L’économie islandaise est l’une des plus dynamiques de l’OCDE, portée par le tourisme étranger et une vigoureuse demande intérieure. La situation sur le marché du travail est tendue et la progression des salaires est robuste, alors que l’étroitesse de la fourchette des salaires assure un fort degré d’égalité. L’inflation persiste et se propage, sur fond de désancrage des anticipations d’inflation. La politique budgétaire se resserre mais des mesures supplémentaires pourraient être appliquées pour atténuer les tensions inflationnistes et soutenir la politique monétaire. Les déséquilibres sur le marché du travail s’accentuent. Si des progrès ont été accomplis pour supprimer les obstacles à l’entrée d’entreprises dans les secteurs du tourisme et de la construction, les barrières restent élevées d’autres secteurs. Des réformes structurelles pourraient stimuler les gains de productivité, en particulier dans le secteur intérieur, tout en favorisant la désinflation. Taxer plus lourdement et plus largement les émissions de gaz à effet de serre et investir dans des mesures qui sont efficaces par rapport à leur coût permettraient d’obtenir de manière efficiente de nouvelles réductions des émissions.
Études économiques de l’OCDE : Islande 2023 (version abrégée)
1. Principaux éclairages sur l’action publique
Abstract
1.1. Introduction
L’Islande est la plus petite économie de l’OCDE et en est aussi l’une des plus éloignées et des plus dynamiques (Graphique 1.1). Le tourisme étranger enregistre un vif redémarrage après s’être effondré durant la pandémie de COVID-19 et les exportations de biens et de services connaissent un grand essor. Grâce à la fiabilité de ses sources d’énergie, le pays a dans une large mesure été protégé de la crise énergétique qui a asphyxié d’autres pays. L’activité d’innovation repart à la hausse, ce qui contribue à diversifier l’économie et à la rendre plus stable et plus durable. Le taux d’activité des hommes comme des femmes, qui avait diminué pendant la pandémie, s’approche des sommets observés par le passé. L’étroitesse de la fourchette des salaires et un système de prélèvements et de prestations sociales bien ciblés contribuent à préserver l’une des économies les plus égalitaires de l’OCDE. Enfin, la confiance dans les institutions, qui est un facteur essentiel de la préservation et de la consolidation de la démocratie, est élevée.
Cela étant, l’Islande n’est pas à l’abri de la tempête qui secoue les pays de l’OCDE. L’inflation a commencé à s’accélérer plus tôt que dans beaucoup d’autres pays de l’OCDE : elle a atteint des niveaux sans précédent depuis la crise financière en 2009 et elle s’étend. La reprise post-pandémie a été nettement plus rapide que projeté, mais le resserrement de la politique budgétaire s’avère trop lent et insuffisant pour apporter le soutien nécessaire aux efforts déployés par la banque centrale pour ramener l’inflation vers son niveau cible. Les accords salariaux conclus à la fin de 2022 et au début de 2023, ainsi que la dépréciation de la couronne islandaise l’an passé, pourraient également attiser les tensions inflationnistes. Les marchés du travail restent tendus. La hausse simultanée du taux de chômage et du nombre d’emplois vacants donne à penser que les déséquilibres sur le marché du travail après la pandémie s’accentuent.
Graphique 1.1. L’économie islandaise est solide
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 113 (base de données) ; et OCDE, Prix à la consommation (base de données).
Outre les turbulences macroéconomiques actuelles, l’Islande est confrontée à plusieurs défis structurels. L’Islande n’a affiché une croissance de la productivité proche de la moyenne de l’OCDE qu’au cours de la dernière décennie. Or, celle-ci a ralenti de nouveau après une brève accélération avant la pandémie, ce qui compromet la poursuite des hausses de salaire à l’avenir. Les obstacles considérables à l’entrée, le vaste système d’autorisations et de permis et la lourdeur du régime d’insolvabilité nuisent à une saine concurrence et à l’émergence d’entreprises nouvelles et de start-ups innovantes. Le vieillissement démographique constitue un défi à long terme, car la population augmentera plus lentement et gagnera en âge, entraînant une hausse du coût des dépenses de retraites, des soins de santé et des soins de longue durée. Les émissions de gaz à effet de serre nettes par habitant restent supérieures à la moyenne des pays de l’OCDE (bien qu’elles aient commencé à baisser) et des mesures plus drastiques seront nécessaires pour réduire les émissions d’au moins 40 % comme prévu dans le plan d’action climatique.
L’immigration est devenue un enjeu majeur pour les pouvoirs publics, dans la mesure où elle a transformé le pays plus rapidement que dans la plupart des autres pays de l’OCDE. Parallèlement à la hausse constante des arrivées de travailleurs immigrés, l’Islande connaît la plus forte augmentation de la part de la population née à l’étranger parmi les pays de l’OCDE depuis le milieu des années 2000 (Graphique 1.2). L’immigration joue un rôle économique important en Islande, notamment grâce aux gains démographiques qu’elle engendre, permettant au pays d’atténuer les effets défavorables du vieillissement de la population. Les travailleurs immigrés sont particulièrement présents dans les secteurs en croissance rapide et accroissent la flexibilité du marché du travail. Dans le même temps, l’immigration soulève des défis de taille, en particulier pour le système éducatif, compte tenu des mauvais résultats et des multiples besoins des élèves d’origine étrangère. La demande accrue de logements abordables dans un marché déjà tendu s’ajoute à ces difficultés. Il s’avère essentiel d’appliquer des mesures appropriées pour mieux intégrer les immigrés et aider ces derniers ainsi que leurs enfants à réaliser leur potentiel de façon à tirer parti des avantages de l’immigration.
Graphique 1.2. L’Islande est devenue une terre d’immigration
Note : Dans la partie A du graphique, les données correspondent à la somme des citoyens islandais et non islandais. Dans la partie B, elles renvoient à l’ensemble des personnes nées à l’étranger.
Source : Office statistique d’Islande (Hagstofa Íslands) ; et OCDE, Migrations internationales (base de données).
Dans ce contexte, les principaux messages de cette Étude sont les suivants :
Mieux coordonner les politiques monétaire, budgétaire et financière pour ramener l’inflation vers son objectif, créer des marges de manœuvre budgétaires et préserver la stabilité financière.
Renforcer la croissance de la productivité en améliorant le climat des affaires, en assouplissant le système disproportionné d’autorisations et de permis et en investissant dans les compétences recherchées sur le marché du travail. Réduire encore plus les émissions de carbone en définissant une trajectoire vers une tarification du carbone plus élevée et plus large.
Tirer pleinement parti de l’immigration par une meilleure intégration des immigrés et de leurs enfants, notamment au moyen de formations linguistiques et de mécanismes de reconnaissance des qualifications efficaces ainsi que d’un renforcement du perfectionnement professionnel des enseignants et d’une offre suffisante de logements abordables.
1.2. L’économie reste solide malgré des signes de repli
1.2.1. La croissance a atteint un point culminant
La croissance économique reste vigoureuse, malgré l’apparition de signes de repli au début de 2023 (Graphique 1.3). Le tourisme étranger s’est remis de l’effondrement provoqué par la pandémie et il est rapidement revenu à ses niveaux antérieurs. Certains secteurs, comme l’aquaculture, les produits pharmaceutiques, le stockage et le traitement des données et les secteurs créatifs comme la musique et le cinéma sont en plein essor. Toutefois, la croissance de la consommation des ménages se stabilise progressivement sur fond de revalorisation timide des salaires réels et de baisse de la valeur des actifs. L’investissement des entreprises s’est redressé après la pandémie. L’orientation de la politique budgétaire est restrictive, tandis l’investissement dans les infrastructures publiques a atteint un pic en 2022. Le chômage reste inférieur à 4 %, niveau proche du taux structurel estimé.
Graphique 1.3. La croissance a atteint un point culminant
Source : OCDE, Comptes nationaux (base de données) ; OCDE, Prix à la consommation (base de données) ; Eurostat ; Office statistique d’Islande (Hagstofa Íslands) ; et CEIC.
L’action résolue de la banque centrale en réponse à l’envolée de l’inflation était nécessaire et contribue à freiner la demande. Les salaires réels suivent une trajectoire descendante, ce qui pèse sur le revenu des ménages, bien qu’ils pourraient avoir atteint un point bas du fait des accords salariaux conclus à la fin de 2022 dans le secteur privé et au printemps 2023 dans le secteur public. La hausse des prix des logements – principal déterminant du cycle actuel d’inflation – ralentit. La confiance des consommateurs et des entreprises a reculé.
La croissance économique devrait refluer pour passer de 6.4 % en 2022 à 4.4 % en 2023 et à 2.6 % en 2024. La consommation des ménages se tassera parallèlement à la baisse continue des salaires réels. Le tourisme étranger marquera sans doute le pas à mesure que les contraintes de capacités deviennent plus apparentes, dans l’hypothèse s’il s’avérait que les conditions économiques dans certains pays d’origine se dégradent. Le durcissement des conditions financières et la forte incertitude pèseront sur l’investissement des entreprises. L’investissement dans le logement se redressera en 2023 du fait de la libération de la demande non satisfaite, mais diminuera en 2024 à mesure que la hausse des taux d’intérêt réels fera sentir ses effets. L’investissement public cessera d’augmenter. Le taux de chômage remontera aux alentours de 4.5 %. L’inflation ralentira par suite du resserrement prolongé, même si elle devrait rester supérieure à son objectif à la fin de la période considérée.
Tableau 1.1. Indicateurs et prévisions macroéconomiques
1. Contributions aux variations du PIB réel ; montant effectif dans la première colonne.
2. Indice des prix à la consommation hors produits alimentaires, énergie, alcool et tabac.
3. Inclut les engagements non capitalisés des régimes de retraite de la fonction publique.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 113 (base de données).
Les projections demeurent entourées d’incertitude et de risques considérables. En raison de sa petite taille, l’économie islandaise est caractérisée par une l’activité très fluctuante et une forte exposition aux chocs. L’inflation pourrait rester supérieure aux projections, ce qui déclencherait une spirale salaires-prix ou éroderait un peu plus les revenus réels. Les exportations de biens et de services, en particulier le tourisme, pourraient pâtir d’un ralentissement plus marqué que projeté dans la plupart des grands pays d’origine, ralentissement qui pourrait être amplifié par des tensions dans le secteur financier. Des chocs intérieurs, comme une mauvaise saison de pêche ou une baisse des stocks halieutiques viables pourraient peser sur les exportations de produits de la mer. Une nouvelle dégradation des conditions financières porterait un coup dur supplémentaire à l’investissement. Une brusque correction des prix des logements pourrait engendrer une contraction de l’économie.
Tableau 1.2. Événements qui pourraient modifier sensiblement les perspectives
1.2.2. Les tensions sur le marché du travail demeurent et les déséquilibres s’accentuent
Le marché du travail reste tendu (Graphique 1.4). Le chômage, qui avait rapidement reflué dans le prolongement de la reprise post-pandémie pour atteindre son plus bas niveau à la mi-2022, n’a guère évolué depuis. L’emploi a progressé dans certains secteurs de services, ainsi que dans la construction et dans les activités informatiques. Les différences entre les hommes et les femmes en matière de chômage sont négligeables, et l’écart entre le taux de chômage des jeunes et le taux global est resté globalement constant que ce soit durant ou après la pandémie. Le taux d’activité, généralement haut en comparaison internationale, augmente de nouveau dans un contexte marqué par une réglementation flexible du marché du travail (notamment en ce qui concerne les règles encadrant l’embauche et le licenciement ainsi que la fixation des salaires), un âge élevé de départ à la retraite et des aides généreuses pour les familles en emploi (Olafsdottir, 2022[1]). L’immigration de travail depuis l’Europe, essentiellement depuis la Pologne et la Lituanie, a repris après la fin de la pandémie, avec pour effet d’atténuer les pénuries de main-d’œuvre dans une économie islandaise en plein essor (voir aussi le chapitre 2).
Graphique 1.4. Malgré un début d’atténuation, les tensions sur le marché du travail demeurent élevées
Source : Office statistique d’Islande (Hagstofa Íslands) ; et Eurostat.
Tant la pandémie que la reprise ont amplifié les déséquilibres sur le marché du travail (Graphique 1.5). La corrélation entre le taux de chômage et le nombre d’emplois vacants s’est dégradée au cours des trois dernières années : le nombre d’emplois vacants et de travailleurs sans emploi ont tous les deux augmenté (autrement dit, la « courbe de Beveridge » s’est éloignée de l’origine des axes, il faut toutefois se garder de surinterpréter ces résultats sachant que les données disponibles couvrent une courte période). La montée du chômage va de pair avec l’accentuation des pénuries de main-d’œuvre, en particulier dans les domaines techniques et le secteur des soins de santé, et la surqualification dans certains métiers n’empêche pas des situations de sous-qualification. Lors d’une enquête menée en 2022, 56 % des entreprises islandaises ont déclaré être en sous-effectifs. En outre, les indicateurs concernant les qualifications et le marché du travail, comme l’inadéquation des compétences ou du domaine d’études demeurent nettement supérieurs à la moyenne de l’OCDE. Pour quelque 75 % des entreprises interrogées, le manque de compétences est un frein à la croissance future. Les organisations professionnelles accroître la polarisation du marché de l’emploi et considèrent que le nombre d’emplois moyennement qualifiés diminue progressivement.
La transition vers une économie plus axée sur le numérique et plus verte est en train de transformer l’Islande, comme d’autres pays. Cette transition exige des compétences solides et appropriées, comme indiqué dans la précédente Étude économique (OECD, 2021[2]). Dans ce contexte, le gouvernement devrait étoffer encore les politiques du marché du travail et de développement des compétences afin de faciliter la transition du marché du travail et doter les travailleurs des qualifications adaptées aux catégories d’emploi actuelles tout comme émergentes. Il devrait en particulier accroître les compétences dans le domaine des STIM (sciences, technologies, ingénierie et mathématiques) dans lequel l’offre est insuffisante, par exemple en investissant dans les formations spécialisées du deuxième cycle de l’enseignement secondaire et l’enseignement tertiaire. Le plan budgétaire 2023-28 prévoit des dépenses supplémentaires en vue de renforcer l’enseignement dans le domaine des STIM et dans la santé, ce qui est une bonne chose.
Graphique 1.5. Les déséquilibres sur le marché du travail sont considérables
Source : OCDE, Compétences pour l’emploi (base de données) ; et Office statistique d’Islande (Hagstofa Íslands).
L’écart de nombre d’heures travaillées rémunérées entre hommes et femmes reste le plus important de l’OCDE, malgré un resserrement progressif, au cours des deux dernières décennies, et une activité féminine élevée (Graphique 1.6). Durant le processus de rattrapage par rapport aux pays les plus riches de l’OCDE, lequel a pris plusieurs décennies//amorcé il y a plusieurs décennies, les ménages ont suivi une division du travail traditionnelle qui continuent de marquer les modes de vie//dont des traces persistent. Les hommes avaient souvent plusieurs emplois et de longues durées de travail en raison de la faible rémunération horaire, tandis que les femmes s’occupaient essentiellement des tâches domestiques liées aux enfants et à la vie familiale (Olafsdottir, 2022[1]). Statistiquement, les femmes travaillent plus souvent à temps partiel que les hommes (36 % contre 13 %) et occupent plus souvent des emplois dans le secteur public ou les services sociaux. En outre, elles occupent moins souvent des postes de direction élevés ou des postes exigeant des qualifications dans le domaine des STIM que les hommes. Le système de prélèvements et de prestations incite peu les deuxièmes apporteurs de revenus, essentiellement les femmes, à passer d’un temps partiel à un temps plein, car les taux marginaux d’imposition sont élevés (voir la section consacrée à la politique budgétaire). Par conséquent, et malgré des taux d’emploi identiques et une structure salariale compacte, l’écart de rémunération entre hommes et femmes est proche de la moyenne de l’OCDE. Dans un tel contexte, un système d’éducation qui favoriserait une représentation équilibrée des femmes et des hommes dans les professions et les secteurs économiques ainsi qu’une réforme du système de prélèvements et de prestations pourrait contribuer à réduire l’écart salarial entre les genres.
Graphique 1.6. L’écart de nombre d’heures travaillées rémunérées entre les genres est le plus élevé des pays de l’OCDE
Note : La partie A montre la différence en points de pourcentage entre les heures travaillées par les hommes et les femmes salariés à temps plein. Dans la partie B, les données se rapportent à la rémunération brute mensuelle des salariés à plein temps, hors apprentis, travaillant dans des entreprises qui comptent 10 salariés ou plus.
Source : OCDE, Statistiques de la population active (base de données).
1.2.3. La compétitivité pourrait de nouveau baisser
Alors qu’ils avaient rebondi après avoir atteint un point bas du fait de l’effondrement du tourisme étranger provoqué par la pandémie et que leur croissance avait dépassé celle de la productivité pendant près d’une décennie depuis 2010, les salaires réels diminuent. Par ailleurs, la croissance de la productivité est devenue atone après avoir légèrement accéléré peu avant la pandémie. La compétitivité mesurée par les coûts unitaires relatifs de main-d’œuvre s’est améliorée depuis la fin des années 2010 et ce davantage que dans les autres pays nordiques et dans l’Union européenne, malgré une certaine érosion en 2021 (Graphique 1.7). En 2022, les coûts unitaires relatifs de main-d’œuvre ont baissé de plus de 5 points de pourcentage, mais ils ne devraient pas continuer sur cette trajectoire en 2023 du fait des hausses de salaire considérables convenues à la fin de 2022 et du ralentissement projeté de la croissance de la productivité du travail, étant donné que les entreprises conservent leurs salariés en dépit d’un tassement de la production. Les résultats à l’exportation, qui se sont fortement redressés après avoir dégringolé durant la pandémie, suivent une évolution analogue à celle de la compétitivité.
Graphique 1.7. La compétitivité s’est améliorée, bien que la croissance des salaires dépasse celle de la productivité
Note : Dans les parties B et D du graphique, l’agrégat « Pays nordiques » ne comprend pas l’Islande. Dans la partie B, les coûts unitaires relatifs de la main-d’œuvre sont mesurés à l’échelle de l’économie et pondérés par les échanges, et montrent l’évolution de la compétitivité au fil du temps, sachant qu’une augmentation des coûts unitaires relatifs de la main-d’œuvre correspond à une baisse de la compétitivité. Dans la partie C, les données se rapportent à la rémunération brute mensuelle des salariés à plein temps, hors apprentis, travaillant dans des entreprises qui comptent 10 salariés ou plus. Dans la partie D, les résultats à l’exportation rendent compte de la croissance des volumes d’exportation d’un pays par rapport à celle de ses marchés d’exportation.
Source : OCDE, Comptes nationaux (base de données) ; OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, nº 113 (base de données) ; et OCDE, Enquête sur la population active – rapports interdéciles des gains bruts.
Le système islandais de négociation collective des salaires tend à favoriser l’inclusivité et à contrebalancer le pouvoir des entreprises sur le marché du travail, mais il pourrait également avoir pour effets de miner la flexibilité, d’affaiblir le lien avec la productivité et d’émousser les incitations des salariés à se tourner vers des entreprises et des emplois plus productifs (OECD, 2018[3]). L’Islande est le pays de l’OCDE où le taux de syndicalisation est le plus élevé, environ 90 % des contrats de travail sont encadrés par des conventions collectives. Les salaires minimums, fixés par négociation, ont un caractère obligatoire et une entreprise, seule, ne peut y déroger. Le processus de négociation salariale est très éclaté et la surenchère dans les revendications salariales (appelée « course aux dauphins » en Islande) risque de saper la compétitivité et d’induire des tensions inflationnistes, bien que les partenaires sociaux accordent peut-être plus d’importance à l’impact macroéconomique des conventions salariales à la suite de la fusion de petits syndicats au cours des dernières années. Les négociations commencent généralement dans les secteurs industriels, privés, axés sur l’exportation, puis gagnent les secteurs tournés vers l’économie nationale et enfin le secteur public. L’Accord sur le niveau de vie 2019-22 est le premier à établir explicitement un lien entre le PIB futur et la croissance des salaires, mais il ne fait pas de la productivité un point de référence pour l’évolution des salaires. À la fin de 2022, un accord « passerelle » de court terme, applicable jusqu’en février 2024, a été conclu Encadré 1.1).
Encadré 1.1. Les conventions salariales « passerelles » de 2023
Les négociations salariales donnant suite à l’Accord sur le niveau de vie, qui a régi les relations travailleurs-employeurs de 2019 à 2022, ont été menées dans un contexte de forte incertitude économique. Par conséquent, les chances d’arriver à un accord de long terme couvrant plusieurs années, comme l’accord précédent, étaient minces. En outre, dominait l’idée selon laquelle l’Accord sur le niveau de vie n’avait pas été assez souple pour répondre au ralentissement de la productivité durant la pandémie et à l’envolée de l’inflation par la suite.
Dans ces conditions, les organisations patronales et syndicales sont parvenues à un accord « passerelle », qui est entré en vigueur en novembre 2022 et le restera jusqu’à fin janvier 2024. Les nouvelles conventions collectives couvraient initialement environ 80 % des salariés du secteur privé et prévoyaient des hausses de salaire de 7.4 % en moyenne. En mars 2023, elles ont été étendues à quelque 20 % de salariés du secteur privé supplémentaires, principalement dans les secteurs de l’hébergement et de la distribution de pétrole, à la suite d’actions syndicales, de grèves et de perturbations dans des hôtels et des aéroports. Une petite partie de la population active se trouve toujours hors du périmètre des nouvelles conventions. Dans le secteur public, un accord a été conclu en avril 2023 pour la grande majorité des agents des administrations centrale et locales.
Le cadre de négociation salariale accorde une place importante au maintien et même à la compression de la distribution compacte des salaires (bien que celle-ci soit moins égalitaire que celle des autres pays nordiques) étant donné que les hausses de salaire et d’avantages sociaux sont souvent identiques en termes absolus dans toutes les tranches de salaires (Graphique 1.8). La faible dispersion des salaires est l’un des facteurs explicatifs de la distribution égalitaire des revenus en Islande. Toutefois, la structure salariale resserrée horizontalement (entre secteurs) et verticalement (au sein de l’organisation hiérarchique d’une entreprise) pourrait dissuader les travailleurs de chercher un autre emploi plus productif ou d’investir dans le développement de leurs compétences ou l’acquisition de compétences plus valorisées, puisque le gain monétaire en serait faible (OECD, 2019[4]). Par conséquent, l’inadéquation des compétences et celle du domaine d’études restent élevées.
Dans ce contexte, le gouvernement et les partenaires sociaux devraient davantage lier productivité et salaires lors des futures négociations collectives. Si le gouvernement n’a aucune influence directe sur les accords salariaux conclus dans le secteur privé, il pourrait en encourager les acteurs à axer davantage les négociations sur la croissance de la productivité sectorielle ou au niveau des entreprises, comme c’est le cas au Danemark, en Norvège ou en Suède (OECD, 2016[5]). Dans le cadre d’un accord pluriannuel, il serait possible de réaliser les ajustements annuels de salaire de façon plus flexible, de façon à suivre l’évolution de l’économie. Une partie des compétences de négociation pourrait être transférée au niveau de l’entreprise sous la forme d’une « décentralisation organisée », laquelle permettrait aux entreprises de déroger à l’application d’une convention collective sous certaines conditions. La mise en place de règles de dérogation pourrait favoriser la productivité, dans la mesure où les entreprises pourraient utiliser plus souvent des dispositifs d’incitations comme la rémunération aux résultats (OECD, 2018[3]). Enfin, des données plus précises sur la productivité et les salaires pourraient permettre de faire davantage reposer les négociations sur des éléments factuels. Le gouvernement a franchi une première étape en ce sens en collectant des données sur les salaires plus représentatives.
Graphique 1.8. La distribution des salaires et de la croissance des salaires est plus uniforme que celle de la productivité
Source : OCDE, base de données pour l’analyse structurelle (STAN).
1.2.4. Le secteur extérieur s’est globalement amélioré
La position extérieure s’est améliorée sous l’effet de la forte reprise du tourisme étranger et de la vigueur des exportations de biens et services à forte intensité énergétique (Graphique 1.9). Le solde des paiements courants, qui est devenu négatif pendant la pandémie, se rapproche de nouveau du territoire positif, même si la hausse des exportations est en partie compensée par l’augmentation des importations touristiques (les Islandais voyageant à nouveau à l’étranger) et des importations de biens d’équipement. Les termes de l’échange se sont améliorés pendant la pandémie, mais ils devraient se dégrader par suite du recul des prix de l’aluminium, de la stabilisation des prix des produits de la mer et de la hausse des prix des produits importés. Les actifs financiers nets (ou la position extérieure globale nette, autrement dit l’écart entre la valeur des actifs étrangers détenus par des Islandais et la valeur des actifs islandais détenus par des étrangers), représentaient 39 % du PIB en 2021, un taux supérieur à ceux de la plupart des autres pays de l’OCDE. Les flux d’investissement direct étranger (IDE) sont toutefois devenus négatifs ces dernières années, contrairement à la situation observée dans la plupart des autres pays de l’OCDE. L’ouverture à l’IDE s’accroît de nouveau, sachant que les exportations comme les importations augmentent, mais elle reste faible au regard de la petite taille du pays. Dans ce contexte, l’Islande devrait continuer d’assouplir ses restrictions aux capitaux étrangers, afin d’aider à financer des investissements dans les secteurs émergents, ainsi que dans la lutte contre le changement climatique.
Graphique 1.9. La position extérieure s’est améliorée même si les capitaux étrangers diminuent
Note : Partie B : l’ouverture commerciale est mesurée en tant que moyenne des importations et exportations de biens et de services, divisée par le PIB.
Source : OCDE, statistiques de la balance des paiements ; OCDE, base de données sur les comptes nationaux ; OCDE, statistiques sur l’investissement direct étranger ; et Office statistique d’Islande (Hagstofa Íslands).
Les exportations et leurs pays de destination évoluent peu à peu (Graphique 1.10). La part de la pêche dans les exportations totales diminue, mais la demande de produits de la mer frais et obtenus selon des pratiques durables ne cesse d’augmenter. Les exportations d’aluminium continuent de jouer un rôle essentiel, sachant que les trois fonderies du pays fonctionnent actuellement à pleine capacité et qu’elles bénéficient de la fiabilité de l’approvisionnement énergétique intérieur, ainsi que de la stabilité des prix de l’énergie. Le tourisme reste de loin le principal secteur d’exportation de services. Les exportations non traditionnelles, telles que le traitement des données, la production cinématographique, la programmation de logiciels et les recettes de la propriété intellectuelle (licences pour les produits pharmaceutiques, par exemple), augmentent rapidement, favorisant la diversification de l’économie islandaise. La part des exportations à forte intensité de R-D demeure toutefois faible, dans la mesure où la pêche, l’aluminium et le tourisme restent les principaux secteurs d’exportation. La proportion des biens et services exportés vers l’Europe et les États-Unis est en hausse. Les échanges commerciaux avec la Russie, le Bélarus et l’Ukraine étaient très limités avant la guerre, représentant environ 2 % des exportations et 1 % des importations de l’Islande.
Graphique 1.10. La composition et les destinations des exportations évoluent
Source : Office statistique d’Islande (Hagstofa Íslands) ; et OCDE, échanges en valeur ajoutée (TiVA) (base de données).
Le tourisme s’est largement remis de l’effondrement provoqué par la pandémie et pourrait bientôt atteindre son niveau potentiel durable (Graphique 1.11). La valeur ajoutée par touriste augmente car les touristes tendent à rester plus longtemps et à dépenser plus par séjour, même si la part du tourisme dans le PIB reste inférieure aux 8 % atteints entre 2016 et 2019. L’Islande accueille plus de touristes par habitant que tout autre pays de l’OCDE, ce qui exerce des pressions sur ses infrastructures et son environnement. Le changement climatique influe sur le capital naturel de l’Islande, notamment sur l’océan et les glaciers, mettant en péril l’offre de divers services touristiques (OECD, 2019[4]). Le tourisme reste concentré dans la région du sud-ouest et le long de la côte sud, où les infrastructures d’hébergement se développent encore plus rapidement que dans d’autres régions. Dans ce contexte, l’Islande devrait continuer de s’appuyer sur son cadre d’action de 2019 pour un tourisme productif et durable. Cette stratégie touristique équilibrée, dont la mise en œuvre a été interrompue pendant la pandémie, devrait aider à améliorer la productivité des services touristiques, à tirer parti des actifs naturels sur lesquels repose le secteur touristique islandais, à limiter les pressions sur les infrastructures et l’environnement, et à favoriser un développement géographiquement plus équitable entre les différentes régions du pays (OECD, 2022[6]). L’Islande pourrait s’inspirer du cadre d’action touristique de la Nouvelle-Zélande pour exploiter les rentes générées par son approvisionnement fixe en capital naturel (voir également la section budgétaire) (Ministry of Business, Innovation and Employment of New Zealand, 2022[7]).
Graphique 1.11. Le tourisme s’est redressé rapidement mais pourrait bientôt atteindre son niveau potentiel durable
Note : La partie A du graphique montre le nombre mensuel de passagers (moyenne mobile sur 12 mois) franchissant les contrôles de sécurité à l’aéroport de Keflavík, dont les résidents étrangers en Islande, les travailleurs étrangers quittant le territoire et les passagers en transit. Dans la partie B, les données se rapportent à l’année 2019, sauf pour la Finlande (2018) et la Suède (2014).
Source : Office statistique d’Islande (Hagstofa Íslands) ; et OCDE, base de données sur le tourisme.
1.3. Un resserrement des politiques monétaire et financière est en cours
1.3.1. La banque centrale a réagi de manière résolue à la montée en flèche de l’inflation
Le durcissement de l’orientation de la politique monétaire se poursuit (Graphique 1.12). En mars 2023, la banque centrale a porté son principal taux directeur à 8.75 % ; il s’agissait du treizième relèvement depuis le début du cycle amorcé en mai 2021. Les taux d’intérêt sont aujourd’hui supérieurs de 8 points de pourcentage au niveau auquel ils s’établissaient il y a deux ans, lorsqu’ils avaient atteint un point bas après le début de la pandémie de COVID-19. La banque centrale s’attache en outre à réduire progressivement son bilan en cédant le produit des titres du Trésor arrivant à échéance (resserrement quantitatif passif). De ce fait, ses avoirs en obligations du Trésor ont diminué, passant de moins de 0.7 % du PIB à la mi-2021, à 0.4 % du PIB au printemps 2023. En termes de comparaison internationale, l’expansion du bilan (assouplissement quantitatif) a joué un rôle mineur dans la boîte à outils utilisée par la banque centrale durant la pandémie, sachant que les achats d’obligations du Trésor se sont élevés à seulement 15 % du niveau prévu initialement (OECD, 2022[8]). Les taux d’intérêt réels, calculés à partir de diverses mesures de l’inflation et des anticipations d’inflation à un an, ont augmenté d’environ 4 points de pourcentage depuis la mi-2022, s’établissant actuellement aux alentours de 0.2 %. La banque centrale estime que le mécanisme de transmission de la politique monétaire – à savoir l’effet des variations des taux d’intérêt sur l’activité économique – continue de fonctionner par les canaux habituels du patrimoine des ménages, du revenu disponible et du marché du travail (Central Bank of Iceland, 2023[9]).
Graphique 1.12. La politique monétaire a été durcie
Note : Dans la partie A, l’inflation correspond à l’indice des prix à la consommation (IPC) global national. Dans la partie B, les avoirs mensuels en obligations du Trésor de la banque centrale sont divisés par le PIB nominal trimestriel annualisé et corrigé des variations saisonnières. Dans la partie D, le taux de change effectif réel est une mesure de la compétitivité, corrigée par l’indice des prix à la consommation (IPC). Les valeurs en hausse sont dues à la baisse de la compétitivité-prix.
Source : Banque centrale d’Islande ; OCDE, Prix à la consommation (base de données) ; et OCDE, Indicateurs de compétitivité.
Les tensions inflationnistes prennent de l’ampleur (Graphique 1.13). L’inflation globale a culminé aux alentours de 10 % au début de 2023 et s’est stabilisée depuis, demeurant nettement supérieure à l’objectif de 2.5 % retenu par la banque centrale. En Islande, à la différence des pays d’Europe continentale, la poussée de l’inflation a d’abord été alimentée par les prix des logements, qui ont augmenté d’environ 50 % de la mi-2020 à la mi-2022, en grande partie sous l’impulsion de la forte reprise consécutive à la pandémie et de l’immigration de travail. La hausse des prix de l’énergie a un effet négligeable, car le pays recourt essentiellement à des sources d’énergie nationales. L’inflation s’est ensuite diffusée dans toute l’économie, en particulier dans le secteur des services. L’inflation sous-jacente, qui exclut les prix des produits alimentaires et de l’énergie, augmente avec un temps de retard et s’étend de plus en plus. De ce fait, la part des produits composant le panier de consommation dont les prix ont augmenté de plus de 6 % en glissement annuel s’est peu à peu amplifiée (Central Bank of Iceland, 2022[10]). La couronne islandaise s’est dépréciée d’environ 10 % face à l’euro et au dollar courant 2022, mais s’est quelque peu raffermie dans les premiers mois de 2023. La transmission de la politique monétaire via le taux de change (canal qui a longtemps été un moteur essentiel de l’inflation en Islande) s’est considérablement affaiblie sur fond de renforcement de la crédibilité de la politique monétaire au cours de la dernière décennie (Edwards and Cabezas, 2022[11]).
Graphique 1.13. L’inflation s’est généralisée
Note : Dans les parties A et B du graphique, l’inflation correspond à l’indice des prix à la consommation (IPC) national. La partie B montre la contribution, pondérée, de chaque poste de dépenses à l’inflation globale.
Source : Office statistique d’Islande (Hagstofa Íslands) ; OCDE, base de données sur les prix ; et Banque centrale d’Islande.
Les anticipations d’inflation à long terme ont augmenté (Encadré 1.2). Depuis le début de la poussée d’inflation, les anticipations se sont régulièrement établies à un niveau supérieur aux attentes. La proportion de ménages et d’entreprises anticipant un taux d’inflation supérieur à 5 % a fortement augmenté entre la fin de 2021 et la fin de 2022, ce qui donne à penser que les anticipations se sont désancrées de l’objectif de 2.5 %. De même, l’effet des chocs d’inflation sur les anticipations d’inflation s’est accentué, maintenant les anticipations d’inflation à long terme au-dessus de l’objectif (Pétursson, 2022[12]). Les tensions inflationnistes d’origine intérieure persistent, compte tenu de la situation tendue du marché du travail et des accords salariaux conclus à la fin de 2022 et au début de 2023, qui ont débouché sur des revalorisations annuelles des salaires supérieures au taux de croissance de la productivité. À l’incertitude s’ajoute le fait que les facteurs mondiaux et les chocs subis conjointement jouent cette fois-ci en Islande un rôle beaucoup plus important que lors des cycles précédents, ce qui rend l’inflation d’origine intérieure encore plus tenace (Encadré 1.2).
Graphique 1.14. Les anticipations d’inflation sont désancrées
Note : Dans la partie B du graphique, l’inflation correspond à l’indice des prix à la consommation (IPC) global national.
Source : Banque centrale d’Islande ; OCDE, Prix à la consommation (base de données).
Dans ce contexte, la banque centrale devrait continuer de durcir sa politique monétaire dans la mesure nécessaire pour réancrer les anticipations et ramener l’inflation vers l’objectif. Ce resserrement devrait tenir compte de l’impact de l’évolution de la politique monétaire, ainsi que des retombées que celle-ci pourrait avoir dans d’autres pays du fait de son effet sur l’inflation intérieure (Obstfeld, 2022[13]). La politique budgétaire devrait aller dans le même sens que la politique monétaire, tout en limitant les aides aux ménages vulnérables. Enfin, des réformes structurelles telles que la mise en place d’un climat des affaires plus favorable et l’assouplissement des conditions de l’investissement direct étranger pourraient contribuer à juguler l’inflation et à améliorer la transmission de la politique monétaire (voir la section consacrée au climat des affaires).
Encadré 1.2. Comment faire baisser l’inflation : enseignements tirés de l’expérience de l’Islande
L’Islande se distinguait des autres pays européens membres de l’OCDE par une inflation endémique et de soudaines poussées inflationnistes. Les facteurs les plus souvent cités pour expliquer la persistance des tensions inflationnistes sont notamment les suivants : la taille modeste et la volatilité de l’économie islandaise, qui est sujette à des chocs ; les brusques dépréciations de la monnaie ; le manque de coordination entre les politiques monétaire et budgétaire ; les hausses excessives des salaires ; le manque de concurrence entre les entreprises ; les lacunes dans la surveillance des marchés de capitaux ; et la faible crédibilité de la banque centrale. Au cours des trente dernières années, des réformes ont permis de remédier à bon nombre de ces facteurs et de faire baisser l’inflation.
Graphique 1.15. Évolution de l’inflation en Islande
Inflation globale annuelle, 1956-2022, Islande et OCDE
Source : OCDE, Indices des prix à la consommation (base de données).
L’inflation a oscillé entre 10 % et 15 % au cours des deux décennies qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale, avant de commencer à augmenter progressivement. Elle a connu son premier pic à la fin des années 1960, lorsque l’effondrement des stocks de hareng dans l’Atlantique Nord, causé par la surpêche, a plongé le pays dans une crise financière et monétaire. Dans les années 1970, la chute du système de Bretton Woods et la crise pétrolière ont débouché sur un cercle vicieux de chocs sur les termes de l’échange, de dévaluations et de poussées d’inflation. La gestion du taux de change a souvent eu pour effet de transmettre les chocs plutôt que de les absorber. L’indexation s’est répercutée sur les marchés des biens et du travail ainsi que dans le secteur financier, alimentant une spirale salaires-prix. Au début des années 1980, l’inflation est devenue impossible à maîtriser, si bien que de nombreux ménages se demandaient anxieusement comment faire face à la hausse des prix semaine après semaine. Dans les années 1990, l’inflation est tombée en dessous de 10 %. La crise financière de 2009 et le choc d’offre qui s’est ensuivi ont provoqué l’avant-dernière poussée d’inflation.
Une réforme pluridimensionnelle de l’action publique a permis de juguler l’inflation. Dans les années 1980 et 1990, un resserrement des politiques monétaire et budgétaire et leur meilleur alignement ont permis de maîtriser progressivement les tensions sur les prix. Les accords de réconciliation nationale de 1990 ont donné lieu à une première action concertée visant à limiter la progression des salaires. Les réformes de la réglementation favorables à la concurrence ont réduit les possibilités pour les entreprises de répercuter les hausses de coûts sur les consommateurs, tandis que l’immigration croissante a atténué les tensions sur le marché du travail, ce qui a contribué à l’aplatissement de la courbe de Philips (voir également le chapitre 2). La réforme du cadre monétaire de 2001 a permis d’ancrer les anticipations d’inflation en fixant un objectif d’inflation chiffré. Ce cadre a en outre interdit explicitement à la banque centrale de financer les dépenses publiques (monétisation). La création du Comité de politique monétaire en 2009 a aidé à améliorer la crédibilité de la banque centrale. Le cadre budgétaire adopté en 2015 a contribué à réduire les tensions exercées par la politique budgétaire en fixant des plafonds chiffrés applicables à la dette et aux déficits publics. Enfin, compte tenu des liens étroits existant entre les politiques monétaire et financière, un nouveau cadre macroprudentiel a été adopté, et la Banque centrale d’Islande et l’Autorité de surveillance financière ont fusionné en 2019.
Source : OECD, 1984[14] ; Andersen and Guðmundsson, 1998[15] ; Banque centrale d’Islande, 2017[16] ; Olafsdottir, 2022[1] ; Pétursson, 2018[17] ; et Þórarinsson, 2022[18].
1.3.2. Le système financier paraît résilient
Le système financier a bien résisté à la pandémie et n’a quasiment pas été touché par l’invasion russe de l’Ukraine et la crise énergétique mondiale (Graphique 1.16). La défaillance de grandes banques aux États-Unis et en Suisse a toutefois intensifié les risques financiers mondiaux, entraînant une hausse des risques pour le secteur financier islandais. Dans ce contexte, le crédit aux entreprises s’est relevé de la pandémie avec vigueur et le crédit aux ménages a continué de progresser, quoiqu’au ralenti. Le nombre d’insolvabilités est en baisse. Le marché du logement manifeste des signes de surchauffe, mais les prix des logements ont commencé à reculer en 2023. Face aux nouveaux risques, la banque centrale a opté pour le durcissement de la politique macroprudentielle à compter de 2022, avec augmentation du volant contracyclique en deux temps, de 0 % à 2.5 % à l’horizon 2024, et baisse des quotités maximales et du ratio de service de la dette au revenu appliqués aux emprunts hypothécaires des ménages ; une mesure bienvenue. La dette des entreprises et des ménages restant modeste, les réserves en cas de choc sont amples. La banque centrale devrait rester vigilante compte tenu des répercussions possibles de la politique monétaire sur la stabilité du système financier, sous forme, par exemple, d’augmentations du principal taux d’intérêt.
Graphique 1.16. Le système financier paraît solide
Source : Banque centrale d’Islande ; et Office statistique d’Islande (Hagstofa Íslands).
Les banques paraissent bien capitalisées et liquides, et la rentabilité bancaire est en hausse. Le ratio de fonds propres minimal a chuté, mais il continue de devancer celui de la majorité des autres pays de l’OCDE (Graphique 1.17). Les ratios de liquidité ont reculé avec l’augmentation du nombre de crédits souscrits par les entreprises et les ménages après la pandémie (non illustré). Le ratio de prêts non performants continue de glisser. Le système bancaire est dominé par trois banques locales, considérées comme systémiques. Elles sont soumises à des règles macroprudentielles et des exigences de fonds propres supplémentaires, pour mieux les protéger contre les chocs et améliorer la résilience du système en cas de crise. Les ratios de fonds propres de ces banques sont nettement supérieurs aux exigences légales (Graphique 1.17 D). La présence de banques étrangères en Islande reste négligeable.
Graphique 1.17. Les banques sont bien capitalisées
Source : Fonds monétaire international (FMI), Indicateurs de solidité financière (base de données) ; et Banque centrale d’Islande.
La deuxième grande banque d’Islande, ĺslandsbanki, a été partiellement privatisée. Une première tranche de 35 % a été vendue lors de l’introduction en Bourse en été 2021, puis une deuxième tranche de 23 % au printemps 2022, laissant l’État en position minoritaire conformément aux recommandations formulées dans la précédente Étude économique de l’OCDE (OECD, 2021[2]). Les parts sont principalement détenues par des investisseurs locaux, dont une grande partie par des fonds de pension (IMF, 2022[19]). La réputation de quelques petits investisseurs ayant été mise en doute, la Cour des comptes et la banque centrale ont diligenté une enquête. Par conséquent, la vente d’une troisième et dernière tranche, prévue au début de 2023, a été reportée. Quoiqu’il en soit, les autorités entendent toujours conclure la privatisation d’ĺslandsbanki au cours de législature actuelle. Landsbankinn, l’une des deux autres banques systémiques, reste publique. En avril 2022, le gouvernement a proposé de dissoudre le holding public qui gère les banques publiques et de créer un nouveau cadre pour les holdings publics de sociétés financières. L’incident autour de la privatisation d’ĺslandsbanki fait ressortir l’importance de la vigilance en matière de cession d’entreprises publiques.
Le rôle du secteur local des technologies financières (ou FinTech, qui comprennent les moyens de paiement numérique, les plateformes de financement participatif et d’investissement, les opérateurs de plateformes de prêt entre pairs, les monnaies numériques et l’analyse rapide des données) s’accroît peu à peu tout en restant modeste. Une montée en importance de ces technologies pourrait favoriser la concurrence dans le secteur financier (Central Bank of Iceland, 2022[20]). Inquiétées par le fait que plus de 90 % des paiements numériques sont acheminés via une infrastructure de cartes de paiement internationale, compromettant ainsi sa capacité à maintenir les paiements de faible montant en cas de perturbation, les autorités ont pris de premières mesures allant dans le sens d’une solution islandaise indépendante (Central Bank of Iceland, 2022[20]).
Le gouvernement a récemment décuplé les moyens mis en œuvre pour aider le système financier à étayer la transition vers une économie bas carbone. Le changement climatique, à savoir le recul des glaciers, les déplacements et réductions des stocks de poissons, l’acidification océanique au-dessus de la moyenne mondiale et le risque croissant de glissements de terrain, inondations et autres aléas, pourrait avoir une incidence considérable sur les finances des ménages et des entreprises d’Islande. En 2021, le gouvernement a mis en place un cadre de financement durable pour faciliter des dépenses et des investissements durables (Government of Iceland, 2021[22]). En 2023, il y a ajouté une annexe relative aux inégalités entre les genres. Ces efforts sont bienvenus, mais le gouvernement devrait surveiller régulièrement l’efficacité du cadre de financement durable.
1.3.3. Les fonds de pension revêtent une importance systémique
Les fonds de pension ont acquis une importance systémique dans le cadre du système financier islandais. Les actifs des fonds de pension ont atteint près de 200 % du PIB fin 2022, contre environ 150 % en 2018 (Graphique 1.18). Les fonds de pension constituent une source importante de prêts hypothécaires aux ménages. Ils comptent également parmi les principaux investisseurs sur le marché national des actions et figurent au nombre de principaux propriétaires de deux des trois banques d’importance systémique de l’Islande (Central Bank of Iceland, 2022[23]). Une réforme de 2022 permet aux fonds de pension d’augmenter progressivement les actifs libellés en devises étrangères, passant de moins de 50 % jusqu’à 65 % du total des actifs. Ce changement est bienvenu car il réduit l’exposition des fonds à l’évolution de l’économie islandaise, petite et volatile. Parce que les fonds de pension islandais ont acquis une grande partie des actions privées de la ĺslandsbanki, leurs liens avec d’autres institutions financières se sont renforcés. Depuis leur adoption en 2017, les règles macroprudentielles s’appliquent à l’ensemble des fonds de pension et des autres institutions financières, ce qui limite les possibilités de fuites et les marges d’arbitrage réglementaire.
Les fonds de pension peuvent jouer un rôle de volant de ressources macroéconomiques, mais ils peuvent aussi être à l’origine de risques macroéconomiques. Afin de couvrir de manière durable les futures prestations de retraite, les fonds de pension doivent atteindre un rendement minimum (le « taux réel de référence ») d’au moins 3.5 % sur leurs actifs, ce qui excède le taux de croissance potentiel de l’Islande (qui est d’environ 2.5 %). Dans un contexte de faibles rendements, cette obligation peut conduire les fonds de pension à opter pour des catégories d’actifs de plus en plus risquées (IMF, 2022[19]), bien que la hausse des taux d’intérêt et la réduction concomitante de la valeur actualisée nette des passifs nominaux à long terme puissent apporter un certain soulagement (OECD, 2022[8]). Dans ce contexte, les autorités doivent surveiller étroitement la prise de risque des fonds de pension, notamment par exemple au moyen de tests de résistance. L’intention d’inclure les fonds de pension dans l’enquête sur les prêts des institutions financières récemment lancée par le la Banque Centrale d’Islande est une bonne initiative. La réduction du taux réel de référence minimum peut être une autre possibilité, quoiqu’encore contestée sur le plan politique (voir également la section budgétaire).
Graphique 1.18. Les fonds de pension se sont développés
Note : Seules les sociétés mères sont prises en compte dans la partie A.
Source : Banque centrale d’Islande.
1.3.4. Les efforts en matière de cybersécurité et de lutte contre le blanchiment d’argent sont renforcés
Les questions de cybersécurité ont gagné en importance depuis que plusieurs cyberattaques contre des institutions financières et des services de paiement ont provoqué des perturbations (Central Bank of Iceland, 2022[20]). De deux d’attaques graves en 2019, le nombre a été porté à 14 en 2021, du fait de risques qui augmentent encore et s’étendent aux institutions non financières et gouvernementales. Des attaques répétées ou à grande échelle pourraient mettre à mal la stabilité financière, en particulier si des infrastructures financières d’importance systémique sont touchées. Les câbles de transfert de données reliant l’Islande et l’Europe pourraient également devenir des cibles potentielles d’une cyberattaque. Dans ce contexte, la banque centrale place la cybersécurité parmi ses principales priorités. En 2021, elle a créé un forum de coopération sur la sécurité opérationnelle de l’infrastructure financière et a inscrit, en tant que priorités, la cybersécurité et la sécurité informatique dans la stratégie relative à ses pouvoirs de surveillance. Par ailleurs, plusieurs associations d’entreprises et de consommateurs ont lancé une campagne visant à sensibiliser le public aux cyber-risques associés aux paiements numériques quotidiens. Ces efforts doivent être poursuivis et intensifiés.
De nouveaux progrès ont été accomplis dans le renforcement de l’efficacité de la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme (LBC/FT). L’Islande a remédié aux lacunes identifiées dans le rapport 2018 du Groupe d’action financière (GAFI). Elle est désormais jugée conforme ou largement conforme à 38 des 40 recommandations du GAFI et a été retirée de la « liste grise » du GAFI en 2021. Les amendements juridiques de 2022 concernent les risques de blanchiment d’argent et de financement du terrorisme liés aux actifs virtuels et aux fournisseurs d’actifs, et autorisent le Registre du commerce et des sociétés à liquider les sociétés non enregistrées. Les autorités ont effectué des contrôles réguliers fondés sur les risques et des inspections sur site quant au respect de la loi sur la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme par les entités assujetties, en mettant l’accent sur leurs systèmes informatiques. Les autorités ont également mis en application les principes directeurs sur les facteurs de risque liés au blanchiment de capitaux et au financement du terrorisme. Les données de la banque centrale sur les opérations de change et les flux transnationaux sont désormais à la disposition des autres entités publiques pour leur permettre de remplir leur rôle en matière de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme (LBC/FT). Le contrôle et la surveillance fondés sur les risques des entreprises et des professions non financières désignées ont été renforcés.
1.3.5. Le marché du logement se détend, mais des risques subsistent
Les prix des logements et les risques financiers associés ont crû rapidement entre la mi-2020 et la mi-2022. Bien qu’ils soient demeurés stables depuis lors, les prix de l’immobilier divergent toujours des fondamentaux (Graphique 1.19, Partie A). Des conditions financières favorables pendant la pandémie, l’augmentation rapide des revenus des ménages et du crédit, la progression de l’immigration et l’évolution des préférences – comme le travail à domicile – comptent parmi les raisons qui expliquent la hausse de la demande de logements et de l’endettement hypothécaire, et ce davantage que dans beaucoup d’autres pays de l’OCDE (Housing and Construction Agency, 2022[24]). Le phénomène est généralisé, les prix augmentant dans toute l’Islande et pour tous les types de logements. L’écart entre les prix des logements, d’une part, et les loyers, les salaires et les coûts de construction, d’autre part, s’est considérablement creusé au cours des dernières années.
La forte hausse des taux d’intérêt pour les nouveaux prêts hypothécaires a quelque peu apaisé le marché du logement, mais elle a également accru les risques pour le système financier. Le coût du service de la dette augmente et la reconduction des hypothèques existantes est devenue plus difficile (Central Bank of Iceland, 2023[21]). La part des prêts hypothécaires non performants aux ménages est faible et continue de reculer. La banque centrale considère que le resserrement monétaire incite les ménages à préférer, pour leurs financements hypothécaires, les prêts indexés aux prêts non indexés, sans que cette évolution compromette la capacité de la politique monétaire à avoir une incidence sur la demande des ménages (Central Bank of Iceland, 2023[9]). L’offre de logements, alimentée par les nouvelles constructions et les biens mis en vente, s’est mise à progresser, contribuant également à détendre les marchés, bien qu’elle semble cependant demeurer inférieure aux besoins à long terme et que l’accessibilité financière du logement reste un problème.
Graphique 1.19. Le marché du logement a commencé à se détendre, mais les prix restent élevés
Note : La partie B prend en compte tous les nouveaux prêts hypothécaires émis par les banques d’importance systémique et par l’Office du logement et de la construction. Les neuf plus grands fonds de pension sont inclus à compter d’août 2020. Les données les plus récentes sont préliminaires.
Source : Office statistique d’Islande (Hagstofa Íslands) ; et Banque centrale d’Islande.
En réaction à la surchauffe du marché immobilier, la banque centrale s’est attachée à durcir plusieurs règles macroprudentielles sectorielles, afin de contenir le risque systémique et de préserver la résilience financière. Le ratio prêt/valeur maximum a été abaissé de 85 % à 80 % en juin 2021 pour tous les acheteurs à l’exception des primo-accédants, et de 90 % à 85 % en septembre 2022 pour les primo-accédants. La banque centrale a également modifié les ratios service de la dette/revenu maximum pour les prêts hypothécaires à la consommation introduits en décembre 2021. Enfin, en juin 2022, la comptabilité a été affinée en exigeant un taux d’intérêt minimum, et les échéances maximales des prêts hypothécaires indexés ont été resserrées. À la suite de ces mesures, la part des prêts hypothécaires dépassant les limites de quotité de financement a rapidement diminué (Graphique 1.19, Partie B). Il convient pour la banque centrale d’évaluer régulièrement les mesures prises et de les ajuster s’il y a lieu. Limiter ou supprimer le droit des ménages à puiser sans fiscalisation dans leur épargne retraite du troisième pilier pourraient encore plus contribuer à alléger les tensions sur le marché du logement.
La faiblesse de l’offre est un facteur explicatif clé de l’évolution des prix de l’immobilier (Graphique 1.20). La construction annuelle de nouveaux logements est toujours demeurée insuffisante au regard du niveau présumé de la demande à long terme, soit quelque 3 000 à 4 000 logements par an (Housing and Construction Agency, 2022[24]) (University of Iceland, 2022[25]). Le secteur de la construction a mis plus d’une décennie à retrouver ses niveaux d’activité d’avant la crise financière de 2008/09, et ce en dépit de la forte reprise qui a suivi. Ainsi, le nombre de logements pour 1 000 habitants est tombé à un niveau qui le situe parmi les plus faibles de la zone OCDE (OECD, 2020[26]). Si la construction de nouveaux logements prend du temps quelles que soient les circonstances, une partie de la faible réactivité de l’offre semble néanmoins être liée aux politiques en place. La disponibilité insuffisante de terrains prêts à être construits, la complexité des règles d’urbanisme et la lourdeur de la charge administrative associée à l’obtention des permis de construire sont susceptibles de ralentir la mise sur le marché de nouveaux logements. La faiblesse de la construction pourrait également expliquer les chiffres en hausse du nombre de ménages rencontrant des difficultés à trouver un logement abordable (voir Chapitre 2).
Graphique 1.20. L’offre de logements ne réagit que lentement à la hausse de la demande
Note : La partie A montre le nombre d’appartements répertoriés dans le registre foncier islandais auxquels a été attribuée une année de construction. Dans la partie B, la rotation du marché du logement est exprimée à prix constants de décembre 2021.
Source : Banque centrale d’Islande (BCI).
Des initiatives récentes des pouvoirs publics ouvrent la voie à une offre de logements plus réactive. En avril 2023, les pouvoirs publics ont publié un livre vert sur une stratégie de logement à long terme, en prévision d’une résolution parlementaire (Government of Iceland, 2023[27]). En juillet 2022, l’administration centrale et les municipalités ont signé un accord-cadre sur le logement, qui constitue un bon point de départ pour la suite de l’action publique (Government of Iceland, 2022[28]). En outre, en 2022, les municipalités de la capitale ont convenu d’améliorer la coordination des politiques d’aménagement du territoire et d’infrastructure ; la planification au niveau régional a été renforcée, ce qui ne peut être que bénéfique au vu de l’importance de la gouvernance de l’aménagement du territoire pour le logement (Cournède, Ziemann and De Pace, 2020[29]). Les autorités pourraient prendre des mesures supplémentaires pour remédier aux déséquilibres émanant du marché du logement. Elles pourraient envisager d’éliminer ou de limiter davantage la possibilité pour les ménages de retirer en franchise d’impôt leur épargne-retraite du troisième pilier, afin de réduire la demande excessive de logements. Les aides au logement doivent s’adresser tout particulièrement aux ménages vulnérables, afin d’éviter qu’elles ne se traduisent par une augmentation du prix des logements et des loyers. Les pouvoirs publics, tant au niveau central que local, devraient contribuer à renforcer l’offre de logements, notamment en proposant une offre suffisante de logements abordables, en simplifiant et en clarifiant les règles d’urbanisme, en allégeant la charge administrative liée à l’obtention des permis de construire et en améliorant la planification à long terme et les prévisions des besoins en logements.
1.4. Le resserrement budgétaire doit se poursuivre
1.4.1. Le solde budgétaire s’améliore
Après s’être effondré jusqu’à -9 % du PIB en 2020 suite au déclenchement de la pandémie, le solde budgétaire des administrations publiques s’est redressé pour s’établir à -8 % en 2021 puis environ -4.5 % en 2022 (Graphique 1.21). Une sortie rapide de la pandémie a permis de réduire les aides budgétaires aux ménages et aux entreprises, même si les paiements d’intérêts augmentent légèrement, principalement sous l’effet de la hausse du coût de l’indexation sur les obligations d’État indexées sur l’inflation. La croissance rapide qui a suivi la contraction entraînée par la pandémie a dopé les recettes fiscales, ce qui a eu pour effet de redresser le solde budgétaire en 2022 plus rapidement que prévu. L’orientation budgétaire est devenue restrictive après la forte expansion liée à la pandémie en 2021 et en 2022. Selon les règles des comptes nationaux, la dette publique brute a augmenté, passant de 61 % du PIB en 2019 à 78 % environ en 2022. Située à environ 23 %, la dette nette est peu élevée et il existe un écart considérable entre la dette brute et la dette nette, comme dans d’autres pays de l’OCDE, notamment le Canada (OECD, 2023[30]). Dans le cas de l’Islande, ce différentiel s’explique par l’ampleur et la liquidité des actifs financiers des administrations publiques, ce qui donne à penser que la dette nette peut être un indicateur approprié de la viabilité budgétaire. Largement due à la dette du fonds de financement du logement – un établissement public de crédit hypothécaire –, la diminution des passifs éventuels se poursuit puisque ceux-ci ont atteint 24 % du PIB à la fin de 2022.
Graphique 1.21. Les déficits budgétaires ont commencé à se réduire
Note : Du fait de différences de traitement des entités publiques, des passifs éventuels et des caisses de retraite, les chiffres de la dette publique des comptes nationaux sont différents de ceux de l’Office statistique d’Islande.
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 113 (base de données).
Pour l’avenir, le plan budgétaire 2024-28 projette de réinstaurer les règles budgétaires en 2026. Le déficit budgétaire devrait diminuer progressivement jusqu’à un niveau proche de zéro d’ici à 2027 et le ratio dette/PIB devrait diminuer légèrement en 2026. Pour atteindre cet objectif, le gouvernement prévoit de limiter la croissance des dépenses réelles à 1 % par an environ. Il projette également de démanteler le fonds de financement du logement en vue d’éliminer le risque de réalisation des garanties relatives à la dette du fonds à l’avenir (Ministry of Finance and Economic Affairs, 2022[31]). La consommation et les transferts publics en pourcentage du PIB devraient redescendre à leur niveau d’avant la pandémie d’ici à 2027. Plusieurs mesures fiscales – notamment un ajustement automatique, sur l’inflation et la croissance de la productivité, des seuils de progression de l’impôt sur le revenu – ralentiront la hausse des recettes fiscales et permettront au pourcentage de pression fiscale de rester à peu près constant (voir la section sur la fiscalité). Ces plans sont globalement bienvenus, même s’il serait préférable de revenir plus rapidement à un budget équilibré pour reconstituer plus vite des marges de manœuvre budgétaires. De plus, compte tenu du déficit actuel des paiements courants et dans un contexte de forte inflation, la politique budgétaire devrait éviter toute relance, veillant ainsi à rester en cohérence avec la politique monétaire.
Les dépenses publiques ont tendance à être procycliques, c’est-à-dire qu’elles croissent et se contractent à des moments inappropriés du point de vue de la stabilisation, comme dans plusieurs autres pays de l’OCDE (Egert, 2010[32]). En moyenne, plus les dépenses annuelles augmentent, plus la croissance de l’économie est rapide (Graphique 1.22). Les dépenses ont connu une tendance fortement expansionniste avant la crise financière de 2008/09 et se sont contractées ensuite. Globalement, les politiques de dépenses ont été procycliques plus des deux tiers du temps depuis le début des années 2000. Les dépenses sont devenues plus neutres autour des années 2015, au moment de l’adoption du nouveau cadre budgétaire (Encadré 1.3) puis face à la pandémie, mais elles sont redevenues procycliques durant la reprise qui a suivi la pandémie de COVID-19. Dans ce contexte, le gouvernement devrait envisager d’adopter une règle de dépense en complément du cadre budgétaire. Si elles amplifient généralement la complexité du cadre budgétaire et en réduisent la souplesse, de telles règles peuvent contribuer à améliorer la viabilité et la stabilité de la politique budgétaire. Près de la moitié de l’ensemble des pays de l’OCDE ont mis en œuvre des règles relatives aux dépenses, en plus d’une règle sur le déficit et la dette (Rawdanowicz et al., 2021[33]). Après une dérive des dépenses procycliques à la fin des années 2000, en particulier à l’échelon local, le Danemark a adopté une règle de dépense quadriennale renouvelable applicable aux administrations publiques. D’après une récente évaluation, cette règle de dépense l’a aidé à maîtriser les dépenses, toute en permettant aux stabilisateurs automatiques de jouer pleinement (Danish Ministry of Finance, 2022[34]). Plus récemment, l’Irlande a également adopté une règle de dépense imposant de les maintenir à un niveau inférieur à la croissance tendancielle.
Graphique 1.22. Les dépenses ont tendance à être procycliques
Note : Les dépenses publiques correspondent au total des décaissements réels des administrations publiques, corrigé du déflateur du PIB.
Source : OCDE, Comptes nationaux (base de données).
Encadré 1.3. Le cadre budgétaire a été très utile à l’Islande, mais les dépenses procycliques restent un problème
La réforme de 2015 de la loi sur les finances publiques visait à remédier aux deux fléaux tenaces que sont pour l’Islande les déficits budgétaires excessifs et la procyclicité. Le gouvernement a adopté des règles budgétaires numériques, mis en place un conseil budgétaire indépendant et réorganisé le processus de budgétisation. Ces deux règles budgétaires numériques sont : premièrement, deux règles de solde budgétaire imposant de maintenir le déficit annuel à moins de 2.5 % du PIB et de parvenir à un budget à l’équilibre dans un laps de temps de cinq ans ; et deuxièmement, une règle d’endettement imposant de diminuer la dette nette (au sens de la définition islandaise), supérieure à 30 % du PIB, de 5 % en moyenne sur trois ans. Ces règles sont assez simples et facilitent la budgétisation dans une économie volatile lorsque la production potentielle est difficile à estimer.
Le cadre budgétaire a permis à l’Islande d’améliorer la budgétisation. Il fournit des orientations sur la trajectoire à moyen terme des finances publiques et apaise donc les inquiétudes quant à la viabilité de la dette. Il pourrait toutefois être renforcé davantage, d’autant plus que certains scénarios mettent en évidence un alourdissement de la charge de la dette, notamment à cause de la hausse du coût du vieillissement démographique à long terme, et en particulier des dépenses liées aux soins de santé et de longue durée (Graphique 1.24). Par ailleurs, les dépenses publiques restent procycliques, comme on l’a vu dans le texte principal. Dans ce contexte, compléter le cadre budgétaire par une règle sur les dépenses pourrait contribuer à améliorer les propriétés de durabilité et de stabilisation de la politique budgétaire islandaise.
Source : Fjármálaráð, 2022[35] ; von Trapp and Nicol, 2018[36].
1.4.2. La qualité des dépenses publiques peut encore être améliorée
En proportion du PIB, les dépenses ont peu évolué depuis une dizaine d’années, à l’exception d’une augmentation rapide en 2020 suite à la chute du PIB et à la mise en place par le gouvernement de programmes de soutien budgétaire liés à la pandémie (Graphique 1.23). Cela étant, la composition des dépenses a évolué, principalement sous l’effet de l’augmentation des dépenses liées aux retraites. Les prestations pour enfants et familles – qui ont tendance à stimuler la croissance – n’ont que peu augmenté. L’investissement public a progressé. En définitive, les réductions procycliques des dépenses publiques destinées à stimuler la croissance pendant les phases de ralentissement ont nui à la croissance (Fournier and Johansson, 2016[37]).
Après la pandémie de COVID-19, on peut se demander si les récentes évolutions en matière de dépenses sont structurelles ou permanentes. Certaines tendances se sont inversées en 2021 ou 2022. Les allocations de chômage et les dépenses de santé, qui ont bondi durant la pandémie, ont diminué ; quant aux dépenses en subventions ayant aidé les entreprises à surmonter les confinements et les autres restrictions, elles ont été réduites. Dans ces circonstances, le gouvernement devrait continuer à viser des dépenses publiques soutenant la croissance, en procédant à un plus grand nombre d’examens des dépenses et en tirant les enseignements de l’expérience acquise. Une fois encore, la politique budgétaire devrait prendre un tournant plus contracyclique pour soutenir la démarche engagée en faveur d’une plus grande qualité des dépenses.
Graphique 1.23. La qualité des dépenses a baissé
Source : OCDE, Finances publiques (base de données) ; et OCDE, Comptes nationaux (base de données).
1.4.3. Le coût du vieillissement de la population pèsera de plus en plus sur le budget
La population islandaise est jeune et augmente rapidement en raison surtout de la forte immigration de travail. L’espérance de vie en bonne santé est l’une des plus élevées de l’OCDE, aussi bien pour les hommes que pour les femmes. La vie professionnelle est longue, l’âge légal de départ à la retraite étant fixé à 67 ans, et les seniors sont bien intégrés dans la population active. Soutenable, bien financé et diversifié, le système de retraite comprend des régimes publics de retraite par répartition soumis à conditions de ressources (premier pilier), des régimes privés de retraite par capitalisation (deuxième pilier) et une épargne individuelle bénéficiant d’un traitement fiscal de faveur (troisième pilier). Les dépenses publiques consacrées aux retraites en pourcentage du PIB sont les plus faibles de l’OCDE (Graphique 1.24 B). Les incitations au départ en retraite anticipée sont faibles, ce qui permet de maintenir un taux activité élevé et de maîtriser les dépenses liées aux retraites. Dans ce contexte, le vieillissement de la population est actuellement moins problématique en Islande que dans pratiquement tous les autres pays de l’OCDE.
Graphique 1.24. Les dépenses consacrées aux retraites sont modestes, mais les coûts liés au vieillissement de la population vont augmenter
Note : Dans la partie A, le taux de dépendance des personnes âgées correspond au nombre de personnes âgées de 65 ans et plus par rapport à la population dont l’âge est compris entre 15 et 64 ans. Dans la partie B, les dépenses publiques consacrées aux retraites correspondent aux prestations publiques totales en espèces dépensées en faveur des personnes âgées et des veufs ou veuves.
Source : Organisation des Nations Unies, Division de la population, Département des affaires économiques et sociales (2022), World Population Prospects 2022, édition en ligne ; et OCDE, Dépenses sociales (base de données).
Néanmoins, le pays n’échappera pas aux conséquences économiques et budgétaires du vieillissement. Le taux de dépendance à l’âge de la vieillesse devrait augmenter, à mesure que la croissance de la population ralentira et que la proportion de la cohorte d’actifs diminuera (Graphique 1.24, partie A). Le gouvernement prévoit une augmentation du coût budgétaire du vieillissement de plus de 3 points de pourcentage de PIB d’ici à 2050, principalement en raison de la hausse des dépenses de soins de santé et de soins de longue durée, même si le moindre coût de l’éducation des jeunes doit en partie compenser la hausse des coûts liés au vieillissement de la population (Ministry of Finance and Economic Affairs, 2021[38]). Le gouvernement fait l’hypothèse que le régime de retraite par capitalisation ne nécessitera pas de financement public supplémentaire puisqu’un mécanisme de durabilité intégré ajustera les prestations pour chaque groupe d’âge, ce qui garantira globalement la durabilité du régime. Il prévoit en outre que la part des dépenses représentée par le régime de retraite par répartition restera stable – voire diminuera à partir de 2035 environ – même si elle a presque doublé, passant de 1.5 à 2.9 % du PIB depuis 2010, en partie du fait d’une révision effectuée en 2017 dans le cadre de laquelle les taux de remplacement avaient été relevés. Les dépenses liées à la santé devraient augmenter avec l’espérance de vie, parallèlement à la hausse des revenus et au progrès technologique. Dans ce contexte, il conviendrait que les autorités traitent dès maintenant le problème du coût budgétaire du vieillissement pour éviter des déséquilibres ultérieurs. L’une des solutions pourrait consister à lier l’âge de départ à la retraite à l’espérance de vie pour que la partie de la vie passée au travail et celle passée à la retraite restent à peu près stables, permettant dès lors des augmentations marginales chaque année, comme en Finlande ou, récemment, aux Pays-Bas (OECD, 2021[39]).
Les besoins en soins de longue durée (SLD) et les coûts associés devraient augmenter, car le nombre de personnes âgées de plus de 80 ans va augmenter, tout comme la prévalence de la démence dans les décennies à venir. Le coût des SLD en pourcentage du revenu médian des ménages se situe en dessous de la moyenne des pays nordiques, mais à rebours de la plupart des autres pays de l’OCDE, la prise en charge des personnes âgées en établissement est plus onéreuse que les soins individuels à domicile (Hashiguchi and Llena-Nozal, 2020[40]). Ainsi, les autorités devraient s’atteler aux réformes adéquates pour faire face à l’augmentation du coût des SLD, notamment en renforçant les soins individuels à domicile et les soins familiaux. Tout en contribuant à la maîtrise des coûts, réformer les SLD pourrait aussi aider les personnes à rester plus indépendantes durant leur vieillesse.
Globalement, le profil de la dette à long terme de l’Islande dépend de la mise en œuvre d’une réforme structurelle, notamment en liant l’âge du départ en retraite à l’espérance de vie (Graphique 1.25). Dans un scénario de référence excluant des réformes permettant de s’attaquer au coût croissant du vieillissement, la dette publique brute atteindrait environ 78 % du PIB d’ici à 2050, soit un niveau comparable à son niveau actuel. Les coûts liés à l’âge comprenant la santé, les soins de longue durée et les retraites par répartition du premier pilier augmenteront de 5 % du PIB (passant ainsi de 10 % à 15 %). Dans un scénario résolvant la question du coût du vieillissement par l’introduction d’un lien automatique entre l’âge de départ à la retraite et l’espérance de vie, la dette déclinera puisque l’activité de la main-d’œuvre sera supérieure et la croissance plus forte. Dans le scénario d’une réforme complète prévoyant la mise en œuvre de l’ensemble des réformes structurelles recommandées dans le Tableau 1.5, la dette se stabilisera en-dessous de 70 % du PIB. Les progrès sur le plan des réformes financières et budgétaires sont présentés au Tableau 1.3.
Graphique 1.25. Une réforme pourrait contribuer à la maîtrise des dépenses et à la stabilisation de la dette
Note : Les projections de la dette jusqu’en 2028 suivent le plan budgétaire publié en mars 2023. Le scénario de référence rend compte de la hausse des obligations de dépenses relatives aux retraites publiques (premier pilier), à la santé publique et aux soins de longue durée, dans l’hypothèse d’un taux de remplacement inchangé dans le régime public de retraite. Le « scénario de réforme de l’âge de la retraite » tient compte des effets positifs du lien entre âge de départ à la retraite et espérance de vie par un facteur de deux tiers, tandis que le « scénario de réforme complète » montre les effets des réformes évoquées dans l’Encadré 1.5, soustraits du scénario de référence. D’après Guillemette et al. (2017).
Source : OCDE, Perspectives économiques de l’OCDE, n° 112 (base de données) ; et calculs de l’OCDE.
Tableau 1.3. Recommandations passées et mesures prises en termes de politiques monétaire, financière et budgétaire
1.4.4. Le niveau des taxes se situe dans la moyenne, mais les taux marginaux d’imposition sont élevés pour les familles qui travaillent
Comme on l’a vu dans la précédente Étude, le gouvernement a remanié en profondeur le régime d’imposition des revenus en 2019-22. L’une des mesures les plus importantes concerne un ajustement annuel automatique des tranches de l’impôt sur le revenu pour l’inflation plus 1 % pour la croissance de la productivité, ce qui s’apparente à une règle budgétaire. L’ajustement de la productivité maintient une part à peu près stable de contribuables dans chaque tranche d’imposition en limitant les hausses d’impôts injustifiées, étant donné que les salaires réels progressent à l’échelle de l’économie, ce qui évite ainsi une progression réelle. Cette mesure est alignée sur les pratiques en vigueur au Danemark, en Norvège et en Suède (OECD, 2023[41]). Plusieurs abattements fiscaux en faveur de l’innovation (voir également la section sur l’innovation), de l’investissement vert, des successions et des organismes de bienfaisance ont été instaurés ou élargis. L’allègement de la TVA sur les véhicules électriques doit expirer à la fin de 2023 et être remplacé par une subvention directe (OECD, 2021[2]). Cela étant, à 46 %, le ratio des recettes de TVA totales (à ratio des prélèvements effectifs par rapport à ce qui serait théoriquement possible) reste inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE, qui est de 56 %. La plupart des abattements fiscaux en rapport avec le COVID-19 ont été supprimés, à l’exception de la taxe hôtelière, qui devrait être réinstaurée en 2024. D’un niveau inférieur au reste des pays de l’OCDE, la charge fiscale globale est orientée vers les revenus des personnes physiques (Graphique 1.26). Le gouvernement devrait réduire encore les dépenses fiscales, en particulier en réassujettisant le secteur du tourisme à un taux normal de TVA. Il devrait en outre instaurer un prélèvement sur les recettes touristiques afin de financer le développement durable local, comme c’est le cas en Nouvelle-Zélande (Ministry of Business, Innovation and Employment of New Zealand, 2022[42]).
Graphique 1.26. L’imposition est proche de la moyenne de la zone OCDE et repose largement sur les revenus
Note : Dans la partie B, le pic de 2016 tient aux recettes tirées de la « taxe de sortie » prélevée sur les créanciers ayant récupéré les actifs des banques en défaut de paiement lors de la crise de 2008-09. Dans la partie B, impôts sur le revenu des personnes physiques et sur les sociétés.
Source : OCDE, Base de données mondiale des statistiques des recettes publiques.
Les taux marginaux d’imposition sont relativement élevés, ce qui résulte à la fois d’un régime d’imposition progressif et d’une ferme conditionnalité des prestations sociales aux ressources, en particulier des prestations pour les enfants et les familles (Graphique 1.27). Si la fermeté de cette conditionnalité permet de bien cibler le soutien budgétaire accordé aux ménages, le niveau élevé des taux marginaux d’imposition qui en résulte pourrait dissuader les personnes à faible revenu d’essayer de gagner davantage d’argent. Contrairement à d’autres pays nordiques, les contre-incitations touchent largement le groupe des ménages à revenu intermédiaire (OECD, 2019[4]). En raison de son système de « tranche d’imposition familiale » (une forme de tranche applicable au foyer fiscal propre à l’Islande, qui permet d’imposer la famille et non les individus), l’Islande applique les taux d’imposition marginaux des seconds apporteurs de revenus les plus élevés des pays de l’OCDE (OECD, 2022[43]). En effet, une réduction marquée des prestations pourrait être un facteur d’explication de l’écart important entre les heures travaillées par les hommes et par les femmes, ou du ralentissement de la réduction de cet écart durant la dernière décennie (voir Graphique 1.6). Une récente réforme du régime des prestations pour les enfants et les familles élargit les aides aux personnes à revenu intermédiaire et réduit les taux marginaux d’imposition (Government of Iceland, 2022[44]). Dans ce contexte, le gouvernement devrait abolir « les tranches d’imposition familiales ». Le gouvernement pourrait poursuivre la réduction progressive des prestations pour les enfants et les familles et s’orienter peu à peu vers des prestations universelles les concernant, à l’instar de ce qui est pratiqué dans tous les autres pays nordiques et de ce qu’a mis en place la Lituanie en 2018 en complément d’un instrument existant assorti de conditions de ressources.
Graphique 1.27. Les taux marginaux d’imposition sont élevés
Note : Le taux marginal d’imposition effectif (TMIE) est calculé suivant la formule pour un couple de deux apporteurs de revenu avec 2 enfants ayant droit à une aide sociale et à des aides au logement. Les coûts annuels de logement représentent 20 % du salaire moyen islandais. Dans les deux parties du graphique, le second apporteur de revenu gagne 67 % du salaire moyen du premier apporteur de revenu.
Source : Calculs de l’OCDE fondés sur le modèle impôts-prestations, version 2.5.0.
Somme toute, l’application des recommandations budgétaires améliorerait le solde budgétaire de 0.5 % du PIB (Encadré 1.4).
Encadré 1.4. Quantification de l’impact des recommandations de politique budgétaire
Les estimations ci-dessous donnent un chiffrage approximatif de l’impact sur le budget de certaines recommandations à un horizon de 5 à 10 ans, sur la base de changements simples dans les politiques publiques, retenus à des fins d’illustration. Les effets rapportés ne prennent pas en compte les réponses comportementales, ni les effets sur la croissance.
Tableau 1.4. Estimation à titre indicatif de l’impact sur le budget de certaines des réformes recommandées
Note : Les recommandations suivantes sont incluses dans la quantification structurelle, mais leur impact sur le budget ne peut être quantifié : réforme de la réglementation dans le tourisme, la construction et les règles d’accréditation professionnelle ; secteur de l’électricité ; contrôle de la corruption.
Source : Calculs de l’OCDE.
1.5. Une amélioration du climat des affaires permettrait d’accroître la productivité
La productivité de la main-d’œuvre a augmenté d’environ 1 % par an en moyenne, soit un taux de croissance proche de celui observé dans la zone OCDE, ce qui la maintient à un niveau supérieur d’environ 20 % à celui de l’OCDE (Graphique 1.27). La croissance de la productivité s’est accélérée à la fin des années 2010, mais elle a de nouveau ralenti après 2019, sous l’effet de plusieurs chocs d’offre et de la pandémie (OECD, 2021[2]). Elle demeure notamment atone dans le secteur des biens et services intérieurs (Graphique 1.7). Les efforts de réforme destinés à améliorer le climat des affaires ont été limités, même si certaines mesures ont été prises dans les secteurs du tourisme et de la construction. Une intensification des efforts de réforme de la réglementation pourrait contribuer à attirer de nouvelles entreprises innovantes, à diversifier l’économie et à accroître la productivité de façon à maintenir les salaires à un niveau élevé. Des réformes structurelles permettraient de rehausser le PIB par habitant dans une proportion allant jusqu’à 5 % (Encadré 1.5).
Encadré 1.5. Quantification de l’impact de certaines réformes structurelles
Les effets de certaines des réformes proposées dans la présente Étude sont quantifiés dans le tableau ci-dessous, sur la base de modifications simples des politiques publiques ayant une valeur indicative et à partir d’analyses de régression portant sur divers ou un seul pays. Les effets de certaines réformes ne peuvent être quantifiés compte tenu des informations disponibles ou de la complexité des mesures considérées. La plupart des estimations reposent sur des relations empiriques entre les réformes structurelles antérieures et la productivité, l’emploi et l’investissement, ainsi que sur l’hypothèse d’une mise en œuvre rapide et complète des réformes. Elles ne tiennent pas compte des spécificités propres à l’Islande. Ces estimations sont donc fournies à titre purement indicatif et doivent être interprétées avec prudence.
Tableau 1.5. Impact potentiel de certaines réformes structurelles sur le revenu par habitant
Note : La réduction du taux marginal d’imposition des seconds apporteurs de revenu passe par la mise en place d’une prestation familiale universelle (au lieu d’une prestation soumise à conditions de ressources), ainsi qu’il est indiqué dans l’exercice de quantification de l’impact budgétaire (Encadré 1.4). La recommandation ci-après est prise en compte dans l’exercice de quantification budgétaire, mais son effet sur le revenu par habitant ne peut être quantifié : supprimer le taux réduit de TVA dont bénéficie le secteur du tourisme.
Source : Calculs de l’OCDE d’après Égert and Gal, 2017[45], Cournède, Fournier and Hoeller, 2018[46], OECD, 2020[47] et Blöchliger, Johannesson and Gestsson, 2022[48].
Graphique 1.28. La productivité de la main-d’œuvre a augmenté d’environ 1 % par an
Note: Dans la partie A, écart en % par rapport à la moyenne de l’OCDE.
Source : OCDE, base de données sur la productivité.
1.5.1. Les obstacles à l’entrée sont importants
Malgré une certaine amélioration, le climat des affaires, tel que mesuré à l’aide des indicateurs de réglementation des marchés de produits de l’OCDE, demeure relativement défavorable en Islande. Si les distorsions résultant de l’intervention directe de l’État dans les activités des entreprises sont faibles, les obstacles à l’entrée, notamment pour les start-ups, sont élevés. D’après l’Indice de restrictivité des échanges de services (IRES) de l’OCDE, l’accès des entreprises étrangères aux secteurs des services informatiques et de la construction est plus restreint que dans tout autre pays de l’OCDE, en particulier en raison des limitations applicables aux entreprises des pays ne faisant pas partie de l’EEE (OECD, 2022[49]). Au cours des dernières années, des réformes ont ouvert un peu plus à la concurrence les secteurs du tourisme et de la construction, comme cela avait été recommandé dans la précédente Étude (OECD, 2021[2]) et dans le rapport élaboré à la demande du gouvernement islandais (OECD, 2020[47]). Une simplification des règles de construction est en outre prévue. Toutefois, les règles d’accréditation des professions réglementées n’ont guère été assouplies, les tentatives en ce sens s’étant heurtées à la résistance des détenteurs d’intérêts particuliers. Dans ce contexte, le gouvernement devrait continuer de s’efforcer d’améliorer le climat des affaires. Une nouvelle tentative de réforme des règles relatives aux licences professionnelles est prévue en 2023.
Graphique 1.29. Le climat des affaires est relativement défavorable
Note : La valeur de l’indicateur est d’autant plus élevée que la réglementation est rigoureuse.
Source : OCDE, Statistiques sur la réglementation des marchés de produits (base de données).
Le secteur de l’électricité est sans pareil, compte tenu des caractéristiques géographiques et géologiques distinctives de l’Islande. La production nationale d’électricité repose sur l’hydroélectricité et la géothermie. Le réseau électrique est physiquement séparé des réseaux du reste de l’Europe et des États-Unis, ce qui limite la répercussion des déséquilibres affectant les marchés étrangers de l’énergie. La plupart des entreprises du secteur sont détenues par l’État ou par des communes et partiellement intégrées verticalement, bien que l’Islande se conforme à l’exigence réglementaire minimale appliquée dans l’Union européenne depuis 2003 (Encadré 1.6). Les gains de productivité réalisés dans le secteur au cours des dix dernières années sont proches de la moyenne de l’OCDE. L’autorité islandaise de la concurrence a dit craindre qu’un moratoire sur la réforme ne ralentisse l’innovation dans le secteur de l’électricité, notamment la technologie des parcs éoliens, qui pourrait aider à répondre à la demande croissante d’électricité de manière efficiente et durable sur le plan environnemental. Dans ce contexte, la réforme de la réglementation, notamment la mise en place d’un marché de gros transparent coordonné par un opérateur indépendant, devrait jeter les bases d’un secteur de l’électricité productif et concurrentiel (OECD, 2022[50]). Le gestionnaire du réseau de transport d’électricité de l’Islande, Landsnet, prévoit de créer un marché de gros d’ici la fin de 2024.
Encadré 1.6. Structure de la propriété et du marché dans le secteur islandais de l’électricité
Le secteur islandais de l’électricité est essentiellement détenu et géré par des entreprises publiques et partiellement intégré verticalement, contrairement à ce que l’on observe dans de nombreux autres pays où les réseaux de transport d’électricité sont gérés par des gestionnaires de réseau de transport ou opérateurs de réseau indépendants (dissociation des structures de propriété). La société nationale d’électricité, Landsvirkjun, est le premier producteur d’électricité du pays (71 % de la production totale), suivie de Reykjavik Energy (19 %) et de quelques petites compagnies d’électricité. L’opérateur de réseau national, Landsnet, est principalement détenu par l’État (93 %), après la cession par la société nationale d’électricité Landsvirkjun de sa participation de 65 % à la fin de 2022. Cinq sociétés de distribution et compagnies municipales sont chargées de distribuer l’électricité aux ménages et aux entreprises. L’autorité de réglementation du secteur de l’énergie, Orkustofnun, est quant à elle chargée de surveiller et de réglementer les compagnies d’électricité et de délivrer les autorisations de construction de nouvelles centrales.
Le marché est dominé par quelques grands producteurs et consommateurs, ces derniers étant pour la plupart des entreprises fabriquant des produits à forte intensité énergétique comme l’aluminium et d’autres métaux. Des accords bilatéraux à long terme (souvent confidentiels) régissent les relations entre les acteurs du marché, prétendument pour des motifs de sécurité accrue en matière de planification à long terme et en raison du coût élevé de l’investissement dans la production d’énergie hydroélectrique et géothermique. Certains grands consommateurs industriels d’électricité nouent des relations contractuelles directes avec les producteurs ou le gestionnaire de réseau plutôt qu’avec les distributeurs. Les coûts globaux de l’électricité pour les consommateurs industriels sont analogues à ceux observés dans plusieurs pays comparables. Une filiale (ELMA) de l’opérateur de réseau Landsnet prévoit de mettre en place d’ici la fin de 2024 une bourse de gros de l’électricité, dotée de règles de négoce claires et transparentes et d’un mécanisme efficace de fixation des prix.
Source : Zheng and Breitschopf, 2020[51] et mises à jour fournies par l’administration.
Une réforme de la réglementation pourrait en outre contribuer à réduire les tensions inflationnistes (voir l’Encadré 1.2 sur l’évolution de l’inflation en Islande), de manière à étayer l’action des pouvoirs publics dans le contexte macroéconomique actuel. Les entreprises qui occupent une position dominante ou qui sont moins exposées aux nouvelles entreprises innovantes entrant sur le marché sont plus susceptibles de répercuter la hausse des coûts sur les consommateurs (Andrews, Gal and Witheridge, 2018[52]). Un renforcement de la concurrence peut aussi aider les autorités à maîtriser une éventuelle spirale salaires-prix, dans la mesure où une modération de la hausse des prix peut contribuer à réduire les tensions salariales. Un rapport sur le marché du travail islandais publié en amont des négociations salariales pour 2022 souligne que des mesures favorisant la concurrence dans des secteurs tels que la vente au détail, la distribution pétrolière, les banques et les compagnies d’assurance pourraient contribuer à accroître les revenus réels sans qu’il soit nécessaire d’augmenter les salaires (Olafsdottir, 2022[1]). Le gouvernement devrait donc résister fermement aux demandes de dérogation au droit de la concurrence dans certains secteurs.
1.5.2. Les modifications temporaires apportées au régime d’insolvabilité devraient être pérennisées
Il est devenu plus urgent de rendre les procédures d’insolvabilité efficaces dans la mesure où le retrait des mesures de soutien liées au COVID-19, la hausse des taux d’intérêt et les besoins croissants de restructuration induits par les transitions écologique et numérique exercent des pressions accrues sur les entreprises (André and Demmou, 2022[53]). Les régimes qui facilitent la restructuration des entreprises viables et la sortie du marché de celles qui ne le sont pas peuvent favoriser le redéploiement des ressources vers des utilisations plus productives et la prise de risques entrepreneuriaux. Des régimes d’insolvabilité bien conçus peuvent stimuler la diffusion des technologies et rapprocher l’économie de la frontière technologique. Un régime d’insolvabilité efficace incite les parties à rechercher le dialogue et un règlement amiable, fournit aux entreprises plus d’options pour leur restructuration plutôt que pour leur sortie du marché, accélère les procédures judiciaires, renforce l’obligation faite aux administrateurs judiciaires de rendre des comptes, et instaure des règles de supervision faisant une plus grande place à l’autoréglementation.
Le régime d’insolvabilité islandais est relativement contraignant (Graphique 1.30). Il est possible d’améliorer encore le traitement des entrepreneurs faillis, sachant que l’Islande affiche des résultats particulièrement médiocres en matière de prévention et spécialisation, ainsi qu’en ce qui concerne les outils de restructuration. Les obstacles à la restructuration des entreprises sont divers et plus nombreux que dans la plupart des autres pays. Les créanciers ne sont généralement pas autorisés à lancer une procédure de restructuration ; la direction peut suspendre les procédures visant les actifs pendant une durée illimitée, ce qui peut retarder la restructuration ; et les nouveaux financements ont la priorité à la fois sur les créanciers garantis et les créanciers chirographaires, ce qui risque de nuire à la sécurité juridique et à la disponibilité à long terme du crédit (Adalet McGowan and Andrews, 2018[54]). Les modifications temporaires apportées au régime d’insolvabilité dans le sillage de la pandémie de COVID-19 ont facilité l’ouverture de procédures de faillite ainsi que la modification des échéanciers de remboursement sans le consentement de tous les créanciers, et renforcé les mécanismes de protection dans le cadre des procédures d’exécution. Il conviendrait de pérenniser ces modifications et d’engager de nouvelles réformes.
Graphique 1.30. Le régime d’insolvabilité est inefficace
Indicateur, échelle allant de 0 (régime le plus efficace) à 3 (régime le moins efficace), 2022
Note : Un score plus faible indique un régime d’insolvabilité plus efficace (moins restrictif).
Source : André, C. et Demmou, L. (2022), « Enhancing insolvency frameworks to support economic renewal », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE.
1.5.3. Les mesures de soutien à l’innovation sont généreuses
L’Islande recèle un potentiel d’innovation manifeste dans les secteurs de l’énergie et de la pêche, notamment dans le domaine des technologies de pointe pour le stockage du carbone et la pisciculture durable, sachant que des avancées ont été réalisées dans les technologies de la santé et dans la recherche de solutions de haute technologie pour l’industrie alimentaire. Elle affiche globalement de meilleurs résultats en matière d’innovation que de nombreux autres pays européens. Les entreprises islandaises obtiennent dans l’ensemble de bons résultats en matière d’adoption et d’utilisation des technologies numériques, même si les petites entreprises sont souvent à la traîne, comme dans d’autres pays. Les pouvoirs publics pourraient renforcer le potentiel d’innovation du pays, notamment en mettant en place un régime de concurrence et un cadre réglementaire plus favorables aux entreprises (voir plus haut), en améliorant l’efficacité des aides à la recherche-développement (R-D) des entreprises et en favorisant une adoption plus rapide et plus efficace des technologies, en particulier par les petites entreprises, ainsi qu’il était souligné dans la précédente Étude économique de l’OCDE consacrée à l’Islande (OECD, 2021[2]). Comme il est indiqué plus haut, le système éducatif devrait permettre d’acquérir des compétences plus pertinentes, en particulier dans les domaines qui s’avèrent importants pour le développement d’une économie créative et innovante. Dans le même temps, les entreprises et les universités doivent collaborer plus étroitement afin que l’innovation se traduise par des gains de productivité.
Les aides publiques à la R-D des entreprises sont généreuses par rapport à celles octroyées dans d’autres pays, les incitations fiscales ayant été considérablement renforcées au cours des dernières années. En vertu d’une réforme menée en 2020 dans le cadre d’un train de mesures plus large visant à lutter contre les répercussions de la pandémie de COVID-19, le plafond annuel des dépenses de R-D admissibles a été relevé et des taux de crédit d’impôt différenciés ont été mis en place pour les PME et les grandes entreprises, ceux-ci s’établissant désormais à 35 % et 25 % respectivement, contre un taux unique précédemment fixé à 20 %. Les mesures de soutien aux PME sont donc devenues particulièrement généreuses. La proportion d’entreprises menant des activités de R-D et utilisant le crédit d’impôt prévu à cet effet a plus que doublé ces dernières années, la plupart étant de petites entreprises. L’évaluation du dispositif islandais d’incitations fiscales réalisée récemment par l’OCDE donne à penser que celui-ci est relativement efficace pour promouvoir la R-D des entreprises, même s’il semble avoir peu d’effet sur leur productivité (Encadré 1.7).
Encadré 1.7. Soutenir l’investissement dans la recherche-développement en Islande
Le régime fiscal islandais applicable aux entreprises prévoit plusieurs incitations fiscales destinées à promouvoir l’investissement, la recherche-développement (R-D) et l’innovation, conformément à la tendance observée dans les pays de l’OCDE, où les incitations fiscales jouent un rôle de plus en plus important à l’appui de l’investissement dans la R-D. Par rapport aux aides publiques directes, les incitations fiscales ont des coûts administratifs plus faibles et facilitent le respect de la réglementation internationale en matière de concurrence et des règles relatives aux aides d’État. En Islande, le dispositif d’incitations fiscales, mis en place en 2010, a contribué à renforcer les aides publiques à la R-D des entreprises, qui ont été portées de 0.07 % du PIB en 2006 à 0.32 % en 2020. Aujourd’hui, l’Islande est dotée du dispositif d’aide fiscale à la R-D le plus généreux de l’OCDE, et son régime combinant aides publiques directes et incitations fiscales est l’un des plus généreux de la zone (Graphique 1.31).
Graphique 1.31. Les entreprises innovantes bénéficient d’un soutien financier important
Note : Partie A : l’indice B correspond au bénéfice avant impôt nécessaire pour qu’une entreprise représentative réalisant des bénéfices suffisamment importants puisse utiliser les crédits d’impôt dont elle dispose pour rentabiliser une dépense marginale de recherche-développement (R-D) d’une unité monétaire (OCDE, 2020). L’indice est présenté sous la forme d’un taux de subvention fiscale implicite égal à « 1 – indice B ». La partie B renvoie aux dépenses intérieures de recherche-développement des entreprises (DIRDE).
Source : OCDE, Indicateurs d’incitation fiscale à la recherche-développement (R-D) (base de données).
Le dispositif d’incitations fiscales en faveur de la R-D fait actuellement l’objet d’une évaluation menée par le gouvernement islandais en collaboration avec l’OCDE. Les résultats préliminaires donnent à penser que le crédit d’impôt en faveur de la R-D a eu un effet positif non négligeable sur l’investissement dans la R-D et que cet effet a été particulièrement marqué sur les microentreprises et les entreprises ayant réalisé des investissements initiaux plus faibles. Il ressort en outre de cette évaluation qu’en stimulant les investissements dans la R-D, le crédit d’impôt a une incidence positive sur les ventes des entreprises, l’emploi et les salaires moyens. À l’avenir, il importera de continuer à évaluer les effets des dernières réformes du crédit d’impôt sur l’investissement dans la R-D, mais aussi sur les résultats d’innovation au sens large, comme les brevets, ainsi que sur les résultats des entreprises, notamment la productivité et les indicateurs d’égalité des genres.
Source : OCDE (à paraître), « Evaluating the effects of the R&D tax credit in Iceland ».
La transformation numérique du secteur public constitue un enjeu majeur de l’action publique en matière d’innovation, dans la mesure où elle peut servir de modèle à l’économie tout entière en encourageant les ménages et les entreprises à innover davantage. Bien qu’une grande partie de la population utilise l’internet pour interagir avec l’administration publique et que les services administratifs en ligne soient bien développés, l’administration publique islandaise est en retard en ce qui concerne l’évaluation de ses propres résultats, comme on l’a vu dans la précédente Étude économique de l’OCDE (OECD, 2021[2]). Il est en outre possible de mieux coordonner les services administratifs par voie numérique. Dans ce contexte, un groupe de travail sur le numérique (Digital Iceland), qui relève du ministère des Finances, coordonne toutes les questions relatives au numérique dans le secteur public, gère la mise en œuvre des projets numériques et apporte un soutien aux organismes publics dans ce domaine. Au cours des deux dernières années, une plateforme numérique (« X-Road ») a été mise en place pour faciliter la communication entre les systèmes d’information et permettre ainsi aux organismes publics de fournir des services numériques et de partager des données, sachant que plus de 80 services administratifs sont désormais reliés. Le gouvernement a également entrepris l’élaboration d’une stratégie nationale sur les données ouvertes, ce qui est une bonne chose.
1.5.4. L’Islande lutte vigoureusement contre la corruption
À l’aune des indicateurs de l’intégrité publique et de la maîtrise de la corruption, les résultats de l’Islande sont supérieurs à la moyenne de l’OCDE, mais inférieurs à ceux des autres pays nordiques. Après s’être progressivement détérioré dans le sillage de la crise financière de 2008/09, le niveau de corruption perçue a reculé ces dernières années, et la maîtrise de la corruption s’est améliorée (Graphique 1.31). L’étroitesse des liens entre le secteur public et le secteur privé pose apparemment un problème, comme c’est parfois le cas au sein des petites communautés. Le cadre institutionnel islandais, notamment les règles de l’État de droit, est solide. La confiance dans les pouvoirs publics est tombée en dessous de la moyenne de l’OCDE après la crise financière mondiale, mais elle s’est redressée au cours des dernières années.
Graphique 1.32. Le niveau de corruption perçue en Islande est moyen
Note : La partie B fait apparaître l’estimation ponctuelle et la marge d’erreur. La partie D met en évidence les sous-composantes par secteur de l’indicateur de « Maîtrise de la corruption » du Projet Varieties of Democracy.
Source : Transparency International ; Banque mondiale, Indicateurs de gouvernance mondiaux ; et Projet Varieties of Democracy, base de données V-Dem v12.
L’Islande s’est montrée réactive face aux demandes de renforcement des mesures de lutte contre la corruption. Plusieurs modifications du Code pénal ont permis de renforcer le cadre institutionnel en clarifiant les questions de corruption d’agents publics étrangers, ainsi qu’il était recommandé par le Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption (OECD Working Group on Bribery, 2020[55]). En outre, une loi générale sur la protection des lanceurs d’alerte, visant à permettre de mieux détecter la corruption transnationale, est entrée en vigueur en 2021. Les dispositions et les effets de cette loi ont fait l’objet de lignes directrices et de campagnes de sensibilisation. Enfin, un registre des propriétaires effectifs est géré par l’administration islandaise des impôts et des douanes. Une affaire présumée de corruption transnationale datant de 2019 fait toujours l’objet d’une enquête. L’intégrité publique devrait demeurer un principe directeur dans les initiatives lancées par les autorités pour lutter contre la corruption, étant donné le rôle que ces efforts jouent dans l’amélioration du climat des affaires et de la productivité.
Tableau 1.6. Recommandations antérieures et mesures prises pour promouvoir une croissance inclusive
1.6. L’action climatique avance progressivement
Les émissions de carbone (ou de gaz à effet de serre) par habitant de l’Islande restent supérieures à la moyenne de l’OCDE, mais leur réduction s’est accélérée ces dernières années (Graphique 1.33). L’industrie est à l’origine de la majorité des émissions, en raison des activités de trois grandes fonderies d’aluminium et de la flotte de pêche, qui utilise des combustibles fossiles, tandis que les émissions liées à la production d’énergie, dont les fuites de carbone dues à l’exploitation géothermique constituent l’essentiel, sont faibles. Les émissions du secteur agricole, dont le méthane et les oxydes d’azote représentent la plus grande part, sont supérieures à la moyenne de l’OCDE, ce qui témoigne de l’importance de l’élevage subventionné de moutons et de bovins. En Islande, le changement climatique a des conséquences directes : la fonte des glaciers, qui permettent de stocker l’énergie hydroélectrique, et l’acidification des océans, qui nuit aux stocks halieutiques. L’État s’est engagé à réduire les émissions de 55 % par rapport à leur niveau de 1990 d’ici à 2030 ; il actualise régulièrement son plan d’action climatique, et met l’accent sur les mesures transversales et les transports terrestres.
Graphique 1.33. L’Islande lutte contre le changement climatique
Note : Partie D : la rigueur des politiques environnementales correspond à la mesure dans laquelle les politiques environnementales permettent, via divers instruments d’action, d’appliquer un prix explicite ou implicite aux comportements polluants ou dommageables pour l’environnement (Kruse and al., 2022[1]).
Source : OCDE, Statistiques sur l’environnement (base de données) ; OCDE, Tarifs effectifs du carbone ; et OCDE, Indice de la rigueur des politiques environnementales.
L’État a renforcé ses politiques climatiques depuis la publication de la précédente Étude économique de l’OCDE, dont le chapitre thématique était consacré à l’action climatique (Tableau 1.7). Deux mesures ont été ajoutées au plan d’action, et des objectifs de réduction des émissions pourraient être fixés en collaboration avec chaque secteur, comme au Danemark ou en Suède (OECD, 2021[57]). La production d’électricité est à l’étude, surtout afin de produire davantage d’hydrogène en remplacement des combustibles fossiles, mais celui-ci ne sera destiné qu’à un usage intérieur et non à l’exportation. Un cadre réglementaire applicable à la production d’énergie éolienne est en cours d’élaboration. L’État a procédé à une analyse coûts-avantages approfondie de plusieurs mesures (University of Iceland, 2022[58]). Le piégeage du carbone résultant du changement d’affectation des terres et du reboisement (UTCATF), le captage du carbone généré lors de la production d’énergie géothermique et le renforcement de la fiscalité applicable aux émissions de gaz à effet de serre sont les moyens jugés les moins coûteux de réduire l’empreinte carbone de l’Islande. En revanche, l’aide à l’achat de véhicules électriques est considérée comme l’une des solutions les plus onéreuses. Des entreprises islandaises ont mis au point des technologies de pointe qui permettent de stocker le carbone sous terre (Encadré 1.8). Les taxes carbone sont supérieures à la moyenne de l’OCDE.
Tableau 1.7. Recommandations antérieures et mesures prises pour lutter contre le changement climatique
Encadré 1.8. Captage direct dans l’air et stockage : une technologie islandaise pour parvenir à la neutralité carbone
Le captage direct dans l’air est une technologie qui consiste à filtrer de l’air le dioxyde de carbone en phase gazeuse (CO2) et à le stocker dans des formations rocheuses ou à l’utiliser comme matière première climatiquement neutre pour toute une gamme de produits, des boissons aux produits chimiques, en passant par les carburants de synthèse destinés à l’aviation. Il apporte une solution à la problématique des émissions héritées du passé, et le CO2 capté peut être intégré à un système d’échange de quotas d’émission. En outre, son empreinte terrestre et hydrique est relativement faible et il donne de bons résultats au regard de la quantité de CO2 éliminée, mais il est assez énergivore.
L’Islande abrite actuellement la plus grande usine de captage direct dans l’air au monde. Exploitée depuis septembre 2021 par la coentreprise islando-suisse Climeworks-Carbfix, l’usine « Orca » capte quelque 4 000 tonnes de CO2 par an et les stocke sous terre dans des formations de basalte. En quelques années, le dioxyde de carbone est transformé en roche par minéralisation. L’usine est située à proximité d’une centrale géothermique, ce qui lui permet de tirer profit d’une énergie fiable et bon marché et d’injecter dans le sol le CO2 capté. Les coûts de réduction des émissions de CO2 liés au captage direct dans l’air se situent actuellement, selon les estimations, entre 200 et 700 USD/tonne.
L’avenir du captage direct dans l’air dépend de la mesure dans laquelle cette technologie pourra être développée et de la réduction du coût par tonne de dioxyde de carbone capté. Ce système capte aujourd’hui 0.01 million de tonnes de CO2 par an et devrait permettre d’en supprimer 980 millions de tonnes en 2050, ce qui représente quelque 3 % du total des émissions mondiales actuelles. Le coût du captage direct dans l’air devrait baisser pour s’établir entre 125 et 335 USD/tonne dans les grandes usines de captage éliminant plus d’un million de tonnes de CO2 par an. Si tel est le cas, le captage direct dans l’air pourrait devenir un facteur de compétitivité dans la transition vers la neutralité carbone en Islande et ailleurs.
Source : https://www.thinkgeoenergy.com/worlds-largest-direct-air-capture-and-co2-storage-plant-on-in-iceland/, (International Energy Agency, 2022[59]).
L’État devrait renforcer encore son action climatique, de façon à ce que les objectifs d’émission fixés soient réalisés de manière durable et efficiente. À ce titre, il devrait s’attacher à mettre en œuvre la stratégie en trois volets suivante : premièrement, il devrait renforcer la fiscalité du carbone en y assujettissant davantage de secteurs et en l’étendant, dans tous les domaines non couverts par le système d’échange de quotas d’émission de l’UE, à d’autres gaz à effet de serre dommageables pour l’environnement, tels que le méthane et les oxydes d’azote. Deuxièmement, il devrait donner la priorité aux mesures de lutte contre le changement climatique dont le coût de réduction des émissions par tonne de carbone est faible. Troisièmement, il devrait augmenter les investissements dans la R-D consacrée aux technologies de captage du carbone, à la propulsion propre des navires et à la conservation des sols, notamment en renforçant la coopération internationale dans ces domaines.
Tableau 1.8. Conclusions et recommandations pour promouvoir une économie vigoureuse et résiliente
Note : Les principales recommandations sont indiquées en caractères gras et reprises dans le Résumé.
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