sociale (Verot et Dulin, 2017).
Graphique 1.27. La polarisation du marché du travail et la crise pèsent sur les moins qualifiés
Note : Le graphique montre les variations en points de pourcentage des parts de l’emploi selon les compétences requises entre le quatrième trimestre de 2000 et le quatrième trimestre de 2019 (partie A) et entre les quatrièmes trimestres 2019 et 2020 (partie B). Les professions hautement qualifiées comprennent les emplois classés dans les grands groupes de la CITP-88 : législateurs, hauts fonctionnaires et gestionnaires, professionnels, techniciens et professionnels associés. Les professions moyennement qualifiées comprennent les commis, les ouvriers de l’artisanat et des métiers connexes, ainsi que les opérateurs d’usines et de machines et les assembleurs. Les professions peu qualifiées comprennent les travailleurs des services et les vendeurs dans les magasins et les marchés, et les professions élémentaires.
Source : Calculs de l’OCDE à partir d’Eurostat (2021), Employment by occupation and economic activity (base de données).
La réussite de la réforme du Contrat d’Engagement Jeune demandera une coordination renforcée des acteurs de l’insertion sociale. Cette nouvelle garantie devra s’articuler efficacement avec les dispositifs de prépa-apprentissage pour les jeunes les plus en difficulté et les écoles de la deuxième chance, de même qu’avec les différents acteurs locaux en charge de l’accompagnement, de la formation et de l’allocation d’aides monétaires. Pour cela, des instances locales uniques au niveau des bassins d’emploi pourraient être chargées de statuer sur l’admission et le suivi des jeunes dans l’ensemble des dispositifs d’aide existants, en se basant, par exemple, sur l’expérience des guichets uniques d’accueil pour les jeunes en Finlande (Ohjaamos) (OCDE, 2019b).
Encadré 1.7. Les mesures annoncées pour la formation et l’insertion
Le plan « 1 jeune, 1 solution » et ses évolutions
Le plan « 1 jeune, 1 solution » offrait initialement 1.3 million de « solutions » ciblées sur les jeunes de moins de 26 ans, pour un montant de 6.5 milliards EUR annoncé en juillet 2020 (RF, 2020). Le plan a renforcé les aides à l’embauche des jeunes, aides exceptionnelles aux employeurs d’apprentis, et emplois francs, ainsi que l’orientation et la formation pour 200 000 jeunes vers les secteurs et métiers d’avenir. Il comprend aussi des mesures d’accompagnement pour 300 000 jeunes particulièrement vulnérables.
Le plan a ensuite été prolongé avec des mesures à hauteur de 9 milliards EUR. Le soutien exceptionnel à l’apprentissage a été étendu jusqu’à la mi-2022. La prime à l’embauche des jeunes a, elle aussi, été prolongée jusqu’au 31 mai et recentrée dès avril, sur les salaires inférieurs à 1.6 SMIC.
Les premières évaluations de ce dispositif d’aides à l’embauche (Martin et Rathelot ; 2021 ; Borel et al., 2021) confirment leur rôle positif pour l’emploi des jeunes pendant la crise, comme pendant la crise de 2008-09 (Cahuc et al., 2019).
Le renforcement et les réformes prévues de la Garantie Jeunes
La « Garantie Jeunes », créée en 2013 et en partie financée par des crédits européens, combine remise à niveau, accompagnement renforcé et garantie (conditionnelle) de revenus pour les moins de 26 ans. Elle a été renforcée au niveau européen en octobre 2020 et son éligibilité a été élargie en France en mai 2021. La Garantie Jeunes actuelle est déployée par les Missions locales et cible 200 000 jeunes.
Le dispositif doit être prolongé en 2022 et au-delà, via le « Contrat d'engagement jeune ». L’objectif est d’améliorer l’intégration sur le marché du travail des moins de 26 ans, notamment en assurant à certains d’entre eux jusqu’à 500 EUR d’allocation mensuelle.
Les mesures du plan de relance pour la formation
Le plan « France Relance » consacre environ 3 milliards EUR à la formation professionnelle en 2021-22 :
Une première enveloppe de près de 1 milliard EUR vise à faciliter les transitions professionnelles et à adapter l’offre de main-d’œuvre aux besoins de demain.
Une seconde enveloppe de 1 milliard EUR est consacrée à un fonds qui permettra aux salariés en activité partielle de développer leurs compétences et aux salariés dont l’emploi est menacé de se reconvertir (FNE-formation).
Une dernière enveloppe de 1 milliard EUR a renforcé les moyens de France Compétences et de Pôle emploi, respectivement à hauteur de 750 millions EUR et de 250 millions EUR. Elle finance l’alternance mais aussi l’indemnisation et l’accompagnement des demandeurs d’emploi.
Source : Cahuc, P., S. Carcillo, T. Le Barbanchon (2019), « The Effectiveness of Hiring Credits », Review of Economic Studies, 86( 2), pp. 593–626 ; Martin, P. et R. Rathelot (2021), Évaluation de l’aide à l’embauche des jeunes à partir des déclarations préalables à l’embauche, Focus, no. 60, CAE, 5 mai 2021 ; Borel M., C‐L. Dubost, A‐S. Pichavant et C. Reist (2021), « Quels ont été les effets de l’aide à l’embauche des jeunes sur l’emploi des jeunes ? Premières évaluations de l’AEJ », Dares Analyses, no. 22, 12 mai 2021 ; RF (2020), Dossier de presse Plan #1JEUNE1SOLUTION, Gouvernement.
Il faudra également élargir l’accès au système de formation des adultes et redoubler d’ambition dans ce domaine. Les réformes de la formation professionnelle et de l’apprentissage de 2018 ont permis des avancées notables (OCDE, 2019a). Néanmoins, la hausse bienvenue des entrées en apprentissage s’est surtout concentrée parmi les travailleurs plus âgés et plus qualifiés (encadré 1.8). Davantage d’accompagnement du service public de l’emploi envers les peu qualifiés et les petites et moyennes entreprises sera nécessaire, mais aussi développer une information plus intégrée et accessible sur la qualité des formations et leurs valorisations sur le marché du travail. En effet, la réforme de 2018 a supprimé les listes limitatives qui étaient jusqu’à présent en place, ce qui a facilité l’éligibilité et l’accès aux formations, mais demande une mise en œuvre rapide en sortie de crise des référentiels de certification des formations prévus pour améliorer l’information sur celles-ci et leur pertinence.
Le financement de la formation professionnelle en faveur des jeunes et des personnes fragilisées par la crise devra être étendu, notamment si les ajustements sur le marché de l’emploi étaient plus longs ou moins favorables que prévu. En effet, le plan d’investissement compétences (PIC), tout comme le plan de relance, ont une échéance en 2022 (encadré 1.7). Il en va de même pour le soutien à la reconversion des salariés des secteurs en difficulté et à leur transition vers de nouveaux emplois. Poursuivant le PIC et le récent plan 2021-22 visant à réduire les pénuries de main-d’œuvre (Plan pour réduire les tensions de recrutement), un nouveau programme d’investissement pluriannuel dans la formation et la mobilité professionnelles permettrait de sensibiliser et mobiliser davantage les divers acteurs. Il devrait s’appuyer sur la prochaine évaluation du PIC. Par ailleurs, si la conjoncture se détériorait de nouveau, des contrats aidés supplémentaires dans le secteur marchand pourraient être mis en place pour les travailleurs peu qualifiés. En effet, les aides à l’emploi peuvent, dans ce cas, permettre d’améliorer les opportunités des peu qualifiés et maintenir leurs compétences (Card, Kluve et Weber, 2018 ; Cahuc, Carcillo et Le Barbanchon, 2019).
Graphique 1.28. L’insertion des jeunes sur le marché du travail est difficile
1. Les taux d’emploi sont mesurés entre un et trois ans après la fin de la formation.
2. EA4 est la moyenne simple de l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie et des Pays-Bas.
Source : Eurostat (2021), « Résultats annuels détaillés des enquêtes sur les forces de travail », base de données Eurostat ; OCDE (2021), Youth not in employment, education or training (NEET) (indicateur).
Les moyens du service public de l’emploi devront être renforcés (OCDE, 2021e). Les autorités ont peu à peu modifié la réforme de l’assurance chômage prévue en 2019 pour l’adapter à l’évolution de la situation économique (tableau 1.7). Réduire la procyclicité du financement de l’accompagnement vers l’emploi sera essentiel en sortie de crise. Pôle Emploi est chargé de la gestion opérationnelle de l’assurance-chômage, qui concerne notamment le versement des indemnités chômage et l’accompagnement dans la recherche d’emploi. Or, le financement de Pôle emploi est assuré par l’État et une part fixe des recettes passées de l’Unédic, ce qui doit engendrer une baisse substantielle des ressources de Pôle emploi en 2022 (Unédic, 2021a). Celle-ci a dû être compensée par des financements temporaires au titre du plan de relance et du fonds REACT EU. Assurer une dotation budgétaire à Pôle emploi indépendante des recettes de l’assurance chômage permettrait de supprimer la composante procyclique de son financement et de garantir que celui-ci soit davantage en phase avec la situation économique (Cahuc et al., 2021). Par exemple, hors périodes de crise, la participation de l’Unédic au budget de Pôle emploi pourrait être fixée dans un cadre pluriannuel sur la base d’une trajectoire financière de Pôle emploi (Cour des Comptes, 2021a).
Encadré 1.8. Renforcer les effets de la réforme de l’apprentissage de 2018
La loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel de 2018 a confié la formation en alternance à un nouvel opérateur, France Compétences, et aux branches professionnelles. Plusieurs mesures ont renforcé l’attractivité de l’apprentissage. C’est le cas de la simplification des procédures contractuelles et des aides disponibles, du relèvement des limites d’âge (de 25 à 29 ans) et de temps de travail hebdomadaire, de l’augmentation du revenu net des apprentis et de l’augmentation des aides au passage du permis de conduire ou de la possibilité de poursuite de la formation théorique en cas de rupture de contrats de travail.
Les entrées en apprentissage et en contrats de professionnalisation ont augmenté de 5.6 % et 8.6 % en 2019 et 2020, malgré la crise sanitaire. Des aides exceptionnelles ont renforcé l’attractivité de l’apprentissage pour les employeurs (encadré 1.7). Néanmoins, la hausse des contrats a surtout concerné les travailleurs plus âgés et plus qualifiés, en partie parce que la limite d’âge a été relevée à 29 ans en 2018. De plus, l’alternance en France reste relativement peu utilisée par les élèves inscrits dans l’enseignement secondaire ou dans l’enseignement tertiaire de cycle court par rapport à des pays tels que l’Allemagne, l’Autriche ou encore le Danemark.
Développer davantage l’apprentissage doit passer par des liens resserrés entre formations et entreprises, notamment en encourageant des contrats plus longs et avec davantage d’accueil en entreprise. Par rapport à l’Allemagne, la durée des contrats d’apprentissage tend à être plus courte (20 mois au lieu de 36 mois). De plus, la part du temps passée en entreprise pendant la formation se situe proche de 62 à 75 % en France pour les élèves du deuxième cycle du secondaire professionnel, contre près de 80 % en Autriche ou en Finlande (OCDE, 2020). L’apprentissage en France reste aussi concentré sur 4 % des entreprises contre 20 % en Allemagne. Renforcer les passerelles entre éducation professionnelle et générale pourrait aussi améliorer l’attractivité de l’apprentissage (OCDE, 2020). En France, seuls 62 % des élèves du deuxième cycle du secondaire professionnel sont inscrits dans des programmes offrant la possibilité d’accéder directement à l’enseignement supérieur, contre près de 92 % en Allemagne (OCDE, 2020).
Source : OCDE (2020), Regards sur l’Éducation 2020, Éditions OCDE, Paris.
La formation en entreprise et les pratiques de gestion des ressources humaines doivent aussi être renforcées. Plus la qualité du management est élevée, plus la valeur ajoutée et l’emploi sont résilients aux récessions (Cette et al., 2020). Les mutations en cours dynamisées par les mesures d’endiguement liées à l’épidémie vont appeler de profondes transformations des modes de management (télétravail, délégation). Les enquêtes sur la qualité du management et des pratiques organisationnelles au sein des entreprises révèlent un déficit important de la France dans l’adoption de pratiques organisationnelles performantes et de la délégation (graphique 1.29 ; Eurofound et Cedefop, 2020). Ces manques auraient à la fois des conséquences sur l’allocation des ressources et la capacité à trouver des collaborateurs appropriés, mais aussi l’adoption de nouvelles technologies et le développement des compétences. Il est notable que les entreprises françaises aient au cours des années 2020-21 de plus en plus perçu le télétravail comme une source de pertes de productivité (Insee, 2021c).
Graphique 1.29. Les pratiques de management restent rigides
Pourcentage d’emplois présentant un niveau élevé des Pratiques de travail à haut rendement (PTHR) et score moyen dans le domaine des PTHR¹
1. La figure présente la valeur moyenne de l’indicateur PTHR et le pourcentage d’individus occupant un emploi se situant au-dessus du 75e centile dans les différentes répartitions de PTHR échantillonnées. Les PTHR comprennent certains aspects liés à l’organisation du travail, notamment le travail en équipe, l’autonomie, la hiérarchisation des tâches, le mentorat, la rotation des postes et la mise en pratique de nouveaux apprentissages, ainsi que les pratiques de gestion, notamment la participation des employés, les dispositifs de rémunération incitative, les pratiques en matière de formation et la flexibilité des horaires de travail.
Source : Évaluation des compétences des adultes (PIAAC) (2012, 2015).
Les politiques actives du marché de l’emploi doivent davantage se tourner vers les petites et moyennes entreprises. D’après certains sondages d’opinion, la très grande majorité des dirigeants d’entreprises ne font pas confiance à Pôle emploi, la plupart du temps en raison d’une mauvaise expérience passée (Cannevet and Kennel, 2020). Pourtant, ceux qui bénéficient des services proposés aux entreprises sont globalement satisfaits, notamment les grandes entreprises (Cannevet et Kennel, 2020 ; Cour des comptes, 2020b). Les outils mis en place, notamment ceux permettant des recherches directes de profils en ligne, apparaissent diminuer sensiblement les coûts de recherche de candidats et permettre de nouvelles embauches (Algan et al., 2020). Il faudrait davantage adapter ces services aux plus petites entreprises (Cour des comptes, 2020b) et systématiser l’information des entreprises par l’envoi de mails présentant les services offerts par les 5 500 conseillers spécialisés de Pôle emploi. De façon plus ambitieuse, créer des guichets uniques territorialisés pour les entreprises croisant les champs de la formation, du recrutement et des prestations de ressources humaines pourrait permettre une meilleure orientation des entreprises à la recherche d’information et d’appui (France Stratégie, 2021a). Le renforcement de la collaboration entre Pôle emploi et Cap emploi (organisme chargé des personnes handicapées) sur la période 2021-22 pourrait constituer une première étape dans cette direction.
Les effets structurels des réformes récentes du marché du travail devraient être rigoureusement évalués après la crise, lorsque la réforme du système de formation professionnel sera pleinement mise en œuvre (voir ci-dessus). Les réformes de 2017 ont favorisé la flexibilité du marché du travail en rendant plus prévisibles les coûts de rupture de contrat de travail et en renforçant les négociations au niveau de l’entreprise (OCDE, 2019e ; Carcillo et al., 2019). L’augmentation considérable de la prime d’activité en 2018-19 s’est en outre accompagnée d’une réduction du coût du travail pour les bas salaires. Toutefois, le nombre de contrats courts demeure élevé et le travail indépendant a augmenté. En 2021, les autorités françaises ont, tel que l’avait préconisé l’OCDE, réformé le système d’assurance chômage de façon à décourager l’alternance récurrente entre contrats courts et périodes de chômage. Elles prévoient également d’augmenter le coût relatif des contrats de courte durée en 2022 (tableau 1.9).
Tableau 1.9. Recommandations antérieures de l’OCDE pour améliorer l’inclusivité et la résilience du marché du travail
Stimuler l’innovation et la transformation numérique des entreprises
Développer l’innovation et la diffusion des technologies du numérique sera essentiel pour stimuler la productivité en sortie de crise. La France accuse un retard en matière d’investissement dans la R-D et de diffusion des technologies digitales par rapport aux pays les mieux placés de l’OCDE.
Renforcer la R-D et l’innovation
La France affiche un taux élevé de soutien en faveur de la R-D des entreprises par rapport aux pays présentant un ratio R-D des entreprises/PIB comparable. Ce soutien était le plus élevé de l’OCDE en 2018 (graphique 1.30). Néanmoins, les dépenses de R-D des entreprises sont inférieures à la moyenne de l’OCDE (graphique 1.30). Le constat est le même pour les résultats de l’innovation, en particulier au niveau des PME, la qualité des publications scientifiques et la collaboration entre la science et l’industrie (OCDE, 2021f). Cette situation s’explique en partie par la composition sectorielle de l’économie française, caractérisée par une sous-représentation des secteurs de haute et, surtout, de moyenne à haute technologie (OCDE, 2021g).
Les aides à la R-D se font essentiellement par le biais de deux instruments fiscaux : un crédit d’impôt assis sur le volume des dépenses engagées et des exonérations de cotisations sociales destinées aux jeunes entreprises innovantes ; à cela s’ajoutent de nombreux dispositifs d’aides directes et la possibilité de réductions d’imposition sur les revenus liés à la propriété intellectuelle (OCDE, 2021h). Par ailleurs, un fonds destiné à soutenir l’innovation technologique de rupture, le Fonds pour l’innovation et l’industrie (FII) a été créé en 2018. En parallèle, un nouveau Conseil de l’innovation a été installé en 2018 et est chargé de définir les grandes lignes de la politique en faveur de l’innovation et simplifier les mesures existantes.
Malgré ces avancées, il est possible d’améliorer le soutien en faveur de l’innovation. Les jeunes entreprises innovantes disposent d’un accès satisfaisant aux financements bancaires et de l’essor rapide du marché du capital-risque (Banque de France, 2021d). Cependant, les effets de la crise de 2008/2009 montrent que les dépenses d’innovation et les actifs intangibles pourraient pâtir de contraintes financières croissantes lors de la reprise (Aghion et al., 2012) Les PME représentent une faible part de l’innovation et de son financement (graphique 1.31). Les délais de récupération des montants engagés au titre du crédit d’impôt recherche sont longs pour les jeunes entreprises et les petites entreprises (Kallenbach et al., 2018, et les montants alloués demeurent très concentrés sur les grandes entreprises, alors que les effets sur l’innovation des grandes entreprises ne sont pas avérés (CNEPI, 2021 ; Bach et al., 2021). Il conviendrait de cibler davantage les efforts sur les jeunes et les petites et moyennes entreprises, qui tendent à être les plus innovantes. En effet, les travaux de l’OCDE montrent que l’effet des dispositifs d’aide fiscale à la R-D est en général plus fort pour les PME que pour les grandes entreprises (OCDE, 2020c).
Graphique 1.30. L’investissement des entreprises a stagné, malgré un soutien généreux à la R-D
1. Investissement dans la R-D, hors activités immobilières, administration publique et défense, sécurité sociale obligatoire, éducation, santé et activités d’action sociale, et activités des ménages employant du personnel.
2. Ou dernière année pour laquelle on dispose de données.
3. Moyenne non pondérée de 30 pays pour lesquels on dispose de données.
Source : OCDE (2021), R-D Tax Incentives Database ; OCDE (2021), Main Science and Technology Indicators Database.
La recherche fondamentale et les liens publics-privés sont aussi cruciaux pour le processus d’innovation. Les crédits budgétaires publics de R-D sont orientés à la baisse depuis 2008 et une hausse ciblée des financements alloués à la recherche publique devrait s’accompagner de réformes visant à accroître l’autonomie des universités concernant leurs ressources humaines (OCDE, 2019a). De plus, la part des financements concurrentiels de la recherche semble faible en France en comparaison des autres pays de l’OCDE et mettre l’accent sur les processus compétitifs pour allouer les financements supplémentaires serait bénéfique. La loi de programmation de la recherche 2021-2030 et le 4e Programme d'investissements d'avenir (PIA4, 2021-27) prévoient des efforts bienvenus dans ce sens, augmentant les efforts publics de recherche de 6 milliards EUR par an (0.2 % du PIB 2019) qu’il faudra approfondir. Les efforts sur les liens entre recherche et industrie doivent aussi se poursuivre en diffusant largement des « boîtes à outils » d’accords de partenariats public/privé et en identifiant les pôles majeurs d’expertise (Cour des Comptes, 2021b).
Graphique 1.31. Les petites et moyennes entreprises se saisissent peu des soutiens à la R-D
% du soutien public à la R-D (% des dépenses de R-D des entreprises) par type d’instrument, 2018
Note : La comparabilité internationale est limitée par différentes définitions des petites et moyennes entreprises (PME) pour les dépenses intramuros de R-D du secteur des entreprises (DIRDE) et celles pour les financements par allégements fiscaux. Les PME sont des entreprises ayant de 1 à 249 salariés (les entreprises sans employé sont exclues).
Source : OCDE (2021), OECD R-D Tax Incentive Indicators (http://oe.cd/rdtax) ; et OCDE (2021), Statistiques de la recherche-développement (base de données).
Mieux diffuser les technologies numériques
La diffusion des technologies digitales et numériques permettrait de nets gains de productivité. Les entreprises françaises, notamment dans les secteurs de services, présentent des taux faibles d’utilisation de certaines technologies. L’adoption de ces technologies est aussi davantage centrée sur les grandes entreprises en France que dans la plupart des pays de l’OCDE (graphique 1.32 ; Boudrot, 2021 ; BEI, 2021). La France serait ainsi un des pays de l’OCDE dont la productivité des entreprises pourrait gagner le plus à l’adoption des technologies numériques (Gal et al., 2019 ; Cette et al., 2020). Une plus large diffusion de ces technologies aurait aussi des conséquences positives sur les exportations françaises (Aghion et al., 2020).
Dans les petites entreprises, le manque de formation de l’encadrement et des salariés et la méconnaissance des dispositifs d'accompagnement constituent des freins à l’adoption des technologies digitales. Le plan national de relance et de résilience, qui présente certains investissements du plan de relance pour lesquels un financement est demandé au titre de la facilité pour la reprise et la résilience, prévoit 10 milliards EUR d’aides à la transformation numérique dont l’accent doit aller vers les dépenses d'accompagnement des technologies numériques (encadré 1.2). La formation des chefs d'entreprise et des salariés à ces technologies est trop peu utilisée pour permettre d’optimiser les processus de production (graphique 1.33). Les retours d'expérience montrent que les outils les plus efficaces pour promouvoir les solutions robotiques et numériques combinent systématiquement soutien financier et suivi technique, comme prévu par la plateforme France Num lancée en 2018 (Faquet et Malardé, 2020). Celui-ci pourrait encourager la diffusion des innovations numériques comme le montre l’expérience de l’Allemagne, de la Finlande et de l’Italie (OCDE, 2021i).
L’augmentation rapide des ventes en ligne demande aussi des adaptations. Les ventes en ligne, mesurées par les transactions par cartes bancaires, ont bondi de plus de 30 % sur un an jusqu’au printemps 2021 (Insee, 2021a). Sur certains marchés, le numérique réduit les barrières à l'entrée et permet à de petites entreprises d'accéder à des marchés plus larges. Cependant, améliorer l’équité en matière de fiscalité, de protection du consommateur et de concurrence entre les différentes formes de commerce doit être une priorité. Des actions de formation, d’animation et de soutien à la constitution de plateformes locales offrant une logistique mutualisée pourraient permettre une valorisation du commerce en ligne pour les commerçants indépendants comme pour les entreprises productives (Deketelaere-Hanna et al., 2021a).
Graphique 1.32. La diffusion des technologies digitales est inégale
1. Ou dernière année disponible.
2. Moyenne des 5 pays pour lesquels les taux d’adoption sont les plus élevés (A) ou la diffusion la plus grande (B).
3. Les petites entreprises ont entre 10 et 50 salariés et les grandes entreprises plus de 250 salariés.
Source : Calculs de l’OCDE à partir de OCDE (2021), Accès et utilisation des TIC par les entreprises (base de données).
Le déploiement de réseaux de télécommunications efficaces doit continuer. Le déploiement de l’internet à haut débit a eu un impact positif sur les gains de productivité et les importations des entreprises en France au début des années 2000 (Malgouyres et al., 2019) et les prix des services de télécommunications apparaissent modérés en comparaison internationale (OCDE, 2021f). Le Plan France Très Haut Débit disposant d’une enveloppe de 3.3 milliards EUR sur 2013-22 et le New Deal Mobile de 2018 ont permis des avancées rapides, mais la couverture fixe très haut débit reste inégale. Au niveau national, près de 58 % des locaux sont éligibles au très haut débit, dont 93 % dans les zones très denses et 43 % dans les petites villes et les zones rurales (ARCEP, 2021). Le Plan de relance a accéléré, de façon bienvenue, ces financements à hauteur de 0.6 milliard EUR. Cependant, l’effort de déploiement afin d’atteindre les objectifs du Plan France Très Haut Débit, c’est-à-dire une couverture totale jusqu’à l’abonné d’ici 2025, reste important, avec 16.5 millions de locaux à relier.
La conversion croissante de l’économie au numérique appelle aussi de nouveaux besoins de régulation. En effet, le pouvoir économique de certaines plateformes numériques est devenu considérable et le passage croissant au numérique a été associé dans la plupart des pays de l’OCDE à une hausse des taux de marge des plus grandes entreprises (McMahon et al., 2021). Davantage de transparence doit être imposée par l’ouverture renforcée des interfaces et l’implication des citoyens et experts dans l’expérimentation et le contrôle des algorithmes afin de favoriser l’entrée de nouveaux acteurs et l’innovation (Bourreau et Perrot, 2020).
Graphique 1.33. Les formations aux compétences numériques restent peu utilisées
% d'entreprises offrant une formation aux TIC à leurs employés, par taille d’entreprise, 2018
Note : Entreprises d'au moins 10 employés qui offrent une formation pour développer les compétences liées aux TIC de leurs employés au cours des 12 derniers mois. Les données pour le Portugal se réfèrent à 2017, 2016 pour la Nouvelle-Zélande, et 2014 pour l'Islande.
Source : OCDE (2020), ICT Access and Usage by Businesses (base de données) ; et OCDE (2020), OECD Telecommunications and Internet Statistics (base de données).
Renforcer le dynamisme entrepreneurial et la concurrence dans les services
La réalisation de réformes complémentaires des marchés de biens et de services favorisera la compétitivité et la croissance à long terme. Certains secteurs des services sont partiellement protégés de la concurrence, et les réglementations applicables aux entreprises demeurent complexes. Les réglementations relatives aux créations d’entreprises et aux secteurs des services qui freinent l’entrée de nouvelles entreprises, la concurrence et la productivité sont plus restrictives que dans de nombreux autres pays de l’OCDE (graphique 1.34). En parallèle, l’activité entrepreneuriale reste plus faible que dans de nombreux pays de l’OCDE, notamment pour les jeunes et dans les secteurs de services (OCDE, 2019c ; Gilles et al., 2020 ; Bauer et al., 2020), malgré des progrès notables (Gourdon, 2021). Pendant les années 2000, les nouveaux entrants sont ainsi apparus plus petits et leur capacité à croître moindre que dans la moyenne des pays de l’OCDE (OCDE, 2020d).
L’assouplissement des réglementations trop restrictives stimulerait la concurrence et l’innovation. Comme le prévoit la loi Pacte de 2019, un guichet unique électronique doit venir remplacer, d’ici janvier 2022, les six réseaux de centres de formalités des entreprises actuellement utilisés pour la création d’entreprise, et un registre général unique permettra de centraliser et de diffuser en ligne les informations relatives aux entreprises (Comité Impacte, 2021). Néanmoins, l’application de différents seuils réglementaires et fiscaux pourrait rester un frein à la croissance des entreprises, dans la mesure où les petites entreprises pourraient hésiter à les dépasser. Selon certaines études, le coût de telles réglementations représenterait entre 0.3 et 4 % du PIB (Garicano, Lelarge et Van Reenen, 2016 ; Gourio et Roys, 2014), selon le degré de rigidité à la baisse des salaires, bien qu’une étude antérieure ne laisse entrevoir qu’un faible impact sur la distribution de la taille des entreprises (Ceci-Renaud et Chevalier, 2011). Malgré l’adoption récente de mesures importantes contenues dans la loi PACTE de 2019 pour lisser certains de ces seuils, le nouveau cadre réglementaire tend à les concentrer, conservant les seuils de 11 et de 50 salariés, et les ordonnances de 2017 réformant le code du travail ont instauré un traitement différencié des accords de branche selon la taille des entreprises.
Graphique 1.34. La réglementation des marchés de produits reste restrictive dans certains secteurs
1. L’agrégat des « Pays de l’OCDE les mieux placés » correspond à la moyenne des données relatives aux cinq pays membres de l’Organisation dont la réglementation crée les effets de distorsion les plus limités.
2. La réglementation relative à l'entrée concerne la réglementation des nouveaux entrants dans la profession.
3. La réglementation relative aux conditions d'exercice concerne la réglementation de la conduite des professionnels existants.
Source : OCDE (2019), Indicateurs de l’OCDE sur la réglementation des marchés de produits.
Rendre les impôts sur la production plus favorables aux gains de productivité des entreprises devrait rester une priorité. Le plan de relance a permis une baisse substantielle et bienvenue de ceux-ci. Par ailleurs, le gouvernement a continué d’abaisser le taux d’imposition sur les sociétés qui est passé de 33 % en 2018 à 25 % en 2022. Cependant, certaines assiettes d’imposition demeurent particulièrement distorsives (Martin et Trannoy, 2019 ; Martin et Paris, 2020). Par exemple, la Contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) s'applique sur leur chiffre d'affaires, quel que soit leur résultat, et accentue la fragilité des entreprises en période de crise. La suppression de certaines dépenses fiscales, comme, à court terme, les incitations à l’épargne pour les ménages, et, une fois la reprise mieux assurée, certains taux réduits de la taxe sur la valeur ajoutée, dégagerait des marges d’action utiles pour alléger les impôts sur la production et renforcer l’efficience du système fiscal (OCDE, 2019a).
Comme dans la plupart des pays de l’OCDE, de nombreux services professionnels sont soumis à une kyrielle de réglementations. Si les réglementations en vigueur semblent plus propices aux échanges dans la majeure partie des secteurs des services, il n’en va pas de même pour les services professionnels (OCDE, 2021j). Pour ce qui concerne les services des notaires, architectes, comptables et avocats, la France continue d’afficher les obstacles à l’entrée et les contrôles des pratiques parmi les plus élevés de la zone OCDE. Il devrait donc être possible de mieux concilier contrôle de la qualité, intégrité et concurrence. Par exemple, la majorité des parts dans les sociétés de services d’architecture doit être détenue par des architectes agréés, tandis que la réglementation impose que les cabinets d’audit soient gérés par des experts‑comptables (OCDE, 2021j).
Plus généralement, la poursuite de l’ouverture du capital de certaines professions faciliterait l’entrée de nouvelles entreprises et permettrait des économies d’échelle et de gamme. Par exemple, la France est le pays disposant des réglementations les plus restrictives pour ce qui est de la vente au détail de médicaments (Autorité de la concurrence, 2016). Les pharmacies continuent de détenir le monopole de la vente de médicaments de base et font l’objet d’importantes restrictions en termes de propriété et de taille, de capital, de chaînes de distribution et de vente en ligne.
Tableau 1.10. Recommandations passées de l’OCDE pour stimuler l’innovation et la dynamique des entreprises
S’assurer que la reprise profite à tous
La crise sanitaire du coronavirus a eu et aura des conséquences économiques et sociales très importantes. Si le gouvernement a mis en place des mesures importantes pour atténuer les impacts sociaux de la crise, celle-ci risque d’augmenter la pauvreté (France Stratégie, 2021b) et de magnifier les inégalités d’opportunités existantes. Les mesures pour l’amélioration des perspectives d’emploi et de productivité doivent être complétées par des mesures spécifiques afin de s’assurer que chaque élève puisse être accompagné dans son parcours d’apprentissage et que les populations des territoires les plus vulnérables ne soient pas davantage reléguées.
Améliorer la formation initiale
Le marché du travail poursuit sa transition vers des emplois plus qualifiés (graphique 1.27). Il apparaît donc de plus en plus important, pour soutenir la croissance, de continuer d’adapter et de renforcer les compétences dès l’éducation initiale. La qualité de l’enseignement n’apparaît que moyenne en regard de dépenses publiques d’éducation élevées en comparaison internationale (Blanchard et Tirole, 2021 ; tableau 1.5). Au PISA 2018, comme en 2015, la France a obtenu des résultats légèrement au-dessus de la moyenne OCDE en compréhension de l’écrit, en mathématiques et en sciences, mais les indicateurs d’équité étaient parmi les moins favorables des pays de l’OCDE (OCDE, 2020e). Les compétences des élèves apparaissent fortement corrélées avec le niveau socio-économique et culturel des familles (graphique 1.35). De plus, la France a fermé ses écoles pendant une période relativement courte, assurant une bonne continuité pédagogique en comparaison internationale, et elle a pris des mesures pour pallier et estimer les difficultés d’apprentissage liées aux fermetures d’établissements scolaires (OCDE, 2021k ; 2021l). Les évaluations annuelles menées au niveau national n’ont pas fait apparaître de baisse des résultats scolaires moyens au niveau élémentaire entre janvier 2020 et 2021 (Depp, 2021a). Toutefois, les élèves issus de milieux à faible revenu ont plus souvent rencontré des difficultés, à cause du manque d’équipement requis ou de l’incapacité de leurs parents à les aider lors du premier confinement de 2020 (Insee, 2020a).
Graphique 1.35. Le système scolaire perpétue des disparités importantes
1. Moyenne des niveaux mesurés de compétence des élèves en compréhension de l’écrit, en mathématiques et en sciences.
2. Variation des performances des élèves en compréhension de l’écrit expliquée par le contexte socio-économique, mesurée à l'aide de l'indice PISA de statut économique, social et culturel.
Source : OCDE (2019), Programme international de l’OCDE pour le suivi des acquis des élèves (PISA).
Les disparités entre catégories socio-professionnelles et territoires s’ancrent dès le plus jeune âge. Alors que le système social et les aides publiques prennent en charge la garde des jeunes enfants de façon importante, chez le tiers de la population le moins aisé, seuls 30 % des enfants avaient intégré des modes d’accueil dits « formels », crèches, halte-garderie ou assistantes maternelles, contre près de 60 % pour l’ensemble de la population en 2019 (OCDE, 2021o). C’est en partie une question de disparités géographiques : selon la commune ou le quartier où l’on habite, ces modes de gardes sont plus ou moins développés. Les établissements d’accueil pour jeunes enfants présentent une couverture beaucoup plus complète en milieu urbain, dans les communes riches et les quartiers aisés (HCFEA, 2018). Bien que l’âge de l’instruction obligatoire ait été abaissé à 3 ans en 2019, ces modes de garde préscolaires permettent le développement dès le plus jeune âge des enfants, leur socialisation et leur éveil : l’hétérogénéité des chances commence ici (OCDE, 2018b).
En France, les dépenses par élève ne sont pas réparties de manière optimale entre les différents niveaux d’enseignement pour pouvoir corriger efficacement les inégalités au regard des résultats scolaires. En comparaison avec la moyenne de l’OCDE, les dépenses par élève sont proches de cette moyenne dans l’enseignement tertiaire ainsi qu’au niveau de l’école maternelle, et supérieures dans le deuxième cycle du secondaire. En revanche, les dépenses par enfant sont inférieures à la moyenne de l’OCDE au niveau primaire (OCDE, 2021n). De très nombreuses données attestent également que, dans les établissements scolaires des quartiers défavorisés, les enseignants sont moins expérimentés et plus souvent sous contrat temporaire et que la rotation du personnel y est plus élevée (Depp, 2020a ; 2020b).
Pour répondre à certaines de ces préoccupations et pour mieux faire face aux inégalités scolaires qui commencent à se développer dès le plus jeune âge, la scolarisation en maternelle a été rendue obligatoire dès l’âge de trois ans à partir de l’année scolaire 2019 (loi « pour une école de la confiance »), les classes des première et deuxième années de l’enseignement primaire sont dédoublées dans les réseaux d’éducation prioritaire (REP) et la revalorisation salariale des personnels affectés en REP a été renforcée en 2021-22 par les mesures du Grenelle de l’éducation (tableau 1.11). Néanmoins, le taux d’encadrement en maternelle et le nombre de personnel de contact (enseignants et assistants) par enfant, bien qu’en hausse, restent faibles par rapport aux autres pays (23 enfants par enseignant en 2018-19, soit 8 de plus qu’en moyenne dans l’OCDE ; tandis que le personnel de contact par enfant s’élevait à 15 contre une moyenne de 11 dans l’OCDE). De plus, le renforcement de l’attractivité des carrières de l’enseignement engagé avec le Grenelle de l’éducation devra allier revalorisation salariale et davantage d’autonomie dans l’organisation des établissements scolaires et de leurs pratiques pédagogiques (OCDE, 2020e ; Blanchard et Tirole, 2021). En particulier, encourager la collaboration entre professeurs sera indispensable à la diffusion des bonnes pratiques et innovations pédagogiques.
En matière d’enseignement, les mesures en faveur des enfants de milieux défavorisés sont d’autant plus efficaces qu’elles interviennent à un stade précoce (OCDE, 2018c). Les autorités devraient continuer d’augmenter le nombre d’enseignants en maternelle dans les quartiers pauvres, comme cela est mis en œuvre progressivement. Les efforts devraient aussi se concentrer sur les mesures de formation initiale et développement professionnel, notamment en termes de formation continue et progression salariale, afin d’attirer et de former des éducateurs et des enseignants d’un haut niveau de qualité dans les quartiers où les défis sont les plus importants. En outre, les politiques en faveur de l’éducation et d'accueil des jeunes enfants (EAJE) peuvent faire davantage pour accroître l'équité du système éducatif et renforcer l’emploi des femmes. L’allocation au niveau local des places en crèche devrait être revue en rendant les critères plus transparents, plus dépendant des revenus des ménages et des résultats scolaires attendus à long terme, et moins soumis aux pressions politiques (OCDE, 2019a). En outre, un système de gouvernance mieux coordonné des différents services d’accueil des enfants de 0-6 ans, pourrait permettre une meilleure cohérence du développement des apprentissages, par exemple en plaçant ces services sous une tutelle ministérielle unifiée (OCDE, 2020e).
Continuer les efforts pour rapprocher la formation initiale des besoins du marché du travail et des entreprises doit être la priorité pour l’enseignement secondaire. Certaines filières professionnelles demeurent peu attractives car elles offrent de faibles opportunités de poursuite d’étude pour leurs diplômés et elles sont peu ouvertes aux métiers d’avenir (OCDE, 2020). Elles pâtissent aussi souvent de mauvaise réputation, étant perçues comme les conséquences de l’échec de la progression vers l’enseignement supérieur (OCDE, 2015). Le renforcement des « Campus des métiers et qualifications » et le déploiement de l’alternance dans les lycées professionnels sont allés dans la bonne direction. Cependant, en 2016, seuls 2 élèves sur 10 suivaient un programme professionnel combinant emploi et études (OCDE, 2020e). Plus récemment, la réforme de la voie professionnelle vise aussi à développer une orientation plus progressive. Le développement de l’alternance, qui offre souvent de meilleurs débouchés, doit donc être poursuivi. Renforcer la place des entreprises dans les parcours d’alternance et les passerelles entre alternance et voie générale, comme en Allemagne, pourrait aussi permettre de mieux insérer les élèves dans la vie professionnelle et ce dès le début du deuxième cycle du secondaire (encadré 1.8).
Tableau 1.11. Recommandations passées de l’OCDE pour améliorer les résultats scolaires
Assurer une meilleure équité territoriale
Les politiques publiques doivent accompagner les territoires lors de la reprise. Le taux de pauvreté après taxes et transferts est relativement contenu en France, mais très hétérogène spatialement. Les transferts en nature comme l’éducation, la santé et le logement, contribuent aussi significativement à la réduction des inégalités (Insee, 2021a). Même si les écarts de revenus disponibles entre espaces urbains et ruraux apparaissent plutôt en baisse, ils se sont creusés au sein des zones urbaines (encadré 1.10) tandis que la baisse de l’offre de services publics et des activités économiques dans les zones périphériques a accru le mécontentement de la population. Les manifestations de la fin 2018 ont été plus fréquentes là où la présence de commerces locaux, d'écoles et de professionnels de la santé a récemment diminué (Davoine et al., 2020).
La crise de 2020 a eu un impact territorial très différencié. Les revenus de certaines zones très touristiques ont beaucoup baissé tandis que les territoires à dominante agricole ont été plutôt épargnés (graphique 1.37 ; Insee, 2021d ; Bouvart et al., 2021). Si les territoires les plus touchés n’étaient pas les moins dynamiques avant la crise (Barrot, 2021), la reprise pourrait néanmoins fragiliser certaines régions. Les populations pauvres sont très concentrées géographiquement et l’augmentation de la pauvreté pourrait être substantielle pour les jeunes et les travailleurs indépendants.
Renforcer l’accès aux services essentiels
Les disparités au sein des aires urbaines et entre les zones urbaines et rurales ont été associées à des écarts d'opportunités élevés et persistants. Par exemple, les zones rurales et périurbaines semblent avoir une plus grande part de jeunes peu qualifiés (Caro, 2018), et les enfants des principales zones métropolitaines continuent d'être majoritaires dans les écoles d'élite (Bonneau et al., 2021). Si les inégalités de revenus disponibles ont nettement diminué entre départements et régions sur le long terme (Bonnet et al., 2021 ; Davezies, 2021), l’ascension sociale des enfants d’ouvriers et d’employés dépend toujours étroitement de leur département de naissance (Dherbécourt, 2015). L’ascenseur social semble bien fonctionner dans certaines régions — Île-de-France, Bretagne — et mal dans d’autres — Hauts-de-France. En particulier, certaines zones rurales souffrent d’un manque de mobilité vers les établissements d’enseignement, avec des temps de transports élevés (Caro, 2018 ; Berlioux, 2020), tandis que les quartiers paupérisés des centres urbains concentrent difficultés sociales et scolaires. Bien que certaines initiatives comme les internats d’excellence aient été prises pour tenter de remédier à ces problèmes, il faudrait faciliter davantage l’accès aux services essentiels et aux centres d’activités, et ceci surtout pour les jeunes.
L’offre de services publics et l’accès aux aides sociales doivent continuer d’être améliorée. Rapportée à la population, l’implantation des services publics dans les territoires ruraux et dans les quartiers pauvres de la politique de la ville demeure globalement dense, mais varie fortement selon les réseaux considérés (Cour des comptes, 2019 ; ONPV, 2020). La mise en place du label « France services » vise à promouvoir et moderniser l’accès aux services publics. Le label compte 1 304 espaces, et le déploiement de 181 nouveaux espaces est prévu en 2021 ainsi que celui de 90 bus « France services » dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville et espaces ruraux. Les actions d’« aller-vers » à destination des publics précaires ou éloignés des centres urbains doivent être encore développées et mieux ciblées. Il s’agit de définir des objectifs mesurables d’accessibilité en fonction de la diversité des services et analyser de façon régulière et indépendante la qualité de l’accès aux services publics, comme dans le cas des télécommunications (Brandt, 2018). De plus, adjoindre aux maisons « France services » des missions d’accompagnement social et d’accueil associatif pourrait permettre de limiter le non-recours aux aides et minima sociaux qui sera crucial pour les plus précaires en sortie de crise (CNLE, 2021).
Encadré 1.9. Les hausses récentes des inégalités de revenus concernent principalement les espaces urbains
L’analyse de micro-données sur les 20 dernières années (Goujard et Loriaux, à paraître) montre que le revenu disponible par habitant est substantiellement plus élevé dans les territoires urbains (particulièrement autour de Paris). Cependant, entre 1996 et 2017, le revenu disponible a augmenté plus vite en zone rurale que dans les grandes et moyennes aires urbaines. Les différences entre grandes capitales régionales et territoires ruraux se sont estompées jusqu’à la crise de 2008 (graphique 1.36).
La convergence des revenus moyens masque une augmentation des inégalités de revenus disponibles entre 1996 et 2017 qui s’est concentrée au sein des zones urbaines (hors Paris) alors que les disparités au sein des zones rurales ont eu tendance à diminuer (graphique 1.36).
Graphique 1.36. Évolutions des disparités de revenu entre territoires urbains et ruraux
1. Par unité de consommation et en euros constants.
Source : Calculs de l’OCDE à partir de l’enquête Revenus fiscaux et sociaux (ERFS) de l’Insee.
Ces dynamiques reflètent à la fois les effets de la redistribution monétaire (Insee, 2021) et d’importants effets de composition des ménages. Le système de taxes et de transferts tend à réduire les différences de revenus primaires des ménages entre Paris, les grandes et moyennes aires urbaines et les territoires ruraux. De plus, la catégorie socioprofessionnelle et la structure des ménages expliquent aussi une partie des écarts de revenus entre zones urbaines et rurales. Enfin, les évolutions de la structure des ménages, notamment l’augmentation des familles monoparentales et la décohabitation, contribuent à la hausse des inégalités observée au sein des aires urbaines (Behaghel, 2008 ; Goujard et Loriaux, à paraître).
Source : Goujard A. et Loriaux C., à paraître, Trends in regional income disparities in France from 1996 to 2017, document technique de référence de l’OCDE ; Behaghel L. (2008), La dynamique des écarts de revenus sur le territoire métropolitain (1984-2002), Économie et statistique, No. 415-416, pp. 97-120 ; Insee (2021), La France et ses territoires - Édition 2021, Insee.
Graphique 1.37. Les vulnérabilités antérieures et les effets de la crise de 2020 se recoupent très imparfaitement
1. L’impact négatif est mesuré à partir de l’exposition sectorielle locale à la baisse du PIB, les taux locaux de recours à l’activité partielle et la destruction locale d’emplois entre les quatrième trimestres 2019 et 2020 (Bouvart et al., 2021).
Source : Insee (2021), https://www.insee.fr/fr/statistiques/5371275?sommaire=5371304 ; Bouvart et al., (2021), L’emploi en 2020 : géographie d’une crise, Note d’Analyse, France Stratégie, n° 100, avril 2021.
L’accès aux transports demeure difficile dans certains quartiers urbains et zones rurales. La loi d’orientation des mobilités (LOM) de 2019 a, de façon bienvenue, étendu à tout le territoire le périmètre des autorités organisatrices de mobilités, en transférant une partie de cette responsabilité aux régions, si bien que toutes les communes peuvent être regroupées au sein d’une stratégie locale des transports. Cependant, dans les zones peu denses, les transports publics peinent toujours à offrir des services d’amplitude et fréquence attractives. Améliorer les services de covoiturage proposés sur plateforme numérique serait un moyen de réduire les kilométrages parcourus, les émissions et la congestion routière, sous réserve qu’ils se substituent à l’utilisation de la voiture individuelle. La Norvège a obtenu des résultats prometteurs en proposant des services de bus qui, au lieu d’emprunter un trajet fixe à une heure fixe, acheminent les passagers de leur point de départ à leur point d’arrivée (service de porte à porte) à l’heure de leur choix (Dotterud et Skollerud, 2015). En offrant ainsi de meilleures possibilités d’accès aux activités sociales et culturelles et aux services de santé, notamment aux jeunes et aux seniors, ces solutions nouvelles contribuent à améliorer le bien-être.
Veiller à une bonne mise en œuvre du plan de relance favoriserait la convergence territoriale (encadré 1.10). Les montants des accords régionaux de relance s’élèvent en moyenne à 1.1 % du PIB régional. Les collectivités territoriales, surtout les plus petites, ont besoin d’un accompagnement en ingénierie pour répondre aux appels à projets nationaux complexes, dans des délais contraints. Développer le rôle d’expertise, d’appui technique et d’harmonisation des procédures de l’échelon régional au profit des services locaux et des petites communes pourrait permettre des gains d’efficience et d’équité (OCDE, 2019a).
Encadré 1.10. La territorialisation du plan de relance
Le plan de relance (encadré 1.2) prévoit trois types d’actions territorialisées pour un montant total de 16 milliards EUR en 2021-22 (sur 100 milliards EUR). Des accords régionaux de relance ont été signés entre les régions et l’État. Au niveau local, un co-pilotage est assuré par les services de l’État et les conseils régionaux et départementaux. Les fonds sont alloués sous la forme d’enveloppes spécifiques sous la responsabilité des préfets ; d’appels à projets; et de crédits déconcentrés. Le plan prévoit 10.5 milliards EUR de financement des collectivités locales.
Le plan de relance doit être décliné au niveau infrarégional à l’été 2021 avec l’élaboration des contrats de relance et de transition écologique (CRTE). Ces contrats seront déclinés selon 833 groupements d’intercommunalités, et regrouperont les démarches contractuelles existantes (contrats de ruralité, contrats de transition écologique, etc.) afin de formaliser les financements liés au plan de relance.
Les mesures pour les territoires ruraux
Le plan de relance oriente 5 milliards EUR vers les territoires ruraux en faveur :
de la jeunesse (déploiement de 800 volontaires territoriaux en administration, en particulier) ;
du soutien aux commerces en zones rurales (accompagnement de 1 000 restaurants dans le cadre du Fonds Tourisme durable) ;
de l’encouragement des circuits alimentaires courts (80 millions EUR).
Les mesures pour les quartiers urbains défavorisés
Les autorités prévoient qu’un milliard d’euros bénéficie aux quartiers prioritaires, via :
l’insertion professionnelle des jeunes et le plan « Un jeune, une solution » (encadré 1.7) ;
l’amélioration du cadre de vie et l’attractivité des territoires à travers un soutien renforcé à la réhabilitation des logements sociaux, des infrastructures et des équipements publics;
le renforcement de la cohésion sociale à travers un soutien accru aux acteurs de la solidarité.
Source : ANCT (2021), Le numérique du quotidien au cœur du plan de relance, Agence Nationale de la Cohésion des Territoires ; RF (2021), France Relance – 9 000 projets d’investissement du quotidien - Coup de projecteur sur les mesures de soutien aux collectivités locales, Dossier de presse du 6 mai 2021.
Adapter localement le soutien à l’emploi et à l’insertion
Les expériences des pays de l’OCDE montrent que la coordination des politiques publiques est essentielle pour permettre le développement des territoires (OCDE, 2019d). Au niveau local, un soutien à l’emploi des secteurs peu mobiles doit accompagner des aides renforcées à la formation (voir ci-dessus) et à la mobilité géographique pour dynamiser les perspectives économiques et sociales des populations.
Les exonérations fiscales zonées devraient être rigoureusement évaluées et leur gestion réformée pour encourager le développement local et l’implication des collectivités locales. Les exonérations fiscales zonées représentaient environ 620 millions EUR en 2018 (Deketelaere-Hanna et al., 2021b), alors qu’elles n’ont pas démontré leur efficacité en matière de création d’entreprises et d’emplois. Par exemple, les évaluations d’impact des zones franches urbaines (ZFU) concluent à des effets faibles ou nuls. Elles n’indiquent pas d’incidence sur l’activité des établissements existants et signalent surtout de simples effets de déplacement, et ce, uniquement dans les contextes urbains les plus denses. En particulier, les allègements fiscaux apparaissent plus efficaces dans les zones mieux desservies par les réseaux de transport (Briant et al., 2015). Il en va de même des zones de revitalisation rurale (Behagel et al., 2015). De plus, ces dispositifs zonés sont décidés nationalement, sans concertation locale et ne permettent pas des ajustements et expérimentations locales (Algan et al., 2020). Ces budgets pourraient être réalloués aux territoires urbains et ruraux en difficultés mais avec des allocations impliquant étroitement les élus locaux. Si les allègements fiscaux sont maintenus, il peut être utile d’essayer de les circonscrire aux activités d’exportation et d’élargir leurs périmètres géographiques à des bassins d’emploi locaux. Cela pourrait maximiser les potentiels effets positifs sur l’activité et l’emploi, comme le montrent les exemples de l’Allemagne et du Royaume-Uni (Criscuolo et al., 2019 ; Etzel et al., 2021).
La coordination des acteurs de l’insertion et de l’emploi doit être renforcée. Le non-recours aux aides monétaires destinées aux plus modestes reste substantiel (Drees, 2020). Associée à des programmes d’insertion plus systématiques pour les personnes sans emploi, une automatisation maximale des versements permettrait un meilleur accompagnement vers l’emploi (Pitollat et Klein, 2018). L’efficacité de l’intégration de transferts sociaux nationaux dépendra aussi de la bonne architecture des droits connexes, notamment locaux, dont la connaissance est parcellaire. Des études régulières de ces dispositifs, par exemple sous la forme de sélections annuelles d’échantillons de communes et départements, permettraient de sensibiliser les décideurs locaux sur leurs choix de barèmes (Desmarescaux, 2009).
Faciliter les mobilités géographiques
Les aides publiques à la mobilité géographique doivent mieux prendre en compte les liens entre besoins de mobilité et emploi. Les taux d’emploi sont très hétérogènes d’une région à l’autre, notamment pour les peu diplômés et les jeunes, alors que la mobilité géographique des jeunes chômeurs et des inactifs est faible (OCDE, 2019a). Les aides existantes pourraient être réformées de manière à mieux soutenir la mobilité courte distance (Roulet, 2018). L’éparpillement et le manque de coordination des aides à la mobilité offertes par les collectivités territoriales et leurs groupements, le service public de l’emploi et les associations, ne permettent pas aux demandeurs d’emploi et aux entreprises de s’en saisir efficacement. La constitution de référentiels locaux permettrait d’augmenter les informations disponibles. Les conditions d’accès aux aides financières à la mobilité de Pôle emploi apparaissent aussi restrictives et basées sur des critères multiples (distance minimale, montant des allocations chômage, formation suivie) qui ne permettent pas de s’adapter aux territoires (Cour des comptes, 2021c).
De nombreuses actions pourraient être menées pour améliorer la fluidité du parc locatif. Un cautionnement public (la garantie Visale) a été mis en place en 2016 pour les jeunes entrants dans un logement locatif privé, mais il reste peu utilisé dans les zones tendues. Le renforcement de la garantie Visale pourrait passer par des campagnes d’information plus ambitieuses ainsi que par une augmentation du délai de déclaration des impayés. De plus, le parc social doit prendre davantage en compte les problèmes spécifiques des jeunes et des contrats courts. La suppression des liens à la commune de résidence pour l’attribution d’un logement social, le transfert des contingents à des organisations supra‑communales et la création d’un droit transférable d’une commune à l’autre permettraient de ne pas pénaliser les locataires qui envisagent de déménager pour prendre un emploi éloigné de leur lieu de résidence (Carcillo, Huillery et L'Horty, 2017 ; Défenseur des droits, 2020). Dans le même temps, les aides à la construction neuve à but locatif devraient être recentrées sur les zones très denses et sur les ménages les plus vulnérables. Enfin, avec la montée en puissance du télétravail, le parc locatif pourrait être développé en facilitant les procédures de conversion de bureaux en logements. En effet, certaines obligations, comme celles de création d'aires de stationnement, apparaissent restrictives, malgré leur assouplissement en 2018.
Par ailleurs, le fait de taxer à un niveau élevé les transferts de logements et de terrains, tout en limitant progressivement les taxes périodiques sur les biens immobiliers, déjà relativement modestes, comme c’est le cas en France, empêche qu’ils ne soient utilisés de manière plus efficiente et limite la mobilité résidentielle et celle des entreprises (Bergeaud et Ray, 2021). Réduire les droits d’enregistrement et de mutation et augmenter les impôts périodiques sur la propriété foncière et immobilière, en les alignant progressivement sur les prix du marché, inciteraient les propriétaires à céder des terrains constructibles (Bérard et Trannoy, 2018). Cela permettrait de limiter les tensions sur les marchés du logement et de l’immobilier d’entreprises. En parallèle, la mise à jour des valeurs locatives cadastrales et la réforme de la taxe foncière constituent une ligne d’action prioritaire pour assurer l’efficacité et l’équité de la fiscalité foncière (OCDE, 2019a). En effet, les valeurs cadastrales utilisées pour établir l’impôt foncier acquitté par les ménages (qu’il s’agisse de la taxe d’habitation ou de la taxe foncière) reposent sur des évaluations calculées en 1970.
Continuer à réduire les discriminations
Continuer à suivre de façon détaillée les impacts différenciés de la pandémie est indispensable pour pouvoir déterminer si des mesures supplémentaires doivent être prises pour lutter contre les discriminations. En moyenne, la crise liée au COVID-19 n’a pas, jusqu’ici, affecté plus fortement les taux d’emploi des femmes et des personnes nées à l’étranger, mais ceux-ci restent toujours largement inférieurs à ceux des hommes et des travailleurs nés en France (Insee, 2021 ; Eurostat, 2021b). Les discriminations perçues sur le marché du travail sont fortes en comparaison internationale (Carcillo et Valfort, 2020). Les autorités ont pris une série de mesures pour lutter contre les inégalités de traitement entre les femmes et les hommes en 2018 (OCDE, 2019e) et elles surveillent les conséquences de la pandémie en termes de violences conjugales et de résultats sur le marché du travail. Le congé de paternité et d’accueil de l’enfant a été étendu, passant de manière bienvenue de 11 à 25 jours en 2021. Malgré la crise, l’index de l’égalité professionnelle qui doit être publié par les entreprises a légèrement progressé en 2020 et 2021 (MTEI, 2021). En revanche, il semble que certaines formes de discrimination fondées sur l’origine ethnique et le lieu de résidence aient augmenté après le premier confinement (Challe et al., 2021). Afin de pouvoir évaluer ces évolutions et de renforcer la sensibilisation et les incitations à réduire la fréquence de tels comportements, il serait utile d’élargir la portée de l’indice de l’égalité professionnelle en y intégrant des indicateurs comme la proportion de femmes, de travailleurs seniors et de minorités (Carcillo et Valfort, 2020).
Continuer les efforts de la lutte contre la corruption
Poursuivre les efforts de lutte contre la corruption est important. La corruption peut fausser la concurrence, nuire au climat des affaires et détourner l’usage des ressources publiques de l’intérêt général, ainsi que susciter la méfiance envers les institutions publiques. L’indice de perception de la corruption de Transparency International et l’indicateur de contrôle de la corruption de la Banque Mondiale situaient la France autour de la médiane des pays de l’OCDE en 2019-20 (graphique 1.38).
Graphique 1.38. Les risques de corruption sont perçus comme relativement contenus
Source: Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de gouvernance ; the Economist Intelligence Unit : The Gallup Organisation ; ministère français de l’Économie et Agence française de développement ; Political Risk Services ; Global Insight ; Institut V-Dem ; Université de Göteborg ; Université de Notre Dame ; et Transparency International.
Des progrès restent possibles à la fois pour les marchés publics des collectivités locales et le contrôle des risques de corruption auxquels est exposée l’administration centrale. Dans son guide de l’achat public, l’Agence française anticorruption (AFA) détaille les bonnes pratiques à mettre en place, pour les collectivités locales. Néanmoins, les obligations légales en matière de déontologie sont encore inégalement respectées et les pratiques de maîtrise des risques restent encore à développer (AFA, 2020a). Il faut encore améliorer la connaissance des dispositifs anticorruption au sein des petites collectivités et ainsi professionnaliser davantage la passation des marchés publics au niveau local (OCDE, 2015 ; 2019a). Par ailleurs, le contrôle des risques de corruption au niveau central est lui aussi perfectible. Les membres de l’exécutif, y compris le Président de la République, devraient faire état publiquement et à intervalles réguliers des lobbyistes rencontrés et des questions abordées (AFA, 2020a et b; GRECO, 2020).
Tableau 1.12. Principales conclusions et recommandations
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