Priscilla Fialho
Études économiques de l'OCDE : France 2021
Études économiques de l'OCDE : France
2. Orienter la reprise au profit de la transition écologique
Abstract
La France a mis le défi de la transition écologique au centre de ses priorités. Bien qu’elle soit l’un des pays les moins émetteurs de gaz à effet de serre, le rythme des baisses d’émissions doit accélérer pour qu’elle respecte ses engagements européens, notamment la neutralité carbone en 2050. Les espaces artificialisés ne cessent d’augmenter, et le volume des déchets reste supérieur à la moyenne de l’OCDE. Avec l’agriculture intensive et l’usage d’intrants chimiques, la biodiversité et les écosystèmes s’en trouvent très négativement impactés.
Les investissements privés verts doivent augmenter et les ménages et entreprises doivent être davantage incités à adapter leurs comportements. Les taxes environnementales sont confrontées à l’hostilité de l’opinion publique. Pourtant, elles sont efficaces dans la réduction des émissions et de la pollution. Pour ne pas augmenter les inégalités et favoriser l’acceptabilité sociale de telles mesures, les ménages et les entreprises les plus vulnérables devront être accompagnés davantage.
La conception et la mise en œuvre de certains instruments de l’action publique peuvent encore être améliorées pour en augmenter l’efficacité économique du point de vue de la réduction des émissions et de la pollution. Le développement des énergies renouvelables doit s’accélérer pour diversifier le mix énergétique sans remettre en cause la transition écologique, la sécurité d’approvisionnement et les prix abordables de l’électricité. Les politiques en matière d’utilisation des sols doivent aussi mieux prendre en compte les nombreux bénéfices de la biodiversité et internaliser les externalités négatives de l’artificialisation des sols.
2.1. La France s’est fixée des objectifs environnementaux ambitieux
Le changement climatique s’accélère et les conséquences de ce dérèglement se font sentir partout dans le monde. En France, l’année 2019 a été l’une des plus chaudes depuis le début du XXème siècle (CGDD, 2021b). Plus de 60 % de la population française serait actuellement exposée de manière forte ou très forte aux risques climatiques tels qu’avalanches, tempêtes, feux de forêt, inondations, sécheresses, canicules ou mouvements de terrain (ONERC, 2018 ; Météo France, 2020). Le changement climatique s’explique principalement par l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre dans le monde. Les concentrations de dioxyde de carbone (CO2), de méthane (CH4) et de protoxyde d’azote (N2O) dans l’atmosphère ont fortement augmenté depuis 1800 en raison des activités humaines (CEDD, 2015). La France est, néanmoins, un des pays de l’OCDE les moins émetteurs de gaz à effet de serre, par unité de PIB et par habitant (graphique 2.1, partie A).
Certaines activités humaines contribuent directement à l’épuisement et la contamination des ressources naturelles. Les prélèvements excessifs réalisés dans les eaux superficielles ou souterraines réduisent la quantité d’eau disponible. En France, le stress hydrique reste à ce jour modéré (graphique 2.1, partie B), mais l’urbanisation ne cesse d’augmenter, ce qui réduit les espaces naturels, dégradant ainsi les paysages, les ressources naturelles et les habitats (graphique 2.1, partie C). Le volume des déchets a légèrement augmenté depuis 2000 et leur enfouissement contribue aussi à la contamination des sols et des eaux, même si une part plus élevée que la moyenne de l’OCDE est recyclée (graphique 2.1, partie D). La biodiversité en France est très impactée par l’étalement urbain, l’agriculture intensive, la contamination des sols et des eaux (graphique 2.1, partie E). Les activités humaines peuvent aussi nuire à la qualité de l’air, à travers l’émission de polluants atmosphériques. Les concentrations moyennes annuelles de polluants ont globalement diminuées en France et sont sous la moyenne de l’OCDE (graphique 2.1, partie F). Cependant, cela s’explique en partie par le fait que la France est un pays relativement peu dense, certaines villes étant très exposées. Entre 2016 et 2019, 7 % de la mortalité totale de la population française, soit environ 40 000 décès par an, peut être attribuée à une exposition excessive aux particules fines (Santé Publique France, 2021). C’est pourquoi l’action des pouvoirs publics doit viser au-delà de la transition vers d’autres sources d’énergie et vers l’efficacité énergétique. Des initiatives plus nombreuses sont nécessaires dans l’industrie, avec des solutions de mobilité sobres en carbone et moins polluantes, une meilleure efficacité énergétique dans le bâtiment, un développement urbain plus durable, la promotion d’une approche circulaire (réutilisation, réparation et recyclage) ou encore, dans l’industrie agroalimentaire, le remplacement progressif de l’agriculture industrielle par des pratiques agricoles plus durables.
L’économie et la stabilité politique sont mises en danger par le changement climatique, la pollution et la raréfaction des ressources. La dégradation des écosystèmes, par exemple, a un impact sur les rendements agricoles et viticoles (Hardelin et Lankoski, 2018). D’autres secteurs sont aussi impactés, comme le tourisme, la construction, ou encore, la production et la distribution d’énergie, puisque les infrastructures et les installations côtières se trouvent menacées. Le système financier est aussi sujet à des risques croissants. Certains actifs risquent une dépréciation brutale du fait du changement climatique, mais également si la transition écologique intervient brutalement. L’augmentation de la fréquence des évènements climatiques extrêmes pourrait aussi entraîner des pertes significatives pour les compagnies d’assurance, avec des conséquences sur les finances publiques (OCDE et Banque Mondiale, 2019). Les conséquences sanitaires liées au réchauffement climatique feront peser des tensions supplémentaires sur le système de santé. Globalement, il est difficile d’anticiper et de quantifier toutes les implications économiques, mais l’impact sur le PIB serait négatif et de grande ampleur (graphique 2.2 ; Direction Générale du Trésor, 2020 ; DeFries et al., 2019). Tous ces coûts devraient être pris en compte lors de l’analyse de tous les risques encourus et de la définition des politiques d’adaptation au changement climatique qui en découlent (chapitre 1).
La gouvernance environnementale s’est renforcée ces dernières années
La lutte contre le dérèglement climatique, la pollution humaine et la perte de biodiversité est une priorité majeure en France. Le pays s’est fixé des objectifs ambitieux et juridiquement contraignants dans plusieurs domaines clés (tableau 2.1). Beaucoup de ces objectifs sont fixés au sein de l’Union européenne et transposés dans le cadre juridique national. D’autres, par exemple ceux concernant la protection de la biodiversité, sont encore plus ambitieux que les objectifs européens. La liste des objectifs sectoriels, intermédiaires ou non contraignants est encore plus longue. Par exemple, la France s’est fixé des objectifs spécifiques au secteur des transports ou des bâtiments pour atteindre les objectifs plus généraux de réduction des émissions et d’économies d’énergie. La France se situe parmi les pays les plus ambitieux en matière d’objectifs climatiques (CCPI, 2019). S’agissant de sa politique étrangère, le pays participe à l’ensemble des discussions multilatérales sur le climat. La France a récemment accueilli la conférence de Paris sur le Climat (COP21), où elle a ardemment défendu et ratifié l’Accord de Paris.
Graphique 2.1. L'urgence écologique appelle à des actions plus vigoureuses sur un champ élargi
Note: L’indicateur de biodiversité des terres agricoles est un indice agrégé des tendances de la population d'un groupe sélectionné d'espèces d'oiseaux nicheurs qui sont tributaires des terres agricoles pour la nidification ou la reproduction (OCDE, 2017b).
Source : Parties A-D et F: Indicateurs de croissance verte de l’OCDE ; partie E : OCDE (2021), « Measuring the Environmental Performance of Agriculture Across OECD Countries », Éditions OCDE, Paris.
La France a renforcé la gouvernance de sa politique environnementale. La Loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte de 2015 définit les objectifs à long-terme, clarifie le rôle et partage les responsabilités entre tous les acteurs (graphique 2.3). Elle impose également l’élaboration d’une Stratégie nationale bas‑carbone, qui sert à définir les grands axes prioritaires de décarbonisation de l’économie et fixe des plafonds d’émissions à ne pas dépasser sur cinq ans, par secteur d’activité et par gaz à effet de serre, dits « budgets carbone ». Ces budgets permettent d’établir une feuille de route et une trajectoire cible à long terme. En matière de politique énergétique, la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) définit, pour des périodes de cinq ans, les priorités en matière de sécurité d’approvisionnement, d’amélioration de l’efficacité énergétique, de réduction de la consommation d’énergies d’origine fossile et de développement de l’exploitation des énergies renouvelables. La première PPE a été adoptée en 2016 et la deuxième en 2020. La cohérence entre chaque document de stratégie et de planification doit être maintenue, ce que les différents calendriers d’élaboration et révision rendent souvent compliqué.
Graphique 2.2. Les pertes économiques liées aux événements climatiques extrêmes sont élevées
Estimation des pertes cumulées par habitant entre 1980 et 2019, en EUR aux prix de 2019
Note : Les données varient en fonction de la part des dommages assurés et ne reflètent donc pas le coût réel des dommages.
Source : Données issues de la base NatCatService mise à disposition par Munich Re ; et indicateurs structurels Eurostat.
L’action des collectivités territoriales est fondamentale pour atteindre les objectifs environnementaux, et elle devrait être mieux coordonnée avec les politiques nationales. À travers leurs prérogatives en matière de gestion des déchets, de développement des transports en communs et de gestion du patrimoine et de l’urbanisme, entre autres, ces collectivités peuvent agir directement sur 15 % des émissions de gaz à effet de serre et indirectement sur 50 % d’entre elles (France Stratégie, 2020b). Chaque région doit donc intégrer les enjeux associés au climat, à l’air et l’énergie dans un « schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires », notamment en matière d’urbanisme. Cependant, ces schémas régionaux ne coïncident pas toujours avec les objectifs fixés au niveau national. Il est donc nécessaire d’améliorer la concertation entre les différents échelons de l’administration et, en particulier, de mieux articuler la préparation des documents de planification territoriale avec celle de la Stratégie nationale bas‑carbone (HCC, 2021).
Les outils de suivi de la mise en œuvre des politiques environnementales, lequel requiert un ensemble de données cohérentes et la construction d’indicateurs chiffrés soigneusement conçus, sont encore en phase d’élaboration. Le ministère de la Transition écologique a prévu, pour suivre la mise en œuvre de la Stratégie nationale bas‑carbone et de la programmation pluriannuelle de l’énergie, des tableaux de bord regroupant respectivement 184 indicateurs et 42 indicateurs. Le premier tableau de bord de suivi de la Stratégie nationale bas‑carbone a été publié en janvier 2018, mais avec seulement 103 indicateurs renseignés (Rüdinger, 2018c). Jusqu’à présent, aucun tableau de bord de suivi de la programmation pluriannuelle de l’énergie n’a été publié. Par ailleurs, les résultats territoriaux ne sont pas toujours rapportés dans un cadre harmonisé et comparable. Les relevés ne sont pas encore effectués d’une manière suffisamment régulière (Dive et Duvergé, 2019). Pour améliorer la collecte de données, plusieurs observatoires ont été créés. L’Observatoire climat‑énergie, créé en 2018, permet par exemple de suivre certains indicateurs au niveau régional, tandis que l’Observatoire national de la rénovation énergétique, créé en 2020, a pour mission d’améliorer la connaissance de la dynamique de rénovation des bâtiments. Cependant, les ressources de ces observatoires restent encore limitées. Les efforts pour améliorer la collecte de données doivent être poursuivis.
L’évaluation des politiques environnementales doit être améliorée. Les évaluations rétrospectives sont moins fréquentes que les évaluations prospectives. Les évaluations prospectives doivent juger de l’adéquation des stratégies avec les objectifs nationaux, européens et internationaux de la France. Les évaluations rétrospectives quant à elles doivent permettre d’apprécier l’efficacité des mesures prises et d’en tirer des enseignements pour alimenter la révision des stratégies. La Loi de transition énergétique prévoit la réalisation de ces deux types d’évaluations. Néanmoins, quand les processus de révision de la Stratégie nationale bas‑carbone et de la programmation pluriannuelle de l’énergie ont été engagés en 2017, aucune évaluation rétrospective approfondie de mise en œuvre n’avait encore été menée (Rüdinger, 2018b). Des évaluations rétrospectives doivent être réalisées avant les prochaines révisions. Des études d’impact doivent être encouragées afin d’évaluer l’efficience des dépenses publiques concernées et d’identifier les programmes et politiques publics les plus efficaces. Les dispositifs de collecte de données qui permettront la réalisation de ces études d’impact doivent être prévus en amont. La création en 2018 du Haut conseil pour le climat (HCC), qui est composé d’experts indépendants et qui élabore chaque année un rapport sur les progrès environnementaux, va dans la bonne direction. Le gouvernement doit s’assurer que le HCC dispose de moyens suffisant pour exercer ses fonctions.
Tableau 2.1. Principaux objectifs environnementaux et juridiquement contraignants de la France
Note : Liste non-exhaustive. (1) Concerne à peine les émissions territoriales françaises et n’inclue pas les émissions des transports internationaux, ni les émissions importées. (2) En décembre 2020, l'Union Européenne a augmenté son objectif pour 2030 qui a été porté à ‑55 %. Un ensemble de propositions a été publié en juillet 2021 afin de réviser et d’actualiser la législation européenne et de mettre en place de nouvelles initiatives. Le règlement européen sur le partage de l’effort est donc en cours de révision. La France s’est vu proposer une nouvelle cible de -47.7% d’ici 2030. Cette proposition n’a pas encore été votée. (3) Objectif revu à la baisse en 2018. Initialement, l’objectif avait été établi pour 2025.
Source : Textes juridiques ; et ministère de la Transition écologique.
L’écart entre les résultats et les principaux objectifs se creuse
Malgré tous les efforts entrepris depuis plusieurs années, la France se situe encore en deçà de ses objectifs de réduction d’émissions de gaz à effet de serre et polluants atmosphériques, d’augmentation de la sobriété énergétique, de diversification de son mix électrique, et de meilleure préservation de la biodiversité. L’écart concernant la réduction des émissions de gaz à effet de serre est particulièrement inquiétant parce qu’avec le nouvel objectif européen pour 2030, la Commission européenne a proposé à la France une cible encore plus ambitieuse de -47.7 % par rapport à 1990, toujours en cours de discussion (Commission Européenne, 2021).
Graphique 2.3. La loi de transition énergétique établit le cadre des politiques environnementales
Note : Le schéma n’est pas exhaustif. D’autres stratégies et plans ont été conçus.
Source : Textes juridiques ; et ministère de la Transition écologique.
Le rythme de réduction des émissions intérieures de gaz à effet de serre doit accélérer. La France n’a pas respecté son premier budget carbone entre 2015 et 2018 (CITEPA, 2019). En conséquence, pour la deuxième Stratégie nationale bas‑carbone, les ambitions ont dû être revues à la baisse et le budget carbone de 2019-2023 a été rehaussé. Selon des estimations préliminaires, la baisse serait de 1.9 % en 2019 et de 9.2 % en 2020, soit une dynamique supérieure à celle visée par la deuxième Stratégie nationale bas‑carbone (HCC, 2021a) Néanmoins, la réduction observée en 2020 s’explique principalement par les mesures prises dans le sillage de la pandémie de COVID‑19. Cette dynamique doit se poursuivre, même avec la reprise de l’économie. À partir de 2024, pour respecter le troisième budget carbone, les émissions devront baisser de 3.2 % par an (CITEPA, 2020 ; HCC, 2020b). Pour atteindre le nouvel objectif de ‑47.7 % en 2030 qui a été proposé, dans le cadre du règlement du partage de l’effort et hors émissions entrant dans le SEQE de l’UE, les émissions devront baisser de 5 % par an jusqu’à 2030 (Commission européenne, 2021 ; graphique 2.4, partie A). Le rythme n’est pas suffisant non plus dans l’ensemble de l’Union Européenne pour atteindre les objectifs en 2030 et 2050, suggérant qu’il faudrait intensifier davantage l’effort collectif dans les années à venir, d’autant plus que les ambitions européennes ont été relevées (graphique 2.4, partie B ; EEE, 2020d).
L’empreinte carbone de la France, qui inclut aussi les émissions « importées », a augmenté. Les émissions des activités économiques étrangères dont la production est destinée aux importations françaises ont augmenté de 72 % entre 1995 et 2019. Les émissions des transports maritimes et aériens internationaux représentent moins de 5 % de l’empreinte carbone de la France, mais elles ont aussi augmenté de près de 50 % depuis 1990 (CGDD, 2020d ; HCC, 2020b). Les émissions de gaz à effet de serre importées ne sont pas incluses dans les objectifs juridiquement contraignants et ne font pas l’objet d’une stratégie spécifique. Pour éviter que la France ne réduise ses émissions territoriales par un recours accru aux importations, la loi de 2019 relative à l’énergie et au climat établit qu’à partir de 2022, des plafonds d’émissions indicatifs devront aussi être publiés pour les émissions importées et celles liées aux transports internationaux.
Le découplage entre consommation d’énergie primaire et croissance économique en France est en dessous de la moyenne européenne. Pour produire la même quantité de biens et services, la France a donc besoin de plus d’énergie primaire. Bien que la consommation d’énergies primaires ait baissé de 0.8 % par an, en moyenne, entre 2012 et 2017, une diminution annuelle de 2 % aurait été nécessaire pour se situer sur la bonne trajectoire (Rüdinger et al., 2018). La consommation finale d’énergie, qui fait référence à ce que les utilisateurs finaux consomment réellement, en excluant les besoins du secteur de l’énergie lui-même et les pertes de transformation et de distribution, a baissé de 1.7 % entre 2012 et 2017, alors qu’un objectif de -7 % par rapport à 2012 avait été fixé pour 2018 (graphique 2.5, partie A). Des estimations préliminaires pour 2020 montrent que par rapport à 2019, la consommation d’énergie primaire a reculé de 10 % et la consommation finale d’énergie de 8 %. La France n’est pas le seul pays pour lequel le rythme des économies d’énergie reste insuffisant. Dans son ensemble, l’Union Européenne ne devrait pas parvenir à son objectif commun pour 2020 (graphique 2.5, partie B). Même si la France fait partie des pays qui ont le plus contribué à réduire la consommation d’énergie finale dans l’Union Européenne en valeur absolue, l’écart vis-à-vis de ses objectifs indicatifs reste encore important (graphique 2.5, parties C et D).
Graphique 2.4. Il faudrait accélérer le rythme de réduction des émissions pour atteindre les objectifs
Émissions de gaz à effet de serre
Note : Les objectifs représentés sont des estimations de l’OCDE. La série des émissions historiques utilisée exclut le secteur UTCATF (émissions brutes). Le précédent objectif pour 2030 était de réduire les émissions de GES de 40 % par rapport à 1990, secteur UTCATF exclu (émissions brutes). Le nouvel objectif européen, fixé à la fin de l’année 2020, est de réduire ces émissions de 55 % par rapport à 1990, secteur UTCATF inclus (émissions nettes). Le graphique envisage un objectif approximatif de -53 % en émissions brutes. L’objectif de neutralité carbone en 2050 inclut le secteur UTCATF (émissions nettes). Pour donner une valeur approchée de cet objectif en émissions brutes, on considère que le ratio entre émissions nettes et brutes en 2050 restera identique à la dernière valeur historique observée. L’objectif européen de -55 % n’a pas encore été décliné dans les textes français. Le nouvel objectif pour la France représenté ici n’est donc pas définitif, mais correspond à ce qui a été proposé par la Commission européenne en juillet 2021 dans le contexte du paquet « Ajustement à l’objectif 55 ».
Source : Commission Européenne, données Énergie (base de données).
Il est peu probable que le pays atteigne ses objectifs d’énergies renouvelables (graphique 2.6, partie A). En 2020, les énergies renouvelables représentaient 19.1 % de la consommation finale brute d’énergie et 22.5 % de la production d’électricité, alors qu’elles devraient atteindre respectivement 33 % et 40 % en 2030. La part des énergies renouvelables dans la consommation de chaleur n’était que de 23.3 % en 2019, pour un objectif de 38 % en 2030. La production de chaleur renouvelable a même diminué de 4.2 % en 2020. Quant à la part des énergies renouvelables dans la consommation finale de carburants, elle était seulement de 9.2 % en 2020, alors qu’un objectif de 15 % a été fixé pour 2030 (CGDD, 2020c). En matière de gaz renouvelable, le biogaz représentait seulement environ 1.6 % de la consommation totale de gaz en 2016, pour un objectif de 10 % en 2030 (Rüdinger et al., 2018). La production de biogaz a progressé de 14.2 % entre 2019 et 2020, mais pas suffisamment pour faire augmenter globalement la production de chaleur renouvelable (CGDD, 2021e). Pour l’Union Européenne dans son ensemble, la part des énergies renouvelables a atteint 19.5 % de la consommation finale d’énergie en 2019, pour un objectif fixé à 20 % en 2020 (graphique 2.6, partie B). La France est un des pays les moins consommateurs d’énergie d’origine fossile, grâce à la place importante du nucléaire dans son mix électrique. Néanmoins, l’écart par rapport à ses objectifs indicatifs en matière d’énergies renouvelables pour 2020 est le plus important de l’UE (graphique 2.6, partie C).
Graphique 2.5. Davantage d’économies d’énergie sont nécessaires pour atteindre les objectifs
Source : Bilan énergétique de la France en 2018 ; Eurostat, Bilans énergétiques complets ; et objectifs de l’Union européenne.
En matière de pollution atmosphérique, les progrès réalisés sont encore insuffisants. Sur la période 2000‑2019, la plupart des émissions de gaz et particules liés aux activités humaines ont baissé, à l’exception des émissions d’ammoniac (NH3) qui ont à peine diminué depuis 2000 (CGDD, 2020a). La situation est moins bonne dans certaines villes. Les plafonds réglementaires de qualité de l’air, qui visent à protéger la santé, continuent d’être dépassés dans plusieurs grandes agglomérations : Lyon, Marseille ‑ Aix-en-Provence, Paris et Strasbourg. La France est actuellement visée, au niveau de l’Union européenne, par une procédure contentieuse relative au dioxyde d’azote (NO2) et par une procédure précontentieuse relative aux particules fines de diamètre inférieur à 10 micromètres (PM10), pour non-respect des directives européennes. L’impact de ces polluants atmosphériques est pourtant non négligeable. L’effet d’une hausse de la concentration de polluants atmosphériques dans l’air se fait sentir sur le nombre d’admissions aux urgences et le taux de mortalité ayant une cause cardiovasculaire ou respiratoire, le jour même (Insee, 2021). Les baisses des niveaux de pollution au printemps 2020, liées aux mesures de confinement, ont été associées à des bénéfices importants pour la santé, avec environ 2 300 décès évités sur un an grâce à une diminution temporaire de l’exposition de la population aux particules fines (Santé Publique France, 2021).
Graphique 2.6. La France consomme moins de combustible fossiles, mais elle est en retard concernant ses objectifs d’énergies renouvelables
Note : En 2020, les objectifs étaient variable d’un pays à l’autre, mais étaient censés refléter les différents points de départ des pays pour la production d'énergies renouvelables et leur capacité à l'augmenter. Les chiffres allaient de 10 % pour Malte à 49 % pour la Suède. L’objectif de la France était de 23 % (tableau 1).
Source : Eurostat, Bilans énergétiques complets.
De la même façon, les mesures de préservation de la biodiversité n’ont pas suffi pour ralentir le déclin des populations animales et végétales. La superficie des forêts et des aires protégées s’est fortement étendue depuis les années 1990, notamment en comparaison avec la moyenne de l’OCDE (graphique 2.7). Néanmoins, entre 2006 et 2015, les espaces artificialisés en France ont augmenté de 1.4 % par an en moyenne, soit la même tendance que sur la période 1992-2003. L’extension de ces espaces est plus rapide que l’augmentation de la population et équivaut à la disparition d’un département tous les dix ans (CGDD, 2018). Le risque d’extinction de certaines espèces (amphibiens, oiseaux nicheurs, mammifères et reptiles) a augmenté de 15 % entre 2008 et 2017. Au total, 26 % des espèces évaluées présentent un risque de disparition ou ont déjà disparu. Seulement un cinquième des habitats et un quart des espèces d’intérêt communautaire sont dans un état de conservation favorable, un pourcentage plus faible que la moyenne européenne, et qui a très peu évolué depuis 2001 (OFB, 2020 ; graphique 2.7).
Graphique 2.7. Peu d’espèces sont dans un état de conservation favorable, malgré l’extension des forêts et des aires protégées
Note : L’Irlande et la Nouvelle-Zélande sont incluses à titre de comparaison du fait de l’importance du secteur agricole dans les exportations de ces pays.
Source : OCDE, statistiques sur l’utilisation des sols et statistiques sur les aires protégées ; et Agence européenne pour l’environnement, article 17, Directive Habitats-Faune-Flore 92/43/CEE.
Plusieurs facteurs expliquent l’écart de la France face à ses objectifs
Les facteurs qui expliquent l’écart du pays face à ses objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre sont aussi étroitement liés aux émissions de polluants et à la perte de biodiversité. De ce fait, les politiques visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre peuvent aussi apporter des avantages vis-à-vis de la qualité de l’air, des sols et de l’eau, ainsi que de la préservation de la biodiversité. Cette section commence par identifier les facteurs responsables de la plupart des émissions de gaz à effet de serre, et explique en suite, comment ceux-ci contribuent aussi fortement à la pollution et à la dégradation des écosystèmes.
Facteurs qui expliquent les émissions de gaz à effet de serre
Trois secteurs sont principalement responsables de l’écart par rapport aux objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre. En 2018, les transports, l’agriculture et le secteur résidentiel-tertiaire étaient responsables de plus de 67 % des émissions de gaz à effet de serre, avec 30.8 %, 19.4 % et 18.4 % des émissions (graphique 2.8). Ces trois secteurs peuvent expliquer entièrement le dépassement du premier budget carbone : les émissions étaient au‑dessus des valeurs indicatives du premier budget de 22 % pour le secteur résidentiel-tertiaire, de 11 % pour les transports et de 3 % pour l’agriculture (CETE, 2018). Trois sources expliquent à elles seules la moitié des émissions : le transport routier diesel, les bâtiments (résidentiels et tertiaires) et l’élevage bovin (CITEPA, 2020). Depuis 1990, les émissions françaises ont augmenté de 10 % dans le secteur des transports et n’ont que peu diminué dans le résidentiel-tertiaire et dans l’agriculture (Rexecode, 2021). L’industrie a bien respecté son budget carbone et est responsable de plus de 90 % des efforts français de réduction des émissions de gaz à effet de serre depuis 1990.
Graphique 2.8. Trois secteurs expliquent la majorité des émissions en France
Émissions de gaz à effet de serre par secteur d’activité, en pourcentage, 2018
Source : Statistiques OCDE sur l’environnement.
Le transport routier de passagers explique une part significative des émissions du secteur des transports. Le secteur routier représente 94 % de ces émissions et les véhicules particuliers 51 % (HCC, 2020c). La demande de mobilité a fortement augmenté depuis 2012. En effet, entre 2012 et 2017, le nombre de kilomètres-passagers parcourus a augmenté de 6.2 %. L’étalement urbain pourrait expliquer une partie de la hausse du nombre de kilomètres parcourus par passager. En effet, plusieurs études révèlent que le nombre de déplacements quotidiens a légèrement baissé, mais il a été compensé par une hausse de la distance moyenne parcourue (Rüdinger et al., 2018).
Le déploiement des véhicules à faibles émissions n’a pas suffisamment progressé pour compenser cette hausse. Les émissions moyennes du parc automobile par kilomètre parcouru ont légèrement baissé de 0.6 % par an entre 2000 et 2016. Cependant, le succès croissant de véhicules plus lourds, notamment les modèles SUV, a ralenti ce progrès (CETE, 2018). La fiscalité du diesel n’a pas encore été totalement alignée sur celle de l’essence et cet alignement progressif programmé a été interrompu en 2018, ce qui a aussi ralenti la baisse des émissions du parc automobile.
Le fret est resté stable sur la même période, mais la part du transport routier a significativement augmenté au détriment du rail (Rüdinger et al., 2018). Le manque d’investissement dans la maintenance des infrastructures existantes de transport ferroviaire pendant plusieurs années a nui à la qualité du service de transport de marchandises par la voie du rail (OCDE, 2019a). Dans l’ensemble du réseau ferroviaire, les risques de défaillance et de retard restent trop élevés et pénalisent le fret.
Le secteur résidentiel-tertiaire représente plus de 40 % de la consommation finale d’énergie. L’efficacité énergétique de ce secteur s’est améliorée depuis 2000 : le ratio de la consommation finale d’énergie à la surface totale des logements occupés a reculé de 24 % (CGDD, 2021b). Toutefois, la consommation finale d’énergie n’a pratiquement pas évolué (graphique 2.9). En particulier, peu d’économies d’énergies se sont vérifiées dans les bâtiments tertiaires (OCDE/AIE, 2021). La consommation de combustibles fossiles (fioul domestique et gaz) par les chaudières afin de produire du chauffage ou de l’eau sanitaire reste le principal poste consommateur et émetteur du secteur résidentiel-tertiaire (CGDD, 2021a). En 2018, le chauffage représentait 66 % de la consommation d’énergie résidentielle et 77 % des émissions de CO2 du secteur (CGDD, 2020b).
Le secteur résidentiel-tertiaire se caractérise également par des fortes émissions d’hydrofluorocarbure (HFC), un puissant gaz à effet de serre. Les émissions de HFC sont liées à la climatisation des bâtiments ainsi qu’aux équipements de production de froid domestique et commercial (OCDE/AIE et UNEP, 2020). L’efficacité énergétique des bâtiments doit s’améliorer pour augmenter les économies d’énergie et réduire les émissions du secteur résidentiel-tertiaire. La réhabilitation thermique des anciens bâtiments, en particulier, apparaît donc comme un enjeu majeur du développement urbain durable.
Graphique 2.9. La consommation finale d’énergie des bâtiments n’a pas beaucoup évolué
Consommation d'énergie finale, indice 2000=100
Source : Commission Européenne, Données Énergie (base de données).
Le secteur agricole n’a que légèrement dépassé ses premiers budgets carbones, mais il n’est pas structurellement engagé sur une trajectoire compatible avec ses objectifs à l’horizon 2030 (HCC, 2020c). L’agriculture se différencie des autres secteurs par la faible part des émissions liées à la combustion d’énergie (CGDD, 2021a). Les principales sources d’émission de l’agriculture sont le méthane (CH4) et le protoxyde d’azote (N2O), qui ont un pouvoir réchauffant environ 28 fois et 265 fois plus élevé que le dioxyde de carbone (IPCC, 2014). Les émissions de méthane proviennent principalement de l’élevage. Les émissions de protoxyde d’azote sont surtout expliquées par l’utilisation d’engrais azotés dans la fertilisation des cultures (ADEME, 2013b). Les solutions pour réduire les apports d’intrants chimiques, et dans une moindre mesure les émissions de l’élevage, sont pourtant connues. Certaines de ces méthodes peuvent même améliorer la situation économique des exploitants agricoles (OCDE, 2016). Pourtant, ces solutions peinent à se répandre. La peur de prendre des risques et le manque de connaissances sont souvent identifiés comme principaux freins.
La production d’énergie est beaucoup moins émettrice de gaz à effet de serre, en comparaison avec d’autres pays de l’OCDE, en raison notamment du mix énergétique et de la place importante de l’énergie nucléaire (graphique 2.8). En effet, le nucléaire est la principale source d’énergie primaire et d’électricité en France (graphique 2.6, partie A). Depuis plus de 30 ans, la France a investi afin de définir et mettre en œuvre des solutions durables pour la gestion des déchets radioactifs. Comme l’essentiel des pays de l’OCDE, la France a fait le choix de les stocker dans des centres industriels adaptés, tant qu’ils présentent des risques potentiels (OCDE/AEN, 2020a). Certains déchets bénéficient déjà de ces centres de stockage. Pour les déchets de haute activité à vie longue, le projet Cigéo, porté par l’ANDRA, devrait entrer en phase de construction en 2022 et la phase industrielle pilote devrait démarrer en 2025.
L’objectif de réduire la part du nucléaire dans le mix énergétique à 50 %, initialement prévu pour 2025, a finalement été repoussé à l’horizon de 2035 pour ne pas remettre en cause les objectifs de réduction des émissions de CO2. En effet, pour atteindre cet objectif tout en garantissant la sécurité d’approvisionnement d’énergie, et avec une consommation d’électricité relativement stable, l’arrêt de centrales nucléaires aurait dû être compensé par la réouverture de centrales à charbon (RTE, 2017). Le développement des énergies renouvelables n’a pas été suffisamment rapide pour compenser la fermeture des centrales à charbon et doit accélérer pour que les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre et polluants atmosphériques, les objectifs de réduction, la sécurité de l’approvisionnement énergétique et les prix abordables de l’électricité ne soient remis en question (OCDE/AEN, 2019).
Facteurs qui expliquent la pollution et la perte de biodiversité
L’agriculture intensive est aussi une des premières causes de perte de biodiversité (CGDD, 2018). Le morcellement et le cloisonnement des milieux détruisent les habitats naturels et affectent de nombreuses espèces. L’utilisation inadéquate de produits phytosanitaires dans les cultures (herbicides, fongicides, insecticides, entre autres) mène à la concentration dans l’air, dans le sol et dans les eaux, de substances chimiques qui impactent le comportement de plusieurs organismes vivants. L’utilisation d’engrais et les déjections d’élevages sont aussi liées à la concentration de polluants dans les rivières, les plans d’eau, les lacs et les eaux littorales, perturbant l’état écologique de ces milieux (OCDE, 2012 ; Commission Européenne, 2020). Il est donc important de répandre les bonnes pratiques agricoles, compatibles avec une utilisation durable des terres et des ressources naturelles.
Les transports, les bâtiments et l’agriculture sont responsables d’une grande partie des émissions de polluants atmosphériques, qui accroissent les risques de maladies respiratoires et de cancer chez les humains, mais affectent aussi les communautés animales et végétales (OCDE, 2019d). Les transports expliquent plus de 60 % des émissions d’oxydes d’azote (NOx), l’agriculture explique plus de 90 % des émissions d’ammoniac (NH3) et le secteur résidentiel-tertiaire est le plus grand émetteur de particules fines de diamètre inférieur à 2.5µm et 10µm (PM2.5 et PM10) (graphique 2.10). Les émissions d’oxydes d’azote détériorent la qualité de l’air et, conjuguées à l’ammoniac, engendrent des particules. Les émissions de polluants atmosphériques provenant des transports s’expliquent principalement par le transport routier. Les émissions de l’agriculture proviennent majoritairement de l’élevage et l’utilisation d’engrais. Les émissions du secteur résidentiel-tertiaire sont surtout liés à la combustion de bois de chauffage, et dans une moindre mesure, à la combustion de fioul (CITEPA, 2020). Les mesures visant à réduire l’utilisation de véhicules polluants, limiter l’étalement urbain, promouvoir les pratiques d’agriculture durable et la rénovation thermique des bâtiments, auront donc aussi un impact sur les émissions de polluants atmosphériques.
Graphique 2.10. Les bâtiments expliquent une grande partie des émissions de particules
% des émissions de PM2.5 par secteur, 2017
Source : OCDE (2021), « Brick by Brick: Building Better Housing Policies” », Éditions OCDE, Paris.
Le rythme de transition doit s’accélérer tout en minimisant les coûts de réaffectation des ressources
Les investissements prévus pour relancer l’activité économique et l’emploi après la crise liée au coronavirus peuvent contribuer à accélérer le rythme de réduction des émissions. D’importants investissements publics sont prévus dans les années à venir avec le plan France Relance, le programme d’investissements d’avenir, le programme « Next Generation EU », et le dernier plan d’investissement annoncé, France 2030. Une part considérable de ces investissements est justement destinée à la « transition écologique » (graphique 2.11 ; encadré 2.1). Selon les estimations du HCC, le plan France Relance prévoit 28 milliards EUR pour l’atténuation des émissions de gaz à effet de serre entre 2021 et 2022 (HCC, 2020a). Le plan d’investissement France 2030, annoncé en octobre 2021, affecte 15 milliards EUR à la transition verte. Les investissements de France Relance concernent également l’adaptation au changement climatique, la préservation de la biodiversité et la lutte contre l’artificialisation des sols. Le moment est d’autant plus opportun que les coûts de financement sont historiquement faibles ce qui permet de financer des projets à très long terme. La crise sanitaire apparaît aussi avoir augmenté l’acceptabilité sociale des mesures environnementales. En effet, la convention citoyenne pour le climat (CCC), organisée en octobre 2019, a reçu une grande attention médiatique et alimenté de nombreux débats. L’examen du projet de loi « Climat et résilience », début 2021, visant à mettre en œuvre une grande partie des mesures proposées par la CCC et à renforcer les politiques environnementales existantes, a aussi suscité de nombreuses réactions (encadré 2.1).
Graphique 2.11. Une part importante du plan de relance va à la transition écologique
Impact des mesures des plans de relance pour l’environnement, en pourcentage du PIB de 2019
Note : La base de données couvre plusieurs dimensions environnementales, au-delà de l'énergie et le climat. À savoir : les mesures ayant des impacts sur la pollution (air, plastiques), l'eau, la biodiversité, la gestion des déchets et l'adaptation au changement climatique. La catégorisation utilisée s'inspire des systèmes de classification existants et émergents, tels que la taxonomie de l'UE pour les activités durables sur le plan environnemental, et les évaluations de l'OCDE de ces méthodes. Le soutien à l’industrie nucléaire est inclus dans les mesures considérées positives.
Source : (OCDE, 2021), « The OECD Green Recovery Database: Examining the environmental implications of COVID-19 recovery policies ».
L’accroissement des dépenses publiques dédiées à la transition écologique à travers le plan de relance ne suffira pas forcément pour garantir que cette transition s’effectue avec succès. Les dispositifs mis en place ne sont pas toujours efficaces pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et de polluants, ou encore, pour préserver les ressources naturelles. Les investissements privés sont encore trop limités face aux besoins. Ces besoins en investissement ont été estimés dans une fourchette de 13 à 17 milliards EUR chaque année en 2021-2022 dans les secteurs du résidentiel-tertiaire, du transport et des énergies renouvelables. Mais les investissements nécessaires pour parvenir à la neutralité carbone continueront de croître après 2023 et les besoins en investissements dans d’autres secteurs comme l’agriculture n’ont jamais été estimés (I4CE, 2021b).
Les politiques publiques pour réduire les émissions ne sont pas incompatibles avec relance et bonne performance économique (OCDE, 2021a). En effet, les secteurs qui accusent un retard en la matière – transport, agriculture, rénovation des bâtiments et développement des énergies bas carbone – sont également des secteurs à fort potentiel de création d’emploi. Le secteur de la construction, par exemple, impliqué dans les infrastructures de transport public et de production d’énergies bas carbone ou avec la rénovation énergétique des bâtiments, est une activité à forte intensité de main-d’œuvre (OCDE, 2017). Investir davantage dans ces secteurs pourrait donc simultanément contribuer à relancer l’emploi et l’activité économique à court terme. À long terme, plusieurs études transnationales suggèrent que la création d’emploi dans les secteurs dits « verts » serait suffisante pour compenser les pertes d’emplois dans le secteur de la production d’énergies d’origine fossile (OCDE/AIE, 2020). Selon une étude menée à partir des tableaux entrées-sorties, le scénario proposé par l’association négaWatt en 2011, qui suggérait un certain nombre de mesures concrètes pour réduire de trois quarts les émissions de CO2 en France à l’horizon 2050, aurait permis de créer quelque 630 000 emplois supplémentaires (Quirion, 2013).
L’évolution vers un modèle économique plus vertueux pour l’écologie n’en créera pas moins des gagnants et des perdants. Des possibilités s’offriront aux entreprises opérant dans les secteurs « verts » et à la main-d’œuvre y travaillant. Toutefois, le capital à forte intensité carbone sera démantelé progressivement, peut-être même avant d’avoir été intégralement amorti, et entraînera des pertes financières pour ses détenteurs. La main-d’œuvre travaillant dans les entreprises et les secteurs à forte intensité carbone devra être réaffectée à des emplois moins émetteurs de carbone. La main-d’œuvre peu qualifiée, ou qui n’a guère accès à des possibilités de requalification, pourrait être laissée pour compte, ce qui aurait pour effet d’aggraver les inégalités sur le marché du travail. Les emplois créés dans les secteurs « verts » ne seront pas toujours localisés dans les mêmes régions que les emplois supprimés dans les entreprises et les secteurs à forte intensité carbone, ce qui pourrait nuire aux dynamiques locales de l’emploi et creuser les disparités régionales. Le renchérissement des prix de l’énergie risque de mettre les entreprises et les ménages les plus vulnérables plus en difficulté que ceux qui ont la capacité d’investir dans des technologies et équipements moins polluants, ce qui pourrait générer de nouvelles inégalités de revenu et de richesse. Enfin, si la hausse des coûts de production se traduit par une hausse des prix, certaines entreprises françaises pourraient voir s’éroder leur compétitivité à l’international.
Il conviendrait d’élaborer une stratégie globale pour atténuer les coûts de réaffectation des ressources. Des politiques actives du marché du travail devraient accompagner de manière intégrée les entreprises et la main-d’œuvre concernées, et garantir les transitions professionnelles et l’accès à des possibilités de formation continue afin de ne laisser personne en chemin. Des mesures qui permettront d’améliorer l’environnement des entreprises, de favoriser l’investissement privé, de faciliter l’innovation, de lever les obstacles à l’entrée sur le marché d’entreprises utilisant des technologies bas carbone et d’assurer une sortie en douceur des plus polluantes, seront d’une importance cruciale (chapitre 1).
Encadré 2.1. Mesures récentes pour accélérer la transition écologique
Loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat
Cette loi fixe l’objectif de la neutralité carbone en 2050. La neutralité carbone est définie comme un équilibre entre les émissions par les sources et les absorptions par les puits de gaz à effet de serre. Elle formalise aussi la création du Haut Conseil pour le Climat (HCC).
Loi d’orientation des mobilités (LOM) du 26 décembre 2019
La LOM fixe l’objectif d’atteindre la neutralité carbone des transports à compter de 2050 et de réduire les émissions de CO2 liées aux transports de 37.5 % d’ici à 2030. Elle établit aussi l’objectif d’interdire la vente de véhicules utilisant des énergies fossiles carbonées d'ici à 2040. La LOM renforce les dispositions prévues par la Loi sur la transition énergétique pour la croissance verte, concernant l’obligation faite aux acteurs publics (État, établissements publics, collectivités, entreprises nationales) et aux acteurs privés gérant une flotte de véhicules importante, d’intégrer, lors du renouvellement de cette flotte, une part de véhicules à faibles émissions ou à très faibles émissions. La LOM introduit aussi l’obligation de mettre en œuvre des zones à faibles émissions dès 2021 dans les territoires les plus pollués.
Loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire
Le texte prévoit que des objectifs de réduction, de réutilisation et de réemploi, et de recyclage soient fixés par décret pour la période 2021-2025, puis pour chaque période consécutive de 5 ans jusqu’en 2040. Le texte avance déjà avec l’introduction de certaines interdictions en 2020 et 2021 : interdiction des gobelets, des assiettes et des cotons-tiges en plastique à usage unique, interdiction à la vente des pailles, des couverts et des touillettes. La loi prévoit également de tendre vers l’objectif de 100 % de plastique recyclé d’ici le 1er janvier 2025 et inscrit l’objectif de mettre fin à la mise sur le marché d'emballages en plastique à usage unique d'ici 2040. Finalement, elle impose aux opérateurs de télécommunications d’informer leurs abonnés du niveau de données consommé et des gaz à effet de serre associés. En mai 2021, 21 décrets d’application de la loi anti-gaspillage pour une économie circulaire avaient déjà été publiés. La France est le premier pays de l’OCDE à s’être doté d’une loi pour sortir des emballages plastiques d’ici à 2040.
Plan France Relance 2021-2022
Le gouvernement a annoncé en septembre 2020 un plan de relance de 100 milliards EUR, dont 30 milliards EUR dédiés à l’écologie. Plusieurs mesures sont envisagées : rénovation thermique des bâtiments publics ; aides à la rénovation thermique des logements privés et sociaux et des TPE/PME ; investissement dans les infrastructures de vélo et transport en commun ; verdissement du parc automobile de l’État ; aides à l’achat de véhicules propres ; modernisation des centres de tri, de recyclage et de valorisation des déchets ; investissements dans les infrastructures fluviales et ferroviaires ; financement de prototypes et démonstrateurs pour améliorer la performance énergétique et environnementale de la flotte de pêche ; aides au renouvellement des agroéquipements ; lancement d’un « fonds friches » pour financer les opérations de dépollution, reconversion et réhabilitation des friches urbaines, industrielles ou commerciales ; soutien financier des projets de recherche pour le développement de solutions hydrogène ; soutien à l’industrie nucléaire pour renforcer les compétences et le développement de technologies innovantes. L’impact environnemental du plan France Relance a été analysé dans le cadre de l’initiative de l’OCDE pour une budgétisation environnementale (« Paris collaborative on Green Budgeting »).
Loi Climat et résilience du 20 juillet 2021
La loi portant lutte contre le dérèglement climatique et le renforcement de la résilience face à ses effets a été votée en juillet 2021. Elle renferme plusieurs mesures, issues des propositions de la Convention citoyenne sur le climat, autour de cinq thématiques : consommer, produire et travailler, se déplacer, se loger et se nourrir. Les principales mesures sont : rendre obligatoire la mise en place de zones à faibles émissions, avec une circulation plus limitée des véhicules les plus polluants, pour les agglomérations de plus de 150 000 habitants d’ici fin 2024 ; interdire la vente de véhicules neufs très émetteurs en 2030 ; mettre fin au trafic aérien sur les vols intérieurs là où il existe une alternative bas carbone en moins de 2h30 ; imposer une obligation de compensation des émissions de carbone associées aux vols intérieurs métropolitains pour tous les opérateurs aériens ; interdire progressivement la location des bâtiments et logements mal isolés (« passoires thermiques ») à partir de 2025 ; fixer un niveau de performance énergétique minimale pour caractériser un logement décent ; fixer dans la loi des objectifs pour les aires protégées ; taxer les engrais azotés ; renforcer les sanctions en cas d’atteintes à l’environnement ; créer un délit général de pollution de l’eau et de l’air qualifié « d’écocide ».
Sur la base du constat établi des enjeux principaux pour accélérer le rythme de réduction des émissions en France, les messages clés des sections suivantes de ce chapitre sont :
Les mesures d’incitation à réduire les émissions, basées sur les mécanismes de marché, doivent être renforcées. Les exonérations et les taux réduits nuisent à l’effet incitatif des taxes environnementales et à leur capacité à modifier les comportements individuels et à réorienter les investissements vers les projets « verts ».
La fiscalité environnementale n’est pas le seul instrument disponible et une approche globale, associant plusieurs dispositifs, est nécessaire. Il pourrait convenir de recourir parfois à la réglementation lorsque les incitations économiques sont inopérantes pour remédier aux défaillances du marché ou qu’elles ne sont pas socialement acceptées.
Les politiques d’accélération de la transition à une économie bas carbone ne peuvent pas aboutir sans l’adhésion de l’opinion publique. L’acceptabilité sociale et les effets sur la redistribution des réformes doivent être pris en compte. Les mécanismes de compensation en faveur des plus vulnérables et l’acceptabilité sociale des mesures environnementales doivent être simplifiés et plus visibles.
La conception de certains instruments pourrait être améliorée pour accroître leur efficacité sans nécessairement augmenter les dépenses publiques. Les critères environnementaux et les conditions pour bénéficier des aides publiques doivent être plus stricts. Les contrôles doivent être renforcés.
2.2. Les incitations économiques doivent être renforcées pour accélérer la réduction des émissions
Il est fondamental d’améliorer l’efficacité des investissements publics et de renforcer les incitations économiques pour orienter les investissements privés vers des projets plus « verts » et encourager tous les acteurs, notamment les ménages et les entreprises, à adapter des comportements plus écologiques. La France doit continuer ses efforts de revue de ses dépenses et peut s’appuyer sur son budget vert pour procéder à des réallocations budgétaires (Cour des Comptes, 2021). L’Étude économique de l’OCDE pour la France en 2019 formule plusieurs recommandations pour améliorer l’efficacité de l’investissement public, notamment dans les secteurs du transport et de l’énergie (OCDE, 2019a). Cette section se focalise sur la mobilisation des investisseurs, des ménages et des entreprises en faveur d’une transition écologique efficace.
Les investissements privés doivent augmenter
Les investisseurs et les créanciers ont besoin de plus d’informations sur l’impact environnemental des projets, afin de mieux mesurer les opportunités et les risques qui y sont liés et d’intégrer les préoccupations environnementales dans leur prise de décision. Les entreprises doivent communiquer plus d’informations sur les démarches effectués pour prendre en compte les préoccupations sociales et environnementales dans leurs stratégies de développement. Les entreprises sont déjà vivement incitées à incorporer les enjeux climatiques dans leurs comptes rendus sur la responsabilité sociétale des entreprises (RSE). Depuis 2010, cet exercice est même obligatoire pour les entreprises cotées et les grandes entreprises. En pratique, cette obligation de compte rendu impacte aussi les PME et les TPE qui fournissent les plus grandes entreprises et participent donc à leurs chaines de production. Cependant, celles‑ci n’ont pas toujours les moyens ni les connaissances nécessaires à un exercice de compte rendu RSE efficace. L’Agence de la transition écologique (ADEME), qui offre plusieurs sessions de formation aux entreprises, associations et collectivités, pourrait offrir des modules spécifiques, conçus pour les aider à mieux maîtriser les enjeux liés à leur obligation de compte rendu RSE.
Les méthodologies d’analyse de ces comptes rendus RSE restent très hétérogènes et parfois peu transparentes. Pour les entreprises cotées, l’analyse des informations qui y sont contenues a entraîné le développement de notations de performance extra‑financière, souvent appelée notations ESG (c‘est‑à‑dire basée sur des indicateurs Environnementaux, Sociaux et de Gouvernance). Pour les entreprises non‑cotées, la notation des entreprises réalisée par la Banque de France, qui repose aujourd’hui sur l’analyse des ratios financiers, pourrait aussi intégrer des critères extra‑financiers (I4CE, 2021a). Cependant, sans un cadre règlementaire harmonisé, qui permettrait notamment une meilleure transparence vis‑à‑vis des méthodologies de notation, la pratique courante qui consiste à afficher des préoccupations environnementales qui ne sont pas réellement prises en compte (« éco‑blanchiment ») pourrait nuire à la crédibilité du compte‑rendu RSE et des notations ESG (Boffo et Patalano, 2020).
Plusieurs pistes pourraient être explorées pour harmoniser et améliorer la transparence des évaluations de la performance extra‑financière. La création d’une base de données d’indicateurs de performance extra‑financière unique et de libre accès serait une possibilité. Un cadre réglementaire comportant des exigences sur la façon dont les potentiels conflits d’intérêt sont gérés et les contrôles internes réalisés pourrait être développé (Banque de France et al., 2020). Des audits ou des certifications externes pourraient être mis en place pour les agences de notation ESG. Le développement d’une taxonomie des activités durables devrait aussi contribuer à harmoniser les méthodologies d’analyse d’information extra‑financière. Les récents efforts déployés en ce sens par la Commission européenne – la publication d’une première taxonomie sur les activités « durables sur le plan environnemental » (ou « vertes ») en juin 2021, la revue de la directive européenne sur le « rapport de durabilité » et la création d’un point d’accès unique aux données des entreprises – représentent une grande avancée.
Les investisseurs finaux, notamment les ménages, doivent aussi recevoir les informations appropriées quand ils décident de faire appel à des gestionnaires d’actifs ou des investisseurs institutionnels. Le ministère de l’Économie et des Finances a mis en place un label Investissement Socialement Responsable (ISR) pour distinguer les fonds dont la stratégie comporte des critères extra‑financiers. Les fonds labellisés ISR doivent communiquer sur leur stratégie d’investissement et leur suivi des entreprises dans lesquelles ils investissent. Selon l’information publiée sur le site du ministère, les presque 700 fonds labellisés ISR en mars 2021 comptaient déjà un total de près de 470 milliards EUR d’encours. Le ministère de la Transition écologique a aussi créé un label en 2015, appelé « GreenFin France Finance Verte », très exigeant et exclusivement axé sur les questions environnementales. Celui‑ci garantit la qualité environnementale du produit financier labellisé et a la particularité d’exclure les fonds qui investissent dans des entreprises opérant dans le secteur des énergies fossiles. Cependant, il ne permet pas encore le développement à grande échelle d’une offre de produits pour les placements des particuliers (I4CE, 2021a). En juillet 2021, 62 fonds avaient été labellisés, pour un total de 17 milliards EUR d’encours. Il conviendrait de clarifier les différences entre ce label et le label ISR pour éviter une quantité excessive d’informations et les pratiques d’éco‑blanchissement. Les régulateurs devraient aussi s’assurer que les labels existants restent cohérents avec la taxonomie durable développée par la Commission européenne.
L’orientation vers le court terme des investisseurs représente aussi un obstacle au financement de la transition écologique. En effet, la majorité des investisseurs sont soumis à une pression importante de recherche de résultats financiers rapides. Beaucoup de gestionnaires de fonds d’investissement sont rémunérés en fonction de la performance de leurs fonds, ce qui les pousse à rechercher une rentabilité à court‑terme. Les acteurs financiers peinent donc à s’engager sur des horizons au‑delà de trois ou cinq ans (Carney, 2015). Les pratiques de gestion indicielle, ou la sélection des produits, titres ou secteurs à inclure dans le portefeuille est partiellement automatisée de façon à répliquer ou surpasser les performances d’un marché de référence, dissuadent les investisseurs de s’engager auprès des entreprises dans lesquelles ils investissent et de discuter directement avec elles des thèmes de transition écologique (ESMA, 2019). Le développement d’un cadre harmonisé et transparent d’analyse d’indicateurs de performance extra‑financière, défini dans le droit européen et dont les avancées sont discutées ci‑dessus, et leurs intégrations dans des indices généralistes pourraient constituer une piste de correction du biais de court‑terme. Si cette méthode se révèle insuffisante, les textes qui régulent les pratiques de rémunération pourraient inciter les acteurs financiers à repousser à plus tard, et au‑delà de trois ans comme c’est le cas actuellement, la perception d’une partie des dividendes. Ces textes pourraient aussi inciter à ce que la politique de rémunération soit associée à des indicateurs de performance extra‑financière des portefeuilles (I4CE, 2021a).
Le marché des « obligations vertes » connaît une forte expansion ces dernières années, mais reste moins accessible pour les petites et moyennes entreprises. Ces obligations sont des titres de dettes émis sur les marchés financiers ou l’émetteur certifie que les fonds se destineront à financer des projets dont on attend des bénéfices environnementaux. Pour cela, les documents qui accompagnent chaque émission doivent détailler les projets concernés. Il incombe toutefois aux investisseurs de les consulter pour en savoir davantage sur la nature de leur investissement. La crédibilité de l’émetteur joue donc généralement un rôle important. Les principaux pays émetteurs d’obligations vertes sont les États‑Unis, la Chine et la France (graphique 2.12, partie A). Après l’émission de la deuxième obligation verte de maturité 23 ans par l’Agence France Trésor en mars 2021, la France est devenue l’emprunteur souverain le plus important sur ce marché (Bloomberg New Energy Finance, 31 mars 2019 ; graphique 2.12, partie B). L’encours de cette obligation verte s’élevait en mars 2021 à 28.9 milliards EUR. Au‑delà des administrations publiques, les principaux émetteurs d’obligations vertes en France sont de grandes structures, avec un profil de risque limité et ayant déjà accès aux marchés financiers, notamment les grandes entreprises de l’énergie et du transport et les grandes sociétés du secteur financier. De ce fait, la plupart des projets financés par ces obligations auraient de toute façon été financés par des obligations classiques (I4CE, 2018b). Le développement du marché des obligations vertes nécessite qu’une définition précise et standardisée des objets financés par ces obligations soit mise en place et reconnue au niveau international (Banque de France, 2019). L’adoption d’une Taxonomie européenne des activités durables représente une étape importante vers une définition officielle et standardisée (OCDE, 2020b). La Commission européenne a également proposé un standard d’obligation verte en juillet 2021, visant à constituer un benchmark international.
Graphique 2.12. La France est l’un des pays les plus engagés dans le marché des obligations vertes
Source : Base de données « Climate bonds Initiative » et OCDE (2020) « Business and Finance Outlook 2020 ».
Les acteurs financiers doivent connaître les risques et opportunités associés au changement climatique, à l’épuisement des ressources naturelles et à la perte de biodiversité. Certains domaines de connaissance, en particulier ceux liés au secteur de l’énergie ou aux technologies innovantes bas‑carbone et faiblement polluantes peuvent être très technique. Les acteurs bancaires, en particulier, ne sont pas toujours en mesure de poser les bonnes questions et donc de financer les projets les plus pertinents (I4CE, 2021a). Cependant, ils sont généralement les seuls interlocuteurs des PME, TPE et des ménages. Les formations qui leur sont dispensées doivent donc être adaptées pour leur procureur des connaissances minimales sur les conséquences financières du changement climatique et des politiques environnementales.
L’adaptation des marchés financiers à l’accroissement des risques climatique et à l’importance de l’efficience des ressources peut prendre un certain temps. Dans l’intervalle, les pouvoirs publics devront sans doute prendre des mesures supplémentaires. Les « prêts verts » garantis par l’État et destinés aux petites entreprises souhaitant investir dans des technologies, des infrastructures et des processus plus respectueux de l’environnement (à hauteur de 50 000 EUR à 5 000 000 EUR sur 10 ans maximum), instaurées début 2021 et sur la durée du plan de relance, sont une bonne chose. Ce type d’émissions incitera en outre les acteurs bancaires à acquérir l’expérience requise pour évaluer la qualité des projets de transition des entreprises et des collectivités territoriales. Les autorités pourraient envisager de prolonger ce dispositif au‑delà de 2022.
Une part encore faible des volumes conséquents de l’épargne des ménages s’oriente vers les investissements « verts ». Or, cette épargne pourrait représenter une source de financement pertinente, étant donné que la rentabilité n’est pas la motivation principale des ménages (Rüdinger, 2015). Renforcer la crédibilité des labels accordés aux investissements « verts » et de leurs bénéfices environnementaux inciterait davantage ceux‑ci à investir dans les produits financiers associés. Le label « GreenFin » en particulier devrait être davantage utilisé pour les produits visant les particuliers. Si l’amélioration de la crédibilité et de la transparence de ces labels ne suffit pas à attirer des volumes plus importants de l’épargne des ménages, alors les institutions financières devraient être encouragées à leur proposer plus systématiquement des placements « verts ». La Loi PACTE de 2019 impose aux organismes d’assurance‑vie de proposer dans chaque contrat d’assurance‑vie au moins une unité de compte détentrice du label ISR ou « GreenFin » mentionnés ci‑dessus. Ce type d’obligation pourrait être étendue à plus d’institutions financières et de produits financiers.
Le changement climatique et la dégradation des écosystèmes posent un risque pour la stabilité du système financier. Au‑delà de la mobilisation de financements en faveur de la transition écologique, les régulateurs doivent donc aussi s’assurer de la résilience de l’ensemble du secteur financier aux menaces croissantes de catastrophes naturelles et de transitions écologiques abruptes et désordonnées (Allen et al., 2020). Le premier exercice de « stress‑test » climatique a été réalisé en France, par la Banque de France et l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Les résultats, publiés en mai 2021, montrent que l’exposition du secteur financier français est modérée (ACPR et Banque de France, 2021). L’exercice a cependant relevé un certain nombre de limites méthodologiques : les institutions financières ont du mal à évaluer le risque de marché sur un horizon temporel aussi lointain, les mécanismes de transmission des chocs climatiques à l’économie réelle et financière ne sont pas encore bien maîtrisés et l’exercice reste sensible aux choix des différents scénarios (ACPR et Banque de France, 2021). Il convient donc de continuer d’améliorer la méthodologie de ce test de stress climatique en vue du prochain exercice prévu en 2023.
La fiscalité environnementale doit être renforcée
La fiscalité environnementale occupe encore une place modeste par rapport à l’ensemble des recettes fiscales, avec 56 milliards EUR en 2018 (graphique 2.13, partie A ; Conseil des prélèvement obligatoires, 2019). Le ratio des taxes au PIB est plus faible que dans le milieu des années 90, malgré une remontée récente (graphique 2.13, Partie B). Cette tendance à la baisse, qui est observable dans la plupart des pays européens, s’explique principalement par l’absence d’indexation de la plupart de ces taxes et par la hausse de la part des véhicules diesel, qui sont toujours moins taxés, dans les ventes automobiles totales jusqu’en 2012 (CGDD, 2017a). La remontée récente des recettes de la fiscalité environnementale de 2014 à 2018 s’explique principalement par l’introduction d’une composante carbone dans les taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), le gaz naturel (TICGN) et le charbon (TICC), ainsi que par le rapprochement de la fiscalité du diesel et celle de l’essence (Conseil des prélèvements obligatoire, 2019). Cependant, à la suite du mouvement des « gilets jaunes », la composante carbone des taxes sur l’énergie, souvent appelée « taxe carbone » a été gelée à son niveau de 2018 et l’alignement de fiscalité entre les différents types de carburants a été repoussé au 1er janvier 2023 dans un contexte de crise économique et de tensions sur l’offre de matières premières.
Les taxes environnementales, et en particulier les taxes énergétiques, sont pourtant efficaces dans la réduction de la consommation d’énergie et des émissions associées. Une augmentation des prix de l’énergie de 10 % peut réduire la consommation d’énergie des entreprises françaises du secteur industriel de 6 %, sans réduire le taux d’emploi du secteur. En effet, la hausse des prix de l’énergie encourage à moyen terme une réallocation de la main‑d’œuvre vers les entreprises les moins intensives en énergie et les plus efficaces (Dussaux, 2020). Il n’y a aucune évidence empirique que la taxe carbone ait un impact négatif sur la croissance et le niveau global d’emploi (Metcalf et Stock, 2020 ; Dechezleprêtre et Kruse, 2018). La fiscalité environnementale peut même stimuler sur le long terme l’innovation dans la conception de produits et de procédés de fabrication moins polluants, ou encore, le développement de nouveaux marchés (Kozluk et Zipperer, 2013). Cela étant, la réallocation prend du temps, s’accompagne de coûts et exige des politiques publiques complémentaires (voir plus haut). En outre, les taxes environnementales peuvent être régressives et, dans certains secteurs, comme le transport, l’absence de solutions de remplacement peut considérablement amoindrir l’élasticité‑prix de la demande d’énergie. Enfin, le manque d’acceptabilité sociale des hausses de la taxe carbone peut inviter à mettre en place d’autres instruments d’action publique alternatifs ou complémentaires, tels que des normes, des interdictions publiques ou des réglementations, même si la recherche sur l’acceptabilité des politiques environnementales se trouve encore à un stage précoce (encadré 2.4.).
Graphique 2.13. La fiscalité environnementale représente une faible part des recettes fiscales
Note : Les données incluent taxes, frais et charges liés à l'environnement, permis négociables, systèmes de consigne, subventions motivées par l'environnement et approches volontaires utilisées pour la politique environnementale. Les données ont été validées et complétées par des statistiques sur les recettes provenant de la base de données des statistiques fiscales de l'OCDE et de sources nationales officielles.
Source : OCDE, Statistiques sur les taxes environnementales.
Réformer les taxes énergétiques
La tarification des émissions de carbone dans les différents secteurs est inégale. Les taxes énergétiques, avec la composante carbone et le prix moyen des quotas d’émissions du système européen (le SEQE‑UE), déterminent le prix effectif des émissions de carbone calculé par l’OCDE. Tous secteurs confondus, et en comparaison avec d’autres pays de l’OCDE, le prix effectif du carbone en France est relativement proche du prix de référence de 60 EUR la tonne de CO2, une estimation du coût moyen pour la société associé à l’émission d’une tonne de carbone en 2020, (graphique 2.14, partie A). En 2018, la part des émissions de CO2 couvertes par un prix égal ou supérieur à 60 EUR la tonne était de 55 % en France, contre 36 % en moyenne dans 44 pays couverts par l’étude (OCDE, 2018). Néanmoins, cette proportion varie de façon significative entre les différents secteurs considérés et en particulier entre les secteurs soumis au SEQE‑UE et ceux qui ne le sont pas (graphique 2.14, partie B).
Les prix du carbone appliqués dans la production d’énergie et l’industrie, surtout déterminés par le Système d’Échange de Quotas d’Émissions de l’UE, ont augmenté récemment. En 2019, le prix du quota d’émissions sur le SEQE‑UE était encore de seulement 24.7 EUR par tonne (EEA, 2020). Cependant, depuis le début de l’année 2021 et l’entrée en vigueur d’un nouveau cadre réglementaire européen, le prix du quota d’émission a fortement augmenté et franchi 50 EUR la tonne de CO2 équivalent en juin 2021 (encadré 2.2). Avec un prix du quota d’émissions de 50 EUR la tonne de CO2 équivalent appliqué aux secteurs et entreprises soumis aux SEQE‑UE, la différence entre le prix effectif d’une tonne d’émission et le prix‑référence de 60 EUR serait ramenée à 33 % (graphique 2.14, partie A).
Graphique 2.14. Les émissions de CO2 ne sont pas toutes taxées au même niveau
Note : Le point de données pour la France en 2021 se fonde sur le renchérissement des quotas d’émission dans le SEQE‑UE en début d’année. Le calcul n’a été actualisé que pour la France, mais cette évolution réduit aussi le déficit de tarification du carbone d’autres pays de l’UE.
Source : OCDE, Taux Effectifs sur le Carbone (base de données).
Les exonérations et taux réduits affaiblissent l’effet incitatif des taxes énergétiques pour les secteurs et entreprises non intégrés dans le SEQE‑UE, comme la construction, l’agriculture et les transports – qui n’ont pas encore atteint leurs objectifs de réduction des émissions. Par exemple, l’usage de gazole non routier, notamment dans le secteur de la construction, bénéficie d’un taux réduit. En 2018, cet avantage fiscal coûtait presque 2 milliards EUR en manque à gagner fiscal (I4CE, 2018a). Le gouvernement avait prévu de le supprimer en 2019. Cependant, face au mouvement des « gilets jaunes » de 2018 et à la pandémie de COVID‑19 de 2020, le gouvernement a reculé à trois reprises. Le carburant utilisé par les engins agricoles bénéficie aussi d’un crédit d’impôt qui représente 60 % des dépenses fiscales accordées au secteur agricole et un total d’environ 200 millions EUR (OCDE, 2020d ; I4CE, 2018a). Dans le secteur du transport routier, même si la part des émissions taxées au prix de référence de 60 EUR y est largement plus importante, certains avantages fiscaux réduisent l’effet incitatif de la fiscalité de l’énergie. La taxe sur le transport routier de marchandises, par exemple, est partiellement remboursée. En 2018, ce remboursement représentait plus de 1 milliard EUR de dépenses fiscales brutes (I4CE, 2018a). Le taux effectif a augmenté marginalement de deux centimes d’euros par litre, ce qui est insuffisant. La loi « Climat et Résilience » fixe l’objectif de supprimer ce remboursement d’ici 2030, mais le calendrier exact et la trajectoire de réalisation de cet objectif n’ont cependant pas encore été définis.
Encadré 2.2. Réexamen de la phase 4 du SEQE UE (2021-2030)
Afin d’accroître le rythme de réduction des émissions, le nombre total de quotas d’émission diminuera de 2.2 % par an à partir de 2021, contre 1.74 % actuellement.
La réserve de stabilité du marché (RSM) – le mécanisme mis en place par l’UE pour réduire l’excédent de quotas d’émission sur le marché du carbone et prévenir les déséquilibres du marché – est renforcée. Entre 2019 et 2023, le nombre de quotas mis en réserve sera doublé pour atteindre 24 % des quotas en circulation. Le taux d’alimentation normal de 12 % sera rétabli à partir de 2024.
Le système d’allocation de quotas à titre gratuit sera prolongé d'une nouvelle période de dix ans. Il a été révisé afin d’axer les efforts sur les secteurs les plus exposés au risque de délocalisation de leur production en dehors de l’UE. Ces secteurs recevront 100 % de leurs quotas à titre gratuit. Pour les secteurs moins exposés, l’allocation de quotas à titre gratuit devrait être progressivement supprimée après 2026, passant d’un maximum de 30 % à zéro à la fin 2030.
Deux nouveaux mécanismes de financement seront mis en place pour aider les secteurs industriels à forte intensité énergétique et le secteur de l’électricité à relever les défis en matière d’innovation et d’investissement auxquels ils seront confrontés pour réduire les émissions : le Fonds pour l’innovation et le Fonds pour la modernisation.
La proposition présentée par la Commission européenne en vue de réviser le SEQE‑UE en septembre 2020 prévoyait l’extension du système au secteur du transport, notamment le transport routier et maritime. L’intégration du transport routier dans le SEQE augmenterait d’environ 50 % les émissions couvertes.
La suppression de tous ces avantages fiscaux est nécessaire pour assurer la préservation du signal‑prix des taxes énergétiques et de la composante carbone. Au total, les exonérations, remboursements et taux réduits des taxes énergétiques se seraient élevés à 6.9 milliards EUR en 2018 (I4CE, 2018a). La suppression progressive des exonérations fiscales et des taux réduits des taxes énergétiques contribuera à rapprocher le prix effectif du carbone entre différents secteurs d’activité. Une fois que ces avantages auront été supprimés et que la tarification du carbone tous secteurs confondus sera plus équilibrée, la trajectoire de hausse progressive de la composante carbone des taxes énergétiques devrait reprendre pour maintenir l’effet incitatif et éviter des changements importants et brusques dans les années à venir.
Les émissions de dioxyde de carbone dans le secteur résidentiel‑tertiaire sont encore à peine taxées (graphique 2.14, partie B). Le prix des émissions de CO2 dans le secteur résidentiel et commercial est principalement déterminé par la composante carbone de la taxe intérieure de consommation de gaz naturel (TICGN). C’est donc surtout la réduction potentielle des émissions dans les bâtiments qui sera « manquée » avec le gel de la hausse de la taxe carbone. Si la composante carbone ne peut être relevée immédiatement par manque d’acceptabilité sociale d’une telle mesure, la hausse de la taxe d’accise sur le gaz naturel pourrait être considérée, ce qui n’impacterait pas le prix effectif des émissions de carbone dans le secteur des transports déjà élevé. En effet, la TICGN est restée stable à 8.45EUR/MWh depuis 2018, alors qu’elle aurait dû atteindre 14.13EUR/MWh en 2021. Ces augmentations devaient contribuer à financer le développement des énergies moins carbonées, comme le biogaz. En raison de la récente flambée des prix du gaz et de la décision prise par le gouvernement de lisser cette hausse sur la durée, cette politique est particulièrement difficile à mettre en œuvre dans le contexte actuel. De telles mesures pourront néanmoins être envisagées lorsque les tensions sur l’approvisionnement en gaz s’allègeront.
Pour éviter la hausse des inégalités et du risque d’incapacité à satisfaire ses besoins en transport et en chauffage, tout en maintenant l’effet incitatif des taxes énergétiques et de la composante carbone, la compensation par des primes à la conversion écologique plus généreuses devrait être préférée à l’exonération, aux taux réduits ou aux crédits d’impôt, ou encore à une redistribution financière directe. Dans le cas de la taxe sur le gaz naturel, la redistribution d’un tiers des recettes supplémentaires aux ménages modestes suffirait à atténuer le risque d’incapacité à satisfaire leurs besoins en chauffage (Flues et van Dender, 2017). Par ailleurs, la mise en place de mécanismes de redistribution favorise l’acceptabilité des taxes à finalité environnementale, tel que la composante carbone des taxes énergétiques.
Renforcer les autres taxes environnementales
La fiscalité environnementale en France repose essentiellement sur les taxes énergétiques qui représentent les trois quarts des recettes fiscales environnementales (CGDD, 2017a). Les taxes sur les transports hors carburant, qui visent à réduire la pollution atmosphérique, la congestion et la pollution sonore, sont particulièrement faibles par rapport à la moyenne de l’OCDE (graphique 2.15). La taxe sur les certificats d’immatriculation automobile est également basse en comparaison avec d’autres pays européens. De plus, les exonérations de taxe sur les véhicules des sociétés sont nombreuses et les critères de performances du bonus/malus automobile pourraient être renforcés, comme on le verra dans la section suivante. La disparition de la « vignette automobile » en 2000 a réduit d’un quart les taxes sur les transports et depuis, aucune autre taxe sur la possession de véhicules pour les particuliers depuis n’a été instaurée (CGDD, 2017a). Les modalités de calcul de la taxe sur les certificats d’immatriculation et de l’avantage fiscal lié aux voitures de fonction devraient être reconsidérées (Conseil des prélèvements obligatoire, 2019).
La France pourrait considérer, comme ses voisins européens, l’introduction d’une taxe sur les poids lourds. Cette « écotaxe » s’ajouterait aux péages sur les principales autoroutes. L’idée d’une « écotaxe » en Ile‑de‑France et en Alsace gagne du terrain et le projet de loi « Climat et Résilience » ouvre cette possibilité aux régions qui le souhaitent. Le dispositif devrait être étendu au niveau national. La Suisse a été le premier pays du continent à instaurer officiellement une « écotaxe » en 2001, concernant tous les véhicules poids lourds nationaux et étrangers de plus de 3.5 tonnes. Le montant de la taxe est fonction du poids du véhicule, du kilométrage parcouru et du taux d’émissions polluantes produit. Le taux varie entre 2.28 centimes et 3.10 centimes CHF par tonne et kilomètre parcouru (environ 3 centimes EUR). Ce dispositif aurait permis de réduire les émissions de particules fines de 10 % et les émissions de d’oxydes d’azote de 14 % (Office fédéral du développement territorial, 2015). Compte tenu du volume de trafic annuel de poids lourds en France, une taxe équivalente pourrait rapporter environ 10 milliards EUR (0.5 % du PIB). L’Autriche a suivi l’exemple en 2004 et l’Allemagne en 2005. D’autres pays, comme le Danemark, le Luxembourg, les Pays‑Bas, la Suède ou la Belgique ont opté pour un système d’Eurovignette, basé sur le temps effectif passé sur la route par les véhicules.
Graphique 2.15. Les taxes sur les transports hors carburant sont sous la moyenne de l’OCDE
En % du PIB, 2019
Source : OCDE, Statistiques sur les taxes environnementales.
Les émissions de gaz à effet de serre autres que le CO2, comme le méthane et le protoxyde d’azote – provenant principalement du secteur agricole – et l’hydrofluorocarbure (HFC) – provenant principalement des systèmes de climatisation et de réfrigération du secteur résidentiel‑tertiaire – ne sont, quant à eux, pratiquement pas taxées (section 1 ; CGDD, 2017a). Les émissions industrielles de protoxyde d’azote sont incluses dans le système SEQE‑UE depuis la troisième révision du cadre législatif du système d’échange, mais les émissions d’autres secteurs ne sont toujours pas taxées (encadré 2.2). L’entrée en vigueur d’une taxe sur les HFC était prévue en 2021, mais elle a été décalée à 2023. L’entrée en vigueur de cette taxe ne doit plus être reportée.
Les instruments fiscaux s’appliquant aux domaines de la pollution des sols, de l’eau, ainsi que de la consommation des ressources naturelles, demeurent insuffisants. Les taxes portant sur la pollution de l’air et de l’eau représentent seulement 6 % des taxes environnementales contre près de 20 % aux Pays‑Bas, par exemple (CGDD, 2017a). La taxe générale sur les activités polluantes reste inférieure aux coûts de dépollution et aux coûts d’investissement dans les technologies moins polluantes (Cour des comptes, 2020). Les redevances des Agences de l’eau ne couvrent pas l’utilisation d’engrais minéraux, pourtant très endommageant pour certains écosystèmes. Enfin, les taxes sur l’extraction de ressources non‑renouvelables sont moindres et n’ont pratiquement pas évolué ces dernières années (CGDD, 2017a). Le taux de ces taxes doit être revu à la hausse pour qu’elles ne perdent pas leur effet incitatif. Un prélèvement sur les engrais azotés pourrait aussi entrer en vigueur pour réduire la contamination des sols et des eaux (Sud, 2020). Le projet de loi « Climat et Résilience » dispose qu’une redevance sera mise en place si les objectifs de réduction des émissions liées aux engrais agricoles azotés ne sont pas atteints, ce qui va dans la bonne direction. En Suède, l’introduction d’une taxe sur les émissions d’oxyde d'azote (NOx) s’est avérée très efficace (encadré 2.3).
Encadré 2.3. La taxe suédoise sur les émissions d’oxyde d’azote (NOx)
La Suède a adopté en 1985 une stratégie visant à réduire de 30 % ses émissions globales de NOx. Les installations de combustion fixes ont donc été soumises à différentes limites d’émission quantitatives individuelles. Néanmoins, il est vite apparu que ces limites d’émission ne seraient pas suffisamment efficaces pour atteindre les objectifs de réduction des émissions. Le Parlement suédois a alors décidé en 1990 de compléter les plafonds individuels par une taxe de 40 SEK par kilogramme de NOx émis par toute installation de combustion fixe produisant au moins 50 MW d’énergie utile par an. Lors de l’introduction de cette taxe, environ 200 installations y étaient assujetties.
En trois ans, les émissions moyennes par unité d’énergie utile produite ont diminué de 40 %. Cette taxe a été étendue à toutes les installations de combustion fixes dont la production d’énergie était supérieure à 10 MW d’énergie utilisable par an et relevant des secteurs de la production de chaleur et d’électricité, de l’industrie chimique, de l’incinération des déchets, de la métallurgie, des pâtes et papiers, de l’alimentation et de l’industrie du bois. En 2008, la taxe a été portée à 50 SEK (5.5 EUR) par kilogramme de NOx, afin de maintenir une forte incitation à la réduction des émissions. Les recettes de cette taxe s’’elevaient à environ 85 millions EUR en 2010.
Source : OCDE (2014), Examens Environnementaux de l’OCDE : Suède 2014, OCDE, Paris.
Le soutien aux ménages et aux entreprises doit augmenter pour améliorer l’acceptabilité sociale
Les taxes environnementales, comme d’autres impôts indirects, pèsent davantage sur les ménages modestes. Les 20 % de ménages les plus pauvres consacrent 7.2 % de leurs revenus à l’énergie, contre 2.1 % pour les ménages les plus aisés (Conseil des prélèvements obligatoire, 2019). La taxe carbone pèse aussi proportionnellement plus sur les ménages éloignés des grands centres urbains et péri‑urbains, avec un accès limité aux infrastructures de transport en commun. La fiscalité environnementale peut aussi avoir des effets néfastes sur la compétitivité des entreprises française. La hausse des taxes environnementales peut générer des « fuites de carbone » et la relocalisation d’activités polluantes et émettrices en dehors des frontières de la France ou de l’Union Européenne, vers des pays où la réglementation environnementale est moindre ou faible. Même si cette évolution est compensée en partie par la réallocation des ressources vers les secteurs « verts » et les entreprises plus soucieuses de l’environnement sur le territoire national, les coûts de transition peuvent être importants et concentrés sur quelques parties prenantes.
Le manque d’acceptabilité sociale des politiques environnementales plus strictes et, en particulier, de taxes environnementales plus élevées, peut rendre leur mise en place très difficile. En France, la hausse de la taxe carbone et le rapprochement de la fiscalité du diesel et de celle de l’essence en 2018, se sont heurtés à l’hostilité de l’opinion publique. Après le mouvement des « gilets jaunes », ces dispositions ont été suspendues et la dynamique d’augmentation de la fiscalité environnementale dans son ensemble a été remise en question. Plusieurs facteurs pourraient expliquer cette forte opposition du public : la hausse prévue de la fiscalité a été trop raide alors que le cours du pétrole augmentait significativement, les bénéfices sociaux n’ont pas été bien compris, la motivation climatique a rencontré la suspicion et aucun dispositif de compensation pour les ménages et les entreprises plus vulnérables n’avait été envisagé (CEDD, 2019c). Le mouvement des « bonnets rouges » de 2013, après la tentative d’introduction d’une taxe sur les poids lourds, est un autre exemple d’hostilité publique à une augmentation de la fiscalité environnementale.
Les effets socio‑économiques des politiques environnementales doivent être soigneusement étudiés. Les évaluations d’impact doivent non seulement identifier les efforts d’abattement avec le meilleur rapport coût‑efficacité, mais aussi comprendre comment ils seront répartis dans la population et entre les entreprises. Ces évaluations doivent choisir des méthodes quantitative ou qualitative appropriées, être transparentes quant aux critères d’évaluation utilisés, aux hypothèses retenues et à la méthodologie sélectionnée. Elles doivent aussi être indépendantes et leurs résultats largement diffusés (HCC, 2019). À partir de ces études, la conception des politiques environnementales ou le développement d’un mécanisme de compensation adapté devraient être envisagés, s’il y a lieu. Comme on l’a vu, la France peut encore améliorer le dispositif d’évaluation de ses politiques environnementales. L’impact socio‑économique et régional du projet de loi « Climat et Résilience », par exemple, n’apparaissent que succinctement dans l’étude d’impact prospective du projet de loi (HCC, 2021b).
Une meilleure communication et une plus grande transparence quant à l’utilisation des taxes environnementales contribueraient à en renforcer l’acceptation sociale (encadré 2.4). Les taxes environnementales ne seront acceptées comme légitimes que si l’objectif de réductions des émissions fait l’objet d’une communication claire et crédible. La taxe carbone, par exemple, n’a été acceptée que dans des pays où la confiance dans les institutions est élevée et où la communication sur le dispositif a été longuement réfléchie, comme la Suède, le Danemark ou la Norvège. Pour améliorer ses efforts de communication, le gouvernement français a commencé à publier des rapports annuels sur l’impact environnemental du budget de l’État, appelés « budgets verts ». Cela étant, la pédagogie risque de ne pas suffire. La Suisse, par exemple, a mis en place un mécanisme d’ajustement automatique de sa taxe carbone, en fonction de la trajectoire de ses émissions pour que les taxes environnementales ne soient pas considérées comme encore une autre taxe destinée à engranger des recettes fiscales (encadré 2.5).
Les mécanismes de compensation visant à corriger les impacts de la fiscalité environnementale sur les ménages et les entreprises les plus vulnérables peuvent être améliorés. On pourrait utiliser les recettes des taxes environnementales pour renforcer les dispositifs de prime à la conversion des véhicules, de prime à la conversion des chaudières, d’aides à l’achat de technologies de production moins polluantes ou d’aides à la rénovation énergétique des bâtiments, comme en Suisse (encadré 2.5). De tels dispositifs devraient être préférés à l’exonération de taxes ou la redistribution monétaire intégrale des recettes, afin de préserver les effets incitatifs des taxes environnementales. Utiliser les recettes de la fiscalité environnementale pour subventionner les changements d’équipements permet aussi de bien cibler les perdants de ces réformes, c’est‑à‑dire, ceux qui ont des équipements polluants et qui sont assujettis à une fiscalité plus élevée. En France, depuis son introduction en 2014, moins d’un quart des recettes de la taxe carbone a été consacré au financement de la transition écologique ou à la compensation des ménages vulnérables. Les recettes ont majoritairement été utilisées pour réduire le déficit budgétaire de l’État (Ademe, 2019 ; Conseil des prélèvements obligatoires, 2019). En 2018, les dépenses supplémentaires associées à la hausse de la taxe carbone pour les ménages, estimées à 3.7 milliards EUR, n’auraient été compensées qu’à hauteur de 180 millions EUR (Husson, 2017).
Encadré 2.4. L’acceptation sociale des mesures environnementales en France
Les résultats d’une étude OCDE sur l’acceptabilité sociale des mesures environnementales en France, montrent que les électeurs seraient moins opposés à l’annonce d’une taxe carbone dont les recettes sont entièrement redistribuées aux ménages et aux entreprises, par rapport à la même mesure sans mécanisme de compensation (graphique 2.16). Entre les différentes possibilités d’utilisation des recettes, les Français semblent plus favorables aux investissements dans les infrastructures « vertes », notamment les transports en commun, ou à une réduction des impôts sur le revenu comme en Suède (graphique 2.17 ; encadré 2.6).
Cette étude montre également que les interdictions sont parfois perçues de manière moins négative que les taxes, du moins dans un premier temps (graphique 2.16). Cela suggère que des mesures non fondées sur le marché pourraient être considérées comme des alternatives dans certains cas, bien qu'elles soient moins efficaces pour réduire les émissions de carbone (Furceri et al., 2021).
Graphique 2.16. Le soutien du public aux taxes carbones reste faible
La réponse au question « Soutenez-vous les mesures suivantes ? »
Graphique 2.17. L’utilisation des recettes de la taxe carbone pour financer des infrastructures vertes accroîtrait l’acceptation sociale
La réponse au question « Soutenez-vous une taxe carbone si les recettes sont utilisées pour ... ? »
Source : Dechezleprêtre, Fabre, Kruse et Stancheva (à paraître). Résultats préliminaires. Échantillon pondéré et représentatif de 1691 observations.
Encadré 2.5. L’ajustement de la taxe carbone en fonction de la distance par rapport aux objectifs en Suisse
En 2011, la Suisse a mis en place un mécanisme d’ajustement de sa taxe carbone en fonction de la réalisation ou non d’objectifs intermédiaires. Si les objectifs de réduction des émissions de CO2 fixés chaque année ne sont pas atteints, la hausse prévue de la taxe carbone s’applique automatiquement. Si les objectifs sont atteints ou même dépassés, la taxe carbone reste constante et la hausse prévue reportée à l’année suivante. L’État ne reçoit donc pas de recettes supplémentaires quand les objectifs de réduction d’émissions sont satisfaits. De surcroît, les efforts déployés pour atteindre les objectifs sont récompensés par des hausses de la fiscalité moins élevées.
En ce qui concerne les mécanismes de compensation, un tiers des revenus de la taxe carbone en Suisse est consacré aux programmes de soutien à la rénovation énergétique des bâtiments pour réduire la consommation d'énergie. Le reste est redistribué uniformément à tous les résidents suisses via des primes d'assurance‑maladie moins élevées, indépendamment de leurs revenus.
Source : Bureau et al., 2019 ; Banque mondiale, « Using carbon revenues », note technique n° 16, août 2019.
Une augmentation des taxes environnementales pourrait être compensée par une réduction d’autres impôts. Les recettes de la taxe carbone, qui représentaient 6.4 milliards EUR en 2017 (I4CE, 2018b), pourraient être utilisées pour réduire les taxes sur le revenu ou les taxes sur l’électricité relativement décarbonée. En Suède, la hausse de la taxe carbone en 2000 a été accompagnée par une réduction d’autres impôts afin d’en limiter les effets distributifs négatifs (encadré 2.6). Au Danemark, la hausse des taxes sur les carburants d’origine fossile a été accompagnée d’une baisse des taxes sur la consommation d’électricité, notamment pendant les périodes de faible demande. L’acceptabilité de la taxe carbone pourrait augmenter si les recettes sont utilisées dans ce sens (encadré 2.4).
Encadré 2.6. Les modes de compensation de la hausse de la fiscalité environnementale en Suède
Le taux de la taxe carbone en Suède est passé de 40 EUR à 90 EUR la tonne de CO2 équivalent entre 2000 et 2004. Les autres taxes liées à l’environnement, notamment les taxes sur l’électricité, les carburants, les véhicules, la mise en décharge, le gravier et les pesticides, ont également été rehaussés. Ces augmentations ont été accompagnées par une hausse du seuil minimum de l’impôt sur le revenu, pour éviter que le pouvoir d’achat des ménages les plus modestes ne soit affaibli. Ainsi, la Suède fait partie des rares pays à avoir réussi à redistribuer la charge fiscale pour que celle‑ci pèse moins sur le travail et davantage sur les activités dommageables à l’environnement.
En conséquence de cette réforme fiscale « verte » et de l’augmentation progressive des taxes environnementales, l’intensité énergétique finale (la consommation finale d’énergie par unité de produit intérieur brut) a fortement diminué, tout comme l’intensité carbone de l’économie (les émissions de CO2 dues à la combustion de sources d’énergie par unité de PIB). Selon le ministère des finances suédois, l’alourdissement de la fiscalité sur l’énergie n’a pas eu d’incidence négative sur la croissance économique et l’emploi. Plusieurs études démontrent que la Suède a quasiment neutralisé l’effet régressif potentiel de la réforme fiscale. Celle‑ci a en fait accru le revenu disponible de la plupart des catégories de revenu, même si celui des catégories de revenus les plus élevés et les plus faibles a légèrement baissé.
Source : OCDE (2014), Examens Environnementaux de l’OCDE : Suède 2014. Éditions OCDE, Paris.
Pour protéger la compétitivité des entreprises françaises et européennes, et éviter les « fuites de carbone », des solutions relevant de la coopération internationale avec les partenaires commerciaux doivent être recherchés. Ainsi, le projet de la Commission européenne de réviser le cadre communautaire concernant les accises énergétiques et les exonérations autorisées, interrompu en 2015, devrait être relancé (Conseil des prélèvements obligatoire, 2019). Une initiative européenne visant à harmoniser la taxation des poids lourds pourrait aussi être envisagée en vue de réduire les émissions liées au transport routier de marchandises et privilégier le fret ferroviaire, sans pour autant nuire à la compétitivité des entreprises françaises de transport routier et logistique par rapport aux pays européens comparables. Enfin, la mise en place d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, soumettant les importations de produits à fort contenu en carbone à l’achat de quotas CO2 dont le prix serait aligné sur ceux du marché européen (SEQE‑UE), soutenu par la France depuis 2009 et proposé par la Commission européenne en juillet 2021 avec le paquet « ajustement à l’objectif 55 », pourrait également jouer un rôle utile dans la prévention des fuites de carbone. Ce mécanisme aurait pour avantage de ne pas affaiblir les incitations nationales à la réduction des émissions (Commission Européenne, 2021 ; OCDE, 2021e). Une telle mesure ne doit pas être utilisée comme une mesure protectionniste. Il faudrait donc que le mécanisme soit conçu avec soin, en tenant compte des engagements des pays dans le cadre du système commercial multilatéral et en restant compatible avec les principes de l’Organisation Mondiale du Commerce (OCDE, 2020e ; OCDE, 2021e).
La transition vers un modèle économique plus durable ne sera pas possible sans une main‑d’œuvre adéquatement qualifiée. La pénurie de compétences est déjà un obstacle majeur dans plusieurs secteurs liés à la transition, notamment la production d’énergies renouvelables, la rénovation énergétique des bâtiments ou l’agriculture durable (OCDE, 2020c). Il faut donc anticiper et suivre l’évolution des besoins en compétences. C’est le rôle de l’Observatoire national des emplois et métiers de l’économie verte (Onemev) qui a organisé, de 2012 à 2015, une série de consultations avec les représentants de chaque secteur d’activité concerné par la transition écologique. Cependant, au regard de la rapidité des évolutions en cours, il conviendrait que ces consultations aient lieu plus régulièrement ou que d’autres méthodes soient développées pour accompagner l’évolution en temps réel.
L’aide aux régions et territoires pénalisés par la transition écologique doit également être améliorée. Cette transition a des effets hétérogènes sur l’économie et les marchés du travail locaux. Par exemple, le potentiel en énergies renouvelables n’est pas identique pour toutes les régions. La fermeture des centrales thermiques à flamme d’ici 2022 aura un fort impact sur les départements de Loire Atlantique, de Seine‑Maritime, des Bouches‑du‑Rhône et de Moselle. La fermeture de plusieurs réacteurs nucléaires d’ici 2035 pourrait aussi impacter les communes autour des centrales concernées. Au‑delà des emplois directs liés aux centrales, souvent très qualifiés, l’emploi indirect généré pourrait représenter jusqu’à 60 % des effectifs des centrales (INSEE, 2014). Néanmoins, les outils qui pourraient permettre une déclinaison régionale des évolutions sur le marché du travail, liées à la transition écologique, ne sont pas encore développés. Ainsi, comme on l’a vu, les données à un échelon territorial ne sont pas toujours disponibles. La collecte de données sur le marché du travail pourrait être améliorée à travers, par exemple, des sondages auprès des employeurs qui prennent spécifiquement en compte les enjeux de la transition écologique et qui permettent de désagréger les résultats territoire par territoire. On pourrait aussi envisager l’utilisation de données de haute fréquence, issue du « webscraping » de données sur les sites de recherche et d’offres d’emplois, par exemple. Les résultats de ces enquêtes et analyses doivent être mis à disposition de l’ensemble des différentes parties prenantes concernées, notamment les partenaires sociaux qui participent au développement des programmes de formation professionnelle, ainsi que les conseillers des organismes régionaux et missions locales d’orientation professionnelle qui peuvent orienter les choix des travailleurs licenciés vers des programmes de formation pertinents (OCDE, 2017b).
2.3. L’efficience économique de certaines mesures sectorielles peut encore être améliorée
Les mesures sectorielles visant à réduire les émissions sont parfois mal conçues ou trop peu ambitieuses. Les politiques environnementales qui s’adressent aux secteurs des transports et des bâtiments résidentiels et tertiaires, en particulier, doivent devenir plus efficientes sur le plan économique pour que la transition écologique s’effectue avec succès. Le développement des énergies renouvelables doit aussi accélérer, pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et polluants atmosphériques et diversifier le mix électrique, tout en réduisant la part du nucléaire à 50 % à l’horizon 2035.
Les dispositifs liés à la mobilité peuvent être mieux conçus
La demande de mobilité a fortement augmenté ces dernières années, en particulier pour le transport routier. La hausse du transport routier par rapport aux autres moyens de transport se vérifie autant pour le transport de passagers que pour le transport de marchandises, par véhicules lourds et utilitaires légers. En attendant que le système d’échange de quotas d’émission de l’Union européenne (SEQE-UE) s’applique au transport routier, il convient de poursuivre les efforts entrepris pour réduire l’intensité carbone et la pollution liées aux véhicules automobiles. Ces efforts doivent aussi être accompagnés de mesures pour réduire les besoins de mobilité et inciter l’utilisation de solutions alternatives au transport routier, comme les transports ferrés.
Promouvoir l’utilisation de véhicules électriques
Le mix électrique largement décarboné en France, notamment grâce au nucléaire et aux énergies renouvelables, permet que le déploiement à grande échelle des véhicules électriques et hybrides rechargeables soit particulièrement efficace pour réduire les émissions associées au secteur des transports (OCDE/AIE et OCDE/AEN, 2020). Les véhicules électriques et hybrides pourraient être déployés à grande échelle non seulement pour le transport de passagers, mais aussi pour les livraisons effectuées avec des véhicules utilitaires légers, dont les émissions continuent d’augmenter. Le prix des véhicules électriques et hybrides rechargeables est l’un des freins à leur déploiement. En effet, l’achat d’un véhicule 100 % électrique est encore associé à un surcoût important (Dive et Duvergé, 2019).
Le dispositif de prime à la conversion et le bonus écologique ont contribué à la hausse des ventes de véhicules électriques ou hybrides, pour particuliers et professionnels, tout en soutenant l’innovation dans le secteur automobile. En effet, bien qu’ils puissent être relativement coûteux, ces dispositifs d’aide à l’achat de véhicules moins polluants génèrent, pour le même volume de réduction des émissions, moins de pertes et donnent plus de flexibilité aux entreprises du secteur automobile que les instruments règlementaires (Durrmeyer et Samano, 2017). Les normes et interdictions sont aussi plus propices aux actions des lobbies et à la lourdeur administrative (Blanchard et Tirole, 2021). En 2020, la prime à la conversion a été temporairement augmentée pour soutenir le secteur automobile, fortement touché par la crise. En conséquence, malgré une baisse des ventes de voitures particulières, les ventes de véhicules électriques en 2020 ont augmenté de 259 % par rapport à 2019 (ADEME, 2021b). Au début de 2021, 15 % des voitures neuves vendues étaient soit des véhicules électriques soit des véhicules hybrides rechargeables (graphique 2.18). Le montant des aides pour les voitures particulières a déjà été réajusté et revu à la baisse en 2021. Cependant, de façon bienvenue, cet ajustement a été compensé en juillet 2021 par une augmentation du montant accordé en cas d’achat d’un véhicule utilitaire léger électrique ou hybride rechargeable.
Graphique 2.18. La France peut encore accélérer la vente de véhicules électriques
Note : Les données de 2021 pour la France sont encore préliminaires et le chiffre est susceptible d'avoir changé pour d'autres pays également. Source : Agence européenne pour l’environnement.
Les conditions d’éligibilité aux dispositifs d’aide à l’achat ne sont pas suffisamment ambitieuses. De fait, la prime à la conversion peut financer des véhicules émettant plus de CO2 que le seuil imposé par la norme européenne aux constructeurs automobiles. Par ailleurs, le « malus écologique » ne s’applique qu’à partir de seuils supérieurs à la règlementation européenne. Il conviendrait d’ajuster les dispositifs de soutien à l’achat de véhicules moins émetteurs pour qu’ils soient plus incitatifs et mieux alignés avec les ambitions pour le secteur des transports. Le barème du malus a été durci en 2021 et devrait devenir de plus en plus contraignant jusqu’en 2023. La révision du malus pourrait néanmoins être menée de façon prospective, pour s’assurer au préalable de l’alignement entre le barème du bonus-malus, les objectifs de la stratégie nationale et les ambitions européennes.
Il existe d’autres mesures concernant le secteur du transport routier qui ne sont pas bien alignées avec les ambitions européennes. La loi Climat et Résilience établit l’interdiction de la vente des véhicules émettant plus de 95g CO2/km dès 2030, en vue de l’interdiction de vente des véhicules thermiques en 2040. Néanmoins, cet objectif semble déjà ne plus être d’actualité. Le paquet « Ajustement à l’objectif 55 » de la Commission européenne propose l’interdiction de vente de véhicules thermiques en 2035 déjà. La France est aussi le seul pays de l’UE à ne pas appliquer la directive européenne imposant un contrôle technique obligatoire pour les deux-roues. De tels contrôles permettent d’identifier les véhicules les plus polluants et de les équiper d’un dispositif de filtration des émissions. Certaines mesures récentes méritent néanmoins d’être saluées. L’introduction du critère poids dans le malus écologique, prévue à partir de janvier 2022, pourra contribuer à ralentir les ventes de véhicules lourds et polluants, tels que les modèles SUV. Taxer les voitures selon le poids permettra aussi d’inciter l’industrie automobile à développer des voitures électriques moins lourdes, ce qui réduira leur consommation d’énergie et la taille des batteries nécessaires à leur fonctionnement, et donc indirectement, les émissions associées à la fabrication des batteries.
L’autonomie des véhicules entrave encore le déploiement à grande échelle des véhicules électriques, tandis que l’installation d’infrastructures de recharge est trop lente (Dive et Duvergé, 2019). Le plan de relance consacre 100 millions EUR à l’installation de bornes de recharge rapide sur l’ensemble des aires de service du réseau autoroutier. Ces aides sont cumulables avec un autre dispositif d’aides publiques qui couvre jusqu’à 75 % des coûts de raccordement au réseau. Ces bornes favoriseront l’utilisation des véhicules électriques hors des zones urbaines, notamment pour les livraisons. Cependant, en ce qui concerne les particuliers, une étude menée en Norvège indique que 97 % des propriétaires de véhicules électriques rechargent leurs véhicules à domicile (OCDE/AIE, 2018). La loi de finances 2021 élargit le crédit d’impôt forfaitaire pour l’installation d’une borne de recharge électrique dans les parkings privés aux locataires, aux occupants à titre gratuit et aux résidences secondaires, ce qui va dans la bonne direction. Pour permettre à ceux qui ne disposent pas d’un parking privatif d’accéder à une recharge proche de leur domicile, un programme permettant de déployer des bornes à la demande, géré de façon décentralisée par les collectivités territoriales, a été mis en place en 2016, le programme ADVENIR. Ce programme, renouvelé pour la période 2021-2023, peut garantir que les bornes installées sur la voirie seront suffisamment utilisées. Le programme ADVENIR fournit également des aides pour l’installation de points de recharge dans les parkings de copropriétés ou d’entreprises. Il conviendrait de diffuser plus largement des informations sur ce programme.
Réguler la demande de transport routier
La mise en place de péages de congestion pourrait être envisagée dans les grandes villes. Des péages urbains peuvent déjà être instaurés à titre expérimental, mais la période d’expérimentation trop courte dissuade les collectivités locales face aux coûts fixes importants liés à l’installation d’un tel système. La vignette « Crit’Air », introduite en 2017, permet de classer les véhicules en fonction de leur impact environnemental et d’interdire la circulation des plus polluants dans certaines zones et/ou à certaines périodes. La loi Climat et Résilience prévoit d’élargir significativement l’étendue de ces zones à faibles émissions. Cependant, l’opposition sociale à l’interdiction des véhicules polluants dans les centres urbains est encore considérable (encadré 2.4). L’avantage des péages de congestion, par rapport aux interdictions de circulation, repose sur le fait que, en l’absence d’autres solutions de transports en commun, les ménages les moins aisés peuvent encore accéder aux centres urbains, notamment en recourant à des solutions de co-voiturage et de partage de frais, ce qui augmente l’acceptabilité sociale de la mesure. Par ailleurs, les recettes de ces péages peuvent être utilisées pour investir dans le développement des transports en commun, ce qui peut compenser en partie l’effet régressif de ces péages de congestion. Adapter la valeur des péages en fonction des périodes de la journée ou de la semaine et des volumes de trafic permet aux utilisateurs d’ajuster leurs comportements de façon à égaliser la charge payée et le coût marginal pour la société d’utiliser le véhicule pour accéder aux centres urbains (OCDE/FIT, 2021 ; OCDE, 2019e). Plusieurs villes européennes ont mis en place, avec succès, des péages de congestion sur le trafic routier (encadré 2.7). Pour permettre la mise en place de ces péages en France, la période d’expérimentation devrait être allongée.
Encadré 2.7. Les péages de congestion à Londres, Stockholm et Milan
Les charges de congestion à Londres, Stockholm et Milan ont généré plusieurs bénéfices. Le nombre de véhicules privés en circulation dans le centre de la ville a chuté de 21 % à Londres, 28.5 % à Milan et 29 % à Stockholm. Les émissions de particules fines (PM10) ont également chuté de 18 % à Milan et Stockholm et de 12 % à Londres. Dans les trois villes, les charges de congestion ont aussi bénéficié aux services de transports publics en augmentant la rapidité et la régularité du réseau de bus.
À Stockholm, pour favoriser l’acceptation sociale des charges de congestion, le dispositif a d’abord été installé pour une période expérimentale de sept mois. Ce dispositif expérimental a été accompagné d’investissements significatifs dans le réseau des transports publics.
Source : OCDE/FIT (2018a ; 2018b ; 2019 et 2021).
Pour réduire la demande de transport routier de passagers, il faut inciter à l’utilisation d’autres moyens de transport, notamment les moyens de mobilité active. La restriction de l’éligibilité à la prime pour l’achat d’un vélo à assistance électrique aux individus habitant une collectivité où les autorités locales proposent un co-financement a freiné le développement de ce moyen de transport (Rüdinger et al., 2018). Les conditions d’éligibilité aux dispositifs d’aide à l’achat de vélos électriques devraient être assouplies. La mesure prévue dans la loi Climat et Résilience permettant d’élargir la prime à la conversion en cas de mise au rebut de véhicules polluants pour l’achat de vélos électriques représente une avancée. Il faudrait en outre envisager de prendre des mesures pour favoriser le déploiement plus rapide des infrastructures cyclables.
Développer le fret ferroviaire
La part du fret ferroviaire dans le transport de marchandises a diminué depuis 2000 et stagne ces dernières années, alors qu’il pourrait contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre et polluants (Briand et al., 2019). La part du rail dans le transport de marchandises, par tonnes-km, en 2019, était de seulement 12 % (graphique 2.19). Or, le fret ferroviaire émet huit fois moins de particules fines que le transport routier de marchandises et neuf fois moins de CO2 par tonne-kilomètre (Geoffron, 2020).
Le fret est trop souvent pénalisé par rapport au transport de passagers, ce qui limite son attractivité. Dans l’ensemble du réseau ferroviaire, les risques de défaillance et de retard sont trop élevés et pénalisent principalement le fret, du fait de la priorité donnée aux transports de voyageurs, notamment les lignes à grande vitesse dont la rentabilité socioéconomique n’est pas toujours avérée, ni évaluée en amont de la décision d’investissement. En Suisse, les trafics voyageurs et marchandises par le rail sont sur un pied d’égalité depuis 2018. Il faudrait mener d’autres études pour évaluer les avantages socioéconomiques relatifs du transport ferroviaire de passagers et de fret afin d’optimiser la part du fret qui devrait être prioritaire par rapport au transport de passagers.
Le manque de maintenance des infrastructures existantes de transport ferroviaire a nui à la qualité du service de transport par la voie du rail (OCDE, 2019a). Certaines lignes capillaires, pour aller au plus près des chargeurs, devraient être rénovées, par exemple (Dive et Duvergé, 2019). De nombreux travaux de maintenance et de rénovation sont nécessaires pour augmenter l’efficacité du transport ferroviaire, notamment pour le fret (Geoffron, 2020). Les investissements dans les infrastructures ferroviaires ont augmenté ces dernières années, mais les efforts doivent se poursuivre (graphique 2.20). Le gouvernement a annoncé en septembre 2021 que les aides financières accordées au secteur du transport ferroviaire au titre du plan de relance, qui représentent 170 millions EUR par an, seraient prolongées jusqu’en 2024, ce qui constitue une mesure bienvenue.
Graphique 2.19. La part du fret ferroviaire est relativement faible
Pourcentage du transport de marchandises par rail
Source : Eurostat, Statistiques du transport de fret.
La planification stratégique des infrastructures ferroviaires et celle des réseaux de logistique devraient être mieux coordonnées. Récemment, certains ports ont été réaménagés pour améliorer leur desserte routière et exclure la possibilité de l’acheminement ferroviaire des expéditions après leur arrivée au port (Dive et Duvergé, 2019). La planification des grands projets d’infrastructures logistiques, comme les ports ou les grands entrepôts, doit anticiper et prendre en compte le développement prévu du fret et du réseau ferroviaire et dans les chaînes de distribution.
Graphique 2.20. Les investissements dans les infrastructures ferroviaires ont augmenté
En pourcentage du PIB, 2019 ou dernière année connue
Source : OCDE, Forum International des transports (base de données).
La performance énergétique des bâtiments doit augmenter
La nouvelle réglementation environnementale pour l’efficacité énergétique des bâtiments neufs (appelée « RE2020 »), annoncée en 2020 et devant remplacer les normes datant de 2012, est particulièrement exigeante en ce qui concerne l’’isolation, la décarbonation des systèmes énergétiques et le choix de matériaux de construction ayant un impact réduit sur l’environnement. Cette norme devrait contribuer à réduire les émissions de gaz à effet de serre des nouvelles constructions. Cependant, son entrée en vigueur, initialement prévue pour 2021, a finalement été repoussée à 2022 pour le secteur résidentiel et décalée de 6 mois pour les bureaux et le parc tertiaire de bâtiments.
Les programmes d’aide à la rénovation énergétique des bâtiments sont le principal outil pour en augmenter l’efficacité énergétique et réduire la consommation d’énergie et l’empreinte carbone. Cette politique est aussi susceptible de créer des emplois et d’augmenter l’activité économique alors que le gouvernement cherche à redynamiser l’économie après la crise du COVID-19. Le secteur du bâtiment bénéficie déjà d’investissements considérables. Ainsi, en 2015, l’ensemble des activités de rénovation dans le secteur résidentiel-tertiaire représentaient déjà quasiment 40 milliards EUR (Rüdinger, 2015). Le plan de relance prévoit de consacrer plus de 6 milliards EUR supplémentaires à la rénovation des bâtiments d’ici fin 2022. Pourtant, les résultats observés semblent constamment en deçà des attentes. Même si des rénovations sont réalisées dans de nombreux bâtiments, celles‑ci n’aboutissent pas systématiquement à une amélioration de leurs performances thermiques (CGDD, 2021).
Renforcer le suivi statistique des rénovations énergétiques
L’absence d’outils d’enquête exhaustifs et fiables ne permet pas de recenser le nombre précis d’opérations de rénovation énergétique effectuées chaque année. Contrairement aux travaux de construction de bâtiments, il n’existe pas de déclaration administrative obligatoire pour les opérations de rénovation énergétique. Les enquêtes sur le parc existant de bâtiments ou d’habitations individuelles ne sont réalisées que de manière ponctuelle. Il faut améliorer le suivi statistique des travaux de rénovation énergétique et il faudrait pouvoir quantifier le nombre de rénovations qui ont permis d’améliorer les performances énergétiques. La création d’un Observatoire national de la rénovation énergétique (ONRE) en 2019 pourrait aider à répondre à ces besoins. La première publication de l’ONRE, en mai 2021, dresse le panorama des rénovations énergétiques le plus complet jusqu’à présent (CGDD, 2021). Toutefois, les ressources allouées à cet observatoire sont extrêmement faibles compte tenu de l’ampleur de la tâche (Descoeur et Meynier‑Millefert, 2021). La loi Climat-Résilience obligera les propriétaires, dès 2023, à tenir un carnet d’information en ligne pour chaque logement construit ou faisant l’objet de rénovation énergétique. Ce carnet permettra d’améliorer le suivi statistique des opérations de rénovation, en particulier de logements privés.
Parmi les travaux de rénovation énergétique recensés jusqu’à présent, peu d’opérations ont permis des économies d’énergie substantielles. Seulement 5 % des projets de rénovation recensés entre 2014 et 2016 ont eu un impact important sur la consommation d’énergie. L’Observatoire de la production locative, rattaché à l’Union sociale pour l’habitat, a estimé que 162 503 logements sociaux avaient fait l’objet d’une rénovation en 2019, mais que seulement 104 000 auraient changé d’étiquette énergétique à l’issue de ces travaux. Le Haut conseil pour le climat estime que seules 0.2 % des rénovations sur le résidentiel et le tertiaire ont abouti à une certification « bâtiment basse consommation (BBC) » (HCC, 2020d). L’analyse des données disponibles sur la période plus récente de 2016-2019 montre que, même si la situation s’est amélioré, encore beaucoup de travaux de rénovation énergétique n’entraînent pas d’amélioration des performances thermiques (CGDD, 2021). Par conséquence, le bénéfice net actualisé de la rénovation énergétique d’un logement moyen est négatif (Blaise et Glachant, 2019). L’enjeu semble donc avant tout d’améliorer le rapport coûts-avantages des rénovations énergétiques et d’encourager des travaux permettant d’atteindre des économies d’énergie significatives.
Simplifier les programmes d’aide aux ménages et aux entreprises
La complexité des démarches administratives requises pour pouvoir bénéficier d’un dispositif d’aide publique est souvent perçue comme une barrière à la rénovation énergétique des bâtiments. Une multitude de mesures et d’instruments sont mis à disposition des particuliers et des entreprises pour accélérer la rénovation énergétique (encadré 2.8), mais les informations sont peu nombreuses, éparses, et le manque d’accompagnement des personnes souhaitant réaliser des travaux de rénovation nuit à leur efficacité (Sichel, 2021). Le Service public de la performance énergétique de l’habitat (SPPEH), créé en 2013, oriente les ménages vers les agences spécialisées selon leurs besoins. Les antennes de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), l’ADEME et certaines collectivités territoriales offrent aussi des services dédiés d’information et de conseil à l’intention des particuliers et des entreprises. Cependant, même sur ce point, la multiplicité des guichets d’information et d’accompagnement appelle à des simplifications. La loi Climat-Résilience prévoit la création d’un nouveau statut d’opérateurs agréés, qui pourront accompagner les ménages dans leurs projets de rénovation énergétique, notamment pour établir le plan de financement et solliciter les aides disponibles, ce qui représente déjà une avancée considérable par rapport à la situation actuelle. Néanmoins, on pourrait aller encore plus loin pour simplifier l’accès aux aides publiques. Les programmes publics pourraient être recentrés et confiés à une agence unique, potentiellement l’ANAH qui possède déjà une vaste expertise dans le domaine de la rénovation énergétique, comme c’est déjà le cas en Allemagne (encadré 2.9). Ce guichet unique simplifierait l’accès à l’information et le parcours administratif d’accès aux aides publiques. Cela faciliterait aussi le suivi statistique des différents programmes et l’évaluation de leur efficacité, afin d’améliorer l’efficience de l’effort budgétaire. Au final, la création de cette agence unique réduirait le nombre d’interlocuteurs et les coûts administratifs des programmes d’aide. Le gouvernement a annoncé récemment son intention de créer cette agence unique à l’horizon 2023-2024.
Les projets de rénovation énergétique peuvent être complexes à mettre en œuvre. Le choix entre différents équipements, matériaux et fournisseurs et le suivi du chantier demandent une expertise technique que ni les particuliers, ni les propriétaires d’entreprises, ne possèdent. Un professionnel de la rénovation possède plus d’expertise et d’informations, ce qui crée une situation d’asymétrie d’information et peut donner lieu à des fraudes, tel que devis incompréhensibles, pratiques trompeuses, etc. (Descoeur et Meynier-Millefert, 2021). L’introduction d’un nouveau statut d’opérateurs agréés par l’État, mentionnée ci-dessus, qui offriront aussi aux ménages un accompagnement technique concernant la qualité et l’ambition des travaux de rénovation, contribuera à minimiser les problèmes d’asymétrie d’information. La création d’une agence unique d’information, d’accompagnement et de financement, recentrée sur les programmes les plus efficaces, avec des experts indépendants et certifiés qui pourraient également dispenser des conseils techniques, permettra aussi de minimiser les problèmes de fraudes et, partant, d’améliorer l’efficacité économique des aides publiques.
Un label a été créé en 2011 pour certifier des professionnels qualifiés dans le domaine de la rénovation énergétique des bâtiments : le label « Reconnu garant de l’environnement » (RGE). Ce label constitue une garantie minimale de qualité pour les artisans et les entreprises de travaux de rénovation énergétique. Pour la plupart des programmes d’aide de l’État, les particuliers et les entreprises doivent obligatoirement faire appel à un professionnel ayant la mention RGE. Cependant, de nombreux professionnels déclarent ne pas vouloir s’engager dans les formations nécessaires à l’obtention du label RGE, qui sont coûteuses et ne leur permettent pas nécessairement d’obtenir des chantiers supplémentaires à long terme (Descoeur et Meynier-Millefert, 2021). L’introduction en janvier 2021, dans le contexte du plan France Relance et à titre expérimental, d’une certification RGE « chantier par chantier », devrait permettre de simplifier les procédures de certification et permettre aux petites entreprises et artisans individuels d’effectuer des travaux de rénovation énergétique éligibles aux aides de l’État. Pour cela, un organisme officiel devra donner son accord et effectuer des contrôles des chantiers, afin de pouvoir certifier ponctuellement de la compétence des artisans impliqués et de la qualité des travaux de rénovation effectués.
Encadré 2.8. Les dispositifs d’aide à la rénovation énergétique pour les particuliers et les entreprises
MaPrimeRénov’
Il s’agit d’une prime à la transition énergétique accessible à l’ensemble des particuliers propriétaires d’un logement et qui souhaitent effectuer des travaux de rénovation. Ce système de primes permet de fournir une aide pour des travaux uniques, ponctuels, qui ne s’inscrivent pas nécessairement dans un projet de rénovation complet. Les ménages peuvent néanmoins bénéficier d’une prime supplémentaire lorsque la rénovation réalisée engendre une économie d’énergie d’au moins 55 % ou permet d’améliorer de manière significative le label énergétique du bâtiment. MaPrimeRénov’ est cumulable avec le dispositif CEE et l’éco-PTZ.
Le programme « Habiter Mieux Sérénité » de l’ANAH
Ce programme est destiné aux ménages modestes s’engageant dans un projet de rénovation énergétique complet. Pour être financés, les travaux doivent permettre un gain énergétique d’au moins 35 %. L’assistance à la maîtrise d’ouvrage (conseils, assistance technique) est obligatoire et subventionnée afin de garantir l’efficacité des travaux.
Les Certificats d’économie d’énergie (CEE)
Ce dispositif repose sur une obligation de réalisation d’économies d’énergie imposée aux fournisseurs d’énergie. Ceux-ci sont ainsi incités à promouvoir activement l’efficacité énergétique auprès des consommateurs (ménages, collectivités territoriales ou professionnels). Les certificats sont attribués par les services de l’État aux fournisseurs d’énergie réalisant des opérations d’économies d’énergie ou finançant des programmes concourant à la réduction de la consommation énergétique (formation, sensibilisation ou accompagnement).
L’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ)
Les prêts sont accordés par les banques à des particuliers et les intérêts pris en charge par l’État, sans condition de revenu. Le montant des prêts peut aller jusqu’à 30 000 euros, pour une durée de trois à quinze ans. Les travaux doivent être réalisés par une entreprise labellisée RGE et doivent comporter au moins une action de rénovation énergétique ou des travaux permettant de réaliser des économies d’énergie d’au moins 35 %.
Le taux réduit de TVA à 5.5 %
Le taux réduit est applicable à tous les travaux réalisés en vue de l’amélioration de l’efficacité énergétique d’un logement. Seuls les particuliers peuvent en bénéficier.
Dispositifs de l’ADEME
L’ADEME propose des aides financières aux entreprises qui souhaitent effectuer un audit énergétique de leurs bureaux ou de leurs locaux afin d’identifier des économies d’énergie potentielles.
Dispositifs des collectivités territoriales
Certaines collectivités territoriales proposent également des aides à la rénovation du parc tertiaire.
Source : https://www.ecologie.gouv.fr/ ; Descoeur et Meynier-Millefert, 2021 ; et Dive et Duvergé, 2019.
Améliorer l’extension et la qualité des travaux
Certains dispositifs d’aide à la rénovation énergétique n’encouragent pas forcément les rénovations globales, mais incitent plutôt à la rénovation « par étape », qui n’est pas toujours efficace. C’est le cas, par exemple, de la plupart des aides distribuées par le programme MaPrimeRénov’, ou encore des prêts éco-PTZ qui, avec un montant plafonné et une courte durée d’emprunt, sont en pratique rarement utilisés pour des rénovations globales. Or, de petites interventions de rénovation énergétique isolées ne suffisent généralement pas à augmenter la performance énergétique des bâtiments et à produire des économies d’énergie significatives. Certains experts remettent même en cause la capacité d’atteindre une performance énergétique efficace avec des rénovations par étape, puisque les travaux transversaux ne sont alors pas effectués (Rüdinger et al., 2015). La probabilité d’atteindre la performance « BBC », par exemple, décroît avec l’augmentation du nombre d’étapes (ADEME, 2021d). Par ailleurs, il revient souvent plus cher d’effectuer les opérations en plusieurs fois, puisqu’il faut à chaque fois préparer les chantiers, installer les échafaudages, etc (Descoeur et Meynier-Millefert, 2021). Les aides devraient être conditionnées à l’atteinte d’un niveau de performance énergétique minimum, comme pour le programme « Habiter Mieux Sérénité » de l’ANAH. Cela pourrait passer par une augmentation des aides aux rénovations énergétiques globales ou par l’exigence d’un niveau minimal d’économies d’énergie pour tous les programmes d’aides publiques.
Encadré 2.9. L’institut de crédit pour la reconstruction en Allemagne
L’institut allemand de crédit pour la reconstruction (Kreditanstalt für Wiederaufbau, KfW) est une banque publique d’investissement. L’institut propose des solutions de financement pour les rénovations énergétiques sous la forme de subventions directes et de prêts à taux préférentiels. L’octroi des aides est conditionné à l’intervention d’experts avant et après les travaux. Ces experts accompagnent la réalisation des travaux d’un point de vue technique, valident la conformité des travaux prévus et la performance énergétique atteinte.
La KfW se finance sur les marchés internationaux à hauteur de 80 milliards EUR par an. Elle bénéficie d’une garantie à 100 % de l’État, ce qui lui confère une notation « AAA ». À l’exception des collectivités locales, la KfW ne finance pas directement les porteurs de projets. Elle s’appuie sur le réseau bancaire pour distribuer ses aides aux ménages et aux entreprises.
Source : HCC(2020d) ; et Rüdinger (2015).
Même avec les aides publiques, le reste à charge des ménages et des entreprises pour les rénovations globales performantes est trop élevé. L’accès au crédit bancaire pour ce type de rénovations n’est pas aisé, et les conditions d’octroi des prêts ne sont pas toujours attractives (Descoeur et Meynier-Millefert, 2021). La loi Climat-Résilience a eu pour effet de réformer le dispositif « Prêt avance mutation », qui est peu utilisé. Ce dispositif permet aux ménages n’ayant pas accès au crédit classique d’emprunter une somme calibrée sur la valeur du bien et les travaux engagés, et de ne rembourser que les intérêts. Le capital n’est remboursé que lors de la mutation du bien, de sa revente ou de sa transmission par héritage. L’appétit des banques pour ce dispositif est resté limité, puisque la durée d’emprunt est très incertaine, ce qui rend la tarification de ce service particulièrement complexe (Sichel, 2021). La loi propose que l’État se porte garant lorsque le prix de vente du bien rénové sera inférieur au prix estimé au moment de la souscription du prêt, de façon à réduire le risque pour les banques. Cependant, le risque lié à l’incertitude de la durée d’emprunt persiste. Les autorités devraient envisager un programme similaire pour les entreprises souhaitant rénover leurs bureaux ou locaux.
Pour améliorer la prise en charge financière des travaux de rénovation énergétique, on pourrait imaginer un dispositif où des opérateurs tiers sélectionnés par l’État financeraient les opérations de rénovation énergétique et suivraient les travaux pour s’assurer de leur efficacité. Ils se rembourseraient alors progressivement sur les économies réalisées sur la facture énergétique des bénéficiaires (France Stratégie, 2020c). Le montant et la durée de l’éco-PTZ devraient aussi être relevés, en s’inspirant de l’exemple allemand où ces prêts peuvent atteindre 120 000 EUR sur une durée pouvant aller jusqu’à trente ans (HCC, 2020d). Pour encourager les rénovations énergétiques globales, le montant des aides financières doit être proportionnel à l’ampleur des projets et de ses coûts. Un bonus a récemment été introduit dans le contexte du programme MaPrimeRénov’ pour les rénovations globales, mais il est forfaitaire et ne reflète pas nécessairement les coûts encourus (encadré 2.8).
Même lorsque les ménages ou les entreprises veulent conduire des travaux de rénovation énergétique globale, il n’existe pas encore d’offre structurée couvrant ce type de travaux d’ensemble. À la place, il existe une multitude d’artisans proposant des interventions ponctuelles (changement des parois vitrées, isolation de la toiture extérieure, isolation intérieure, etc.). Communiquer clairement et de manière crédible sur les politiques de rénovation énergétique des bâtiments sur un horizon temporel élargi pourrait donner plus de visibilité à la filière et créer des incitations au développement d’un vivier structuré d’entreprises et de professionnels de la rénovation énergétique globale. Le Plan de Relance est généreux, mais n’offre pas de visibilité au-delà de 2023.
La qualité des travaux effectués avec des aides publiques n’est pas toujours contrôlée. Pour atteindre les objectifs fixés par le gouvernement en matière de rénovation énergétique, il faudrait rendre obligatoire la réalisation de diagnostics exhaustifs de performance avant et après la réalisation de grands travaux subventionnés, comme c’est déjà le cas pour le programme « Habiter Mieux Sérénité » de l’ANAH (Descoeur et Meynier-Millefert, 2021). Des contrôles qualité effectués par des expert de l’isolation thermique et des questions énergétiques permettrait d’améliorer l’efficacité du soutien public et de responsabiliser les maîtres d’œuvre (Rüdinger, 2013). Recentrer comme déjà mentionné les différents programmes d’aides à la rénovation énergétique autour d’une agence unique et des dispositifs les plus économiquement rationnels, notamment ceux qui encouragent les rénovations globales, faciliterait la mise en place de contrôles de la qualité des grands travaux.
Le développement des énergies renouvelables doit s’accélérer
Pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et la pollution et diversifier le mix électrique, le développement des énergies renouvelables doit s’accélérer. La réduction progressive du nucléaire à long terme doit s’accompagner d’une augmentation de la part des énergies renouvelables pour garantir la sécurité d’approvisionnement en énergie, sans accroître la consommation de combustibles fossiles (OCDE/AIE et RTE, 2021). Une part de 60-65 % d’énergies renouvelables dans le mix électrique en 2050, par exemple, nécessiterait au moins 50 GW provenant d’éoliennes terrestres (trois fois le niveau installé actuellement), 30 GW provenant d’éoliennes en mer (l’équivalent de 60 parcs d’éoliennes en mer d’une capacité de 500 MW, alors qu’aucun parc n’a été mis en service jusqu’à présent) et 100 GW de solaire photovoltaïque (dix fois le niveau installé actuellement) (OCDE/AIE et RTE, 2021). Atteindre la neutralité carbone en 2050 est impossible sans un développement significatif des énergies renouvelables (RTE, 2021).
Au-delà des motivations écologiques, le développement des énergies renouvelables présente aussi des avantages d’un point de vue économique. Par rapport à un scenario d’approvisionnement en énergies fossiles, le coût d’un système électrique neutre en carbone serait plus stable et ne dépendrait plus des cours du gaz fossile et du pétrole (RTE, 2021). Par ailleurs, les énergies renouvelables deviennent de plus en plus compétitives. Le coût du kWh électrique associé aux grands parcs éoliens et photovoltaïques est désormais inférieur à ceux des nouvelles centrales thermiques et nucléaires. Les coûts associés à un système électrique reposant de plus en plus sur les énergies renouvelables dépendront surtout de la capacité de stockage et de la flexibilité du système (RTE, 2021).
En effet, le réseau électrique doit aussi s’adapter à une plus grande diversité et à la décentralisation de sources d’approvisionnement en énergie, potentiellement variables. Actuellement, la flexibilité et la capacité de pilotage du système reposent principalement sur les centrales d’énergie nucléaire, hydroélectriques et thermiques à flamme. La fermeture progressive des centrales thermiques et l’interdiction d’en construire des nouvelles, ainsi que la réduction de la part du nucléaire vont fortement réduire la flexibilité et la capacité de pilotage du système électrique (OCDE/AIE et RTE, 2021). Il importe d’accélérer la mise au point de solutions de stockage d’énergie et de gestion de la demande d’électricité. À cet égard, l’investissement prévu dans le contexte du plan France Relance et les annonces d’investissements du programme « France 2030 », en faveur du développement d’une filière d’hydrogène bas carbone, qui permettrait de stocker l’électricité produite en excédent à certains moments et de la restituer ultérieurement, représentent une avancée majeure(OCDE/AIE, 2019). Ces développements doivent s’accompagner d’efforts accrus dans la modernisation et l’adaptation des réseaux de transport et distribution d’électricité, comme prévu dans le schéma décennal de développement du réseau du gestionnaire du réseau de transport d’électricité (RTE) (OCDE/AEN, 2019). Quel que soit le scénario envisagé en termes de part des énergies renouvelables dans le système électrique français, les réseaux doivent être rapidement redimensionnés (RTE, 2021).
Rediriger le soutien public vers les sources bas carbone
Bien que le soutien public en faveur du développement des énergies renouvelables ait augmenté, plusieurs subventions implicites destinées aux combustibles d’origine fossile réduisent les incitations à l’investissement privé dans des sources d’énergie bas carbone. Les subventions pour la production d’énergies renouvelables, dont les subventions directes, les mécanismes d’obligation d’achat et de complément de rémunération, sont passées de 1.5 milliard EUR en 2011 à 4.8 milliards EUR en 2018 (CGDD, 2020c). Cependant, le soutien public en faveur de la production d’énergies renouvelables demeure plus faible que dans d’autres pays de l’OCDE. Par ailleurs, les subventions implicites destinées aux combustibles d’origine fossile sont plus élevées que dans d’autres pays de l’OCDE comme l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne (graphique 2.21). Prenant notamment la forme d’exonérations fiscales, de crédits d’impôt et de réduction des taux d’imposition, ces subventions implicites nuisent à la compétitivité relative des technologies de production d’énergies renouvelables et, partant, diminuent les incitations à investir dans leur développement. Il conviendrait d’abandonner progressivement les dispositifs de fiscalité environnementale qui favorisent les combustibles fossiles.
Graphique 2.21. Les subventions aux combustibles d’origine fossiles sont encore trop élevées
Euros par habitant, 2018
Note : Les subventions suivantes sont incluses : transferts directs, prêts préférentiels, prêts garantis, injections de capitaux, crédits d’impôt, réductions d’impôts et autres incitations fiscales qui impliquent une perte de revenus, prestations publiques de services et achats publics de marchandises, soutiens publics aux prix et revenus.
Source : Commission européenne (2020), « Energy Subsidies: Energy costs, taxes and the impact of government interventions and investments », rapport final.
Le soutien public aux énergies renouvelables se concentre disproportionnellement sur les énergies renouvelables électriques. En 2016, les énergies renouvelables électriques bénéficiaient de 4.4 milliards EUR de dépenses publiques, contre seulement 567 millions EUR pour les énergies renouvelables thermiques (Cour des comptes, 2018). Pourtant, le coût de la tonne équivalent pétrole produite par les énergies renouvelables thermiques est très compétitif par rapport à l’électricité renouvelable (Rüdinger et al., 2018). Les énergies renouvelables électriques bénéficient de subventions d’exploitation, notamment d’obligations d’achat et de mécanismes de compensation. La production de gaz et de chaleur d’origine renouvelable (solaire thermique, pompes à chaleur, géothermie et biomasse) bénéficie de subventions d’investissement par le biais du Fonds Chaleur. Il faudrait accroître les moyens du Fonds Chaleur pour atteindre les objectifs de développement fixés aux énergies renouvelables thermiques. En 2020, ce fonds aurait engagé 350 millions EUR, soit la totalité de son budget, pour atteindre 60 % de l’objectif de verdissement des réseaux de chaleur. Pour atteindre la trajectoire-cible établie dans la PPE, il faudrait créer 8 TWh d’installations en chaleur renouvelable par an, alors qu’entre 3 à 3.5 TWh sont installés chaque année avec le budget actuel (ADEME, 2021c). Son budget pour 2021 est pourtant resté constant.
Le gouvernement a annoncé en octobre 2021 un nouveau plan d’investissement, « France 2030 », qui prévoit une enveloppe allant jusqu’à 15 milliards EUR pour la recherche et le développement de technologies bas carbone. L’énergie nucléaire, les énergies renouvelables et l’hydrogène vert comptent parmi les grandes priorités de l’administration. En effet, l’atteinte de l’objectif de la neutralité carbone en 2050 sans passer par de nouveaux réacteurs nucléaires impliquerait un rythme de développement des énergies renouvelables encore plus accéléré que ceux des pays européens les plus dynamiques en la matière, notamment la Suède, le Danemark ou la Norvège. D’autre part, le développement de l’hydrogène « bas-carbone » est nécessaire pour stocker l’énergie dans un système où les énergies renouvelables occuperont une place de plus en plus importante (RTE, 2021). Aux fins de la sélection des projets de technologies bas carbone les plus efficients sur le plan économique et du suivi de leur mise en œuvre, la France pourrait envisager de créer un organisme comme l’agence Enova en Norvège (encadré 2.10).
L’incertitude quant à la trajectoire d’évolution du système électrique français constitue aussi un obstacle à l’investissement privé dans les énergies bas carbone. Aucun document ne définit la trajectoire de référence ou les mécanismes de gestion du parc nucléaire au-delà de 2035. Il faudrait aborder la question de la part à long terme du nucléaire dans les stratégies nationales pour que les acteurs concernés puissent anticiper davantage et pour que le marché du travail, notamment l’offre de formation, s’adapte en conséquence (ASN, 2020). En effet, le manque de visibilité et l’absence d’un calendrier et d’une feuille de route claire sur les parts relatives du nucléaire et des renouvelables au-delà de 2035 fragilisent le tissu industriel nucléaire et limitent l’émergence d’une industrie renouvelable nationale. Une partie des difficultés rencontrées lors des dernières constructions de réacteurs nucléaires sont justement liées au manque de visibilité pour cette filière, ayant entraîné une dépréciation des compétences (OCDE/AEN, 2020b). Le soutien apporté à la filière nucléaire concernant le maintien des compétences, dans le cadre du Plan de relance, peut aider à surmonter ces difficultés à court terme. En revanche, à long terme, il est important de réduire les incertitudes.
Encadré 2.10. L’agence Enova en Norvège
En Norvège, un organisme public a été créé en 2001 pour promouvoir le développement et l’utilisation des sources d’énergie renouvelables, ainsi que des technologies plus propres et plus économes en énergie. L’agence Enova gère le Fonds pour le climat et l’énergie pour le compte du ministère du Climat et de l’Environnement. Elle octroie des fonds à des projets qui visent à mettre à l’essai de nouvelles technologies énergétiques et climatiques pour l’industrie, les transports ou les bâtiments. Les aides sont versées après-coup en fonction du coût réel du projet. L’agence Enova supervise en outre la mise en œuvre des projets qu’elle appuie.
La centralisation des aides financières et du suivi des projets au sein d’un seul organisme présente plusieurs avantages. Elle permet de faciliter l’accès à l’information, de traiter la plupart des demandes par voie numérique et d’automatiser le processus pour n’avoir à traiter manuellement que les projets complexes. Elle permet aussi de mettre à profit les compétences d’experts, de partager facilement les connaissances et les données d’expérience, et enfin, de simplifier la communication avec les parties prenantes et le grand public.
Source : https://www.enova.no/about-enova/
Les mécanismes de financement du démantèlement des installations nucléaires, établis par le code de l’environnement, peuvent encore être améliorés. En effet, les coûts de démantèlement des centrales nucléaires et de remise en état des sols sur les anciens sites sont encore incertains et la procédure peut durer entre 20 à 25 ans (Cour des comptes, 2020b). La gestion des déchets radioactifs pose aussi de nombreux problèmes environnementaux, sachant que la durée de vie d’un déchet radioactif est en moyenne de 100 000 ans (IRSN, 2013). Ces coûts sont actuellement provisionnés par les producteurs de déchets nucléaires selon une application du principe de pollueur-payeur. Les provisions sont couvertes par des actifs dédiés. Au 31 décembre 2018, la valeur future du passif nucléaire actualisé d’EDF était estimée à 44.1 milliards EUR, dont 43.3 milliards EUR couverts par des actifs dédiés, résultant en un taux de couverture des provisions de long terme de 98.3 % (OCDE/AEN, 2021). Néanmoins, certaines dépenses moins importantes sont exclues de ces évaluations, notamment les charges de post-exploitation (impôts, taxes et primes d’assurances). Les montants provisionnés devraient être adaptés aux besoins à long terme et le périmètre des charges à provisionner pourrait être précisé davantage (OCDE, 2019a ; Cour des comptes, 2020b).
Lever les freins réglementaires au développement des énergies renouvelables
Le développement de l’éolien en mer se confronte à de multiples obstacles. La France bénéficie d’une situation géographique privilégiée pour le développement de l’éolien en mer. Pourtant, le pays ne compte qu’une éolienne flottante en service : un projet pilote installé au large du Croisic. Quatre appels d’offres ont été lancés pour le développement d’éoliennes en mer depuis 2011, mais aucun des parcs envisagés n’est encore entré en fonctionnement. Par rapport à d’autres pays européens, la France accuse un retard notable pour ce qui est de la mise en service de l’éolien en mer (graphique 2.22). Les nombreuses procédures administratives, le manque d’acceptabilité sociale, la durée des recours contentieux et la complexité de raccordement au réseau expliquent en grande partie ce retard (Dive et Duvergé, 2019).
Plusieurs mesures ont été prises pour accélérer la mise en service de l’éolien en mer depuis 2017, notamment avec la loi hydrocarbures et la loi pour un État au service d’une société de confiance (ESSOC). Par exemple, certaines phases administratives, comme la sélection des candidats admis à participer au dialogue concurrentiel, pourront être lancées concomitamment au début du processus de consultation du public sur la localisation potentielle des nouveaux projets. Le gouvernement a aussi supprimé un niveau de recours dans les procès de contentieux contre les projets d’éoliennes en mer pour permettre de gagner du temps sur les calendriers de développement de ces projets. Le raccordement n’est plus à la charge du producteur, mais il est réalisé par RTE, gestionnaire du réseau public de transport d’électricité, afin de décorréler la réalisation du raccordement de celle du parc et de limiter le risque de retarder sa mise à disposition. Cependant, les parcs attribués depuis 2011 et avant l’introduction de ces mesures n’ont pas bénéficié de ces simplifications.
Graphique 2.22. Encore trop peu d’éoliennes en mer sont connectées au réseau
Note : Données à la fin de l’année 2020 exprimées en nombre de projets. Plusieurs projets devraient entrer en service en 2021 en France.
Source : Wind Europe.
La simplification des processus administratifs pourrait aller encore plus loin, à condition que les incidences environnementales des projets, notamment les risques pour la biodiversité marine, et que les consultations du public et des parties prenantes locales en amont ne soient pas négligées. En effet, ces consultations sont essentielles pour obtenir l’acceptabilité sociale et réduire les contentieux a posteriori. On pourrait envisager la création d’un organisme qui gérerait l’ensemble de la procédure, y compris l’organisation des différentes phases de dialogue, l’organisation des consultations publiques et des appels d’offres, la délivrance des différentes autorisations et du permis d’exploitation, entre autres, afin de simplifier les interactions entre différentes parties prenantes, comme c’est le cas au Danemark (encadré 2.11).
L’acceptabilité sociale reste néanmoins le principal frein pour le développement de l’éolien en mer, notamment en raison de l’impact des parcs offshore sur la biodiversité marine. Cependant, plusieurs solutions existent pour réduire au minimum cet impact. L’éolien flottant, par exemple, permet de situer les parcs plus loin des côtes, où l’avifaune est moins riche, ainsi que de réduire l’impact des vibrations sous-marines pour les poissons et mammifères marins. Cette option n’est pas possible avec l’éolien posé, qui nécessite des fonds peu profonds. Il conviendrait d’étudier plus avant ces solutions et de prendre en compte les contraintes de biodiversité dans le choix des localisations de parcs, en évitant les zones Natura 2000 et les ZPS Oiseaux (CNPN, 2021).
Peu de projets impliquent les particuliers ou les collectivités locales, ce qui contribue aux difficultés d’acceptabilité sociale (CESE, 2018). La réglementation concernant les projets « participatifs » ou « citoyens », fondés sur une implication directe des particuliers et des collectivités territoriales dans le financement et la gouvernance d’infrastructures de production d’énergies renouvelables, pourrait être simplifiée. Actuellement, plusieurs régimes coexistent avec différents plafonds de levée de fonds et différentes règles de montant maximum qu’un investisseur individuel peut apporter. Ce « millefeuille » réglementaire génère une complexité croissante pour toutes les parties prenantes concernées (Rüdinger, 2019). Dans le cadre du système de bonus participatif, mis en place en 2016, des points sont accordés de manière forfaitaire pour les projets soumis aux appels d’offres lorsqu’une part minimale du financement du projet est apportée par un nombre minimum de particuliers ou au moins une collectivité locale. Le montant des points bonus pourrait être calculé de manière proportionnelle, en fonction de plusieurs seuils de participation, afin d’accroître les incitations à prendre part aux projets (Rüdinger, 2019).
Encadré 2.11. La mise en œuvre des projets d’éoliennes en mer dans d’autres pays de l’OCDE
Danemark
L’Autorité danoise de l’énergie (DEA) est le seul organisme chargé de délivrer les trois licences successives nécessaires pour mener des enquêtes préliminaires, ainsi que pour établir et exploiter des éoliennes en mer. Les projets d’éolienne en mer peuvent être proposés librement par les promoteurs au DEA (procédure de « portes ouvertes ») ou en répondant à un appel d’offres de l’agence. Dans les deux cas, c’est le DEA qui organise toutes les procédures et démarches avant d’autoriser le développement du site. La mise en service d’une éolienne en mer au Danemark prend, en moyenne, seulement 16 mois.
Allemagne
L’autorité compétente dépend de la distance du site par rapport à la côte. Sous douze milles nautiques, l’autorisation est délivrée par l’État de la région côtière concernée. Au-delà, l’autorisation est délivrée par l’État fédéral. Cependant, l’État de la région côtière doit encore autoriser le déploiement des câbles et des infrastructures de connexion au réseau. Les projets sont proposés librement par les potentiels développeurs qui doivent soumettre les études d’impact environnemental et de sécurité de navigation avec leurs dossiers de demande, ainsi que démontrer que les démarches de consultation avec les acteurs locaux ont bien eu lieu. Les délais de mise en service en Allemagne sont de trois ans, en moyenne.
Pays-Bas
La procédure était similaire à l’Allemagne jusqu’en 2015. Depuis, le gouvernement est passé d’une procédure de « portes ouvertes » à une procédure d’appel d’offres. Le gouvernement (ministère des Affaires économiques et ministère des Infrastructures et de l’Environnement) participe activement à la présélection des potentiels sites, à la réalisation des études d’impact environnemental et de sécurité de navigation, ce qui facilite le travail en amont des potentiels promoteurs. Des appels d’offres sont alors lancés pour les sites sélectionnés. Avant cette réforme, les délais de mise en service étaient de deux ans. Aucune estimation des délais de mise en service moyens n’a été fournie depuis l’adoption de la nouvelle procédure.
Royaume-Uni
Le Domaine de la Couronne britannique (The Crown Estate), en tant que propriétaire des fonds marins appartenant au Royaume-Uni, présélectionne les endroits éligibles à l’installation d’éoliennes en mer et lance les appels d’offres. Les promoteurs sélectionnés doivent conduire les études d’impact environnemental et de sécurité de navigation et organiser eux-mêmes les consultations avec les parties prenantes locales. Une fois réunis tous ces éléments, les promoteurs doivent demander l’autorisation de développement au département de planification en Angleterre et au Pays de Galles, ou à l’agence Marine Scotland en Écosse. La procédure dure en moyenne 18 mois.
Source : Salvador, Gimeno et Larruga (2018), « Streamlining the consent process for the implementation of offshore wind farms in Spain, considering existing regulations in leading European countries », Ocean and Coastal Management, Vol. 157, pp. 68-85.
Des contraintes administratives entravent en outre le développement d’autres technologies d’énergies renouvelables, plus éprouvées. S’agissant du solaire photovoltaïque, par exemple, les appels d’offres sont particulièrement complexes, démotivant les porteurs de projets d’installations de petite taille. Les premiers appels d’offres étaient très exigeants sur les aspects recherche et innovation, si bien que le nombre de projets soumis n’a pas suffi pour atteindre l’objectif proposé (CESE, 2018). Les délais de délivrance des permis sont aussi encore trop longs. Depuis 2017, pour encourager les projets de petite taille, les installations de moins de 100 kWc implantées sur bâtiments ou structures bénéficient d’un guichet ouvert avec des tarifs réglementés et sont éligibles à l’obligation d’achat, sans aucune mise en concurrence ouverte. Le gouvernement a repris la proposition de la Convention Citoyenne pour le Climat d’augmenter le seuil de ce guichet ouvert de 100 à 500 kWc en octobre 2021. Les procédures d’appels d’offres et d’autorisation administrative doivent aussi être simplifiées pour accélérer le déploiement des projets de plus grande taille.
Investir davantage dans les réseaux
Les difficultés de raccordement aux réseaux représentent aussi un obstacle au développement des énergies renouvelables. Beaucoup plus d’investissements seront nécessaires dans les années à venir pour adapter les réseaux de transport et de distribution d’électricité à l’évolution du mix électrique. La production d’énergie renouvelable varie en fonction des saisons et elle est dispersée sur le territoire. Le réseau de distribution d’électricité doit être capable de collecter l’énergie renouvelable produite localement et de la remonter vers le réseau de transport haute tension lorsque cette énergie n’est pas consommée sur place (France Stratégie, 2019d). Sans investissements additionnels, pour assurer la stabilité du réseau dans les conditions actuelles, il faudrait maintenir un niveau minimum de production d’électricité par les moyens conventionnels, allant de 20 % à 40 %, en fonction des conditions d’exploitation (OCDE/AIE et RTE, 2021). Les investissements dans le réseau ont fortement augmenté depuis 2005, notamment les investissements d’expansion du réseau. Cependant, le gestionnaire des réseaux de transport d’électricité estime que les dépenses annuelles devront augmenter et passer d’environ 1.3 milliard EUR en 2020 à plus de 2.5 milliards EUR en 2035, principalement en raison de l’adaptation des réseaux aux énergies renouvelables et aux coûts de raccordement des éoliennes en mer. Les investissements nécessaires identifiés par le gestionnaire du réseau de transport français restent néanmoins plus faibles que ceux prévus par d’autres pays européens (RTE, 2019).
Pour soutenir ces investissements, il faudrait adapter la tarification de l’électricité. Actuellement, le tarif est constitué d’une part fixe (en moyenne, 20 % du tarif) et d’une part variable (en moyenne, 80 % du tarif), proportionnelle à l’énergie consommée, de façon à encourager les économies d’énergie. La structure tarifaire refléterait mieux la structure des coûts de gestion du réseau, composés très majoritairement d’investissements, si la part fixe était augmentée au détriment de la part variable, sans pour autant remettre en cause les incitations à l’efficacité énergétique (France Stratégie, 2019d).
2.4. L’utilisation des sols doit être mieux réfléchie pour préserver la biodiversité
La transition écologique passe par une utilisation plus durable des sols qui constituent l’un des plus importants réservoirs terrestres de biodiversité (Bardgett, 2005 ; Wall et al., 2010 ; Nielsen et al., 2011, 2015). Les forêts et les sols naturels forment l’habitat de nombreuses espèces végétales et animales, ils constituent des puits de carbone et peuvent fournir un potentiel de biomasse. Les sols agricoles peuvent aussi contribuer à stocker le dioxyde de carbone, à fournir l’azote et l’eau aux plantes cultivées et à réguler la qualité de l’eau. Les déchets issus de l’élevage peuvent produire du gaz renouvelable, notamment du biométhane. Les éléments de biodiversité en milieu urbain (espaces verts, présence d’espèces végétales, etc.) apportent aussi des avantages en matière d’adaptation au changement climatique : ils aident à réguler la température localement et peuvent atténuer les risques d’inondation (Bureau et al., 2020). Cependant, ces externalités positives liées à l’utilisation des terres sont peu prises en compte, tout comme les externalités négatives liées à l’artificialisation des sols ou à l’enfouissement des déchets.
Protection de la biodiversité et développement économique sont compatibles
La France dispose d’un éventail très divers d’aires protégées (MTE, 2021). Une étude récente qui croise le périmètre des zones à forts enjeux pour la biodiversité et des zones avec protection réglementaire, révèle que 95 % des zones qui jouent un rôle fondamental pour la biodiversité et peuvent se trouver sous pression liée à l’urbanisation ou à l’agriculture intensive font l’objet de protection (CGDD, 2019). Cependant, les zones protégées ne sont pas toujours accompagnées des moyens financiers et humains appropriés pour mettre en application les règles. Il conviendrait d’augmenter les financements attribués aux organismes chargés de leur surveillance. Toutefois, le plus important serait de renforcer les instruments basés sur les mécanismes du marché, qui incitent les agents privés à préserver et restaurer la biodiversité.
Concilier les objectifs de protection de biodiversité et de développement local
La concurrence entre collectivités pour attirer les habitants et les entreprises de manière à maintenir le dynamisme local peut inciter à l’artificialisation des sols et aller à l’encontre des objectifs de préservation de la biodiversité. Pour cela, les grands projets d’aménagement publics et privés doivent faire l’objet d’une évaluation de leur impact environnemental (EIE). Actuellement, le code de l’environnement spécifie la liste des projets et des documents de planification qui doivent faire systématiquement l’objet d’une EIE. La législation dresse également une autre liste de projets de plus petite envergure, pour lesquels une décision est prise au cas par cas pour déterminer si une EIE est ou non nécessaire. Toutefois, dans 80 % des cas, cette décision est prise par les préfets de département ou de région, qui représentent aussi le maître d’ouvrage ou assistent ce dernier dans le développement du projet. La Commission européenne a interrogé l’administration française quant à l’indépendance du processus décisionnel en matière d’évaluation environnementale, aux conflits d’intérêts potentiels et au nombre trop fréquent d’exemptions accordées. L’examen au cas par cas devrait être confié à l’Autorité environnementale (Ae) et aux missions régionales d’autorité environnementale (MRAe), rattachées au Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), qui sont des institutions indépendantes. Il conviendrait également de réviser la liste des projets et documents de planification devant faire systématiquement l’objet d’une EIE et d’étoffer cette liste pour réduire à un minimum le nombre d’examens au cas par cas et limiter cette procédure à des projets d’envergure encore plus réduite. Aux termes de la loi Climat et résilience, les nouveaux projets d’aménagement de grandes surfaces commerciales engendrant une artificialisation encore plus importante des sols sont interdits, sauf dérogation particulière. Cette nouvelle mesure ne pourra être efficace que si les dérogations sont accordées par un tiers indépendant.
Renforcer la compensation écologique
Les incitations économiques de protection de la biodiversité manquent d’efficacité. La mise en œuvre de la séquence « Éviter, Réduire, Compenser » (ERC, encadré 2.12), visant à éviter les atteintes à l’environnement, à réduire celles qui ne peuvent pas être évitées et à compenser leurs effets, n’est pas la hauteur de ses ambitions. L’accent n’est pas suffisamment mis sur la phase « Éviter » de la séquence. Par ailleurs, selon une étude menée sur 24 grands projets d’infrastructures, la compensation environnementale n’est pas suffisamment exigeante dans 80 % des cas. Les mesures mises en place préservent des milieux déjà de bonne qualité où le gain écologique est moindre, et ne permettent donc pas un retour concret de la biodiversité contrebalançant les effets des projets d’aménagement (Weissgerber et al., 2019). Le suivi et le contrôle des mesures mises en place restent faibles et n’incitent guère à respecter la loi (Bureau et al., 2020). Pour améliorer la mise en œuvre des mesures de compensation écologique et garantir l’obtention de gains écologiques nets, la France a publié en 2021 un cadre national pour concevoir et dimensionner les mesures de compensation, ce qui va dans la bonne direction.
Encadré 2.12. Les principes de la séquence « Éviter, Réduire, Compenser » (ERC)
Ce dispositif prévoit que certains grands projets et plans, notamment ceux soumis à une évaluation d’impact environnemental, détaillent toutes les mesures prises et choix effectués pour éviter la dégradation de la qualité de l’environnement. Si certains impacts significatifs ne peuvent pas être évités à un coût raisonnable, des solutions techniques pour réduire la dégradation doivent être adoptées. Finalement, si des impacts significatifs persistent, des mesures compensatoires doivent apporter une contrepartie équivalente.
Les mesures compensatoires peuvent être des actions de réhabilitation, de restauration ou de création de milieux naturels. L’impact positif sur la biodiversité de ces mesures doit être au moins équivalent à la perte causée par le projet. Il faut donc pouvoir quantifier l’impact environnemental des projets et les bénéfices de la compensation. Le gain doit être produit à proximité du site impacté et en respectant le principe d’équivalence écologique.
Le maître d’ouvrage dispose de deux modalités pour effectuer la compensation : (i) la compensation à la demande, où il réalise lui-même les travaux de compensation ou les délègue à d’autres acteurs ; (ii) la compensation par l’offre, où il acquiert des « unités de compensation » auprès d’un site naturel de compensation dédié. Dans ce dernier cas, les gains environnementaux sont intégrés et gérés par un tiers « opérateur ».
Source : CGDD, 2017b.
La compensation par l’offre, où le porteur de projet achète des « unités de compensation » auprès d’un site naturel de compensation dédié et certifié par l’État, doit se développer davantage (OCDE, 2016). En effet, la compensation par l’offre est plus facilement contrôlée (CEDD, 2016b). La mise en œuvre en amont des projets qu’elle implique apporte une visibilité et réduit les incertitudes. Le développement d’une offre de compensation permettrait aussi d’élargir l’obligation de compensation à tous les projets, quelle que soit leur taille, puisque les unités de compensation peuvent s’acquérir en petites quantités sans que les projets de compensation soient fragmentés (Bureau et al., 2020 ; CGDD, 2017b). Cependant, les sites naturels de compensation représentent actuellement une superficie encore très limitée. Des précisions sur le fonctionnement et les modalités de mise en œuvre de la compensation par l’offre ainsi qu’une réflexion sur les partenariats public-privé qui sont à l’origine des « banques de compensation » aux États-Unis pourraient contribuer au développement de l’offre de compensation (encadré 2.13).
Un autre instrument inspiré des pays anglo-saxons pour faciliter les mesures compensatoires mérite d’être rendu plus visible : les Obligations réelles environnementales (ORE). Cet instrument, introduit en France en 2016, permet à tout propriétaire d’un terrain de mettre en place une protection environnementale attachée à son bien, comme la restauration d’éléments de biodiversité, l’introduction de supports écologiques permettant la circulation des espèces, etc. Les ORE peuvent être utilisées à des fins de compensation. Le propriétaire du bien signe un contrat avec un aménageur soumis à une obligation de compensation, s’engage à prendre une mesure environnementale en échange d’une contrepartie financière. Jusqu’à présent, les ORE se sont très peu répandues en France (Bureau et al., 2020). Pour rendre ces instruments plus attractifs, la loi de Finances 2021 met en place deux dispositifs fiscaux incitatifs complémentaires à ceux qui avaient été instaurés par la loi biodiversité de 2016 : l’exonération de contribution de sécurité immobilière et la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), pour la part qui leur revient, d’exonérer de taxe foncière les propriétés non bâties où les propriétaires ont signé une ORE. Cependant, cette exonération reste facultative. Il conviendrait de la rendre obligatoire pour inciter au développement des ORE, en proposant la prise en charge de cette exonération par le budget général de l’État.
Encadré 2.13. Les « banques de compensation écologique » aux États-Unis
L’offre de compensation aux États-Unis peut être réalisée par des partenariats public-privé. Une entité privée, appelée « banque de compensation », acquiert un terrain et s’engage à y préserver la biodiversité quels que soient les futurs propriétaires.
La banque de compensation doit mettre en place un suivi avec des indicateurs précis qui pourront attester de son action favorable à la biodiversité. L’administration publique valide ces indicateurs, qu’elle peut contrôler régulièrement, et attribue un certain nombre de « crédits de compensation » à la banque en fonction de l’ampleur des actions menées et au fur et à mesure que les gains écologiques sont démontrés par les indicateurs. L’administration tient un registre des banques de compensation, avec des informations sur leur localisation, le nombre total de crédits attribués et le nombre de crédits disponibles à la vente. La banque peut alors vendre ces crédits de compensation dans une zone géographique définie par l’administration. Les maîtres d’ouvrage localisés dans cette zone et qui ont une obligation de compensation peuvent acheter ces crédits. Le prix des crédits de compensation est déterminé librement dans chaque zone délimitée. L’administration doit donc réguler la quantité de crédits de compensation attribués aux banques de façon à ce que le prix incite davantage à éviter et à réduire les atteintes à la biodiversité.
En 2016, un peu plus de 2 000 banques de compensation avaient déjà été créées. Ce marché des crédits de compensation permet un meilleur contrôle des actions de compensation réalisées, de leur localisation, ampleur et qualité. Les banques de compensation peuvent acquérir une certaine réputation auprès de l’administration, ce qui réduit l’asymétrie d’information. Le développement de ces marchés a aussi permis la création d’un nouveau secteur d’activité, générateur d’emplois.
Source : CEDD, 2016b.
Réformer la fiscalité sur le foncier
La fiscalité sur le foncier est globalement favorable à l’artificialisation des sols, à savoir la transformation d'un sol à caractère agricole, naturel ou forestier par des actions d'aménagement, pouvant entraîner son imperméabilisation totale ou partielle (Colsaet, 2019). Ce changement d'usage des sols, le plus souvent irréversible, a des conséquences qui peuvent être préjudiciables à l'environnement et à la production agricole. De nombreuses exemptions et taux réduits pour le foncier bâti existent, alors que le foncier non bâti, dont les terres agricoles ou les espaces naturels, est soumis à plusieurs taxes qui rendent systématiquement négatif son rendement annuel après impôts et poussent ses détenteurs à construire sur ces terrains (Sainteny, 2018).
Les dispositifs introduits pour inciter à l’économie d’espace sont souvent facultatifs et restent très peu utilisés par les collectivités territoriales. En effet, les possibilités d’exonération impliquent une perte directe de recettes fiscales pour les collectivités qui choisissent de les mettre en place. Mais, même les dispositifs qui n’impliquent pas forcément de pertes de recettes fiscales sont souvent perçus comme un obstacle au développement local, et donc peu exploités. C’était le cas, par exemple, du versement pour sous-densité, créé en 2010 et qui visait à limiter l’étalement urbain en taxant les nouvelles constructions qui n’atteignaient pas un seuil minimal de densité de bâti. Ayant rencontré un faible succès, ce versement a été abrogé par la loi de Finances 2021. La taxe d’aménagement pourrait être réformée en intégrant un mécanisme de « bonus-malus » qui découragerait l’artificialisation des sols et encouragerait la densification. La recette du malus financerait les dépenses associées au bonus de façon à assurer la neutralité du dispositif pour les finances publiques locales (Comité pour l’économie verte, 2019).
Plusieurs dispositifs de soutien à la construction ont aussi contribué à accélérer l’artificialisation des sols (OCDE, 2021c). Par exemple, certaines collectivités territoriales se sont engagées à céder au prix symbolique de 1 EUR des terrains à des aménageurs pour encourager de nouvelles constructions. Ces programmes devraient être mieux encadrés pour éviter l’artificialisation des sols dans des zones où l’accès au logement n’est pas tendu. Le dispositif Pinel d’investissement locatif, qui permet une réduction d’impôt calculée sur le prix d’achat d’un logement neuf mis en location, a aussi favorisé l’étalement urbain (France Stratégie, 2019c). En effet, jusqu’en 2018, le dispositif s’appliquait sans distinction sur la localisation de la construction. Pour inciter à la densification, le dispositif Pinel a été recentré sur des zones présentant un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements en 2018 et il a aussi été réservé aux logements situés dans un bâtiment d’habitation collectif en 2021. Ce dispositif devrait être progressivement réduit en 2023 et 2024.
Plusieurs actions pourraient être menées pour faciliter davantage le réaménagement des friches urbaines délaissées : anciennes zones industrielles, commerciales, militaires, ferroviaires ou même administratives. Celles-ci sont une source d’opportunité pour revitaliser les centres urbains et réduire les tensions sur le foncier, sans pour autant augmenter l’artificialisation des sols. Cependant, le nombre de friches est encore mal connu (AdCF, 2019). Il conviendrait qu’un inventaire actualisé ou une cartographie mise à jour régulièrement des friches urbaines soient à disposition et accessibles à tous pour diffuser l’information sur les opportunités disponibles (France Stratégie, 2019c).
Le financement des opérations de revitalisation des friches urbaines doit être soutenu de façon ciblée. Le coût de dépollution, par exemple, est évalué à la hauteur d’au moins un million d’euros par hectare (Adam et Kerbarh, 2021). Les moyens humains, matériels et de R&D nécessaires peuvent aussi être considérables. Pour les sites insérés dans des régions dynamiques, où la reconversion en logements permettra sans difficulté de financer les travaux nécessaires à terme, les mécanismes de tiers financement peuvent fonctionner. Les opérations de réhabilitation dans les sites moins favorisés requièrent le soutien public pour permettre l’équilibre économique des projets. La création d’un « fonds friches » au titre du plan de relance, l’annonce du gouvernement de doubler les montants prévus initialement pour ce fonds en mai 2021, passant de 300 millions EUR à 650 millions EUR, et sa pérennisation annoncée par le Président de la République en septembre 2021 constituent des évolutions favorables.
Inciter à la réduction des déchets
Les taxes de mises en décharge sont faibles en France en comparaison avec d’autres pays de l’OCDE (graphique 2.23). Les taxes sur l’ensemble des déchets stockés ou incinérés ont fortement augmenté entre 2008 et 2015 pour inciter les collectivités locales et les entreprises à privilégier le recyclage. Cependant, leur taux n’a pas augmenté depuis (CGDD, 2017a). Le recours volontaire à la tarification incitative des déchets, introduit par la loi en 2012 et qui consiste à faire payer aux usagers le service de gestion des déchets selon les quantités qu’ils produisent, n’est pas encore très appliqué. En 2020, deux cents collectivités avaient mis en place cette tarification incitative, qui touchait près de 6 millions d’habitants, loin de l’objectif posé par la Loi sur la transition énergétique de 15 millions d’habitants. Plusieurs pays de l’OCDE ont déjà mis en place une tarification incitative à grande échelle avec des résultats très satisfaisants. C’est le cas notamment des Pays-Bas, du Japon, de la Suisse et de la Corée du Sud (OCDE, 2019c). Ces systèmes, qui ont déjà prouvé leur efficacité, devraient être adoptés largement.
Graphique 2.23. Les taxes de mise en décharge sont relativement faibles
Taxe de mise en décharge, EUR par tonne
Note : BEL 1 - région flamande néerlandophone ; BEL 2 - région wallonne francophone ; ESP se réfère seulement à la région catalane.
Source : Agence européenne pour l’environnement.
Le plastique n’est pas encore suffisamment recyclé en France. Selon Plastics Europe, un peu plus de 26 % du plastique utilisé en France était recyclé en 2019. Ce taux de recyclage du plastique est de presque 40 % en Allemagne, par exemple, bien que les méthodes de calcul entre pays ne soient pas entièrement harmonisées (Plastics Europe, 2020). La France a récemment publié une loi qui vise à limiter progressivement la mise en marché et l’utilisation de plastique à usage unique, devenant ainsi le premier pays de l’OCDE à avoir un objectif de sortie des emballages plastiques d’ici à 2040 (encadré 2.1). Cette loi fixe aussi l’objectif de 100 % de plastique recyclé en 2025. Pour atteindre cet objectif et augmenter le taux de recyclage du plastique ou son réemploi, la France pourrait introduire un système de consigne des bouteilles en plastique comme en Allemagne (encadré 2.14).
Encadré 2.14. Le système de consigne des bouteilles en plastique en Allemagne
Le système de consigne, « Pfand », a commencé dans les années 1990 en Allemagne. Au moment de régler les achats, les consommateurs doivent payer une consigne sur la majorité des bouteilles, des grands pots en verre (de yaourt, par exemple), de presque toutes les canettes en aluminium, des briques et des boissons en bouteille plastique. Cette consigne peut ensuite être récupérée en rendant l’emballage. Pour cela, des machines, les « Pfandautomaten », sont mises à disposition dans presque tous les points de vente. C’est le code-barres des emballages qui permet d’identifier le produit et de rembourser le montant de la consigne associée. Le montant de la consigne varie entre 8 et 15 centimes d’euro et la démarche est volontaire pour les consommateurs. Les commerçants de détail sont obligés de proposer ce système à leurs clients depuis 2006. Le taux de collecte s’élevait à 98,5 % en 2018.
Source : Centre européen de la consommation.
L’agriculture doit s’orienter progressivement vers des pratiques plus durables
Les émissions issues du secteur agricole n’ont guère évolué depuis les années 1990 (graphique 2.24). Pourtant, le potentiel de réduction des émissions du secteur est élevé et les coûts d’abattement plus faibles que dans d’autres secteurs d’activité (CEDD, 2019a). Plusieurs pratiques et actions techniques ont d’ores et déjà été identifiées pour réduire les émissions nettes de l’agriculture (aussi bien des gaz à effet de serre que de l’ammoniac) et l’usage d’intrants chimiques. Certaines techniques peuvent même conduire à la séquestration du carbone et n’impliquent pas de coûts additionnels majeurs, mais restent mal comprises par les exploitants. D’autres peuvent même améliorer la situation économique des exploitants agricoles. Cependant, ces dernières requièrent des investissements spécifiques, un temps de travail dédié et peuvent modifier le système de culture. Elles représentent donc un risque pour le rendement à court terme et requièrent un temps d’adaptation.
Pour encourager l’adoption de ces pratiques plus vertueuses pour l’environnement, plusieurs dispositifs de soutien ont déjà été mis en place, qui mobilisent pour la plupart les fonds du second pilier de la Politique agricole commune (PAC) de l’Union européenne. Ainsi, pour compenser la totalité ou une partie du surcoût et du manque à gagner liés aux pratiques de l’agriculture biologique (une agriculture sans produits chimiques de synthèse soumise à un cahier des charges strict), des aides à la conversion et au maintien de l’agriculture biologique ont été instaurées. En 2018, un plan d’expérimentation sur trois ans d’un système de Paiements pour services environnementaux (PSE) a été lancé, doté d’un budget total de 150 millions EUR. Le gouvernement a également mis en place les paiements agro-environnementaux et climatiques (PAEC) en 2020 pour soutenir le développement de l’agroécologie – une pratique de l’agriculture qui consiste à s’appuyer davantage sur les ressources naturelles offertes par les écosystèmes et à n’utiliser que des intrants naturels.
Toutefois, l’essentiel du soutien au secteur agricole passe par des aides directes au titre du premier pilier de la PAC, distribuées en fonction de la superficie d’exploitation et peu assorties d’une réelle contrepartie environnementale. En Europe, 20 % des transferts aux agriculteurs pourraient avoir des effets de distorsion sur le marché et même contribuer à accroître les émissions de gaz à effet de serre du secteur de l’agriculture (OCDE, 2021f). En revanche, les aides rémunérant spécifiquement les efforts en faveur de la biodiversité ne représentaient en 2018 que 2 % de l’ensemble des aides publiques aux agriculteurs français (Bureau et al., 2020). Les négociations en cours sur la nouvelle Politique agricole commune de l’Union européenne pourraient aboutir à un meilleur système d’incitations environnementales. La Commission européenne souhaite que les aides directes soient subordonnées à des exigences accrues en matière d’environnement. Les agriculteurs seraient tenus de respecter un minimum de normes environnementales pour être éligibles aux aides au revenu du premier pilier. La part des aides directes dans le budget de la PAC allouée à ces nouveaux « éco-régimes » devrait être d’environ 25 %.
En attendant la réforme de la PAC et la mise en place de ces nouveaux éco-régimes, la part des financements au titre du second pilier de la PAC allouée aux paiements pour services environnementaux (PSE) et aux paiements agro-environnementaux et climatiques (PAEC) pourrait être augmentée. La conception de ces paiements pourrait également être améliorée pour augmenter leur efficacité environnementale (DeBoe, 2020). De nombreux exploitants estiment que ces systèmes de paiements ne sont pas suffisamment souples. Ils devraient être axés moins sur les pratiques spécifiques mises en place et davantage sur les résultats obtenus, mesurés à l’aide d’indicateurs de biodiversité faciles à observer afin de limiter les coûts d’administration, ce qui offrirait plus de flexibilité aux exploitants pour optimiser leurs méthodes. Les bonnes pratiques d’agroécologie, par exemple, dépendent largement des conditions locales et ne seront pas forcément les mêmes sur tout le territoire. Un système comparable de paiements pour services expérimentaux, basé toutefois sur les résultats chiffrés obtenus, est en cours d’expérimentation en Argentine, en Finlande, en Suède, aux Pays-Bas et au Canada (OCDE, 2021d). La mise en place d’un revenu minimum dans les zones présentant un intérêt environnemental majeur, en contrepartie de la réalisation de projets de conservation et de restauration à forte intensité de main-d’œuvre, pourrait également être envisagée (Bureau et al., 2020).
Graphique 2.24. Évolution sur longue période des émissions directes de GES issues de l’agriculture dans les pays de l'OCDE
Source : OCDE, Statistiques agro-environnementales (base de données) ; OCDE (2021), « Measuring the Environmental Performance of Agriculture Across OECD Countries », Éditions OCDE, Paris.
Le partage d’expérience et la diffusion généralisée des pratiques agricoles durables devraient monter en régime. Des actions de formation et de sensibilisation existent déjà pour permettre l’acquisition de connaissances et inciter les exploitants à passer à l’acte (OCDE, 2015). Les efforts doivent donc porter sur la généralisation et la diffusion de ces programmes de formation et actions de sensibilisation, notamment via les coopératives agricoles et les chambres d’agriculture, qui devraient relayer l’information de manière plus dynamique (Bamière et al., 2017).
Tableau 2.2. Recommandations du chapitre pour orienter la reprise au profit de la transition écologique
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