Études économiques de l’OCDE : Royaume-Uni 2020 (version abrégée)

1. Principaux éclairages sur l’action publique

Comme de nombreux pays, le Royaume-Uni a été durement touché par l’épidémie de COVID-19 et les mesures prises pour contenir la pandémie ont déclenché la plus forte chute de la production observée depuis les années 20 (graphique 1.1). À mesure que la situation va s'améliorer sur le front de la santé publique, les conséquences économiques de la pandémie vont apparaître au grand jour. Alors qu’avec la levée des restrictions, certaines activités redémarrent, la demande globale ne devrait se redresser que progressivement, et le chômage va augmenter et restera élevé pendant un certain temps. Les secteurs de services, en particulier ceux qui impliquent des interactions en face à face, ont été les premiers touchés par le choc provoqué par le COVID-19, qui a affecté de nombreux travailleurs peu qualifiés, plus vulnérables. Les pouvoirs publics ont réagi par une intervention d’urgence rapide et massive, notamment en débloquant des financements supplémentaires pour le système de santé et en apportant un soutien considérable aux travailleurs et aux entreprises, ce qui a contribué à stabiliser l’économie. L'action publique est entrée dans une deuxième phase en juillet avec le Plan pour l'emploi, qui s'accompagne de la fin de certaines mesures d’urgence, l’extension de certaine aides et l’introduction de nouvelles mesures visant à soutenir la demande et l’emploi. Asseoir une reprise soutenue et vigoureuse dépendra fortement de la résilience de l’économie et de l’efficacité avec laquelle les mesures de dépistage, de suivi et de traçage permettront de limiter la propagation du virus jusqu’à ce qu’un vaccin ou un traitement efficace soit disponible. Favoriser la hausse de la productivité dans les secteurs de services, qui stagne depuis la crise financière et reste inférieure à celle des principaux partenaires commerciaux du Royaume-Uni, sera indispensable pour étayer une reprise longue et durable et assurer la prospérité à tous les citoyens.

Le Royaume-Uni a quitté l’Union européenne le 31 janvier 2020 et devrait sortir du Marché unique de l’UE à la fin de 2020. Ce départ introduira un changement majeur dans les relations commerciales avec l’Europe, au sein de laquelle l’économie britannique est profondément intégrée, et avec d’autres pays, avec lesquels les accords d'accès au marché dont le Royaume-Uni bénéficiait en sa qualité de membre de l’UE devront être reformulés. La nature des relations futures entre le Royaume-Uni et l’Union européenne reste incertaine, de même que la trajectoire de transition vers ce nouveau régime. Dans la présente Étude, on pose l’hypothèse d'une transition sans heurts vers un nouvel Accord de libre-échange, qui aura un impact négatif important sur l'économie, mais le risque d'une sortie désordonnée plus coûteuse et entraînant des perturbations plus fortes ne peut être écarté.

L'économie va également être confrontée à plusieurs défis de longue date parmi lesquels on peut compter de mauvaises performances en termes de productivité par rapport aux cycles conjoncturels passés et à celle de pays comparables. Dans les années à venir, elle devra s'adapter aux évolutions des modèles économiques, des habitudes de consommation et de la structure des échanges provoquées par le vieillissement démographique et la généralisation du numérique. Avant la crise du COVID-19, le bien-être était relativement élevé, mais certaines dimensions pouvaient être encore améliorées, en particulier l’équilibre vie professionnelle-vie privée, les compétences des adultes, l’accessibilité financière des logements ou encore la qualité de l’air et de l’eau, selon l'indicateur du vivre mieux de l’OCDE. La crise du COVID-19 devrait avoir pour effet d'accroître les disparités régionales, du fait des différences d’activité sectorielle, mais elle a sans doute aussi exacerbé les inégalités, ces deux phénomènes étant déjà auparavant très marqués par rapport à la situation observée dans d'autres pays de l’OCDE. La part dans la distribution des revenus des ménages appartenant au centile supérieur reste depuis quelques années relativement élevée en comparaison internationale (Balestra and Tonkin, 2018). En revanche, les ménages sans emploi et monoparentaux connaissent de graves privations matérielles. La stagnation des salaires réels a entraîné une baisse de la mobilité sociale absolue, le niveau de vie de beaucoup de Britanniques n'étant pas supérieur à celui de leurs parents à la génération précédente (Major and Machin, 2019). L’action publique devra être infléchie au fil du temps pour relever les niveaux de vie de la population, sachant qu'il faudra parallèlement rendre l’économie écologiquement plus viable et maintenir un cadre macroéconomique sain, des marchés du travail résilients et un environnement favorable aux entreprises. Les décisions prises dans ces circonstances auront un impact durable sur la trajectoire économique du pays pendant de nombreuses années.

Graphique 1.1. La production a chuté de façon spectaculaire avec la crise COVID-19

PIB réel

Source : Banque d'Angleterre, « Millennium of Macroeconomic Dataset ». OCDE (2020), Perspectives économiques intermédiaires de l'OCDE, septembre.

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Dans ce contexte, la présente évaluation porte en priorité sur les moyens d’assurer une reprise forte, inclusive et durable après la crise du COVID-19, dans un environnement où la sortie du Marché unique et de l'Union douanière de l’UE et les mégatendances modifient la structure et le fonctionnement de l’économie. Les trois principaux messages à retenir de la présente Étude économique sont les suivants :

• Des mesures budgétaires, adaptées en tant que de besoin, doublées d’un soutien par la politique monétaire, seront indispensables pour favoriser une reprise durable. Il faudrait saisir cette occasion pour promouvoir la transformation numérique et accélérer le passage à une économie écologiquement viable.

• Pour favoriser le retour à des emplois de qualité et aider les ménages à faible revenu après la crise du COVID-19, il faudra mettre en place des incitations et des mesures à court terme pour soutenir la recherche d’emploi, la formation et l'accueil des enfants.

• La mise en place de relations commerciales étroites avec l’Union européenne et d’autres pays, prévoyant notamment un accès important aux échanges de services, y compris de services financiers, permettrait d’étayer la reprise.

L’impact social et économique de la crise du COVID-19 est considérable

Comme la plupart des autres pays, le Royaume-Uni a dû faire face à une urgence sanitaire majeure et a réagi en imposant des mesures destinées à contenir la propagation de la pandémie de COVID-19. Ces mesures, nécessaires, ont réussi à ralentir la diffusion des infections et à réduire le taux de mortalité, mais elles ont entraîné à court terme des perturbations économiques majeures et des pertes d’emplois massives, encore aggravées par la baisse de la confiance. De plus, si la crise a frappé de nombreuses économies qui connaissaient une croissance solide, celle du Royaume-Uni était déjà relativement atone depuis le référendum de 2016 sur l'appartenance du pays à l'Union européenne, du fait de la baisse de l’investissement et de l’ampleur des incertitudes.

Le Royaume-Uni a été durement touché par la pandémie de COVID-19

Le nombre de décès liés au COVID est élevé, le nombre quotidien de décès confirmé ayant culminé à la mi-avril (graphique 1.2). Les premiers cas de transmission signalés au Royaume-Uni remontent au 28 février. Comme des mesures de confinement ont été appliquées le 23 mars, le taux d’infection est tombé à un faible niveau. Cependant, les contaminations sont reparties à la hausse depuis le mois d'août.

Graphique 1.2. Le renforcement des mesures d’endiguement a ralenti la diffusion des infections

1. Le score obtenu grâce à l’outil de suivi de l’action publique en réponse au COVID-19 élaboré par l’OCDE est un indice calculé à partir de moyennes pour cinq composantes des politiques d’endiguement, qui va de 0 (aucune restriction) à 1 (plus haut niveau de restrictions). Les politiques d’endiguement comprennent des mesures nationales de quarantaine et de restriction des déplacements ; des restrictions aux voyages ; la fermeture des établissements d’enseignement ; l’interdiction de manifestations publiques et la fermeture de lieux publics ; et la suspension obligatoire d’activités économiques.

Source : Calculs de l’OCDE d’après l’outil de suivi de l’action publique de l’OCDE https://www.oecd.org/coronavirus/country-policy-tracker/ ; et Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (CEPCM), par l’intermédiaire de Our World in Data.

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Le virus a eu un impact proportionnellement plus fort sur les zones les plus défavorisées (ONS, 2020a). Entre mars et mi-avril, le taux de mortalité liée au coronavirus dans la zone la plus défavorisée était supérieur de 118 % à celui observé dans la zone la moins défavorisée. C’est chez les personnes âgées de plus de 80 ans et chez les hommes que le virus a été le plus meurtrier (Public Health England, 2020). Les personnes en établissement d’accueil médicalisé figurent parmi celles qui ont été le plus touchées. Les personnes originaires d’Afrique noire et d’Asie ou appartenant à des minorités ethniques ont également enregistré des taux de décès liés à la COVID-19 plus élevés (ONS, 2020b). Les différences observées entre les taux de mortalité due à la COVID-19 des différents groupes ethniques ne s’explique qu’en partie par des désavantages socio-économiques ou des expositions professionnelles (ONS, 2020b ; Platt and Warwick, 2020).

Le COVID-19 a fait ressortir les pressions actuellement exercées sur le secteur de l’accompagnement social, en particulier pour les personnes âgées. Ces services sont financés en grande partie sur les budgets des collectivités locales, mais ils pèsent de plus en plus sur le NHS et sur les aidants familiaux, en dehors du secteur formel. Parallèlement, le vieillissement de la population accroît la demande de services de protection sociale. Le décalage entre le besoin et l’offre de soins de protection sociale a un impact sur l’utilisation des lits d’hôpital, une part importante des sorties différées de patients étant due à l’absence de services de prise en charge (NHS England, 2019). Dans les quatre nations qui composent le Royaume-Uni, des financements à court terme ont été régulièrement injectés dans les budgets des Conseils locaux pour financer les services d'accueil. Des fonds supplémentaires ont été consacrés à la prise en charge sociale des adultes pour faire face aux pressions exercées par le COVID-19. Cela étant, ces financements supplémentaires ont été fragmentaires, limitant la capacité à planifier et renforcer les capacités sur le marché des prestataires de soins (Cromaty, 2019).

La crise provoquée par la pandémie de COVID-19 a frappé certains secteurs de manière disproportionnée

Les mesures d’endiguement ont eu pour effet de mettre la production à l'arrêt dans certains secteurs, notamment les secteurs de services qui nécessitent des interactions directes, comme l’hôtellerie-restauration, ou qui étaient concernés par les restrictions de déplacement, comme le transport aérien (graphique 1.3). Les mesures de confinement ont entraîné une chute spectaculaire de l’activité sur le marché britannique de l’immobilier. D'autres secteurs de services dans lesquels les interactions directes sont moins indispensables ou offrant des possibilités de télétravail n’ont pas été touchées dans la même mesure. C’est par exemple le cas du secteur de l’information et des communications, où en 2019, 53 % des salariés avaient travaillé de leur domicile, contre 10% seulement dans le secteur de l'hôtellerie et de la restauration (ONS, 2020c). L’accentuation des incertitudes et la dégradation de la confiance ont amplifié les effets directs des mesures de confinement sur les dépenses et la production.

Graphique 1.3. La production a chuté de manière spectaculaire, surtout dans certains secteurs de services

Ventilation, par secteur, de la part dans le taux de croissance du PIB et des contributions à la baisse de la production, de avril à juin 2020

Note : Sur la base d’estimations à horizon glissant sur trois mois. PIB enregistré de avril à juin 2020 par rapport au PIB de la période janvier - mars 2020. La croissance des sous-secteurs agrégés correspond à une moyenne pondérée des différentes composantes. La somme des contributions des différentes composantes peut ne pas correspondre exactement au total.

1. Incluant et approvisionnement en eau.

2. Incluant activités scientifiques et techniques

3. Incluant et vente de véhicules à moteur.

Source : ONS (2020), « GDP monthly estimate, UK: June 2020 », août.

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De nombreux travailleurs ont été mis au chômage technique ou ont perdu leur emploi. Environ 19 % des salariés des entreprises qui ont poursuivi leurs activités avaient été mis au chômage technique à la fin juin/au début juillet, cette proportion atteignant 64 % dans le domaine des arts, spectacles et loisirs et 45 % dans les services d’hébergement et de restauration. Seule une petite partie de la main-d’œuvre est jusqu’à présent sortie du chômage technique une fois les restrictions levées (HM Revenues and Customs, 2020). Les nouvelles demandes à bénéficier du « crédit universel » (Universal Credit), une prestationunique versée sous conditions de ressourceset destinée aux personnes à faible revenu, qui regroupe en le simplifiant le précédent système de prestations et de crédits d’impôt, ont brusquement augmenté lorsque les mesures d’endiguement de la pandémie ont été annoncées, témoignant de l’ampleur des pertes d’emploi (graphique 1.4). Globalement, les heures travaillées ont chuté de 18.4 %, une ampleur inédite, entre janvier et juin (ONS, 2020d).

L’augmentation du chômage, la réduction du temps de travail et l’auto-isolement imposé à de nombreuses catégories vulnérables ont entraîné une augmentation de la précarité alimentaire et une aggravation de la pauvreté au Royaume-Uni. De nombreux ménages ont fait état de pertes de revenu, indiquant avoir des difficultés pour payer leurs factures ou devoir recourir à des banques alimentaires (graphique 1.5). Certains signes indiquent que la crise a touché davantage les groupes vulnérables, exacerbant les inégalités déjà relativement marquées qui préexistaient. En moyenne, parmi les salariés, ceux exerçant des professions se prêtant davantage au travail à domicile sont plus susceptibles d’avoir un revenu disponible plus élevé pour leur ménage (ONS, 2020e ; Eliot Major et Machin, 2020). En revanche, les personnes à faible revenu et les jeunes salariés, qui ont été les plus durement touchés, sont aussi ceux qui vont pâtir le plus (Adam-Prassl et al., 2020). L’augmentation des dépenses de protection sociale depuis mars devrait permettre d’atténuer en partie la montée des inégalités.

Graphique 1.4. Les demandes à bénéficier du « crédit universel » ont bondi en mars

Nouveaux bénéficiaires du « crédit universel »

Source: ONS (2020), « Coronavirus and the latest indicators for the UK economy and society: 2 July 2020 ».

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Graphique 1.5. Un grand nombre de ménages britanniques ont enregistré une baisse de revenu à la suite de la pandémie de coronavirus

Impact du COVID-19 sur les finances des ménages

Note : D’après l’enquête de l’ONS « Opinions and Lifestyle Survey (COVID-19 module), 4-17 mai 2020. Les personnes interrogées ont été invitées à répondre à la question suivante, en cochant plusieurs réponses possibles : « Au cours des sept derniers jours, comment les finances de votre ménage ont-elles été affectées ? »

Source : ONS (2020), « Coronavirus and the social impacts on Great Britain », juin.

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Le choc lié à la pandémie de COVID-19 a provoqué des tensions sur les marchés, mais les banques ont fait preuve de résilience jusqu’à présent

Les marchés financiers ont réagi au choc lié à la pandémie de COVID-19 début mars, qui a provoqué une chute brutale et importante des prix de toute une série d’actifs et généré des tensions sur les marchés (graphique 1.6). Les taux du marché monétaire se sont envolés, signe d’un grave dysfonctionnement du marché, et les écarts entre les cours acheteurs et les cours vendeurs des obligations d’État se sont aussi considérablement accentués. Procédant à une injection de liquidités sans précédent, le Comité de politique monétaire a décidé le 19 mars l'achat de 200 milliards GBP supplémentaires d’emprunts d’État et d’obligations de sociétés, opération qui a ensuite été complétée par de nouveaux achats d'un montant de 100 milliards GBP, et le 24 mars, il a décidé de prêter des montants illimités en livres sterling à un niveau proche du taux de base de la Banque d’Angleterre en admettant un large éventail de garanties dans le cadre du mécanisme d'urgence de fourniture de liquidité aux banques (Contingent Term Repo Facility, CTRF) (Cunliffe, 2020). Les marchés des emprunts d’État or se sont normalisés depuis lors, mais les prix des actifs financiers ne se sont que partiellement redressés.

Graphique 1.6. Les tensions sur les marchés financiers se sont atténuées

Source : Calculs d’après Refinitiv et Banque d’Angleterre (2020), « Interim Financial Stability Report », mai.

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Jusqu’ici, les banques ont bien résisté à la crise du COVID-19, qu’elles ont abordée avec des ratios de fonds propres réglementaires (première catégorie) deux fois plus élevés qu’à la veille de la crise financière (graphique 1.7, partie A). Les concours nets aux entreprises ont atteint plus de 30 milliards GBP en mars, contre un peu plus de 1 milliard GBP par mois en moyenne au cours des trois dernières années, les entreprises puisant dans les facilités existantes pour accroître leur liquidité. Les tests de résistance semblent indiquer que la capitalisation des banques restera bien supérieure aux exigences réglementaires une fois la crise et ses conséquences passées (Bank of England, 2020a). Il aura été important d'apporter en temps voulu au secteur privé un soutien massif à la liquidité pour éviter des faillites inutiles. Toutefois, il est possible qu’il faille encore s’attendre à des pertes substantielles, du fait de l’atonie persistante de l'économie et du grand nombre d’entreprises ayant subi de fortes pertes de revenus.

Au début de la crise, le ratio dette/revenu disponible des ménages, qui a diminué depuis 2007, se situait aux alentours de la moyenne de l’OCDE (graphique 1.7, partie B), avec des coûts de service historiquement bas. La croissance du crédit à la consommation a également ralenti, et le rapport de la dette des entreprises au PIB était légèrement inférieure à la moyenne de l’OCDE. Les recommandations macroprudentielles relatives aux prêts hypothécaires en vigueur depuis 2014 ont contribué à freiner la hausse des prix des logements et l’accumulation de dettes. Notamment, il est recommandé que la plupart des nouveaux prêts soient moins de 4.5 fois le revenu de l’emprunteur (ratio dette-revenu), et que les établissements de prêt fassent des simulations pour s’assurer que les nouveaux prêts accordés resteront abordables en cas d'augmentation des taux d’intérêt. Même si, d'après la Banque d'Angleterre, les risques que le marché hypothécaire fait peser sur la stabilité financière semblent limités dans les circonstances actuelles, le risque macroéconomique demeure que les ménages endettés réduisent leur consommation à mesure que le chômage va augmenter (Bank of England, 2019 et 2020b). La chute brutale de l’activité de construction pendant la crise a exercé un effet de freinage sur le PIB et risque d’aviver ces préoccupations de longue date que constituent la pénurie de logement et les problèmes d’accessibilité financière.

Certains ménages ayant été mis au chômage technique ou ayant perdu leur emploi vont connaître des difficultés, malgré l'augmentation globale de l’épargne dans le secteur des ménages pris dans son ensemble. La Banque d'Angleterre (Bank of England, 2020a) estime que la proportion de ménages devant supporter un coût élevé du service de la dette par rapport à leur revenu pourrait passer d’environ 1 % en 2019 à quelque 2 % au plus fort de la crise actuelle. Les différés accordés pour le remboursement des intérêts et le versement des apports pourront être utiles à court terme, mais certains ménages pourront avoir des difficultés à assurer le service de leur dette à un stade ultérieur.

Graphique 1.7. Les volants de fonds propres et les mesures macroprudentielles de précaution ont permis de renforcer la résilience

1. Les données de 2008 ont été utilisées pour les pays pour lesquels on ne dispose pas de données concernant 2007. Moyenne non pondérée de 32 pays.

2. Comprend les institutions sans but lucratif au service des ménages. Pour l’agrégat OCDE, moyenne non pondérée de 31 pays.

Source : OCDE (2020), Statistiques de l’OCDE sur les comptes nationaux (base de données) et FMI (2020), Base de données des indicateurs de solidité financière du FMI.

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Tableau 1.1. Recommandations antérieures concernant les politiques macroprudentielles et la réglementation des marchés financiers

Recommandations issues d’Études antérieures	Mesures prises et évaluation actuelle
Mettre en place des ratios dette/revenus applicables aux emprunteurs en fonction de leur exposition à des chocs.	En 2015, le Trésor britannique a décidé de donner par voie législative au Comité de politique financière (Financial Policy Committee ou FPC, l'autorité macroprudentielle du Royaume-Uni) compétence pour fixer les ratios dette-revenu applicables aux prêts hypothécaires. En juin 2014, le FPC a formulé la Recommandation suivante (14/Q2/2) : L'Autorité de réglementation prudentielle (Prudential Regulation Authority, PRA) et l'Autorité des pratiques financières (Financial Conduct Authority, FCA) devraient veiller à ce que la proportion de prêts présentant un ratio prêt/revenu supérieur ou égal à 4.5 ne représente pas plus de 15 % du total des nouveaux prêts au logement consentis par les prêteurs hypothécaires. Cette recommandation s'applique à tous les prêteurs dont les concours hypothécaires représentent plus de 100 millions GBP par an. Le FPC a réexaminé cette recommandation en décembre 2019 et a décidé de ne pas modifier ces chiffres.
Envisager de relever les ratios de levier pour les banques d'importance systémique mondiale afin de compléter les ratios de fonds propres pondérés en fonction des risques.	Le FPC a imposé un volant de sécurité supplémentaire aux banques systémiques mondiales en 2016 et aux banques systémiques britanniques en 2019.
Favoriser le développement des nouveaux prestataires de services de crédit et étendre progressivement le champ d'application des instruments réglementaires au-delà du secteur bancaire.	Le gouvernement a lancé son projet de système bancaire ouvert (Open Banking) en 2018 et a perfectionné le régime réglementaire applicable aux autres fournisseurs de services financiers.
Collecter et partager des informations relatives au crédit des entreprises, soit par le biais des agences d'évaluation du crédit, soit en confiant directement cette tâche à l'autorité de réglementation.	Le système de partage de données sur le crédit commercial (Commercial Credit Data Sharing), mis en place en 2017, permet d’améliorer l’accès au crédit des PME. Avec ce système, les plus grandes banques du Royaume-Uni sont tenues de partager des données sur leurs PME clientes avec des agences d’évaluation du crédit.

Les pouvoirs publics ont pris un certain nombre de mesures pour encourager les banques à continuer d'accorder des prêts et aider les entreprises à emprunter. Le Comité de politique financière a réagi à la crise en ramenant les réserves de fonds propres contracycliques de 2 % à 0 % et en indiquant clairement que les volants de fonds propres existants avaient vocation à être utilisés pour soutenir les activités de crédit dans la situation actuelle. Les amples mécanismes de prêt garantis par l’État jouent un rôle important en permettant aux banques de prêter aux entreprises sans immobiliser les fonds propres réglementaires. La facilité de financement des entreprises dans le contexte du COVID-19 (Covid Corporate Financing Facility, CCFF) permet au Trésor d'accorder, par l’intermédiaire de la Banque d’Angleterre, des prêts à des entreprises, pour la plupart de grande taille, que leur solvabilité rangeait dans la catégorie « investissement » avant la crise. Pour les aider à surmonter les difficultés rencontrées à cause de la crise liée au COVID-19, les banques privées accordent aux PME des prêts assortis de garanties publiques au titre des dispositifs dits Bounce Back Loan Scheme (BBLS) et Coronavirus Business Interruption Loan Scheme (CBILS), et prêtent aux plus grandes entreprises au titre du programme Coronavirus Large Business Interruption Loan Scheme (CLBILS). Le dispositif de financement à terme de la Banque d’Angleterre assorti d'incitations supplémentaires en faveur des PME (Term Funding scheme with additional incentives for SMEs, TFSME) constitue une source de financement efficace par rapport à son coût pour les banques et les sociétés de crédit immobilier et leur permet d’apporter des concours supplémentaires à l’économie réelle, en particulier aux PME (Bank of England, 2020). Il faudra suivre attentivement la situation et réduire progressivement les garanties de l’État sur les nouveaux prêts pour revenir à des normes de crédit prudentes. Il est nécessaire d’améliorer les normes de crédit pour permettre la poursuite du changement structurel, et il conviendrait de mettre en place un mécanisme de résolution rapide des créances douteuses couvertes par des garanties de l’État pour accélérer la réallocation des fonds.

L'activité ne devrait retrouver que progressivement ses niveaux d'avant la crise

La récession a été dans un premier temps plus sévère au Royaume-Uni que dans la plupart des pays de l’OCDE et ce, pour plusieurs raisons : la pandémie y a été particulièrement forte et il a fallu maintenir les mesures de confinement pendant un certain temps, l'importance du secteur des services dans l'économie y est très forte, et son niveau d'intégration dans l'économie mondiale est très élevé. D'après les prévisions, de nouveaux épisodes de contamination locales vont se poursuivre, mais il sera possible d'y faire face grâce à des interventions locales ciblées et à l'adoption de mesures moins strictes que le confinement national. On pose également l'hypothèse que le Royaume-Uni quittera sans heurt le Marché unique et l'Union douanière de l’UE à la fin de 2020 pour conclure un accord de libre-échange (tableau 1.2).

Tableau 1.2. Prévisions économiques à court terme

Variation annuelle en pourcentage, volume (prix de 2016)

1. Contribution aux variations du PIB.

2. Prévisions pour 2019.

3. À partir de données de l’Office for Budget Responsibility (OBR). Elle est définie comme la dette brute consolidée du secteur public, diminuée de ses actifs liquides. Les données se rapportent à l’exercice budgétaire. Par exemple, l’année 2019 correspond à l’exercice 2018-19.

Source : OCDE (2020), Perspectives économiques intermédiaires de l’OCDE : statistiques et projections (base de données), septembre ; et Office for Budget Responsibility, avril 2020.

Le PIB devrait reculer de 10 % en 2020. Alors que de nombreuses activités ont fortement diminué pendant le confinement, certaines se sont sensiblement redressées depuis lors, avec l’assouplissement des mesures prises. Néanmoins, la demande globale devrait rester bien en deçà de ses niveaux antérieurs au cours des prochains trimestres, car les secteurs en relations directe avec la clientèle sont encore perturbés et la confiance des entreprises et des consommateurs reste faible, sur fond de chômage élevé et d'incertitudes entourant l’évolution de la pandémie. Les mesures économiques prises pour faire face à la crise et la chute brutale des recettes entraîneront un important déficit budgétaire. De très grandes incertitudes entourent les évolutions épidémiologiques et la manière dont le virus se répandra dans les mois à venir, et le scénario d'une deuxième vague de contaminations nécessitant une nouvelle période de confinement ne peut être complètement exclu.

La crise liée au COVID-19 risque fort de peser sur la productivité et l’emploi pendant de nombreuses années, même si l’ampleur de son impact est difficile à évaluer. Il est probable que les traces qu’elle va laisser vont affecter considérablement la production à long terme, car les pertes d’emplois ont été massives, les entreprises se sont abstenues d’investir et nombre d’entre elles sortiront de la crise en étant fortement endettées. Dans certains secteurs comme le tourisme, la demande pourrait rester en berne pendant longtemps. Un démantèlement des chaînes de valeur mondiales freinerait encore une réallocation efficiente des ressources. Cela étant, la crise pourrait aussi entraîner une réorientation des processus de production et des modalités de travail dans le sens d'un développement du télétravail. Les préférences des consommateurs pourraient aussi en être modifiées de manière permanente, accentuant ainsi la transition du commerce de détail vers un recours plus fréquent au commerce électronique et à la prestation numérique de services.

Les principaux risques auxquels l’économie est confrontée tiennent aux incertitudes qui entourent l’évolution future de la crise liée à la pandémie de COVID‑19, notamment en ce qui concerne la mise au point d’un vaccin et l’efficacité des stratégies de confinement, ainsi que leur impact économique, auxquels il faut ajouter les risques liés à la sortie du Marché unique de l’UE à la fin de 2020. Faute de crédits aux petites entreprises faiblement capitalisées, on verrait se multiplier les défaillances d’entreprises et se développer le chômage, tandis qu’une baisse importante des prix des logements pourrait peser sur les volants de fonds propres des banques et réduire leur capacité de prêt à un moment critique. D'autres risques existent en lien avec les échanges internationaux et l’environnement financier. En raison de l’ouverture de son économie et de son intégration très poussée dans les chaînes de valeur mondiales, le Royaume-Uni serait profondément affecté par une hausse éventuelle des droits de douane et/ou des obstacles non tarifaires. Le pays est également exposé à des risques sur les marchés financiers, du fait du niveau élevé de la valorisation des actifs et de l’endettement, partout dans le monde.

Un Brexit désordonné causé par l’incapacité à conclure un accord de libre-échange à la fin de 2020 aurait un impact négatif très fort sur les échanges et l’emploi, et provoquerait des perturbations matérielles et financières. Les effets transitoires d’un Brexit dur devraient être de l’ordre de 4-5 % du PIB au bout de deux ans (Bank of England, 2018 ; OBR, 2019 ; et OECD, 2019a). En supposant une absence de réponse budgétaire et en se fondant sur les hypothèses macroéconomiques qui sous-tendent le test de résistance budgétaire de l’OBR, le déficit de l’État se creuserait sensiblement, à mesure que les recettes fiscales vont diminuer et que les dépenses, notamment sous la forme d’allocations de chômage, vont augmenter (graphique 1.8). Les stabilisateurs automatiques pourraient compenser une partie de la récession, mais à la marge uniquement. Le ratio de la dette publique en pourcentage du PIB pourrait augmenter dans une proportion comprise entre 4.8 et 6.8 points de pourcentage après un an. Une telle situation serait sans doute transitoire, car le Royaume-Uni a indiqué qu’il chercherait à conclure avec ses principaux partenaires commerciaux des accords régionaux compatibles avec les règles de l’OMC.

À moyen terme, un Brexit désordonné affecterait diversement les différents secteurs au Royaume-Uni. Des simulations effectuées par l’OCDE à l’aide du modèle METRO donnent à penser que les secteurs des véhicules à moteur et des transports, de la viande et du textile seraient les plus touchés, les exportations diminuant de plus de 30 % (graphique 1.9). Toutefois, compte tenu de l’importance des services dans l’économie britannique et de l’intégration des services dans les chaînes d’approvisionnement d’autres secteurs, réduire autant que possible les obstacles aux échanges de services et à l’investissement devrait être une priorité.

Graphique 1.8. La situation budgétaire continuerait de se dégrader nettement en cas de sortie sans accord

Écart par rapport à un niveau de référence correspondant au maintien dans l’UE, en points de pourcentage

Note : Le calcul reproduit l’impact, sur le PIB, du scénario sans accord utilisé dans les tests de résistance budgétaire de l’OBR. Les hypothèses relatives aux droits de douane, aux droits sur les carburants, aux cotisations nationales d’assurance, aux transactions immobilières et aux impôts sur le capital sont tirées d’OBR (2019). Les bandes de confiance sont calculées à l’aide de différentes hypothèses concernant la réaction de la politique monétaire et la liberté de jeu éventuellement laissée aux stabilisateurs automatiques. Le modèle tient compte de l’effet de rétroaction entre la production et les finances publiques, et utilise l’élasticité budgétaire estimée dans Price, Dang et Botev (2015).

Source : Calculs effectués à l’aide du modèle budgétaire britannique.

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Graphique 1.9. Une sortie sans accord affecterait principalement les industries manufacturières

% de réduction des exportations par rapport à un niveau de référence correspondant au maintien dans l’UE, à moyen terme

Note : Le modèle METRO est un modèle d’équilibre général calculable (EGC) décrit dans Arriola et al. (2020). Les simulations représentent des chocs à moyen terme où les facteurs de production sont mobiles, mais il n’y a pas d’accumulation de capital. Pour la catégorie Finance et assurance, l’estimation rend imparfaitement compte de l’impact réel et se situe probablement dans la fourchette basse.

Source : OCDE, modèle METRO.

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Gérer les risques associés à un Brexit désordonné

La gestion d'un Brexit désordonné pourrait être rendue plus compliquée encore par la crise du COVID-19. Avec la crise, l'attention des entreprises a été détournée du Brexit, ce qui a probablement réduit leur degré de préparation, même si certaines, en particulier dans les secteurs de services soumis à des réglementations strictes, avaient déjà commencé à bien se préparer à l’éventualité d’une sortie de l’UE sans accord en 2019. Il ressort des données d'observation qu’au mois de juin 2020, plus de la moitié (61 %) des entreprises britanniques ne s’étaient absolument pas préparées à quitter le Marché unique (House of Commons Northern Ireland Affairs Committee, 2020). Les mesures de confinement ont eu un impact négatif sur les bilans des entreprises et réduit les ressources dont elles disposent pour investir dans des nouveaux systèmes, ressources humaines et formations. Les entreprises, par exemple dans l’industrie pharmaceutique, ont été nombreuses à épuiser leurs stocks pour atténuer les perturbations des chaînes d’approvisionnement causées par le coronavirus (House of Commons Committee on the Future Relationship with the European Union, 2020).

Selon la Banque centrale européenne et la Commission européenne, les entreprises financières ont engagé les préparatifs nécessaires pour faire face à une absence d’accord à court terme, mais il reste indispensable que les banques et autres acteurs utilisent le temps qui leur reste pour mettre en œuvre leurs plans de sortie de l'UE de manière à ce qu'ils soient préparés aux changements de régime qui interviendront après la période de transition (Banque centrale européenne, 2020 ; Commission européenne, 2020). Le Royaume-Uni a mis en place un régime d’autorisation temporaire pour les entreprises et fonds de placement de l’UE disposant d'un passeport financier et implantés dans le pays, ce qui devrait faciliter la transition. Plusieurs mémorandums d'accord ont également été signés pour permettre la poursuite de certaines activités financières et minimiser les perturbations en cas de sortie sans accord.

Certaines politiques pourraient aider à atténuer les dommages économiques en cas de sortie sans accord. L'adoption de mesures de facilitation des échanges aiderait les entreprises à s’adapter aux nouvelles relations commerciales. La diffusion d’informations sur les futures procédures aux frontières, via le portail d’information en ligne qui existe déjà, permettra aux entreprises de préparer et d’adapter leurs systèmes d’exploitation. Le gouvernement doit anticiper le type de soutien qui sera nécessaire à la fin de l'année et l'intégrer dans tous les programmes économiques destinés à soutenir la reprise. L’accent devrait être mis sur la préparation des petites entreprises qui manquent de ressources et dont l’accès à l’information est insuffisant, et sur les entreprises qui ont été fragilisées par la crise du COVID-19. Parmi les options envisageables figurent l’adoption d’une approche cohérente des déclarations en douane et des procédures aux frontières dans tous les ports d’entrée (y compris dans les installations de stockage temporaire) et la mise en place d’un cadre réglementaire qui permette aux systèmes déjà en place dans les douanes britanniques et dans toutes les autres agences frontalières de continuer à coordonner et partager les informations. Le gouvernement devrait indiquer lesquelles des mesures préparées en 2019 seront mises en place.

De la gestion de la crise à la concrétisation de la reprise

À la suite de l’épidémie COVID-19, le gouvernement a rapidement inséré dans le budget de mars 2020 un train de mesures d’urgence visant à préserver les entreprises et les emplois existants, et à soutenir les revenus (encadré 1.1). Peu après, le gouvernement a pris un nombre considérable de mesures économiques, représentant l’équivalent de 5.5 % du PIB de dépenses discrétionnaires, pour soutenir les entreprises et les ménages. Ces mesures ont permis d'atténuer les conséquences économiques des mesures de confinement et de la pandémie. En fonction de l'évolution de la situation, les mesures de soutien devraient être maintenues aussi longtemps que nécessaire, mais il conviendra de s'assurer en même temps qu’elles encouragent bien les entreprises et l’emploi à se diriger vers les secteurs offrant les meilleures perspectives.

Des programmes efficaces et à grande échelle de dépistage, de suivi et de traçage sont l’une des clés du succès de toute stratégie tant qu’aucun vaccin ou traitement ne sera disponible. Le gouvernement s’est engagé à consacrer 10 milliards GBP (l’équivalent de 0.5 % du PIB) pour financer un programme de ce type au Royaume-Uni, Une telle mesure est essentielle pour éviter les foyers de contamination locaux et limiter la propagation du virus en effectuant des dépistages plus nombreux de façon à repérer les personnes infectées, les suivre et les isoler pour s’assurer qu’elle ne contribueront pas à contaminer d'autres personnes, et tracer les personnes avec lesquelles elles ont été en contact (OECD, 2020a). En cas de nouvelle vague généralisée de la pandémie vers la fin de l'année, des programmes de ce type permettraient d'appliquer des mesures plus ciblées que lors de la première vague, limitant ainsi les retombées économiques d'un nouveau confinement.

Avec le Plan pour l'emploi, le gouvernement est passé à une deuxième phase de soutien en proposant un éventail de dispositions ayant pour effet de prolonger certaines mesures déjà en place, d’en supprimer d'autres et d’en introduire de nouvelles pour favoriser le retour à l’emploi et soutenir la demande. De nouvelles mesures pourraient être nécessaires dans le budget de l'automne 2020 afin de fournir des aides en tant que de besoin, en se fondant sur les évolutions épidémiologiques et économiques, sans compromettre la réaffectation de ressources. Cette réaffectation sera indispensable à l'essor de la productivité. Il faudrait que la politique monétaire reste très accommodante et garantisse le maintien de taux d'intérêt bas pour empêcher une éviction des dépenses privées.

La rapidité et la vigueur de la reprise après la crise COVID-19 dépendront en grande partie d’un rebond des secteurs de services, durement touchés par la crise, et la hausse de la productivité jouera un rôle clé dans la reprise. Ces dernières années, la croissance de la productivité a été inférieure à ce qu’elle a pu être au cours de cycles conjoncturels passés et à celle observée dans d'autres pays de l'OCDE (chapitre 2). Le départ du Marché unique de l'UE devrait aussi affaiblir la productivité dans certains secteurs (chapitre 2). La transformation numérique de l’économie offre l’occasion de relancer la croissance de la productivité, mais nécessite une approche à l’échelle de l’ensemble de l’administration associant des actions dans divers domaines, pour relever les taux d’investissement et améliorer les compétences. Compte tenu des conséquences que la crise du COVID-19 et le départ du Marché unique de l’UE vont avoir sur l’économie du côté de l’offre, des mesures telles que celles qui sont décrites ci-après seront essentielles pour promouvoir la croissance et l’inclusivité.

Encadré 1.1. Mesures d’endiguement et réponse économique à la pandémie de coronavirus

Une suspension généralisée de l’activité a été décidée le 23 mars. Toutes les manifestations et rassemblements sociaux ont été interdits, et tous les magasins vendant des biens considérés comme non essentiels ont été fermés. Le 13 mai, le gouvernement a annoncé un assouplissement progressif des restrictions en Angleterre. Dans un deuxième temps, les commerces de détail non essentiels ont pu rouvrir le 15 juin, suivis en juillet par le secteur de l’hôtellerie-restauration et une partie du secteur des loisirs. Depuis l'assouplissement des restrictions nationales, des mesures ont été mises en place localement pour faire face à des épisodes de contamination, notamment à Leicester et dans le Grand Manchester.

Dans le budget de 2020, le gouvernement britannique a proposé au Parlement d’engager plus de 6 milliards GBP (soit 0.3 % du PIB) au titre de nouveaux financements dans le domaine de la santé. Le système de santé a été renforcé, avec un doublement du nombre de lits de soins critiques et un élargissement des capacités de dépistage et de traçage, ce qui a aidé à maîtriser la crise sanitaire.

Le gouvernement a par ailleurs pris un nombre considérable de mesures économiques, représentant l’équivalent de 5.5 % du PIB de dépenses discrétionnaires pour soutenir les entreprises et les ménages (tableau 1.3). Grâce au dispositif de maintien dans l’emploi Coronavirus Job Retention Scheme, les employeurs ont reçu des subventions leur permettant de couvrir 80 % des salaires des salariés en chômage technique, dans la limite d’un plafond de 2 500 GBP. En outre, les travailleurs indépendants peuvent bénéficier d’une subvention imposable pouvant représenter jusqu’à 80 % de leurs revenus sur les trois dernières années. Le gouvernement a également augmenté de manière temporaire l’allocation de chômage de base, faisant passer de 56 % à 63 % le niveau de maintien du revenu net d’un travailleur ayant perdu son emploi.

Des mesures ont été aussi ciblées directement sur les entreprises. Ainsi, pour toute la période 2020-21, la plupart des entreprises appartenant aux secteur du commerce de détail, de l’hôtellerie-restauration et des loisirs ont été exonérées de la taxe sur les biens immobiliers à usage commercial, qui est prélevée sur la plupart des biens situés en dehors du territoire national. Des subventions ont été versées aux entreprises, selon des critères d’éligibilité fondés sur la valeur locative des biens qu’elles occupent, leur secteur d'activité ainsi que d’autres facteurs. De plus, des reports d'impôts représentant 40 milliards GBP ont été prévus. La facilité de financement des entreprises dans le contexte du COVID-19 (Covid Corporate Financing Facility, CCFF) dotée de 330 milliards GBP, qui est gérée conjointement avec la Banque d’Angleterre, octroie des prêts et des garanties d’État aux entreprises touchées par la crise. Toutefois, les obligations de cofinancement à hauteur de 20 % limitent le recours des petites entreprises à cette facilité.

La politique monétaire a été encore assouplie dans le contexte d’accentuation des tensions sur les marchés. La Banque d’Angleterre a ainsi abaissé les taux d’intérêt, qui ont été ramenés de 0.75 % à 0.10 % et a annoncé avoir augmenté de 200 milliards GBP (soit 9 % du PIB) son programme d’achats d’obligations qui va être porté à 645 milliards GBP au total. Ce programme a été rallongé en juin d'un montant supplémentaire de 100 milliards GBP et sera poursuivi jusqu’en décembre. La Banque d’Angleterre a aussi réduit le volant de fonds propres contracyclique afin de préserver la capacité des banques à prêter aux ménages et aux entreprises.

Tableau 1.3. Principales mesures du plan d’urgence et coûts budgétaires

Milliards GBP, 2020-21

Dépenses		Coûts budgétaires (milliards GBP)	% du PIB
Dépenses publiques		18.8	0.8
Aides à l’emploi
	Dispositif de maintien dans l’emploi (Job Retention Scheme)	52	2.3
	Travailleurs indépendants	15.2	0.7
Aides sociales		8	0.4
Aides aux entreprises :
	Subventions aux petites entreprises	14.8	0.7
	Exonération de la taxe sur les biens immobiliers à usage commercial	12.2	0.6

Source : Office for Budget Responsibility, base de données Coronavirus policy monitoring, 14 juillet, https://obr.uk/coronavirus-analysis/

Des mesures supplémentaires ont été annoncées au titre du Plan pour l'emploi, représentant au total l'équivalent de 0.9 % du PIB (tableau 1.4). Parmi ces mesures, on peut citer une nouvelle prime de maintien dans l’emploi (Job Retention Bonus) visant à encourager les employeurs à réintégrer les salariés mis en chômage technique, un mécanisme de subventions salariales (Kickstart Scheme) destiné aux jeunes de 16 à 24 ans demandant à bénéficier d’un « crédit universel » (Universal Credit), une augmentation du nombre de conseillers des services de l’emploi, une réduction temporaire des taux de TVA pour les secteurs de l’hôtellerie-restauration et du tourisme, une réduction temporaire des droits de timbre sur les transactions immobilières résidentielles, une subvention au titre du programme Eat Out to Help Out qui permet d'obtenir une réduction dans les restaurants affiliés au dispositif et une enveloppe de 3 milliards GBP destinée à la rénovation de logements et à la décarbonation de bâtiments publics. Le dispositif de maintien dans l’emploi (Job Retention Scheme) est en cours de suppression progressive.

Tableau 1.4. Principales mesures au titre du Plan pour l'emploi et mesures complémentaires

Milliards GBP, 2020-21

Dépenses		Coûts budgétaires (milliards GBP)	% du PIB
Plan pour l'emploi		19.8	0.9
	Prime de maintien dans l'emploi	6.1	0.3
	Subventions salariales (Kickstart Scheme)	0.7	0.0
	Mesures en faveur de la recherche d'emploi, du développement des compétences et de l'apprentissage	1.6	0.1
	Taux réduit de TVA dans l'hôtellerie-restauration et les loisirs	2.5	0.1
	Programme Eat out help out	0.5	0.0
	Mesures en faveur des infrastructures	4.0	0.2
	Décarbonation des bâtiments publics et du logement social, et mesures d'amélioration de l'efficience énergétique des logements (Green Homes Grant)	3.1	0.1
	Réduction temporaire des droits de timbre sur les transactions foncières	1.3	0.1
Autres mesures		30.4	1.4
	Dépenses supplémentaires de santé	25.1	1.1
	Collectivités locales	1.5	0.1
	Mesures diverses	3.8	0.2

Source : Office for Budget Responsibility, base de données Coronavirus policy monitoring, 14 juillet, https://obr.uk/coronavirus-analysis/

La politique monétaire a été assouplie

La politique monétaire a encore été assouplie depuis le commencement de la pandémie, dans le contexte d’une aggravation des tensions financières (graphique 1.10). La Banque d’Angleterre a abaissé ses taux d’intérêt et étendu ses programmes d’achat d’obligations. Bien qu’importantes pour éviter une dégradation sensible des conditions financières, ces mesures exceptionnelles n’entraîneront probablement pas une forte hausse des emprunts ou de la demande (OECD, 2020b).

Les autorités monétaires et budgétaires ont travaillé de concert dans certains domaines. Le Trésor et la Banque d’Angleterre ont convenu d’augmenter temporairement la facilité de trésorerie de l’État auprès de la seconde (« Ways and Means »), mais au moment de la rédaction de la présente Étude, le gouvernement n’y avait pas recouru. Ce dispositif, conforme à la législation, avait été utilisé au début de 2009. À l’époque, le Trésor avait fait un usage limité et bref des avances à trois mois, les faisant passer de 370 millions GPB à près de 20 milliards (1 % du PIB) au maximum de leur utilisation.

Les très faibles taux d’intérêt actuels vont créer une marge de manœuvre confortable s’ils perdurent (Blanchard, 2019 ; OECD, 2016). Malgré la forte hausse du ratio dette publique/PIB, le gouvernement britannique emprunte à des taux négatifs à des échéances allant jusqu’à trois ans et peut le faire, pour le moment, à 50 ans à moins de 0,5 %. Le service de gestion de la dette prévoit de lever un minimum de 385 milliards GBP d’avril à novembre 2020, en émettant des obligations d’État (« gilts ») conventionnelles ou indexées. Une bonne partie de la dette publique du Royaume-Uni est à très longue échéance. En mars 2020, 42 % de l’encours était à plus de 15 ans et 21 % à échéance extrêmement courte, tandis que l’échéance moyenne des obligations et des bons du trésor était de 15 ans. « Verrouiller » les bas taux d’intérêt dans des emprunts à long terme pour financer les dépenses urgentes contribuera à réduire la sensibilité de la dette publique à une hausse des taux d’intérêt, à un horizon moyen ou lointain.

Graphique 1.10. La politique monétaire a été assouplie

1. Hormis l’énergie, les produits alimentaires, l’alcool et le tabac.

2. De la fin de 2019 au 1 sepetembre 2020.

3. Sur la base des règlements. Le premier point de donnée se réfère au 12 mars 2019 et le dernier au 23 septembre 2020

Source : OCDE (2020), Perspectives économiques : statistiques et projections (base de données), ONS, inflation et indices des prix (base de données) et Refinitiv.

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La politique budgétaire doit soutenir la reprise

Étant donné le caractère inédit de la situation et les profondes incertitudes sur les perspectives, la politique budgétaire devra rester souple et s’adapter rapidement aux changements de la situation économique. Au début de la crise sanitaire, la priorité était de prendre des mesures urgentes pour aider les travailleurs et les entreprises ainsi que des mesures sanitaires. Pendant la phase de reprise, une stimulation budgétaire vigoureuse est justifiée pour éviter une croissance anémique, probablement pendant plusieurs années. Une fois que la reprise sera bien ancrée, la priorité devrait être de remédier au déficit structurel subsistant et de placer le ratio dette publique/PIB sur une trajectoire descendante.

Les finances publiques ont soutenu l’économie au moyen de dépenses discrétionnaires, de dispositions fiscales et par le jeu des stabilisateurs automatiques. Dans le budget de mars 2020, avant que les répercussions du COVID-19 se fassent sentir, le déficit de l’État stabilisait à peu près le ratio dette publique/PIB à moyen terme plutôt qu’il ne le réduisait (OBR, 2020). Quand on a pu mieux mesurer la portée et la gravité de la pandémie, la politique budgétaire a été réorientée avec le lancement d’un plan d’urgence estimé à 5.5 % du PIB. Les mesures supplémentaires dévoilées en juillet au titre du Plan pour l'emploi auront pour effet d'accroître les dépenses publiques de 1.1 % du PIB (hors dépenses de santé). Une réduction temporaire du taux de la TVA, qui passe de 20 à 5 %, a été annoncée pour soutenir les secteurs de l’hébergement et du tourisme ; son coût budgétaire est estimé à 4.1 milliards GBP (soit 0.2 % du PIB). Elle est de nature à influer sur les anticipations des consommateurs et à les encourager à dépenser. Toutefois, l’incidence finale sur la consommation reste incertaine dans un contexte où les entreprises connaissent des difficultés financières et pourraient augmenter leurs marges. Du point de vue de l’économie politique, il est souvent difficile de revenir sur les baisses de la TVA lorsque la situation économique se normalise. Il existe des instruments plus transparents pour appuyer les secteurs en difficulté. Ainsi, le dispositif de transfert monétaire Eat Out to Help Out annoncé en juillet, bien que de portée limitée, est probablement un moyen plus transparent de soutenir ces secteurs. Le recours à ce dispositif a été plus important que prévu et a permis de doper les réservations dans les restaurants pendant l'été.

Graphique 1.11. Le plan d’urgence et la chute du PIB feront augmenter le ratio dette publique/PIB

Note : Le scénario de « non-ajustement » a été établi en utilisant la mesure OBR de la dette publique nette pour les données historiques et les données des Perspectives économiques intermédiaires de l'OCDE. Il tient compte des charges liés au vieillissement. Le solde primaire est censé rester constant en pourcentage du PIB après 2021. Ce scénario fait l’hypothèse que la productivité augmente au même rythme que depuis la crise financière, que le taux d’intérêt nominal soit constant. Le scénario avec « Ajustement du solde primaire » suppose que ce solde s’améliore de 0,5 % du PIB par an de 2025 à 2035, après quoi il ne change plus. Le scénario avec « Rebond de la productivité dans le secteur manufacturier et les services » fait l’hypothèse qu’il n’y ait pas d’ajustement du solde primaire et que la productivité s’élève à 2 % dans le secteur des services et remonte à la moyenne de 1995-2005 dans le secteur manufacturier.

Source : OCDE (2020), base de données des Perspectives économiques intermédiaires de l’OCDE et calculs utilisant les données de l’Office de responsabilité budgétaire (OBR) et OCDE (2020), Perspectives économiques de l’OCDE : statistiques et projections (base de données).

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La dégradation des finances publiques cette année sera compensée, dans une certaine mesure, en 2021, par un redressement cyclique et par la diminution des mesures d’urgence. Néanmoins, en se fondant sur les orientations annoncées avant le Plan pour l'emploi, la hausse de la dette publique serait d’environ 20 points de pourcentage entre 2019 et 2021. À plus long terme, la crise du COVID-19 laissera probablement un déficit budgétaire structurel qui devra être réduit ou comblé pour stabiliser un ratio dette publique/PIB historiquement élevé. L’augmentation de la productivité, en particulier dans le secteur des services, engendrerait des gains de production significatifs mais d'autres mesures seront nécessaires pour replacer ce ratio sur une trajectoire descendante (graphique 1.1).

Renforcer l'investissement

Renforcer l’investissement public devrait grandement contribuer à stimuler la demande à court terme et à remédier à la stagnation de l’investissement total ces dernières années (graphique 1.12). La part de l’investissement fixe dans le PIB a été constamment moindre au Royaume-Uni qu’aux États-Unis, en Allemagne et en France. L’investissement des entreprises s’était effondré après la crise financière. Il s'est ensuite redressé, mais a fortement ralenti après le référendum. Environ 11 % des entreprises étaient moins susceptibles d’augmenter leurs dépenses en équipements informatiques, véhicules, usines et machines et outillages ainsi qu'en terrains et bâtiments dans la période qui a suivi le référendum ((de Lyon and Dhingra, à paraître). De plus en plus de données factuelles montrent que l'atonie de l'investissement reflète dans une large mesure les incertitudes entourant l'issue du Brexit (Meloninna, Miller and Tatomir, 2018; Bloom et al., 2019). Après des décennies de sous-investissement public, le gouvernement a commencé à s’attaquer aux lacunes en matière d’infrastructures au moyen de la Stratégie industrielle et formulé des plans ambitieux pour remédier à l’insuffisance des infrastructures de réseau (encadré 1.2, tableau 1.6). Certains projets d’investissement public ont été accélérés en réaction à la crise du COVID-19.

Graphique 1.12. L’investissement a été moindre que dans de nombreuses autres grandes économies

% du PIB

Note : L’investissement se réfère à la formation brute de capital fixe

Source : OCDE (2020), Perspectives économiques : statistiques et projections (base de données).

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La Stratégie industrielle est un pas dans la bonne direction qui permet de se concentrer sur la programmation à long terme de l’investissement. Il faudra s’y tenir et assurer la continuité de cette politique. Il serait utile de centrer l’action publique sur un ensemble d’initiatives essentielles dont le champ d’application serait assez large pour avoir des résultats probants. Des insuffisances en matière d’investissement sont recensées depuis longtemps dans un certain nombre de domaines, tels que l’éducation, le développement des compétences (Boshoff et al., 2019) et les infrastructures (Jones and Llewellyn, 2019), notamment numériques (Aitken et al., 2019). Des dépenses importantes seront également nécessaires pour passer à une économie faiblement carbonée (OECD, 2017a).

Si le contexte actuel de faiblesse des taux d'intérêt et de conditions financières favorables a pu être propice à l'investissement des entreprises, les décisions d'investissement ont encore diminué depuis le début de la pandémie. Les pouvoirs publics ont la capacité de créer un environnement favorable à l'investissement des entreprises. Le Royaume-Uni est actuellement l’un des pays où la réglementation des entreprises est la moins restrictive et le cadre de la concurrence est bien conçu, mais ce dernier devra être affiné pour s’adapter à un environnement en évolution rapide ainsi qu'aux nouveaux modes d’organisation du travail et de consommation (chapitre 2). Par ailleurs, les règles strictes en matière d’occupation des sols empêchent une allocation efficiente de l’offre de logements et nuisent à l'efficacité de la concurrence, poussant les coûts à la hausse.

Dans le budget de mars 2020, le gouvernement a annoncé quelque 640 milliards GBP d’investissement brut d’ici 2024-2025 (en moyenne 5.8 % du PIB par an), dont 88 milliards en 2020-21 pour les réseaux routier et ferroviaire, les communications, l’éducation, les hôpitaux et le réseau électrique dans l’ensemble du pays. Il a aussi annoncé une Stratégie nationale en matière d’infrastructures qui n’a pas encore été rendue publique (tableau 1.7). Certaines dépenses d’infrastructures et de maintenance ont été avancées depuis et 5 milliards GBP (0.2 % du PIB) seront engagés d’ici 2025 pour le financement d’infrastructures numériques dans les régions les plus reculées. Tout cela signifie que le Royaume-Uni pourrait dépasser en 2024-25 les taux d’investissement public de la France, de l’Allemagne et des États-Unis en 2019. La répartition et le calendrier de mise en œuvre de ces investissements devraient être décidés lors de la prochaine Revue des dépenses publiques.

Encadré 1.2. La Stratégie industrielle

Depuis 2017, les gouvernements précisent et poursuivent la mise en œuvre de la Stratégie industrielle qui comprend une série de mesures destinées à favoriser les gains de productivité (tableau 1.5). Certains financements ont été précisés dans les budgets récents. Des plans d’action ont été adoptés dans des secteurs clés et quatre grands défis ont été mis en évidence en septembre 2019 (l’intelligence artificielle, le vieillissement de la population, la croissance verte et l’avenir de la mobilité). Un conseil indépendant supervise et évalue l’avancement des projets.

Tableau 1.5. Principaux éléments de la Stratégie industrielle du Royaume-Uni

Idées	Champ d’application
Relever l’investissement total dans la recherche-développement de 1.7 à 2.4 % du PIB d’ici 2027. Porter le taux du crédit d’impôt pour la recherche-développement à 12 %.	Convenir de stratégies industrielles locales Mettre en place un Fonds de transformation urbaine pour financer les transports intercités à hauteur de 1.7 milliard GBP Accorder 42 millions GBP pour expérimenter une prime destinée aux enseignants (« Teacher Development Premium »).
Infrastructures	Environnement des affaires
D’ici la fin de la législature, l’investissement net du secteur public triplera son montant moyen des 40 dernières années en termes réels Environ 640 milliards GBP d’investissement brut d’ici 2024-2025 (en moyenne 5.8 % du PIB par an), dont 88 milliards alloués en 2020-21 aux réseaux routier et ferroviaire, aux communications, à l’éducation, aux hôpitaux et au réseau électrique dans l’ensemble du pays.	Lancer des accords sectoriels. Huit accords ont été signés dans l’aérospatial, l’intelligence artificielle, l’automobile, la construction, les activités créatives, les sciences de la vie, le nucléaire, l’éolien offshore et le ferroviaire. Dégager 20 milliards GBP d'investissement dans des entreprises innovantes et à fort potentiel, notamment en établissant un Fonds d'investissement doté de 2.5 milliards GBP. Réaliser une étude recensant les actions les plus efficaces pour améliorer la productivité dans les petites et moyennes entreprises
La population
Mettre en place un système d'enseignement technique rivalisant avec les meilleurs du monde, investir 406 millions GBP dans l’enseignement des mathématiques, du numérique et des matières techniques ; et créer un dispositif national de reconversion professionnelle.

Source : Site Internet de la Stratégie industrielle du Royaume-Uni : https://www.gov.uk/government/topical-events/the-uks-industrial-strategy

Une hausse des investissements de qualité, y compris immatériels, pourrait stimuler l’activité à court et long terme sans mettre en péril la viabilité budgétaire dans un contexte de croissance faible (Mourougane et al., 2016). Elle devrait en particulier susciter des gains de production plus élevés que des allégements fiscaux non ciblés ou une augmentation de la consommation publique. L’OBR estime qu’un relèvement permanent de l’investissement public à 3 % du PIB en 2022-23 ajouterait 2,5 % à la production potentielle en longue période. Les estimations de l’OCDE concluent également qu’une montée régulière de l’investissement public pourrait bénéficier sensiblement à la production à longue échéance et contribuerait à réduire les inégalités (encadré 1.3). Une gouvernance saine conditionnera ces gains de production. Malgré une coordination interministérielle satisfaisante dans le cadre de l’Autorité chargée des projets d’infrastructures (« Infrastructure Project Authority ») et la création en 2017 de la Commission nationale des infrastructures, il est possible d’améliorer la programmation, la gestion et la coordination aux différents échelons publics. On estime que l’adoption des meilleures pratiques de gouvernance des infrastructures (par exemple celles observées aux Pays-Bas) accélérerait la croissance de la productivité de 0,7 point de pourcentage en un an pour une entreprise moyenne d’un secteur d’amont moyen et de 0,2 point en moyenne annuelle pendant 10 ans (Demmou and Franco, 2020).

Encadré 1.3. Effet sur le PIB et l’inégalité de certaines recommandations destinées à favoriser la reprise

L’encadré présente des estimations de l’effet sur le PIB et les inégalités de recommandations formulées dans cette Étude afin de favoriser la reprise économique. Certaines mesures seront bénéfiques sur tous les plans. Augmenter l’investissement public est censé générer des gains de production substantiels à court et à long terme, tout en réduisant les inégalités (tableau 1.6). De la même façon, renforcer les politiques d’activation du marché du travail et élever les compétences techniques bénéficieraient à la production à long terme et atténueraient les inégalités. Les estimations sont sujettes à de sérieuses réserves. D’abord, l’effet à court terme des mesures en question est appréhendé de façon imparfaite puisqu’il ne tient pas compte de la position dans le cycle conjoncturel. Ensuite, il est estimé de manière isolée, en laissant de côté d’éventuels synergies ou arbitrages, de sorte que les différentes conséquences des mesures ne peuvent s’additionner.

Tableau 1.6. Effet de certaines réformes sur la croissance et l’inégalité

	Ampleur	Effet sur le PIB (en %)		Effet sur l’inégalité (Gini, points de pourcentage)
		Après 3 ans	À long terme	À long terme
Hausse de l’investissement public	1 % du PIB	0.8	4.5	-2.5
Améliorer les politiques d’activation du marché du travail.	0.5% du PIB		0.2	Négatif
Élever les compétences (techniques et managériales)	Comble un quart de l’écart avec les plus performants	1		Négatif (pour les compétences techniques)
Faciliter le financement des jeunes entreprises innovantes	Comble un quart de l’écart avec les plus performants	0.9
Utiliser davantage l’administration en ligne	Comble un quart de l’écart avec les plus performants	0.7
Réduire les obstacles au commerce numérique	Comble un quart de l’écart avec les plus performants	0.2
Réduire les obstacles réglementaires à la concurrence et au redéploiement	Comble un quart de l’écart avec les plus performants	0.1

Note : Seul l’effet des recommandations sélectionnées pourrait être chiffré avec les outils dont on dispose. Les estimations des conséquences à long terme des mesures visant à encourager l’adoption du numérique ne sont pas disponibles.

Source : Fournier and Johanssen (2016), Cournède, Fournier and Hoeller (2018), Egert and Gal (2017), Sorbe et al. (2019).

Tableau 1.7. Recommandations antérieures sur les infrastructures et l’innovation

Recommandations issues d’Études antérieures	Mesures prises et évaluation actuelle
Infrastructures
Continuer à profiter des avancées du Plan national pour les infrastructures pour continuer à améliorer la stratégie et la planification à long terme des infrastructures.	En décembre 2017, l’Autorité des projets d’infrastructures (Infrastructure Projects Authority, IPA) a présenté les grandes lignes du programme de Transformation de la performance des infrastructures (Transforming Infrastructure Performance, TIP). La Commission nationale des infrastructures (National Infrastructure Commission, NIC) a publié en juillet 2018 sa première Évaluation nationale des infrastructures, qui a porté sur les besoins à long terme du Royaume-Uni en ce domaine.
Défendre les agences nouvellement créées pour la planification et la construction des infrastructures afin d’établir un cadre d’investissement stable et plus performant à long terme.	En octobre 2018, le gouvernement a annoncé que le Fonds national des routes (National Roads Fund) recevrait 28,8 milliards GBP de 2020 à 2025. L’Agence d’amélioration du réseau ferré (Rail Network Enhancements Pipeline) a été établie en 2018.
Développer le recours à des partenariats public-privé (PPP) et à des garanties publiques en faveur des projets d’infrastructures financés par le secteur privé, en comptabilisant les actifs et passifs correspondants dans les comptes budgétaires de l’État. Mieux mettre à la disposition des investisseurs et des citoyens des données comparables relatives aux garanties publiques octroyées et à la rentabilité financière et opérationnelle des projets financés dans le cadre de PPP.	Le gouvernement dispose de divers outils pour encourager l’investissements privé, notamment un mécanisme de garantie doté de 40 milliards GBP (UK Guarantees Scheme). Il a pris des mesures pour améliorer la transparence des projets de PPP existants et analyser leurs résultats.
Améliorer l’utilisation des réseaux routier et ferroviaire, en créant un système de péage à la charge des usagers, et en confiant au Bureau de la réglementation ferroviaire l’attribution des concessions d’exploitation, respectivement.	Le 1er février 2019, les taux de redevance ont été réduits de 10 % pour les camions les plus propres (EURO IV) et majorés de 20 % pour les autres.
Innovation
Continuer à accroître l’aide directe et indirecte à la recherche-développement privée et publique	En 2020, le gouvernement a augmenté les crédits d’impôt et les dépenses directes.

Investir dans les systèmes de transport durables et les infrastructures numériques est indispensable pour résoudre le problème ancien du décalage de certaines régions sur le plan de la productivité et du bien-être que la crise du COVID-19 pourrait aggraver (tableau 1.8). Les régions à revenu relativement inférieur ont été économiquement plus touchées (encadré 1.4) et le nombre de décès liés à l’épidémie a été bien supérieur dans les plus défavorisées (ONS, 2020a). Gérer les conséquences sur l’emploi risque d’être plus difficile dans les zones déjà en retard sur ce point et en matière de revenu. À Londres, tant la productivité que les revenus dépassent de plus de 30 % la moyenne nationale alors qu’au Pays de Galles ils sont 15 % en deçà (Zankaro, 2020). Les régions à revenu inférieur sont aussi confrontées à des défis à long terme, comme un risque d’automatisation plus élevé (graphique 1.13) et la vulnérabilité au Brexit (HM Government, 2018). Le changement climatique est susceptible d’aggraver ces difficultés, sachant que certaines des communautés le plus touchées sont déjà socialement fragiles (UK2070 Commission, 2020).

Graphique 1.13. Le risque d’automatisation est plus grand dans les régions à revenu inférieur

Note : Les gains hebdomadaires moyens se réfèrent à des données datant d’avril 2018 alors que les données sur l’automatisation datent de 2017.

Source : ONS (2019), « The probability of automation in England : 2011 and 2017 », et « Employee earnings in the UK : 2018 ».

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Tableau 1.8. Recommandations antérieures sur le développement régional

Recommandations issues d’Études antérieures	Mesures prises et évaluation actuelle
Élaborer des ensembles intégrés de mesures à vocation régionale, à partir des points forts, actuels ou en germe, des régions. Préparer des évaluations d’impact de la sortie de l’UE et des objectifs en matière de lutte contre le changement climatique.	En Angleterre, les collectivités locales travaillent avec le gouvernement à l’élaboration de stratégies industrielles à leur échelon. La première a été publiée en juin 2019 et sept l’ont été jusqu’à présent, dont celles concernant l’ouest des Midlands, le Grand Manchester, le Buckinghamshire, Cambridge et Peterborough, l’Oxfordshire, le sud-est des Midlands et l’ouest de l’Angleterre.
Poursuivre la décentralisation en concluant des accords de délégation de compétences avec l’ensemble des villes-régions.	Le gouvernement, de concert avec les administrations décentralisées, les collectivités locales et des partenaires, a noué un certain nombre d’accords concernant les métropoles et la croissance. À ce jour, huit régions métropolitaines anglaises ont élu des maires à la suite d’accords de décentralisation, qui ont délégué des attributions et des responsabilités significatives tout en prévoyant de nouveaux financements pour les priorités locales. En mars 2020, le gouvernement a passé avec l’Autorité de l’ouest du Yorkshire un accord de décentralisation qui devrait être mis en œuvre avant la fin de l’année. Celui conclu précédemment avec la région métropolitaine de Sheffield va maintenant donner lieu à une consultation après l’acceptation locale.
Permettre aux autorités locales de conserver une plus grande fraction des recettes issues de la fiscalité immobilière locale.	L’objectif du gouvernement est de faire passer la proportion des impôts locaux conservés par les collectivités locales de 50 à 75 % en leur versant des subventions d’un montant équivalent. Il continuera à travailler avec elles afin de déterminer le meilleur moyen d’appliquer la nouvelle répartition du produit de ces impôts. Depuis 2017-18, certaines régions expérimentent la conservation de 75 ou 100 %.

Encadré 1.4. La crise du COVID-19 pourrait toucher le plus durement les régions à revenu inférieur

Pendant la période de confinement, c’est-à-dire de mars à mai 2020, on estime que presque toutes les régions du Royaume-Uni ont subi de lourdes pertes de production, atteignant 19 à 20 % (comparativement aux trois mois précédents). Toutefois, le recul a été plus marqué dans les régions à revenu relativement inférieur (graphique 1.14, partie A), même si les différences régionales ont été réduites au regard de l’ampleur du choc épidémique.

Le recul de la production a été particulièrement sensible dans les régions où les activités commerciales de gros et de détail occupent une plus grande place (graphique 1.14, partie B). En outre, on estime que l’industrie manufacturière y a beaucoup contribué dans les régions les plus touchées et au Pays de Galles ; à Londres, l’hébergement et la restauration, les activités à haute qualification professionnelle ainsi que les secteurs techniques et scientifiques ont contribué le plus à la baisse de la production. L’incidence sur le marché du travail s’est avérée inégale. Les plus fortes contractions de l’emploi ont été observées à Londres, en Écosse et en Irlande du Nord, alors qu’il a augmenté au Pays de Galles pendant cette période.

À l’avenir, il pourrait y avoir des effets régionaux plus durables si la faiblesse persiste dans des secteurs comme le tourisme ou des activités industrielles spécifiques. Il pourrait s’avérer plus difficile d’inverser la tendance à la hausse du chômage dans les régions où le marché du travail est peu dynamique. Certaines retombées peuvent être localisées précisément. Ainsi, les régions côtières dépendent beaucoup du tourisme et leurs activités de substitution sont relativement limitées. Compte tenu de la diversité de la dynamique du marché du travail et de la démographie, la persistance du choc différera probablement selon les régions (Graphique 1.15). On estime qu’à Londres et dans le sud-est de l’Angleterre le marché du travail est le plus résilient du Royaume-Uni, alors qu’il le serait le moins au Pays de Galles et dans le Nord-est de l’Angleterre (Whiteshield Partners, 2020).

Graphique 1.14. Les régions à revenu inférieur ont été le plus durement touchées

Variation en pourcentage par région de la production par rapport à sa baisse au Royaume-Uni de mars à mai 2020

Note : Les variations régionales de la production sont calculées comme la moyenne des effets sectoriels sur elle à l’échelle nationale, pondérée par les parts de la valeur ajoutée sectorielle de chaque région. Les zones NUTS1 du Royaume-Uni sont le Pays de Galles, l’Écosse, l’Irlande du Nord et les neuf régions anglaises.

Source : Calculs fondés sur ONS (2020), « GDP monthly estimate, UK : May 2020 », juillet, ONS (2019), « Regional gross value added (balanced) par secteur : toutes régions de niveau NUTS (base de données) », décembre et ONS (2020), « Population estimates for the UK, England and Wales, Scotland and Northern Ireland: mid-2019 », juin.

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Graphique 1.15. La situation démographique et celle du marché du travail diffèrent selon les régions

Source: OBR (2018), « Fiscal Sustainability Report », juillet, and ONS (2020), « Regional labour market statistics in the UK: September 2020 ».

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La dimension locale de la Stratégie industrielle pourrait aussi jouer un rôle déterminant dans l’atténuation des disparités régionales, à court et à long terme, mais on dispose actuellement de peu d’informations sur la façon dont le gouvernement entend répartir les fonds pour réduire ces disparités. L’une des possibilités à envisager serait d’orienter en priorité le financement public vers des projets d’investissement dans les régions les plus défavorisées, tout en veillant à ce que des projets rentables soient retenus et à ce que les collectivités locales soient en mesure de les gérer. Un montant de 900 millions GBP (0.04 % du PIB) a été annoncé pour cette année et la prochaine en faveur de projets d’infrastructures prêts à démarrer, dans le cadre d’un fonds dédié (Getting Building Fund). La majorité de ces fonds sera affectée à des zones situées hors de Londres et du sud-est. C’est un premier pas vers un rééquilibrage de l’investissement public au détriment de ces deux régions où il est plus élevé par habitant que dans toute autre partie du pays (Zankaro, 2020). Après la sortie du marché unique de l’UE, il faudra clarifier la nature des nouveaux systèmes à mettre en place pour s’assurer que les régions défavorisées reçoivent l’aide dont elles ont besoin en l’absence des fonds de l’UE. Ces derniers ont contribué à l’emploi et au développement dans les régions en question, en particulier l’ouest du Pays de Galles et le sud-ouest de l’Angleterre (University of Sheffield, 2016). Le gouvernement s’est engagé à remplacer les fonds structurels de l’UE par ceux du Fonds britannique de partage de la prospérité (UK Share prosperity Fund).

Aider les entreprises viables

L’un des défis à relever est d’aider les entreprises à surmonter une pénurie temporaire de liquidités dans le contexte économique actuel, tout en facilitant la sortie de celles qui n’étaient pas viables même avant la crise du COVID-19 ou qui ont peu de chances de redevenir rentables. Cet élément sera particulièrement important dans la mesure où ces entreprises risquent de rencontrer des difficultés supplémentaires du fait de la sortie du Marché unique. La crise liée au COVID-19 a bouleversé les anticipations de résultats des sociétés non financières à l’échelle mondiale et pénalisé le marché de leur dette après une période de hausse sensible d’emprunts d’entreprises à faible notation de crédit avant la crise sanitaire (OECD, 2020c). Comme la plupart des pays de l’OCDE, le Royaume-Uni a lancé plusieurs programmes pour aider les entreprises pendant toute la durée des perturbations dues à la pandémie, notamment des reports d’impôts et des prêts garantis par l’État. Ces mesures ont empêché les problèmes de liquidité de se transformer en problèmes immédiats de solvabilité. Toutefois, elles peuvent s’avérer coûteuses et inefficaces si l’aide est accordée à des entités non viables (OECD, 2020d). Pour minimiser les risques, les programmes doivent être évalués au fil du temps et modifiés s’il le faut. De manière plus générale, il est nécessaire de réexaminer les nombreux programmes de soutien lancés antérieurement et de donner, le cas échéant, la priorité aux entreprises, par exemple jeunes et innovantes, qui connaissent de sérieuses difficultés de financement à caractère temporaire (chapitre 2).

La rapidité de traitement des entreprises insolvables favoriserait celle de la reprise. Des mécanismes de résolution simplifiés peuvent être utiles pour réduire le plus possible les obstacles aux restructurations et encourager une réallocation du capital améliorant la productivité (Adalet McGowan et al., 2017). La loi sur la faillite et la gouvernance des sociétés, adoptée en juin 2020, a introduit des instruments similaires au chapitre 11 de la loi sur la faillite en vigueur aux États-Unis. Elle assouplit le régime de la faillite et offre aux entreprises un moratoire qui permet de chercher des solutions de redressement tout en protégeant les approvisionnements ; c’est particulièrement important pour les plus petites (Financial Conduct Authority, 2020). Afin d’éviter que celles qui sont rentables en temps normal ne fassent faillite, le gouvernement pourrait aussi envisager d’améliorer l’accès des PME ayant peu de fonds propres aux dispositifs de prêt existants en assouplissant temporairement les obligations de cofinancement, mais avec maintien d’un suivi strict.

Au Royaume-Uni, comme dans beaucoup d’autres pays de l’OCDE, il est suggéré à l’État de prendre des participations dans les entreprises en difficulté. Cette approche devrait ne s’appliquer qu’à celles qui ont besoin de ce concours, dont les problèmes financiers sont liés à la récession et qui sont susceptibles de redevenir rentables quand la situation économique s’améliorera (OECD, 2020f). Pour contenir les coûts à la charge des contribuables et réduire au minimum l’aléa de moralité dû à l’attente de renflouements futurs, des plans de redressement stricts doivent être imposés aux entreprises bénéficiant de ces interventions. Il faut aussi prévoir clairement les conditions de revente des participations de l’État en s’appuyant sur des conseils indépendants, afin d’assurer une évaluation exacte des investissements et désinvestissements. Une amélioration de la gouvernance contribuera à maximiser les avantages de ce mode d’action. Bien que la gouvernance des entités appartenant à l’État soit généralement de qualité au Royaume-Uni, certaines entreprises publiques opérant sur des marchés concurrentiels bénéficient d’un statut juridique qui pourrait les préserver d’une pleine application du droit des sociétés privées.

Aider les travailleurs

La crise du COVID-19 a beaucoup perturbé le marché du travail pendant la phase de confinement et entraîné des suppressions d’emplois qui se poursuivent, au risque d’aggraver la paupérisation malgré des aides importantes. Le départ du Marché unique devrait aussi faire augmenter le chômage, à des degrés divers selon les secteurs (voir ci-après). La protection des ménages vulnérables doit rester prioritaire au cours de la phase de reprise ; il faut notamment s’assurer que les personnes qui perdent leur emploi soient en mesure de passer à d’autres activités et ne s’éloignent pas du marché du travail.

Le dispositif de maintien dans l’emploi (JRS, chômage technique) mis en place en mars a contribué à amortir l’incidence de la crise sur le marché du travail. De très nombreuses entreprises y ont recouru (graphique 1.16). Il a été complété par un dispositif similaire destiné aux travailleurs indépendants. Selon des données officielles, quelque 9.6 millions de salariés, soit 43 % des salariés du secteur privé, avaient reçu à la mi-juillet 2020 des subventions au titre du programme de chômage partiel et 3 millions d’autres actifs au titre du dispositif destiné aux travailleurs indépendants. Des mesures analogues ont été mises en œuvre dans d’autres pays d’Europe et de l’OCDE à la suite de l’expérience positive de l’Allemagne lors de la crise financière (encadré 1.5). Le taux de chômage aurait été bien plus élevé en leur absence.

Graphique 1.16. Une grande majorité d’entreprises a recouru au dispositif de sauvegarde de l’emploi en riposte au coronavirus

Principaux indicateurs de l’enquête relative aux effets du coronavirus sur les entreprises

Note : fondé sur l’enquête de l’ONS relative aux effets du coronavirus sur les entreprises (COVID-19). On a interrogé celles-ci sur leur expérience au cours de la période de référence allant du 10 août au 23 août 2020. Tous les pourcentages sont une proportion du nombre des entreprises ayant répondu, à l’exception des pourcentages sur le chômage partiel qui représentent une proportion de la main-d’œuvre répartie selon sa quantité.

Source : Office statistique du Royaume-Uni.

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Le gouvernement a annoncé l’extinction par étapes du mécanisme de sauvegarde de l’emploi, auquel les employeurs vont devoir progressivement contribuer davantage et qui sera définitivement supprimé en octobre 2020. Il est en principe judicieux de passer d’une aide générale à une approche plus ciblée pour limiter le coût budgétaire et éviter de subventionner des emplois qui ne sont plus viables (OECD, 2020b ; 2020g). Avec le démantèlement des mesures de soutien d'urgence, en juillet 2020, le gouvernement britannique a instauré une prime de maintien dans l’emploi (de 1 000 GBP par salarié mis au chômage technique) pour encourager les employeurs à conserver les salariés dans cette situation. Cette mesure freinera probablement l’augmentation attendue du chômage. Toutefois, le fait qu’elle ne soit pas ciblée risque d’entraîner des effets d’aubaine car l’aide va à des entreprises qui prévoyaient de toute façon de reprendre leurs salariés. À mesure que la crise évoluera et que certains secteurs vont se redresser alors que ce ne sera pas le cas pour d'autres, il sera important de faire en sorte de proposer des mesures de soutien budgétaire adaptées, en tant que de besoin, en fonction des évolutions épidémiologiques et économiques, tout en veillant à ne pas empêcher la réaffectation de ressources vers les entreprises et les secteurs présentant les meilleures perspectives de croissance. Les effets sur le marché du travail devront être examinés de près. Il pourrait être utile, dans cette seconde phase, d'étudier les moyens de soutenir l’emploi de façon ciblée (OECD, 2020g). La France applique des règles différentes au coût du chômage partiel supporté par les entreprises selon qu’un secteur soit soumis ou non à des restrictions sanitaires.

La crise du COVID-19 a fait augmenter le chômage des jeunes. En mai 2020, plus de 500 000 personnes âgées de 16 à 24 ans réclamaient des allocations de chômage, soit deux fois plus qu’en mars. On s’attend à ce que la situation continue à se dégrader après l’été, lorsque de nouveaux diplômés entreront sur le marché du travail. Avec le Plan pour l'emploi, un dispositif d’encouragement au recrutement (Kickstart Job Scheme ) a été annoncé ; il prévoit une subvention de 100 % du salaire minimum pour chaque jeune recruté pour 25 heures par semaine pendant six mois. On estime qu’environ 300 000 jeunes de 16 à 24 ans risquant le chômage de longue durée en bénéficieront et que le coût budgétaire sera de 2 milliards GBP (0.1 % du PIB). Ce type de subvention limitée dans le temps et ciblant les travailleurs à faible revenu peut favoriser la création d’emplois, en particulier durant les récessions (OECD, 2020g). Un dispositif un peu similaire, le Fonds pour les emplois futurs (Future Job Fund), avait été mis en place en 2009 au Royaume-Uni. Une évaluation a posteriori laisse penser que, au bout de six mois, ce programme a bénéficié en termes nets aux participants et aux employeurs et que son coût budgétaire a été inférieur à son avantage net pour la société (Department of Work and Pensions, 2012). Toutefois, les répercussions à long terme restent incertaines.

Encadré 1.5. Exemples de mesures destinées à soutenir la reprise dans les pays de l’OCDE

Cet encadré examine les politiques qui commencent à être mises en place dans les pays passés à un second stade, c’est-à-dire des actions d’urgence au soutien de la reprise. L’objectif sera de trouver le bon équilibre entre, d’une part, l’aide requise aux travailleurs et aux entreprises encore gênés par les restrictions, couplée à l’appui aux entreprises viables qui en ont besoin et, d’autre part, les restructurations nécessaires. L’encadré s’inspire beaucoup des Perspectives de l’emploi de juillet et de récentes synthèses des politiques publiques réalisées par l’OCDE.

Garantir un revenu et améliorer l’adéquation offre-demande sur le marché du travail

Les allocations chômage font partie des principaux moyens de protection contre les baisses de revenu résultant des suppressions d’emplois, tout en permettant un degré suffisant de redéploiement de la main-d’œuvre. La conjonction d’une indemnisation généreuse du chômage et de règles prévoyant des subventions ou des allégements de charges en faveur des entreprises qui reprennent des salariés préalablement licenciés peut aider ceux-ci et préserver l’adéquation offre-demande sur le marché du travail, de façon analogue aux mécanismes de chômage partiel (Schwellnus et al., 2020). Israël, par exemple, a mis en place à la fin de mai 2020 une subvention pour la réembauche des travailleurs licenciés de quelque 2 100 USD.

Quelques pays ont encouragé le recrutement des jeunes, qui vont probablement être touchés en grand nombre par la crise (Royaume-Uni, France). Ces dispositifs pourraient éviter des dommages à long terme (OECD, 2020g). La France a instauré une nouvelle subvention d’une durée d’un an (ou plus) au recrutement des moins de 25 ans, consistant en une baisse des cotisations sociales de 4 000 EUR dans la limite de 1.6 fois le salaire minimum. Elle est conditionnée à de nouvelles embauches en contrat à durée indéterminée ou en contrat à durée déterminée de plus de six mois.

Des pays ont augmenté le financement des politiques d’activation du marché du travail, en particulier le budget des services publics de l’emploi (SPE), pour faire face à la hausse de leur activité (Finlande et Royaume-Uni par exemple). Dès le début d’avril 2020, la Finlande a affecté une première enveloppe de crédits supplémentaires aux SPE pour les prochaines années et de nouvelles hausses sont en cours de discussion (OECD, 2020h). On observe également un recours accru à des outils en ligne efficaces de profilage des compétences, essentiels pour axer la formation sur les lacunes des personnes à la recherche d’un emploi (Australie et Pays-Bas).

Un certain nombre de pays ont renforcé l’aide à l’enseignement et à la formation professionnels afin de mieux faire correspondre offres et demandes d’emplois (OECD, 2020i). Le Canada et la France ont opté pour une extension des dispositifs de développement des compétences. Les solutions préexistantes de formation en ligne ont permis à de nombreux pays de maintenir une certaine offre de formation avec un investissement minimal (Autriche, Belgique, Danemark, Estonie, Pays-Bas et certaines régions d’Italie). D’autres ont beaucoup développé ce mode de formation (Danemark, France et Suède)

Cibler l’aide aux entreprises ou aux secteurs

Avec le passage à la seconde phase de soutien, les mesures sont devenues plus ciblées et différenciées en fonction de la situation des entreprises et des secteurs. L’Allemagne a mis en place un programme de prêts d’un montant de 25 milliards EUR, destiné aux petites entreprises dont le chiffre d’affaires a chuté de plus de 60 % de juin à août, pour venir en aide aux bars, restaurants, hôtels et autres professionnels du secteur. Au Japon, une initiative d’encouragement du tourisme dans le pays intitulée « Allez à la campagne » (0.3 % du PIB), offre aux résidents japonais des coupons couvrant la moitié des frais de voyage et 20 % des dépenses d’alimentation et de loisir. Certains pays ont réduit temporairement la TVA pour soutenir les secteurs en difficulté (Autriche, Allemagne et Royaume-Uni). Plusieurs ont des programmes réservés aux PME, notamment l’apport de fonds propres et des prêts convertibles aux jeunes pousses technologiques (France, Allemagne et Royaume-Uni). D’autres ont pris des mesures pour faciliter la liquidation rapide des entreprises insolvables, soit par la résolution simplifiée de l’endettement, soit par l’abandon de créances (Pays-Bas et Royaume-Uni).

Utiliser les plans de reprise pour protéger l’environnement et accélérer la transformation numérique

Un certain nombre de pays ont augmenté leurs investissements « verts » dans les technologies d’énergie renouvelable et les réseaux électriques intelligents pour renforcer l’efficience énergétique (Corée), dans les transports, dans le développement d’un secteur de l’hydrogène (Allemagne) ou dans des plans obligatoires de relance verte à l’échelon local (France). Au Canada, le gouvernement fédéral a octroyé des fonds pour nettoyer les puits de pétrole et de gaz non exploités.

Neuf pays ont annoncé des investissements publics dans la transformation numérique (Borowiecki and Pareliussen, 2020). Il s’agit en particulier d’accélérer le déploiement des infrastructures de la 5G (Allemagne, Japon, Corée et Royaume-Uni) ou d’améliorer l’administration en ligne (Allemagne, Corée). La Corée a lancé en avance ses plans de numérisation dans le but de soutenir l’investissement des entreprises privées peu productives. Le Japon a augmenté les financements qui appuient la numérisation des PME.

La crise du COVID-19 va mettre à l’épreuve la réactivité des ambitieuses réformes en cours du système de protection sociale du Royaume-Uni. Le dispositif de crédit universel (Universal Credit) qui regroupe en les fusionnant un certain nombre de prestations anciennes, vise à en simplifier l'obtention et à étendre à toutes les efforts d'activation. Les personnes qui travaillent pendant un nombre très réduit d'heures au salaire minimum peuvent prétendre à des prestations de chômage. La fusion améliore le recours aux prestations, d’où une hausse globale des dépenses à ce titre. Pour amortir le choc du COVID-19, le gouvernement a rapidement assoupli les règles d’éligibilité à la prestation universelle, faisant augmenter le nombre d’ayants droit (graphique 1.3) et relevé quelque peu, de façon temporaire, le montant de la prestation universelle et du crédit d’impôt lié à l’exercice d’un emploi.

Lors de son lancement, la prestation universelle était considérée par beaucoup comme un moyen très prometteur de moderniser les politiques d’activation et de simplifier l’attribution des allocations relevant de la protection sociale. Or, il y a eu de sérieux problèmes d’application et d’administration, concernant notamment le calendrier et la méthode à suivre pour évaluer et effectuer les transferts ainsi que la rigueur et les sanctions liées en particulier aux exigences de recherche d’emploi. Néanmoins, pendant les premiers mois de la pandémie, le système a fait preuve de solidité et été en mesure de soutenir rapidement les revenus face au nombre sans précédent de nouvelles demandes. L’obligation pour les bénéficiaires de la prestation universelle de s’engager à chercher du travail (Department of Work and Pensions, 2015a) et la menace crédible de sanctions améliorent les taux d’emploi de nombreuses catégories (Department of Work and Pensions, 2015b). Toutefois, il est prouvé que dans certains cas les sanctions ont nui au bien-être au lieu de favoriser l’évolution vers une activité de meilleure qualité (Watts and Fitzpatrick, 2018 ; Williams, 2020). Les aspects punitifs dissuadent les ménages qui sont le plus dans le besoin (les sans-abri, les personnes souffrant d’une pathologie mentale et celles à faible niveau de lecture) de demander à bénéficier de la prestation universelle ou à la conserver (Batty et al., 2015 ; Wright et al., 2016 ; Work and Pensions Committee, 2018) ; ils peuvent aussi dissuader de chercher un emploi (Immervoll and Knotz, 2018). Conscient de ces problèmes, le gouvernement a aboli certaines sanctions et en réexamine d’autres, de sorte que le nombre de bénéficiaires de la prestation universelle qui en font l’objet diminue depuis 2018 (Webster, 2020). Il faut veiller à ce que les obligations de recherche d’emploi, sous forme de sanctions financières, contribuent à la réinsertion professionnelle et n’imposent pas d’épreuves superflues aux travailleurs les plus vulnérables ; en outre, le système doit continuer à être évalué et adapté pour le rendre plus efficace.

Au Royaume-Uni, les taux de pauvreté culminent parmi les ménages inactifs et la gravité de la crise du COVID-19 augmente sensiblement les risques de tomber dans cette situation. Auparavant, la pauvreté gagnait du terrain dans la population en âge de travailler et la proportion de personnes faisant état d’un très faible revenu et de privations importantes avait progressé de 2 points de 2011-12 à 2018-19, passant à 5 % (Department for Work and Pensions, 2019). Malgré la hausse temporaire de l’allocation de base et des aides au revenu, l’indemnisation du chômage dont peuvent bénéficier de nombreux ménages au Royaume-Uni reste en deçà de ce qui se pratique dans beaucoup d'autres pays de l'OCDE. En fonction des dernières évolutions épidémiologiques et économiques, continuer d'apporter une aide aux chômeurs pourrait contribuer à soutenir la demande et favoriser l'inclusivité.

Aider la population à trouver du travail et des emplois de meilleure qualité

Augmenter les financements du prestataire de services publics d’emploi JobCentre Plus et amplifier ses activités favorisera le retour à l’emploi des personnes qui ont perdu le leur pendant la crise du COVID-19 (Desiere, Langenbucher and Struyven, 2019). En juillet 2012, le gouvernement a augmenté les financements à destination des Centres pour l'emploi d'un montant de 1.2 milliard GBP (soit 0.05% du PIB), dont 0.9 milliard GBP pour doubler le nombre d'agents travaillant aux côtés des demandeurs d'emploi ; il convient d'ajouter à ces sommes les 2 milliards GBP dévolus au programme Kickstart ainsi qu'à d'autres dispositifs d'aide à la recherche d'un emploi. Ces mesures sont les bienvenues, et mériteraient d'être amplifiées. La dépense budgétaire par chômeur consacrée aux politiques d’activation est modeste au regard des critères internationaux, même en tenant compte de la situation du marché du travail, et les fonds affectés aux services publics de l’emploi sont particulièrement faibles (OECD, 2017b). Des éléments montrent que les programmes d’activation du marché du travail ont été réduits ces dernières années avant la crise du COVID-19 (Orton and Green, 2019). Faire mieux correspondre les compétences des travailleurs aux besoins des employeurs en renforçant les mesures d’activation permettrait à l’emploi de surmonter le choc du COVID-19, élèverait la productivité du travail, augmenterait l’inclusion et diminuerait le coût de la protection sociale. Parallèlement au renforcement de la formation professionnelle, évoqué ci-après, un nouveau développement du profilage ciblé dans les JobCenters pourrait être particulièrement fructueux.

En outre, le gouvernement donne maintenant davantage de moyens aux dispositifs de formation destinés aux chômeurs. Ils peuvent améliorer l’employabilité des travailleurs pénalisés par le COVID-19 ainsi que par les autres transformations du marché du travail, tout en leur permettant de s'adapter à l’évolution constante des compétences exigée par sa modernisation. L’acquisition de compétences, en particulier numériques, conditionnera l’adaptation de la main-d’œuvre et des entreprises au nouveau contexte économique en facilitant l’adoption du numérique ; l’aide accrue de l’État à la formation de base en ce domaine va donc dans le bon sens. Il serait possible d’aller plus loin vers la mise en œuvre des fondements d’une reprise durable après le choc du COVID-19 et la réduction nombre de travailleurs sous-qualifiés au Royaume-Uni, qui représentent une plus grande part de la population active que dans de nombreux autres pays de l’OCDE, comme le soulignait l’Étude antérieure. Des travaux de l’OCDE montrent qu’offrir une formation aux TIC de bonne qualité aux personnes peu qualifiées pourrait produire un « double dividende » (OECD, 2019b). Elle est en effet de nature à dynamiser la productivité et à atténuer les inégalités en mettant fin à la fracture numérique.

Au Royaume-Uni, la participation à la formation tout au long de la vie est plus forte que dans la moyenne des pays de l’Union européenne membres de l'OCDE, mais diminue depuis quelques années (graphique 1.17). Le financement public de l’acquisition de compétences par les adultes a baissé au cours de la dernière décennie (Britton, Farquharson and Sibieta, 2019). Le gouvernement s’est engagé à doter de 2,5 milliards GBP (0.1 % du PIB) le nouveau Fonds national des compétences, tandis qu’à la faveur du Plan pour l'emploi, le financement de la formation des adultes et de l’apprentissage a bénéficié d’un supplément de 1.6 milliard GBP, probablement étalé sur plusieurs années. Certains signes montrent que la qualité et l’efficacité de beaucoup des programmes de formation offerts dans le cadre des agences Jobcentre Plus ont été médiocres (Dwyer, 2018). Les recherches effectuées pour cette Étude laissent penser que les dépenses de formation en alternance programmées par les entreprises baissent depuis la crise financière (encadré 1.6). Le gouvernement a commencé à déployer le dispositif national de reconversion (National Retraining Scheme), qui a vocation à soutenir financièrement les entreprises et à aider les salariés qui ont perdu leur emploi à cause de l’automatisation ou de l’intelligence artificielle à en chercher ailleurs. Il faut améliorer l’offre de formation individuelle pendant toute la durée de la vie active, pour encourager les travailleurs à y participer et à s’adapter à l’évolution des besoins des entreprises, de façon similaire à ce qui a été fait dans des pays de l’OCDE comme la France ou la Finlande (chapitre 2).

Graphique 1.17. La participation à la formation tout au long de la vie a diminué

Note : L’indicateur mesure la proportion des personnes de 25 à 64 ans qui ont indiqué avoir reçu un enseignement et une formation officiels ou non au cours des quatre semaines précédant l’enquête, par rapport à la population totale du même groupe d’âge, à l’exception de celles n’ayant pas répondu à la question. La formation des adultes comprend des activités officielles ou non, à la fois générales et professionnelles, effectuées par des adultes après avoir quitté le système d’éducation initial et de formation.

Source : Eurostat, à partir de l’Enquête de l’UE sur les forces de travail.

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Compte tenu de l’affaiblissement du marché du travail en raison du COVID-19 et de la sortie du Marché unique et de l'Union douanière, différer les relèvements futurs du salaire minimum de subsistance (National Living Wage), en particulier pour les plus jeunes permettrait d'atténuer les risques pesant sur l'emploi et les revenus. Le salaire minimum a été lancé en 1999 à un niveau relativement bas, mais les majorations ultérieures l’ont fait fortement augmenter. En 2019, il se situait, relativement à la productivité, au-dessus de la moyenne de la plupart des pays de l'OCDE (graphique 1.18). En 2020, il a été relevé pour être porté à 8.72 GPB de l’heure pour les adultes. Une baisse du salaire médian étant prévue, ce relèvement porte le salaire minimum à quelque 60 % du salaire médian. Le gouvernement envisage de le faire passer à 66 % du salaire médian en 2024, si la situation économique le permet, tout en abaissant de 25 à 21 ans l’âge minimal permettant de pouvoir prétendre au salaire minimum de subsistance. En octobre 2020, les experts de la Commission sur les bas salaires (Low Wage Commission) recommanderont un taux de rémunération minimum qui devrait s'appliquer à compter d'avril 2021, à la lumière de la situation économique qui prévaudra, jusqu'à atteindre 66 % de l'objectif de salaire médian d'ici 2024. La Commission pourrait aussi préconiser de revoir l'objectif de 2024, ou son calendrier. Avant la crise du COVID-19, les hausses du salaire minimum avaient un effet négligeable sur l’emploi total parce que le marché du travail était dans l’ensemble très porteur, conformément à l’expérience internationale (Dube, 2019). Néanmoins, il y a eu des conséquences négatives sur l’emploi dans le commerce de détail et pour les femmes travaillant à temps partiel (Aitken, Dolton and Riley, 2019). Compte tenu de la faiblesse de la demande et de la montée des coûts d’exploitation après le choc du COVID-19, surtout dans les secteurs qui emploient beaucoup de jeunes ou de travailleurs peu qualifiés, de nouvelles majorations importantes du salaire minimum risquent d’être plus préjudiciables à l’emploi ainsi qu'au revenu global des travailleurs concernés.

Pour remédier au problème des bas revenus, il serait plus efficace au Royaume-Uni de revaloriser les allocations liées à l’emploi, car cela pourrait combler l’écart entre les salaires du marché et un niveau de revenu adéquat sans mettre l’emploi en péril. Non seulement le salaire minimum empêche certaines personnes d’accéder au marché du travail pour des raisons de coût, mais il n’est pas particulièrement bien ciblé pour réduire la pauvreté. au Royaume-Uni, ses hausses passées ont permis d'augmenter les revenus des petits salariés, mais la part des travailleurs ne touchant qu'un salaire hebdomadaire modeste dans la population active ne baisse guère depuis 2009. Majorer le salaire minimum est de nature à réduire, au moins à court terme, l’incidence des bas salaires et de l’inégalité salariale, largement parce que les majorations se répercutent aux niveaux supérieurs de la distribution (OECD, 2018a). Toutefois, la pauvreté est concentrée parmi les sans-emploi, de nombreux travailleurs rémunérés au salaire minimum vivent dans des ménages qui se situent bien au-dessus du seuil de pauvreté et les travailleurs pauvres ont souvent des horaires réduits, lesquels risquent de l’être davantage en réaction à la hausse générale des taux de salaire (graphique 1.19 ; Atkinson et al., 2017 ; OECD, 2018b ; Brewer and De Agostini, 2015).

Encadré 1.6. Tendances récentes de la formation sur le lieu de travail

De nouvelles recherches effectuées dans le cadre de cette Étude économique examinent les tendances récentes de la formation prodiguée par les employeurs. De Lyon and Dhingra (à paraître) utilisent des données d’enquête au niveau des entreprises recueillies par la Confédération de l’industrie britannique (CBI) de 2005 à 2018. Ils observent deux grands changements de tendance dans les dépenses de formation des entreprises.

Le premier changement, le plus frappant, a eu lieu après la crise financière. En observant les variations intra-sectorielles de l’investissement, on constate qu’environ 10 % des entreprises étaient moins susceptibles d’augmenter leurs dépenses de formation au cours de la Grande récession que pendant la période antérieure en raison de la moindre demande de leur production. L’effet a probablement été accentué par la montée de l’incertitude et l’accès plus limité au crédit.

Le second changement majeur dans les dépenses de formation est intervenu immédiatement après le référendum de 2016. Depuis cette date, les entreprises sont 7,5 % moins susceptibles d'augmenter leurs dépenses de formation que dans la période précédente et 9 % moins quand on considère les variations intra-sectorielles. Les effets conjugués de l’enchérissement des importations, d’une demande future d’exportations inférieure et d’une incertitude accrue pourraient être à l’origine de la réduction des investissements. Les effets, mesurés par l’emploi et le chiffre d’affaires, sont le plus sensibles dans les grandes entreprises, peut-être parce qu’elles offraient initialement davantage de formation, alors qu’aucun changement significatif n’a été observé dans les petites et moyennes entreprises.

Graphique 1.18. Au Royaume-Uni, les salaires minimums comptent parmi les plus élevés de l’OCDE par rapport à la productivité

Ratio salaire horaire minimum/production par heure ouvrée, à la parité de pouvoir d’achat actuelle

Note : Les données de 2019 sur la production par heure ouvrée sont des estimations fondées sur la base de données des Perspectives économiques de l’OCDE n°107, si elles ne sont pas disponibles. Moyenne non pondérée des données indiquées pour l’agrégat OCDE.

1. Basé sur la progression du salaire national de subsistance (« National Living Wage ») à partir du 1er avril 2020 (6,2 %) et les projections des Perspectives économiques sur la productivité.

Sources : Calculs de l’OCDE fondés sur OCDE (2020), Statistiques de l’OCDE sur la productivité (base de données), Statistiques de l’OCDE sur les comptes nationaux (base de données) et base de données des Perspectives économiques de l’OCDE n°107.

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Graphique 1.19. Les taux de pauvreté sont le plus élevés parmi les ménages sans emploi et les parents isolés

Taux de privation matérielle aiguë, 2018

Note : Le taux de privation matérielle aiguë est la proportion de la population vivant dans des ménages incapables de s’offrir au moins quatre des éléments suivants – une semaine de vacances par an en dehors du lieu de vie, un repas comprenant de la viande, du poulet ou du poisson tous les deux jours, le chauffage adéquat du logement, des biens durables tels qu’une machine à laver, un téléviseur couleur, un téléphone ou une voiture – ou qui ont des arriérés de paiement.

1. Population âgée de 18 ans et plus.

Source : Eurostat (2020), Statistiques de l’Union européenne sur le revenu et les conditions de vie (base de données).

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La crise du COVID-19 a été probablement très dure pour les femmes, car elles sont plus nombreuses à exercer un emploi nécessitant un contact direct avec la clientèle ou à assumer des responsabilités familiales. Le marché du travail britannique accuse un retard par rapport aux autres pays de l’OCDE sur le plan de l’écart de rémunération entre hommes et femmes et de la part des travailleurs percevant un faible revenu, décalage qui risque de s’aggraver après la crise sanitaire (graphique 1.20, OECD, 2018a). Le taux d’activité des femmes augmente depuis 2000, mais reste inférieur de 8 points à celui des hommes au début de 2020 (graphique 1.21). Une proportion importante des femmes inactives (38 % en 2019) a des responsabilités familiales qui peuvent être un frein à l'exercice d'un emploi. Des enquêtes laissent penser que cette charge a augmenté de façon disproportionnée pendant la crise du COVID-19 dans de nombreux pays de l'OCDE, dont le Royaume-Uni. En 2018, le pourcentage de femmes britanniques travaillant à temps partiel était plus de trois fois supérieur à celui des hommes, l’un des plus élevés des pays de l’OCDE, d’où un écart de revenu substantiel ; elles tiraient en moyenne 43 % moins de leur activité professionnelle que les hommes contre 39 % dans les pays de l’OCDE (OECD, 2017b). La précarité de l’emploi féminin est la principale cause de la faiblesse des revenus des familles pauvres et de la pauvreté infantile (Thévenot and Manfredi, 2018).

Graphique 1.20. La création d’emplois était forte avant le choc du COVID-19 mais l’inclusivité pose davantage problème

2018 ou dernière année disponible

Note : Taux d’emploi : part de la population en âge de travailler (20-64 ans) exerçant un emploi (%). Sous-utilisation de la main-d’œuvre : part des inactifs, des chômeurs, des personnes exerçant involontairement une activité à temps partiel (15-64 ans) dans la population (%), à l’exception des jeunes (15-29 ans) en cours d’études et non au travail (%). Qualité du salaire : salaire horaire brut en USD à la PPP ajusté pour tenir compte de l’inégalité. Insécurité du marché du travail : perte financière anticipée en cas de chômage, en pourcentage du revenu antérieur. Tension au travail : pourcentage des travailleurs confrontés à la conjonction de fortes exigences professionnelles et de moyens professionnels insuffisants pour y répondre. Taux de bas revenu : part des personnes en âge de travailler vivant avec moins de 50 % du revenu disponible médian des ménages équivalent. Écart de revenu du travail entre hommes et femmes : différence entre le revenu annuel par tête des hommes et des femmes (en % du salaire par tête masculin). Écart d’emploi des catégories désavantagées : différence moyenne entre le taux d’emploi des hommes dans la force de l’âge et les taux d’emploi de cinq catégories désavantagées (mères isolées, jeunes qui ne sont ni en études ni en formation à temps complet, travailleurs âgés de 55 à 64 ans, étrangers et personnes handicapées ; % des hommes dans la force de l’âge).

Source : OCDE (2018), Stratégie de l’OCDE pour l’emploi https://www.oecd.org/employment/jobs-strategy/country/ ; base de données de l’OCDE sur l’emploi, www.oecd.org/employment/database et base de données de l’OCDE sur la distribution des revenus (IDD), http://oe.cd/idd.

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Les règles de distanciation liées au COVID-19 vont probablement réduire encore les places, déjà rares, dans les crèches et les garderies. Les taux d’inscription dans celles-ci sont proches de la moyenne de l’OCDE, mais les enfants y passent moins de temps (graphique 1.22). Ces dernières années, c’est plutôt leur coût élevé que le manque de places qui a freiné la participation des femmes à des activités à temps plein et constitué l’un des facteurs les plus dissuasifs pour les femmes d’entrer sur le marché du travail dans l’ensemble de l’OCDE (OECD, 2020). Le coût de la garde représente une part bien plus élevée du revenu disponible d’une famille défavorisée que dans les autres pays de l’OCDE. Pour le réduire, le gouvernement a étendu à certains ménages la possibilité de bénéficier de 30 heures gratuites par semaine ou d’une exonération fiscale à ce titre (tableau 1.9). Toutefois, le Royaume-Uni continue à dépenser moins que de nombreux pays de l’OCDE pour les enfants entre la naissance et l’âge de trois ans. Il devrait envisager d’encourager davantage les parents qui s’occupent d’enfants à travailler en étendant l’accès à la prise en charge de la petite enfance à plein temps et de qualité élevée. Contenir le coût de ce service relativement au revenu disponible, en suivant l’exemple des récentes réformes norvégiennes (OECD, 2017c), améliorerait équitablement la disponibilité de ces services pour les ménages quel que soit leur niveau de revenu. En outre, cela faciliterait la mobilité sociale des enfants d’origine défavorisée. Dans la mesure où les écarts liés au statut socio-économique apparaissent tôt, l'accès à une éducation préscolaire de qualité peut améliorer les résultats scolaires et professionnels à long terme ainsi que la mobilité sociale en garantissant un accès équitable à des environnements pédagogiques propres à aider les enfants à acquérir des compétences émotionnelles et sociales fondamentales (OECD, 2017c et 2018f).

Graphique 1.21. Le taux d’activité des femmes est inférieur à celui des hommes et elles sont plus susceptibles de travailler à temps partiel

Source : OCDE (2020), Statistiques de l’OCDE sur la population active (base de données).

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Tableau 1.9. Recommandations antérieures sur le marché du travail et les compétences

Recommandations issues d’Études antérieures	Mesures prises et évaluation actuelle
Affecter en priorité des crédits au financement de la formation des personnels de la petite enfance.	Le gouvernement a établi de nouveaux critères qui renforceront les compétences de niveau 2 des personnels qui s’occupent de la petite enfance
Mettre à profit la flexibilité prévue pour atteindre l’objectif 2020 en matière de salaire national de subsistance (NLW) en cas de chocs économiques négatifs.	Le gouvernement a demandé à la Commission des bas salaires de formuler des recommandations sur le point de savoir si la situation économique permet d’augmenter les salaires minimums à partir d’avril 2020 pour atteindre 60 % du salaire médian en octobre 2020.
À l’issue d’une période de trois mois, accorder aux salariés sous contrat « zéro heure » des droits plus importants en matière de sécurité de l’emploi. Continuer de surveiller les mécanismes d’interaction entre prélèvements et prestations pour multiplier les incitations à augmenter les heures de travail. Durcir les critères en vue de limiter le statut de travailleur indépendant aux entrepreneurs effectivement indépendants.	Le gouvernement a publié en décembre 2018 un plan pour la qualité de l’emploi « Good Work Plan ». Il comprend des mesures destinées à résoudre le problème de la flexibilité unilatérale, à promouvoir la transparence de l’employeur, à protéger davantage les personnes employées par des agences et à renforcer le respect des règles en la matière. L’amendement à la réglementation applicable adopté en 2019 prévoit qu’elles ont toutes droit à la parité de rémunération avec les autres travailleurs. Dans le cadre du budget de 2020, le gouvernement a relevé à 9 500 GBP à partir d’avril 2020 le seuil des cotisations au régime national de sécurité sociale pour les salariés et la limite inférieure des bénéfices pour les indépendants. Dans le budget de 2018, il avait augmenté le financement de la prestation universelle. Depuis, il a porté la prime à l’emploi à 1000 GBP. En février 2018, il avait achevé le déploiement de l’exonération fiscale pour les frais de garde d’enfant.
individuellement sur les travailleurs à bas salaire et à faible qualification afin d’améliorer leurs possibilités de formation tout au long de la vie.	À partir d’août 2020, le gouvernement étend la dotation au budget de l’éducation des adultes pour financer intégralement ceux qui suivent une formation de base pour l’acquisition de compétences numériques.
Augmenter le financement des mesures d’activation destinées aux jeunes qui ne sont ni en emploi, ni scolarisés, ni en formation (NEET).	Le programme de soutien à l’obligation d’insertion des jeunes (« Youth Obligation Support Programme ») les aide à acquérir les compétences et l’expérience nécessaires pour obtenir un emploi durable.

Graphique 1.22. Le nombre moyen d’heures consacrées à l’éducation élémentaires et à la garde d’enfant est limité

Nombre hebdomadaire habituel moyen d’heures consacrées à l’éducation élémentaires et à la garde d’enfant de 0 à 2 ans, 2017 ou dernière année disponible

Note : 2014 pour la Suisse et 2015 pour l’Islande. Moyenne non pondérée des données indiquées pour l’agrégat OCDE. À l’exception de la Nouvelle-Zélande, les données sont des estimations de l’OCDE fondées sur des informations émanant de l’EU-SILC. Elles se rapportent aux enfants utilisant des prestataires de services (par exemple garderies ou crèches, privées ou publiques), aux gardes journalières organisées par des familles et aux services de garde proposés par des nourrices professionnelles (rémunérées), que le service soit ou non agréé ou reconnu par l’ISCD. S’agissant de la Nouvelle-Zélande, les données se rapportent aux enfants placés n’utilisant que des services de centres spécialisés ou à domicile. On ne tient pas compte des services de garde non agréés, rémunérés ou non.

Source : Base de données de l’OCDE sur la famille (http://www.oecd.org/els/family/database.htm).

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Les travailleurs indépendants comptent parmi les catégories dont le revenu a le plus baissé à cause de la crise du COVID-19 (ONS, 2020f). Même auparavant, ceux n’employant pas de salarié risquaient davantage de percevoir un revenu très bas et avaient en général moins accès que les salariés à la formation ou à d’autres moyens d’augmenter leur productivité et d’améliorer leurs perspectives professionnelles (OCDE, 2019f, chapitre 2). Comparativement aux salariés, les indépendants bénéficient d’avantages fiscaux très appréciables, en particulier de taux inférieurs de cotisation à la sécurité sociale (graphique 1.23). Dans beaucoup d’autres pays de l’OCDE, des incitations similaires existent pour tenir compte de moindres prestations sociales. Au Royaume-Uni, toutefois, le fait que les indépendants aient des taux de cotisation sociale inférieurs n’entraîne pas des prestations contributives sensiblement moindres, ce qui rend leur statut attractif du point de vue fiscal. Il faudrait réduire l’écart entre les taux de cotisation en majorant ceux qu’ils acquittent. Le budget de 2020 a relevé le seuil d’assujettissement aux cotisations de sécurité sociale, mesure qui bénéficie davantage aux salariés qu’à l’indépendant standard. Elle va dans le sens d’une plus grande équité du système fiscal et atténue l’incitation à devenir indépendant quand être salarié serait plus productif et permettrait d’occuper un emploi de meilleure qualité. Compte tenu de la grande hétérogénéité des travailleurs indépendants, il faudra s’assurer que ceux percevant un faible revenu soient en mesure de négocier et d’obtenir une rémunération décente, nette de cotisations sociales.

Graphique 1.23. Certains travailleurs indépendants bénéficient d’incitations fiscales importantes comparativement aux salariés

2017

Source : Milanez and Bratta (2019), « Taxation and the future of work: How tax systems influence choice of employment form », Document de de travail de l’OCDE sur la fiscalité, n°41 et « Annex - Taxation and the Future of Work : How Tax Systems Influence Choice of Employment Form », Document de de travail de l’OCDE sur la fiscalité, n°42.

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Verdir la croissance

Le redressement de l’économie après la crise est l’occasion d’accélérer la transition vers un modèle plus viable sur le plan environnemental. Le Royaume-Uni a été le premier pays du G7 à inscrire dans la loi l’objectif de zéro émission nette de gaz à effet de serre d'ici 2050 (HM Government, 2019a). La Commission sur le changement climatique estime que cela coûterait 1 à 2 % du PIB par an, en supposant qu’il n’y ait pas de nouvelle percée technologique, mais entraînerait des gains de bien-être substantiels. Or, les politiques publiques actuelles ne placent pas le Royaume-Uni sur une trajectoire permettant d’atteindre son objectif antérieur, moins ambitieux, d’une réduction de 80 % des émissions (Committee on Climate Change, 2019). Les rejets de CO2 par unité de PIB diminuent plus rapidement que dans les autres pays de l’OCDE (graphique 1.24 ; tableau 1.10 ; IEA, 2019). La majeure partie de la baisse est attribuable jusqu’à présent au secteur de l’électricité, à l’industrie et, dans une moindre mesure, au traitement des déchets, mais il y a peu de changement dans les autres secteurs.

L’une des leçons de la crise financière mondiale est que les pays ont manqué une occasion d’encourager les entreprises à passer à des processus de production plus favorables à l’environnement. Pendant cette période, le Royaume-Uni a mis en œuvre différents programmes visant à promouvoir les transports verts ou les sources d’énergie renouvelable, mais ils ont représenté un montant inférieur à 0.1 % du PIB (OECD, 2020f). Les efforts pour favoriser la transition vers une économie décarbonée s’accentuent au fil du temps. Un certain nombre de mesures, notamment la hausse de la taxe au titre du changement climatique, l’instauration d’une taxe verte sur le gaz et l’investissement dans la voiture électrique figurent dans le budget de mars 2020. Un dispositif de dépenses vertes, chiffré à 3 milliards GBP (0,1 % du PIB), a été annoncé lors du Plan pour l'emploi en vue de décarboner les bâtiments publics et de rénover les logements mal isolés. Ces actions sont judicieuses, mais insuffisantes, compte tenu de l’ampleur des investissements nécessaires pour atteindre l’objectif de zéro émission nette. Certes, la finalité principale du dispositif précité doit être de stimuler la croissance et de prévenir des dommages durables, mais il faut explicitement prendre en compte d’autres considérations, telles que les effets sur l’environnement et les effets distributifs pour que la réponse de politique publique corresponde aux objectifs à long terme. L’aide aux entreprises opérant dans les secteurs très polluants, comme l’automobile, qui sont particulièrement éprouvés par la crise, devrait être conditionnée au passage à des processus de production plus propres.

Graphique 1.24. Au Royaume-Uni, l’intensité de CO2 est moindre que la moyenne de l’OCDE

1. Émissions de CO2 dues à la combustion de charbon, de pétrole, de gaz naturel et d’autres carburants. Le produit intérieur brut (PIB) est exprimé en USD constant de 2015 à la PPA.

2. Émissions de CO2 dues à la combustion de carburants. Les émissions sont calculées en utilisant les équilibres énergétiques de l’AIE et selon les principes directeurs 2006 du GIEC. Pour davantage de renseignements, voire http://wds.iea.org/wds/pdf/WorldCo2_Documentation.pdf.

3. Les services commerciaux et publics comprennent la consommation finale qui n’est pas spécifiée ailleurs. L’industrie inclue toutes les industries énergétiques.

Source : Base de données de l’OCDE sur les indicateurs de la croissance verte et base de données de l’AIE sur les émissions de CO2 dues à la combustion de carburants.

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La poursuite de la réforme de la politique des transports sera indispensable pour atteindre les objectifs de 2050 en matière de réduction des émissions et de qualité de l’air ainsi que pour rendre les villes plus attractives. Un plan de décarbonation des transports visant à terme une émission nette nulle dans ce secteur est en cours d’élaboration (Department of Transport, 2020). Il faudrait continuer à renforcer les mesures destinées à favoriser les possibilités de réduction à faible coût des émissions, notamment en encourageant la production d’électricité éolienne à terre et la reforestation. La Commission sur le changement climatique (Committee on Climate Change) appelle par exemple à l'arrêt plus précoce de la vente d'automobiles fonctionnant au diesel ou à l'essence, c'est-à-dire d'ici 2030 plutôt que 2040 (Committee on Climate Change, 2019). Une consultation a lieu actuellement à propos de l'arrêt de la vente de nouvelles voitures et camionnettes à moteur diesel et hybride d'ici 2035 ou plus tôt.

Les différences de tarification entre les secteurs et les carburants compromet l'efficacité-coût. Le Royaume-Uni est devenu l'un des pays de l'OCDE où l'écart entre la tarification des émissions de CO₂ les niveaux de référence estimés du coût climatique de ces émissions est le plus faible. Néanmoins, le prix des émissions industrielles de CO₂, provenant notamment du charbon, est inférieur à celui qui concerne la production d'électricité. De plus, des réductions d'impôt sous la forme d'abattements pour investissement incitent à développer les champs pétroliers et gaziers. Dans le secteur des ménages, la tarification des émissions est encore inférieure à celle des émissions industrielles (OECD, 2018d). Le taux réduit de TVA revient, dans les faits, à subventionner le fuel domestique. Pour pouvoir relever les prix du fioul domestique, il faudrait prendre des mesures de compensation à destination des ménages à faible et moyen revenu. Comme le Royaume-Uni doit quitter le système d'échange de quotas d'émission de l'UE à la fin de l'année, la mise en place d'un système britannique d'échange de quotas d'émission actuellement en cours de mise au point sera une bonne occasion de s'attaquer à ces questions.

Tableau 1.10. Recommandations antérieures sur la croissance verte

Recommandations des Études antérieures	Mesures prises et évaluation actuelle
Renforcer l’action de la banque d’investissement vert (Green Investment Bank, GIB) et développer d’autres aides financières ciblées pour continuer à promouvoir la mise en œuvre de technologies à faible émission de carbone qui sont pas encore viables du point de vue commercial mais présentent des probabilités de le devenir à court terme.	La Banque des investissements verts a été transférée au secteur privé pour lui permettre de se financer elle-même ainsi que de ne pas dépendre de l’aide de l’État et d’autres contraintes propres au secteur public. Le gouvernement appuie la définition de normes britanniques en formulant trois spécifications publiquement disponibles en matière de finance durable.
Évaluer les interactions entre la réforme du marché de l’électricité et les mesures déjà en place pour promouvoir le recours aux sources d’énergie renouvelables.	Le ministère des Entreprises, de l’Énergie et de la Stratégie industrielle publiera un Livre blanc sur l’énergie qui évoquera les défis résultant de la transformation du mix énergétique jusqu’en 2050, dans le respect des objectifs du Royaume-Uni sur le plan du changement climatique.

Perfectionner le cadre budgétaire pour se préparer aux défis futurs

Fixer des objectifs budgétaires est une première étape importante sur la voie de la viabilité à long terme après la crise du COVID-19. Le Trésor va réexaminer le cadre budgétaire avant la loi de finances rectificative d’automne. Les règles budgétaires annoncées en mars conjuguent une règle d’équilibre du budget courant, une règle d’investissement net et un ratio intérêts de la dette/recettes publiques. Il est possible de les simplifier pour améliorer l’orientation de la politique budgétaire et la crédibilité en ce domaine, et refléter l'évolution des perspectives budgétaires après la crise. Une méthode plus simple et prometteuse, conforme à l’expérience réussie de la Nouvelle-Zélande qui suit aussi le modèle parlementaire de Westminster, consisterait à fixer un objectif budgétaire à moyen terme et à énoncer des cibles opérationnelles claires pour la durée de chaque Parlement. Cela présenterait l’avantage de fonder le cadre sur un principe général simple et de donner plus de transparence. L’incertitude est grande quant au degré approprié d’endettement, qui doit tenir compte d’autres contraintes à long terme, dont le vieillissement de la population, mais les études permettent d'avoir une indication sur ce que constitueraient des ratios dette/PIB prudents (OECD, 2015). Il s’agit aussi d’un choix politique, rendu explicite par un objectif d’endettement. Sur le plan opérationnel, cet objectif peut être complété par un ensemble de règles et de normes plus techniques, comme en Nouvelle-Zélande (encadré 1.7). Il serait bon qu’il s’accompagne d’un plan de dépenses à moyen terme, dont la cohérence avec lui pourrait être évaluée par l’OBR, ce qui donnerait plus de transparence à l’orientation de la politique budgétaire à cet horizon. Compte tenu du degré exceptionnel d’incertitude à la suite de la crise du COVID-19, il serait peut-être judicieux de mettre en place un cadre général en ce moment, mais de ne fixer les paramètres que quand l’incertitude aura retrouvé un niveau plus normal.

Encadré 1.7. Le concept d’endettement prudent en Nouvelle-Zélande

La loi de 1989 sur les finances publiques a formulé l’objectif d’une réduction de la dette totale à des niveaux prudents, afin de disposer d’un « amortisseur » vis-à-vis de facteurs susceptibles de l’alourdir à l’avenir ; on maintient donc les dépenses courantes de chaque exercice en deçà des recettes courantes du même exercice jusqu’à la réalisation du niveau d’endettement prudent.

On estime que la recherche et le maintien d’un niveau « prudent » d’endettement public a créé un amortisseur qui a permis aux stabilisateurs budgétaires automatiques d’opérer (Buckle, 2018). En conséquence, la Nouvelle-Zélande a abordé la crise du COVID-19 avec des niveaux d'endettement faibles (la dette nette en comptabilité nationale était négative), lui laissant une plus grande marge de manœuvre pour soutenir l'économie. De fait, l'aide budgétaire en réponse à la crise du COVID-19 s'est établie en 2020 aux alentours de 5.9 % du PIB, soit le niveau le plus élevé de l'OCDE.

Si certains aspect du cadre budgétaire néo-zélandais peuvent être transposables dans d'autres pays, les paramètres de ce cadre, notamment le niveau de l'objectif d'endettement, devront être soigneusement calibrés en fonction des spécificités propres à chaque pays.

Mobiliser les politiques budgétaires pour promouvoir une croissance inclusive

Au terme d’une période de stimulation visant à favoriser la reprise économique après la pandémie, des ajustements progressifs de la politique budgétaire s’imposeront dans un contexte de raffermissement de la croissance. Comme dans d’autres pays de l’OCDE, le vieillissement de la population pèsera de plus en plus sur les finances publiques dans les années à venir en faisant augmenter les dépenses et baisser les recettes (OBR, 2018b, 2019). Il est aussi prévu que la sortie du Marché unique affaiblisse les perspectives de croissance et les rentrées fiscales. Des réformes améliorant la productivité peuvent atténuer ces tensions, mais seulement jusqu’à un certain point. Un rééquilibrage du dosage des recettes et des dépenses contribuera à faire progresser l’équité et l’égalité, tout en maintenant les finances publiques sur une trajectoire soutenable face à la montée du coût de la santé et du vieillissement.

Les dépenses au titre de la santé, de la dépendance et de la protection sociale constituent manifestement des risques à long terme. Le Royaume-Uni est confronté à de fortes tensions sur les dépenses de santé, qui sont surtout financées par l’impôt. Elles se sont élevées de 4,5 à 8 % du PIB de 2000 à 2017, faisant passer le Royaume-Uni d’un rang relativement bas dans la hiérarchie des pays dépensiers à la moyenne de l’OCDE (graphique 1.25). Pour l’avenir, les projections montrent une hausse substantielle de ces dépenses, qui atteindraient 14,4 à 15,3 % du PIB d’ici 2069-70, mais le montant précis dépendra de l’évolution des coûts (OBR, 2020b).

Graphique 1.25. Les dépenses publiques de santé ont augmenté

2000 et 2018 (ou dernière année disponible)

Note : Les dépenses de santé publiques ne comprennent pas les systèmes d’assurance privée obligatoires.

Source : OCDE (2020), Statistiques de l’OCDE sur la santé.

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Le plan à long terme pour le Système national de santé (NHS), présenté en 2019, dresse une liste d’objectifs ambitieux pour les dix prochaines années. Il a suivi l’annonce faite en juin 2018 d’une hausse de 20.5 milliards GBP en termes réels (34 milliards GBP en valeur nominale, soit 1 % du PIB) des crédits destinés à la branche anglaise du système entre 2019-20 et 2023-24. L’horizon à long terme du plan est une innovation judicieuse et cette nouvelle approche contribuera à la programmation et à la prévisibilité, au lieu que les décisions soient prises annuellement. Toutefois, le plan ne donne pas de détails sur l’usage des fonds et sur le mode de couverture de leur hausse (OBR, 2019). En outre, il ne mentionne pas certains domaines essentiels des dépenses de santé, par exemple les investissements pour les bâtiments et les équipements, les mesures de prévention des maladies et la formation des personnels soignants (National Audit Office, 2019). Il est probable que la crise liée au COVID-19 conduira à modifier sensiblement ces projets, mais l'idée d'une approche à un horizon plus lointain reste pertinent.

Il est prévu que les dépenses consacrées aux pensions de retraite de l’État, qui englobent les pensions elles-mêmes et diverses allocations, passent de 4,5 % du PIB en 2019-20 à 7,4 % en 2067-68 (OBR, 2020b). Le Royaume-Uni a pris des mesures pour contenir cette augmentation. L’âge auquel hommes et femmes peuvent faire valoir leurs droits à la retraite devrait s’élever progressivement pour atteindre 67 ans en 2028. De plus, les incitations à continuer à travailler à un âge avancé ainsi qu’à conjuguer aide à des personnes dépendantes et activité professionnelle ont été accrues (OECD, 2018c). Le « triple verrou » qui met en rapport réévaluation annuelle des pensions et le plus élevé de trois chiffres – la hausse moyenne des salaires, l’inflation des prix à la consommation ou 2,5 % – devrait alourdir la charge des retraites publiques. L’OBR (2020) montre que, si les pensions n’étaient réévaluées qu’en fonction de la hausse moyenne des salaires, les dépenses seraient minorées de 3,2 milliards GPB (0,14 % du PIB) en 2024-25 comparativement à l’application du « triple verrou ». Si ce changement était décidé, il faudrait veiller à ce que les pensions assurent un revenu décent aux retraités, en particulier à ceux qui ont accumulé peu de droits.

Dans le cadre de tout ajustement budgétaire futur, faire en sorte que le système fiscal soit favorable à la croissance et équitable et repose sur une base plus large deviendra sans doute de plus en plus important au regard de la poussée des dépenses, même si celles-ci peuvent être mieux ciblées et rendues plus efficientes. Il existera une marge pour élargir la base imposable, tout en donnant plus d’efficience à la fiscalité et en maintenant ou en augmentant le degré de redistribution, quand il apparaîtra clairement que la croissance se raffermit, (graphique 1.26). À 33.5 %, le ratio prélèvements obligatoires/PIB reste relativement bas au Royaume-Uni en comparaison de nombreux pays européens, même si les pays anglophones affichent eux aussi des ratios assez modestes (graphique 1.26). Des réexamens réguliers des impôts et des dépenses sont indispensables pour réaliser efficacement la viabilité budgétaire. Le budget de mars 2020 a lancé la Revue générale des dépenses, qui devrait s’achever à l’automne (HM Government, 2020). Elle permettra d’établir des plans de dépenses détaillés pour les services et les investissements publics, en couvrant les budgets courants pendant trois ans, de 2021-22 à 2023-24, et les budgets d’investissement jusqu’en 2024-25. Les dépenses totales des ministères seront plafonnées à 4 % au cours de la période correspondant à la revue. Il importe de commencer tôt le réexamen des dépenses publiques parce que leur réaffectation aux domaines prioritaires s’opère habituellement de façon graduelle.

Graphique 1.26. Les recettes fiscales sont inférieures à celles des pays pairs

Décomposition des recettes fiscales, 2018

1. Moyenne non pondérée de 15 pays européens : Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Irlande, Italie, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Portugal, Suède et Suisse.

2. Moyenne non pondérée de 18 pays de l'OCDE : Allemagne, Autriche, Belgique, Canada, Danemark, Espagne, Finlande, France, Irlande, Italie, Luxembourg, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Portugal, Suède, Suisse et les États-Unis.

Source : OCDE (2020), Statistiques de l’OCDE sur les recettes publiques (base de données).

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Tableau 1.11. Recommandations antérieures sur la politique budgétaire et la fiscalité

Recommandations issues d’Études antérieures

Mesures prises et évaluation actuelle

Réexaminer les recettes et les dépenses pour ouvrir la voie à de nouvelles initiatives budgétaires améliorant la productivité, par exemple en augmentant les cotisations sociales des travailleurs indépendants ou en n’indexant les retraites publiques que sur les salaires. Rechercher de nouveaux gains d’efficience dans les domaines de la santé et de l’éducation.

En 2017, le gouvernement a annoncé une rallonge de 1,3 milliard GBP pendant les exercices 2018-19 et 2019-20 pour appuyer l’introduction de la formule nationale de financement des établissements scolaires. Le ministère de l’Éducation a publié en août 2018 une stratégie de gestion de leurs ressources qui explique comment l’État travaillera avec eux pour mettre en évidence les principaux facteurs d’une gestion efficace. Dans son plan à 10 ans, le gouvernement a donné la priorité au Système national de santé (NHS). En mars 2020, il a annoncé un effort sans précédent en faveur des services publics, des entreprises et des ménages ; il procède à un suivi constant de l’effet de toutes ces mesures. 16 milliards GBP ont été alloués aux services publics par le Fonds de riposte au COVID-19, notamment au Service national de santé et aux collectivités locales engagées dans la lutte contre le coronavirus.

Aucun réexamen général de la fiscalité n’est actuellement programmé. Il importe de revoir le dosage existant des produits et des charges, en particulier dans le but de mettre fin aux allégements et exonérations dépourvus de finalité économique ou sociale. Plusieurs options d'amélioration du système fiscal existent, notamment :

Réduire les dépenses fiscales améliorerait la répartition des ressources. Selon HM Resource and Customs, les abattements et exonération d’impôt sur le revenu des personnes physiques ont représenté 34.5 milliards GBP (1.7 % du PIB) en 2018-19. En particulier, mettre fin aux abattements ou exonérations de la taxe carbone ainsi qu'au prix plancher du carbone et supprimer le taux zéro pour la TVA sur le transport de passagers permettrait de lisser la tarification du carbone entre les secteurs et les combustibles.

La taxe d'habitation pourrait être augmentée pour alourdir la fiscalité du patrimoine résidentiel. Pour l'instant, le pourcentage de la valeur du bien utilisé comme base pour le calcul de cette taxe est moins élevé pour les biens de grande valeur que pour les biens de faible valeur. Comme le recommandait le rapport Mirrlees (2011), il serait plus simple et plus efficace d'utiliser un pourcentage simple de la valeur du bien. En même temps, on pourrait en profiter pour rééquilibrer les impôts sur le patrimoine, en délaissant les droits de timbre et les taxes sur les transactions. Une telle mesure encouragerait la mobilité de la main-d'œuvre et permettrait une utilisation plus efficiente du stock de logements. La taxe d'habitation étant prélevée au niveau local, les ressources pourraient être utilisées soit pour réduire les subventions versées aux collectivités locales par l'administration centrale, soit pour financer des services rendus au niveau local qui auraient été supprimés ces dernières années.

Intégrer les droits à la retraite accumulés à l’assiette de l’impôt sur les successions permettrait d'accroître l'équité. Actuellement, lorsqu'une personne décède, son épargne-retraite n'est pas intégrée dans l'assiette de calcul des droits de succession. Cela incite à utiliser les pensions comme support d'épargne en vue de donations et favorise de manière inéquitable ceux qui héritent d'un patrimoine de retraite plutôt que d'autres formes de patrimoine, alors même que le régime de l'impôt sur le revenu et les systèmes d'assurance nationale prévoient déjà un traitement fiscal généreux pour l'épargne-retraite.

On pourrait augmenter les cotisations de sécurité sociale des travailleurs indépendants pour égaliser les règles du jeu entre eux et les salariés. Compte tenu de l'hétérogénéité de la catégorie des travailleurs indépendants, il faudra calibrer soigneusement cette hausse pour empêcher une chute sensible du revenu net (après cotisations sociales) des travailleurs désavantagés.

Poursuivre la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales peut aussi être une source de recettes. En plus de continuer à participer activement à l'initiative G20/OCDE sur la lutte contre l'érosion de la base d'imposition et le transfert des bénéfices (BEPS), le Royaume-Uni pourrait essayer d'accroître ses recettes en augmentant le nombre de vérifications " ciblées " sur les contribuables le plus susceptibles de sous-estimer leur dette fiscale ou de commettre des erreurs de déclaration substantielles (IFS, 2018).

On trouvera dans le tableau 1.12, à titre d’illustration, deux ensembles de mesures budgétaires qui favoriseraient une croissance plus forte, plus inclusive et durable dans le respect de la neutralité fiscale. Le scénario A montre qu’une hausse permanente du taux d’investissement public peut être financée par des économies, un relèvement de la taxe d’habitation, la suppression du traitement favorable des indépendants en matière de cotisations sociales et une augmentation des taxes carbone. Toutefois, le financement d’une hausse permanente des dépenses de santé de 10 milliards GBP exigerait d’autres alourdissements de la fiscalité, par exemple un doublement du relèvement de la taxe d’habitation. Le gouvernement a annoncé une réduction temporaire du droit de timbre sur les transactions immobilières afin de soutenir le marché du logement. Lui donner un caractère permanent, dans le cadre d’un dispositif prévoyant un relèvement de la taxe d’habitation, contribuerait à rééquilibrer le marché immobilier.

Tableau 1.12. Coût budgétaire à long terme de certaines recommandations

	A. Scénario de hausse de l’investissement		B. Scénario de hausse de l’investissement et des dépenses de santé
	Milliards GBP	% du PIB	Milliards GBP	% du PIB
Dépenses		-1		-1.5
Hausse des dépenses de santé			-10	-0.5
Hausse de l’investissement public	-20.3	-1	-20.3	-1
Remplacement du triple verrou par l’indexation sur les salaires	10.2	0.5	10.2	0.5
Renforcement des politiques d’activation du marché du travail	-10.2	-0.5	-10.2	-0.5
Recettes		1		1.5
Augmentation des cotisations sociales acquittées par les indépendants	5.2	0.3	5.2	0.3
Relèvement de la taxe d’habitation	8.0	0.4	17.9	0.9
Baisse du droit de timbre	-0.7	-0.03	-0.7	-0.03
Harmonisation de la tarification du carbone	6.6	0.3	6.6	0.3
Gains tirés de la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales	0.6	0.03	0.6	0.03
Coût net		0		0

Note : Un chiffre négatif correspond à un coût budgétaire. Ces estimations sont sujettes à une grande marge d’erreur. Elles ne représentent pas le gain effectif en cas de suppression de l’allégement fiscal, car elles ne tiennent pas compte des effets comportementaux. L’incidence ne tient pas compte de la variation du PIB. La hausse des cotisations sociales des indépendants les place sur un pied d’égalité avec les salariés. La majoration de la taxe d’habitation correspond à un doublement des taux pour les tranches F, G, H et E. La diminution du droit de timbre correspond à une baisse de 1 point du taux marginal de 2 %. Les produits de la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, qui sont les montants moyens figurant dans les budgets antérieurs, surestiment probablement les rentrées anticipées. L’harmonisation de la tarification du carbone met fin aux dépenses fiscales liées à la taxe sur le carbone, à son prix plancher, à la taxe pétrolière et à la TVA à taux zéro pour le transport de passagers.

Source : OCDE, calculs utilisant les estimations du coût des principaux allégements fiscaux émanant du Trésor et des douanes (estimated costs of principal tax reliefs from HM revenues and customs, https://www.gov.uk/government/statistics/direct-effects-of-illustrative-tax-changes et principal tax reliefs, https://www.gov.uk/government/statistics/main-tax-expenditures-and-structural-reliefs ; et IFS (2018), IFS Green Budget, octobre.

La lutte contre la corruption est énergique

Les indicateurs de perception de la corruption laissent penser qu’elle est faible au Royaume-Uni au regard des normes internationales (graphique 1.27 et 1.28). En 2009, le Groupe de travail de l’OCDE sur la corruption dans les transactions commerciales internationales a estimé que le Royaume-Uni avait mis en œuvre un certain nombre des principales recommandations formulées en 2017, notamment en réaffirmant le rôle de l’Office de répression des fraudes graves (« Serious Fraud Office ») et en améliorant, de manière générale, la capacité de détection et de répression de la corruption étrangère et des délits en rapport avec elle. En revanche, il a regretté qu'aucune mesure n'ait été prise à l’égard des recommandations, formulées de longue date, pour assurer l’indépendance des enquêtes et des poursuites en matière de corruption étrangère ou pour améliorer la détection au moyen de mécanismes de signalement du blanchiment des capitaux (OECD, 2019d).

Graphique 1.27. Au Royaume-Uni, on estime que la corruption est faible

Note : On trouve à la partie B l’estimation ponctuelle et la marge d’erreur. La partie D présente les sous-composants par catégorie de l’indicateur de « maîtrise de la corruption » élaboré par Varieties of Democracy Project.

Source: Partie A : Transparency International ; Parties B et C : Banque mondiale, Indicateurs mondiaux de la gouvernance ; Partie D : Institut V-Dem ; Université de Göteborg ; et Université Notre-Dame.

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Graphique 1.28. La transparence fiscale est largement conforme et les mesures de lutte contre le blanchiment des capitaux sont efficaces

Note : La partie A résume l’évaluation générale par le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales de l’échange de renseignements dans la pratique. Les examens des pairs évaluent la capacité des juridictions membres à assurer la transparence de leurs entités et dispositifs juridiques ainsi qu’à coopérer avec les autres administrations fiscales conformément à la norme convenue à l’échelle internationale. Le graphique indique les résultats du premier cycle ; un second cycle est en cours. La partie B présente les notations obtenues lors des examens de chaque membre par les pairs du GAFI en vue d’évaluer le degré de mise en œuvre des recommandations du GAFI. La notation rend compte du niveau d’efficacité des mesures appliquées par un pays pour 11 résultats immédiats. « Enquête et poursuites1 » se réfère au blanchiment des capitaux et « Enquête et poursuites2 » au financement du terrorisme.

Source : Calculs du Secrétariat de l’OCDE fondés sur des éléments fournis par le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales ; et OCDE, Groupe d’action financière (GAFI).

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Recherche d’une relation commerciale étroite avec l’Union européenne

Bien que le Royaume-Uni ait quitté l’Union européenne le 31 janvier 2020, cette décision a une incidence économique significative depuis le référendum de 2016. L’économie avait rebondi immédiatement après la crise financière et la croissance a été régulière au cours des années suivantes, mais elle ralentit sensiblement depuis 2016, surtout en raison d’une moindre progression des investissements. La gestion de la sortie du marché unique de l’UE et de l'Union douanière à la fin de 2020 et au-delà sera un facteur déterminant de la reprise.

Le Royaume-Uni est très intégré à l’Union européenne

Au Royaume-Uni, la productivité et l’emploi ont bénéficié de l’importance des échanges avec l’Union européenne (graphique 1.29). Les services représentent une grande part des exportations, quelque 45 % du total actuellement, et le pays a su tirer parti de son avantage comparatif avéré dans les services financiers (OECD, 2020h). Il dispose aussi d’avantages importants dans l’assurance ainsi que dans les services aux personnes et aux entreprises. En revanche, les secteurs où il a moins d’avantages comparatifs avérés, comme l’agriculture et la fabrication de produits métalliques, emploient une main-d’œuvre faiblement ou moyennement qualifiée.

Graphique 1.29. Les services occupent une place très importante dans les exportations britanniques

Exportations et importations de biens et services, 2018

Source : ONS (2019), « UK Balance of Payments, The Pink Book : 2019 ».

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Le maintien d’une relation commerciale étroite contribuerait à réduire le coût de la sortie du marché unique

La négociation d’accords commerciaux prend du temps. Parvenir à un accord avec l’Union européenne exige généralement 4 à 10 ans en fonction de sa complexité et de sa profondeur, compte tenu de la nécessité de consulter les pays membres (Kierzenkowski et al., 2016). Ainsi, il a fallu cinq ans pour négocier l’AECG, l’accord commercial entre l’Union européenne et le Canada.

Quitter le marché unique de l’UE et l'Union douanière entraînera une forte hausse du coût des échanges et une perturbation significative du commerce avec l’Union européenne et d’autres pays tiers avec lesquels le Royaume-Uni bénéficie actuellement des accords commerciaux passés avec l’UE ; cela augmentera les barrières aux échanges et aux investissements. Les études sur l’incidence probable de la sortie du marché unique soulignent que plus le Royaume-Uni restera intégré à l’Union européenne, moins le coût de la sortie devrait être élevé (HM Government, 2018 ; NIESR, 2018 ; Kierzenkowski et al., 2016 ; IMF, 2018). Cette analyse est conforme à la littérature économique générale sur les bienfaits de l’ouverture commerciale, notamment pour la productivité (Kim, Mourougane and Baker, à paraître).

Les négociations portent sur la réduction des « frictions » douanières et du coût des échanges de biens, tandis que le gouvernement britannique a fait part de son intention de quitter le marché unique de l’UE. L’objectif de la Déclaration politique entre l’Union européenne et le Royaume-Uni est de donner une orientation générale aux négociations commerciales futures, mais elle n’est pas juridiquement contraignante (HM Government, 2019b). Depuis le début de l’année, le Royaume-Uni et l’UE ont défini leurs positions initiales. Elles reflètent la nature sans précédent de l’accord à venir entre les deux parties, dont les normes et règles sont exactement les mêmes au début des négociations.

Le gouvernement britannique a indiqué son souhait de s'orienter vers un accord de libre-échange (ALE) avec l'Union européenne d'ici le début de l'année prochaine. Un tel accord permettrait d'éviter l'imposition de droits de douane et de quotas sur tous les biens échangés entre le Royaume-Uni et l’Union européenne. La conclusion d'un accord sans droits de douane ni quota, selon des normes convenues, dépend des négociations et de l'intérêt qu'il présente pour les économies respectives des deux parties.

Même en supposant qu’un tel accord soit conclu, il y aura plus d’obstacles techniques et sanitaires ainsi que de mesures phytosanitaires, une moindre facilitation des échanges de marchandises ainsi qu'une augmentation des barrières non tarifaires sur les services au fur et à mesure que les réglementations du Royaume-Uni et de l’UE divergeront. En outre, des règles d'origine devront être établies pour déterminer si les marchandises peuvent bénéficier d'une entrée en franchise de droits. Les exportations britanniques devront donc faire face à des coûts de mise en conformité bien supérieurs, dus à l'accroissement des contrôles douaniers et des retards au passage des frontières.

Même si les détails d’un éventuel accord sont inconnus, de nouvelles simulations utilisant le modèle METRO d’équilibre général de l’OCDE laissent penser qu’un ALE complet pourrait néanmoins entraîner à moyen terme une baisse de quelque 6,1 % des exportations du Royaume-Uni et de 7,8 % de ses importations, en comparaison de son maintien dans le marché unique de l’UE (voir Arriola et al., à paraître, pour les hypothèses sur lesquelles reposent les simulations). La perte de production totale s’élèverait à 3,5 % (graphique 1.30). Elle se situe dans la fourchette d’estimations figurant dans Kierzenkowski et al. (2016) et dans HM Government (2018). Les deux tiers environ seraient imputables à la hausse du coût des échanges et le troisième au durcissement de la réglementation sur les services. Les règles d’origine et les coûts de passage aux frontières auraient peu d’effet. Selon des calculs utilisant une Loi d’Okun, la perte de production ferait monter le taux de chômage de 1 point en moyenne dans l’ensemble des secteurs.

Graphique 1.30. L’augmentation des barrières non tarifaires et des obstacles aux échanges de services dans le cadre d’un accord de libre-échange entraînerait une baisse des revenus comparativement au maintien dans l’UE

PIB réel, différence par rapport à la situation actuelle à moyen terme

Note : Le scénario d’ALE fait l’hypothèse d’une absence de quotas et de droits de douane sur les biens, de davantage de formalités aux frontières, de l’application de règles d’origine et de l’augmentation des obstacles non tarifaires aux échanges de biens et de services. Le scénario de la « fin de la libre circulation des personnes » ajoute l’effet réglementaire sur le coût des échanges de ces mesures dans l’ALE. La « libéralisation accrue des services » suppose que le Royaume-Uni mette en œuvre une série de réformes sur la procédure de délivrance de visa, la passation des marchés publics et le contrôle des flux transfrontaliers.

Source : Arriola et al. (à paraître).

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Les effets de la sortie de l’Union européenne pourraient être accentués par un ralentissement des flux migratoires en provenance des pays de l’UE. Les autorités britanniques ont fait connaître leur intention de refondre le système d’immigration, les changements devant entrer en vigueur en 2021. Elles envisagent de mettre fin à la liberté de circulation des citoyens de l’UE, qui seront assujettis aux mêmes règles que les ressortissants des pays hors UE. Cette mesure devrait entraîner des coûts réglementaires supplémentaires dans le secteur des services, augmentant de quelque 0.7 point de PIB le coût de la sortie du marché unique. Il s’agit d’une estimation basse, car elle ne tient compte que de la hausse due à la réglementation des services en omettant les effets sur l’immigration et l’offre de main-d’œuvre.

En revanche, les pertes pourraient être en partie compensées par des changements des réglementations britanniques propices à la croissance. Au regard des critères internationaux, la performance du Royaume-Uni est relativement bonne grâce à une réglementation des services bien conçue (sauf pour les aspects concernant la circulation des personnes). Il existe une certaine marge de manœuvre en ce qui concerne le coût et la rapidité de la délivrance des visas. Il serait aussi possible d’agir sur la passation de marchés publics, les contrôles et les flux de données, mais l’application de ces réformes pourrait être difficile à court terme. Au total, les possibilités d’assouplir les restrictions sont relativement limitées. Même si l’on supposait que toutes ces réformes aient lieu, cela ne compenserait pas l’augmentation des obstacles aux échanges avec l’Union européenne : la perte de production représenterait encore 3.2 % à moyen terme.

Les perspectives de croissance du Royaume-Uni pourraient être améliorées par des accords commerciaux avec des pays non-membres de l’UE, mais de façon limitée. Cinq ont déjà été signés avec des pays ou des régions hors UE. Certains autres sont en bonne voie, mais pour la plupart, la négociation en est au stade préliminaire. Ces accords ne seront sans doute guère avantageux comparativement à l’appartenance à l’UE compte tenu de la forte intégration actuelle de l’économie britannique à l’Union européenne, de son éloignement vis-à-vis d’autres pays et du grand nombre d’accords préférentiels que l’Union européenne a conclus depuis une dizaine d’années et auxquels le Royaume-Uni n’aura plus accès. À peu près 41 % du commerce de marchandises de l’UE avec le reste du monde sont couverts par des accords préférentiels quand on inclut les accords récents avec le Canada, le Japon, Singapour, le Vietnam ou celui non encore appliqué avec le Mercosur (European Commission, 2019).

Les effets des nouveaux accords commerciaux varieront selon les secteurs et les régions.

Sortir du marché unique pour conclure un accord de libre-échange aurait des conséquences très diverses selon les secteurs en fonction de leur degré d’ouverture, de leur sensibilité aux changements des politiques publiques et d’autres différences structurelles. Dans le secteur des biens, la construction automobile, les pièces détachées, les équipements de transport et, dans une moindre mesure, l’industrie pharmaceutique connaîtraient les plus fortes baisses d’exportations (graphique 1.31). On peut l’expliquer par la profonde intégration du Royaume-Uni aux chaînes d’approvisionnement dans ces branches. Dans les services, la perte de production irait de 2 à 7 % à moyen terme et dépasserait 3 % dans des activités essentielles telles que la finance, les services aux entreprises, la communication et la construction. Bien que ces baisses apparaissent moindres en termes relatifs, elles représentent un manque à gagner important du fait du poids de ces secteurs dans l’économie britannique. Les salariés seraient affectés de façon inégale. Le taux de chômage s’élèverait de 2.4 points dans le secteur de la construction automobile, des pièces détachées et des équipements de transport. À l’extrême opposé, il n’y aurait presque aucune incidence dans le secteur des ressources naturelles.

Graphique 1.31. Les pertes d’exportations et d’importations varient selon les secteurs

Différence avec le scénario de référence, exportations et importations à moyen terme

Source : Arriola et al. (à paraître).

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La sortie du marché unique de l’UE devrait avoir des effets différenciés selon les régions en fonction de leur degré d’ouverture, de la composition de leurs échanges et de l’intensité de l’emploi (graphique 1.32). Le nord-est et le nord de l’Angleterre et le Pays de Galles pâtiront particulièrement de la contraction attendue des échanges de produits manufacturés due au passage à un ALE. Londres et le sud de l’Angleterre sont les zones les plus exposées à une perturbation des échanges de services. Elles sont aussi les régions qui attirent à peu près la moitié des projets d’IDE et où l’emploi est concentré. L’ampleur du choc sur le plan régional dépendra beaucoup du résultat des négociations sur les services financiers et les équivalences. Thiessen et al. (2019) montrent que la sortie de l’Union européenne risque d’accentuer les disparités régionales.

Graphique 1.32. L’exposition des régions britanniques en matière d’exportations et d’emploi diffère

Note : Les zones NUTS1 du Royaume-Uni sont le Pays de Galles, l’Irlande du Nord et les neuf régions anglaises.

1. Elles comprennent les machines et les transports ainsi de divers produits manufacturés.

2. Fondées sur les estimations expérimentales de l’ONS sur les exportations de services en 2017 qui utilisent plusieurs sources de données, notamment l’enquête sur les échanges internationaux de services (EEIS), l’enquête internationale auprès des passagers (EIP) et d’autres sources nationales sur les services non tirées d’enquêtes.

3. L’emploi se rapporte à la somme des salariés, des indépendants, des stagiaires aidés par l’État et des agents de la fonction publique.

Source : HM Revenue & Customs (2020), « Regional trade statistics first quarter 2020 : accompanying tables », juin ; ONS (2019), « Regional gross value added (équilibrée) par secteur : toutes régions NUTS, décembre ; ONS (2019), « International exports of services from subnational areas of the UK : 2017 », septembre ; et ONS (2020), « JOBS05 Workforce jobs by region and industry (corrigés des variations saisonnières)», juin.

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Assurer l’accès aux marchés de services est la clé d’un bon résultat

L’accès aux marchés, élément crucial pour une économie fondée sur les services comme le Royaume-Uni, favorisera la création d’emplois. Les obstacles aux échanges et à l’entrée d’entreprises étrangères ont en général été réduits dans le secteur des services, en particulier avec les pays européens. Les recherches effectuées pour la réalisation de cette Étude laissent penser qu’un durcissement des obstacles aux échanges et à la concurrence à l’égard du Royaume-Uni, à partir du niveau actuellement bas pour les échanges intra-communautaires pour atteindre les niveaux auxquels font face les pays non-membres de l’UE, pourrait abaisser à long terme de 3 à 5 % la productivité de la plupart des services. L’effet varierait selon les secteurs, les plus pénalisés étant les transports et l’entreposage, les activités scientifiques et techniques professionnelles ainsi que la finance et l’assurance.

La couverture des services par les accords commerciaux s’est étendue au fil du temps, en particulier ceux de nature financière (encadré 1). Il est difficile d’arriver à un accord sur les services, car leurs échanges sont davantage influencés par la réglementation et les normes nationales que par la politique commerciale ; en outre, les procédures de reconnaissance mutuelle prennent beaucoup de temps. Pour être conformes à l’OMC, les accords régionaux doivent s’appliquer à la plupart des échanges de services (par exemple une proportion élevée des échanges et le mode de prestation ne doivent pas être réservés à des secteurs spécifiques) et ne pas créer de nouveaux obstacles aux pays qui n’y participent pas.

Parallèlement aux négociations pour trouver un accord global avec l’Union européenne, le Royaume-Uni pourrait chercher à donner un nouvel élan à l’Accord multilatéral sur le commerce des services (ACS) pour faciliter l’accès aux marchés de services. L’ACS comporte les dispositions essentielles de l’AGCS et vise à ouvrir les marchés et à améliorer les règles dans des domaines tels que la délivrance de licences, les services financiers, les télécommunications, le commerce en ligne, le transport maritime et les professionnels très qualifiés qui se rendent temporairement à l’étranger pour fournir un service. Cet accord, qui couvre 70 % des échanges mondiaux de services, fait actuellement l’objet de négociations entre 23 membres, dont l’Union européenne, qui jouent un rôle essentiel pour faire progresser sensiblement la facilitation d’accès aux marchés.

Encadré 1.8. Accords commerciaux conclus au 21^e siècle

Cet encadré présente certains accords commerciaux préférentiels récents pour mettre en évidence leurs aspects innovants plutôt que pour en faire une description générale. Il s’agit de l’Accord économique et commercial global (AECG, entre le Canada et l’Union européenne), de l’Accord de partenariat économique UE-Japon (APE UE-Japon), de l’Accord entre les États-Unis, le Mexique et le Canada (USMCA), de l’Accord de partenariat sur l’économie numérique (DEPA, entre la Nouvelle-Zélande, le Chili et Singapour) et de l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste (CPTPP, entre 11 pays de la région Asie-Pacifique : Nouvelle-Zélande, Australie, Brunei Darussalam, Canada, Chili, Japon, Malaisie, Mexique, Pérou, Singapour et Vietnam). Ces accords vont au-delà des dispositions habituelles en matière de traitement tarifaire préférentiel et comportent souvent des engagements sur les services, l’investissement, la concurrence, les subventions et les questions de réglementation. Ils se réfèrent en général aux spécificités des régimes en vigueur plutôt qu’à des clauses de l’AGCS.

Couverture sectorielle

Bien que la couverture des secteurs de services se soit améliorée par rapport à la première génération d’accords commerciaux, environ la moitié des accords porte surtout sur les échanges de biens. Selon l’Organisation mondiale du commerce (OMC), des 304 accords en vigueur, 150 concernent les biens, 152 les biens et les services et 2 les services seulement.

L’AECG et l’APE UE-Japon garantissent une certaine ouverture des marchés de services, en particulier les services financiers, postaux, de télécommunication et de transport. S’agissant des services financiers, l’accès au marché du Canada dans le cadre de l’AEGC se limite à un petit nombre de services transfrontaliers, ce qui, hormis l’intermédiation des assurances et la gestion de portefeuille, est quasiment identique aux engagements de l’UE sur le principe de la nation la plus favorisée qui s’appliquent aux services dans l’AGCS. L’APE UE-Japon prévoit des dispositions sur les nouveaux services financiers, les organisations auto-réglementées, les systèmes de paiement et de compensation, la transparence ainsi que des règles régissant les services d’assurance proposés par les entités postales. Beaucoup de ces dispositions sont fondées sur des règles élaborées dans le cadre de l’OMC.

La plupart des accords commerciaux encouragent en termes généraux les pays à reconnaître mutuellement leurs règles afin de coopérer et échanger des renseignements. Sur ce point, tant l’AEGC que l’APE UE-Japon prévoient un dispositif de reconnaissance des qualifications de certaines professions réglementées.

L’APE UE-Japon comporte les dispositions les plus ambitieuses en matière de libre circulation des personnes à titre professionnel négociées jusqu’à présent par l’Union européenne. Elles portent sur toutes les catégories traditionnelles, comme les personnes transférées au sein de leur société, celles voyageant en vue d’investissements, les prestataires de services contractuels et les professionnels indépendants, mais également de nouvelles catégories comme les visiteurs commerciaux et les investisseurs faisant un bref séjour.

Investissement

La plupart des accords comportent des dispositions de base sur l’investissement. L’AECG et l’APE UE-Japon reprennent et renforcent les engagements de l’OMC concernant les droits de la propriété intellectuelle, conformément aux règles de l’UE. L’USMCA prolonge la durée des droits de reproduction à 70 ans après le décès de l’auteur (au lieu de 50 pour l’ALENA)

Réglementation

La plupart des accords instaurent de bonnes pratiques réglementaires horizontales et/ou une coopération réglementaire internationale, ce qui représente un engagement accru en faveur de la qualité et de la cohérence réglementaires (Kauffmann and Saffirio, 2019).

Clauses progressives

La plupart des pays incluent désormais dans leurs accords commerciaux des clauses relatives à la protection et à la politique sociales. Ces dispositions progressives ont pour but d’établir des normes minimales de protection plutôt que d’harmoniser des législations divergentes. Le CPTPP en particulier comporte des engagements juridiquement exécutoires en faveur de normes strictes sur le plan de la main-d’œuvre et de l’environnement. C’est le moyen de garantir que les pays membres mettent en place des législations et des pratiques régissant les salaires et la sécurité au travail. L’AECG contient aussi des engagements contraignants sur la protection de l’environnement et les droits des travailleurs, tandis que l’APE UE-Japon consacre un chapitre complet au développement durable. Les États-Unis sont à l’origine de ce qui peut être considéré comme une référence en matière de suivi et de communication sur l’application des dispositions des accords commerciaux régionaux concernant l’environnement (George and Yamaguchi, 2018).

Marchés publics

L’AECG prévoit une ouverture significative des marchés publics canadiens, y compris aux échelons provinciaux et locaux qui en représentent une part importante dans ce pays. L’APE UE-Japon donne aux entreprises de l’UE l’accès aux marchés publics de 54 grandes villes japonaises et supprime les obstacles à l’obtention de marchés dans le secteur des chemins de fer au niveau national.

Commerce électronique

L’USMCA et le CPTPP ont enrichi leurs dispositions sur les échanges électroniques et le commerce en ligne. Le premier prohibe, par exemple, les droits de douane sur la musique et les livres électroniques et stipule que les entreprises opérant sur Internet ne peuvent être tenues responsables des contenus produits par leurs utilisateurs. En janvier 2020, l’Union européenne et le Japon ont convenu d’autoriser entre eux la circulation libre et sécurisée de données personnelles. DEPA tient compte de tous les aspects de l’économie numérique susceptibles de favoriser les échanges (par exemple la protection des consommateurs et des données).

Source : Commission européenne (2019), sites Internet de l’USMCA, de l’AGSC, du CPTPP et du DEPA.

Veiller à conserver la flexibilité du système d'immigration

La crise du COVID-19 a réduit temporairement la circulation des personnes et les migrations. Toutefois, dans le contexte du Brexit, le gouvernement britannique avait annoncé avant la pandémie une refonte du régime d’immigration d’ici 2021. Il s’est engagé à mettre fin à la libre circulation des ressortissants de l’UE, qui seront soumis aux mêmes règles que ceux des pays hors UE. Il va mettre en place un système à points pour les travailleurs les plus qualifiés, les travailleurs ayant une certaine qualification, les étudiants ainsi qu’une série de filières professionnelles réservées à des profils spéciaux, par exemple les dirigeants et les innovateurs du monde entier. Le gouvernement a aussi abaissé le niveau de salaire exigé des migrants dans la filière des travailleurs qualifiés ainsi que les qualifications requises. Toutefois, aucune filière générale n’est prévue pour les travailleurs peu qualifiés ou temporaires. En juillet 2020, il a dévoilé une procédure accélérée prévoyant des frais réduits pour les médecins, les infirmières et les autres personnels de santé « qualifiés », mais, point notable, pas pour les travailleurs sociaux. La liste précise des professions pour lesquelles il n’y a pas suffisamment de travailleurs résidents pour satisfaire la demande et qui bénéficieront d’un traitement préférentiel n’a pas encore été rendue publique.

Graphique 1.33. L’immigration de travail en provenance de l’Union européenne a fortement diminué

Migration nette vers le Royaume-Uni pour des motifs d’emploi, par nationalité¹

1. Par « motifs d’emploi », on entend « un travail précis » ou « la recherche d’un travail ».

Source : ONS (2020), « Provisional long-term international migration estimates », août.

Statlink

La composition de l’immigration internationale nette évolue depuis 2016 : la part des immigrés à la recherche de de travail non ressortissants de l’UE augmente, alors que l’immigration nette en provenance des pays de l’UE ralentit (graphique 1.33). Les migrants provenant de l’UE, y compris les étudiants, représentent encore une part importante de la main-d’œuvre dans certaines activités. Les changements des règles d’immigration auront probablement des répercussions différentes selon les régions et les secteurs. Il est probable, par exemple, que l’hôtellerie-restauration et l’aide aux personnes, qui dépendent très fortement des migrants de l’UE, seront aussi particulièrement touchées à court et moyen terme. En cas de ralentissement sensible de l’immigration en provenance de l’UE, il serait judicieux de réactiver les dispositifs à court terme existants ou d’en créer qui soient similaires, afin de remédier à la pénurie de main-d’œuvre dans des secteurs comme l’aide aux personnes ou l’hôtellerie-restauration ou dans les régions très dépendantes de cette immigration.

L’expérience de l’OCDE laisse penser qu’aucun modèle d’immigration n’est supérieur (OECD, 2018e ; OECD, 2019d). Les pays appliquant un système à points qui semble avoir bien fonctionné sont aussi ceux où il est possible de modifier facilement les paramètres (Canada, Australie). Ainsi, il semble que le modèle canadien ait fait preuve d’une plus grande flexibilité dans la gestion de la sélection et des demandes, d’une bonne réactivité aux besoins du marché du travail et des régions et de rapidité dans le traitement des candidatures (OECD, 2019d). Il faudra faire en sorte que le système migratoire britannique fasse preuve d’une flexibilité analogue. À cet égard, il est utile que la Déclaration politique détaillant les principales caractéristiques du nouveau système d'immigration fasse référence aux possibilités d'adapter certaines filières (par exemple celle destinée aux étudiants étrangers) à l’évolution du contexte mondial.

Préserver le rôle financier international de la cité de Londres

Londres est un grand centre financier international où existent, comme à New York, les marchés financiers les plus profonds du monde. Il bénéficie d’une réglementation favorable, d’une main-d’œuvre bien qualifiée et d’un effet de taille (Financial Centres Futures, 2020). En outre, il procure aux investisseurs européens des services d’intermédiation financière et joue pour les pays non-membres de l’UE le rôle d’une porte d’entrée qui leur permet d’accéder aux marchés européens. Bien que le secteur financier et des assurances du Royaume-Uni reste une plateforme d’importance majeure, certains signes montrent qu’il a déjà perdu une partie de son caractère central depuis la crise financière (Criscuolo and Timmins, 2018). Les gains de productivité dans le secteur financier reculent depuis la crise financière, mais les niveaux de productivité mesurés y restent plus élevés que dans la plupart des autres secteurs de services. Un redéploiement s’opère manifestement vers les pays de l’UE, notamment depuis 2016, et certaines autres places financières européennes s’activent pour attirer des services financiers.

Au terme de la période de transition et dans le cadre de l’accord de libre-échange envisagé à partir de 2021, les institutions financières situées au Royaume-Uni perdront les « passeports » qui permettent aux sociétés régies par la réglementation britannique de proposer des services financiers dans l’ensemble de l’Union européenne et déterminent le traitement prudentiel de leurs expositions. La possibilité d’opérer sur les marchés de l’UE sera régie par les accords d’équivalence plus restrictifs réservés aux pays tiers, comme il est dit dans la Déclaration politique, sauf si un accès amélioré aux marchés financiers de l’UE est convenu entre le Royaume-Uni et l’Union européenne.

Contrairement au passeport financier, l’équivalence peut être retirée en cas de divergence entre la législation et les pratiques de surveillance de l’Union européenne et celles d’un pays tiers. De plus, la législation de l’UE ne prévoit pas l’équivalence pour tous les services financiers (les activités de banque commerciale de gros et de détail, par exemple). Cela incite les entreprises du secteur à transférer leurs activités vers un pays de l’UE pour continuer à bénéficier du système de passeport. Les conséquences économiques et budgétaires pourraient être importantes puisque que les recettes fiscales tirées de ces activités reviendraient aux pays de l’UE. HM Government (2018) estime que la perte du passeport financier fera augmenter de 13 % le coût des services financiers si le Royaume-Uni conclut un ALE moyen avec l’Union européenne. La Cité pourrait en définitive réorienter ses activités pour s’adapter au contexte post-Brexit, mais les moyens d’y parvenir ne sont pas clairs. À l’avenir, certains aspects du cadre réglementaire et institutionnel britannique resteront sans doute attractifs. Il s’agit notamment de la tradition juridique bien ancrée qui protège les droits des créanciers et des actionnaires ainsi que d’une fiscalité et d’une réglementation de l’emploi avantageuses pour le secteur financier.

Au total, les conséquences de la sortie de l’Union européenne varieront probablement selon les activités et les sociétés de services financiers. Dhingra and Simpson (2019) prévoient que l’intermédiation financière subira les plus lourdes pertes en termes relatifs. La banque de gros dépend beaucoup du passeport financier, alors que les assurances opèrent déjà par l’intermédiaire de filiales ayant une personnalité juridique distincte (EU Parliament, 2017). Enfin, pour certains services financiers, la perte éventuelle d’opérations spécifiquement liées à l’UE pourrait être atténuée par la dimension et la liquidité du marché de Londres. C’est l’un des marchés primaires pour les transactions de gré à gré sur produits dérivés, ce qui explique l’importance de sa part dans les opérations sur les dérivés de change et de taux d’intérêt. Les autorités britanniques cherchent à obtenir des conditions juridiquement contraignantes pour l’accès aux marchés et l’équité de la concurrence, dans le but de créer un environnement prévisible et transparent pour les services financiers transfrontaliers (HM Government, 2020b). Le maintien de relations étroites avec l’Union européenne et la dissipation des incertitudes sur la nature de l’accord – aussi rapidement que possible – contribueront à réduire le coût de la perte du passeport financier.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	RECOMMANDATIONS (Principales recommandations en gras)
Passer des mesures prises dans l’urgence à un programme de relance de la croissance
L’économie s’est fortement contractée durant la crise du COVID-19. Certaines activités sont maintenant reparties à la hausse, mais la demande globale ne devrait se redresser que progressivement. Il existe d'importants risques de dégradation par rapport aux prévisions qui sont liés à la pandémie de COVID-19 et à une sortie désordonnée du Marché unique européen, La politique monétaire a été assouplie. Le gouvernement rapidement mis en place tout un éventail de mesures de soutien économique à destination des entreprises et des travailleurs, qui ont été ajustées et étendues en juillet 2020.	Faire en sorte de proposer des mesures de soutien budgétaire adaptées, en tant que de besoin, en se fondant sur les évolutions épidémiologiques et économiques, tout en veillant à ne pas empêcher la réaffectation de ressources vers les entreprises et les secteurs présentant les meilleures perspectives de croissance. Envisager d'introduire des mesures plus ciblées. Continuer d'augmenter les dépenses consacrées aux politiques actives du marché du travail pour les travailleurs licenciés et peu qualifiés. Dans la répartition de la hausse prévue de l’investissement public, donner la priorité aux infrastructures numériques, en particulier dans les régions défavorisées. Veiller à la bonne gouvernance des investissements dans les infrastructures. Conserver une politique monétaire accommodante jusqu’à ce que des signaux clairs de tensions sur les prix apparaissent. Examiner le soutien aux entreprises et donner la priorité aux mesures s’adressant aux entreprises confrontées à des besoins de financement temporaires. Suivre attentivement la situation et réduire progressivement les garanties de l’État sur les nouveaux prêts pour revenir à des normes de crédit prudentes. Améliorer les normes de crédit pour permettre la poursuite du changement structurel, et mettre en place un mécanisme de résolution rapide des créances douteuses couvertes par des garanties de l’État pour accélérer la réallocation des fonds.
L'économie du Royaume-Uni est profondément intégrée à l’Union européenne et la sortie du Marché unique de l’UE va entraver les échanges. Les services représentent une part importante des échanges, mais jusqu’à présent, les négociations ont surtout porté sur les biens.	Maintenir à une faible niveau les obstacles aux échanges et à l’investissement avec l’Union européenne et d’autres partenaires, en particulier en ce qui concerne l’accès aux marchés des secteurs de services, y compris de services financiers. Mieux communiquer sur ce que signifierait une sortie sans accord de l’Union européenne. Préparer des soutiens ciblés aux entreprises et aux travailleurs susceptibles d’être les plus touchés. Mettre en place des mesures de facilitation des échanges pour atténuer les perturbations à la frontière.
Promouvoir une reprise durable
Les gains de productivité sont inférieurs à ce qu’ils ont été pendant des cycles conjoncturels passés et à ceux observés dans d'autres pays de l’OCDE. Le faible niveau de l’investissement et la lenteur de l’innovation contribuent à la modestie des gains de productivité. Le cadre de la concurrence est bien conçu, est le Royaume-Uni est actuellement l’un des pays où la réglementation des entreprises est le moins restrictive. Ce cadre devra être affiné pour s’adapter à un environnement en évolution rapide. Les règles strictes en matière d’occupation des sols empêchent une allocation efficiente de l’offre de logements.	Assurer la continuité du soutien public via la Stratégie industrielle, qui repose sur une approche multidimensionnelle visant à stimuler l’investissement, l’innovation et les compétences en vue de favoriser la hausse de la productivité. Affiner le cadre de la concurrence pour l’adapter à l'économie numérique, en favorisant la mobilité des données personnelles et les standards ouverts et en adoptant une approche plus large de l’évaluation des fusions comprenant une évaluation de leur impact économique global. Assouplir les règles en matière d’occupation des sols afin de rechercher un juste équilibre entre l’amélioration de la répartition des ressources et les préoccupations d’ordre environnemental et social.
La proportion de travailleurs sous-qualifiés est l’une des plus élevées de tous les pays de l’OCDE. La participation aux programmes d'apprentissage tout au long de la vie est en recul. Les dépenses allouées à la formation des adultes sont peu élevées. Malgré la mise en place d'un nouveau système d'apprentissage, le nombre total d’entrées dans des formations de ce type est en baisse.	Développer les compétences numériques des travailleurs peu qualifiés, notamment en continuant d'accroître les dépenses publiques consacrées à la formation. Mieux cibler le système d’apprentissage pour favoriser l’accès des travailleurs peu qualifiés à cette filière de formation. Instaurer des programmes individuels ciblés à l’intention des travailleurs à bas salaires et peu qualifiés pour améliorer leurs perspectives de formation tout au long de la vie.
Le mécanisme de « crédit universel » (Universal Credit) vise à remplacer plusieurs prestations sociales, mais l’importance donnée aux sanctions peut avoir un impact négatif en n’incitant pas à trouver des emplois de qualité. Certains travailleurs indépendants bénéficient d’avantages fiscaux considérables par rapport aux salariés.	Veiller à ce que les obligations de recherche d’emploi prévues dans le système de « crédit universel » ne soient pas assorties de sanctions pécuniaires trop strictes. Continuer de réduire l’écart entre la fiscalité des travailleurs indépendants et celle des salariés.
La crise provoquée par le COVID-19 va entraîner des pertes d’emploi généralisées et la pauvreté va se répandre. Le salaire minimum augmente à un rythme rapide et il est aujourd’hui l’un des plus élevés d’Europe. La pauvreté frappe tout particulièrement les ménages sans emploi et monoparentaux.	Recourir à des prestations liées à l’exercice d’un emploi judicieusement conçues pour aider les personnes à faible revenu plutôt que de continuer à relever fortement le salaire minimum.
La crise du COVID-19 a eu pour effet d'amplifier les inégalités entre les sexes. Le taux d'activité des femmes pâtit du coût élevé de la garde d’enfants.	Déployer des efforts plus grand pour abaisser le coût d’une offre de qualité pour l'accueil de jeunes enfants.
Les émissions de carbone ont diminué considérablement et la crise offre l’occasion d’accélérer la transition vers une économie décarbonée. Le Royaume-Uni n’est pas en passe d'atteindre zéro émission nette d’ici à 2050. Les dépenses écologiques qui ont été annoncées pour soutenir la reprise sont d'une ampleur limitée.	Poursuivre les efforts visant à réduire les émissions dans le secteur des transports. Aligner la tarification du carbone entre les secteurs et les combustibles et supprimer les incitations à développer les gisements de pétrole et de gaz. Continuer de prendre dument en compte la précarité énergétique.
Assurer la viabilité à long terme dans le monde de l’après-pandémie
Le ratio dette publique/PIB devrait atteindre des niveaux historiquement élevés. Les pressions liées au vieillissement de la population s’intensifient. Le système actuel de revalorisation des retraites (mécanisme du « triple verrou ») va se révéler coûteux à l’avenir. Il est possible d'améliorer l’efficience et l’équité du système fiscal. Un examen des dépenses a été lancé ; en revanche, le dernière examen du système fiscal remonte à 2011.	Une fois que la reprise sera bien ancrée, s'attaquer au déficit structurel subsistant et placer le ratio dette publique/PIB sur une trajectoire descendante. Remplacer le mécanisme du « triple verrou » par une indexation des pensions sur le salaire moyen et veiller à ce que les retraités les plus pauvres puissent disposer d'un revenu suffisant. Mener à bien un examen exhaustif du système fiscal et des dépenses et élargir la base d'imposition pour financer des objectifs sociaux, une fois que la reprise sera fermement sur les rails.
Les règles budgétaires sont complexes et ne permettent pas de disposer d’orientations à moyen terme. Un examen du cadre budgétaire est prévu pour l’automne.	Mettre en place un cadre stable à moyen terme afin d’améliorer les orientations en direction des responsables des politiques publiques et des marchés.

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