Études économiques de l'OCDE : Suisse 2022

Résumé

L’économie va se redresser, mais certains secteurs et certaines catégories de travailleurs ont été durement touchés

La pandémie de COVID-19 reste une source d’incertitudes et d’enjeux. Le nombre de contaminations a recommencé à augmenter fortement à la fin de 2021 et l’apparition d’un nouveau variant a assombri la perspective d’une sortie rapide de la pandémie. La campagne de vaccination s’est une nouvelle fois accélérée sous l’effet des injections de rappel, mais la proportion de personnes vaccinées demeure inférieure à celle de nombreux pays comparables de l’OCDE. Les principales restrictions imposées à la vie économique ont en grande partie été levées au cours de l’année 2021, stimulant l’activité économique. Cela étant, les incertitudes demeurent fortes.

L’économie suisse s’est montrée relativement résiliente. Des entreprises compétitives à l’international, une main-d’œuvre hautement qualifiée et le poids relativement modeste des activités d’hébergement et de loisirs dans l’ensemble de l’activité sont autant de facteurs qui ont contribué à atténuer les retombées négatives des mesures prises pour endiguer la pandémie. Les autorités ont pris rapidement des mesures généreuses pour soutenir les revenus et la liquidité, tandis que le niveau élevé de confiance dont bénéficient les pouvoirs publics et la grande efficacité du système de santé permettaient des mesures de confinement moins draconiennes.

Graphique 1. L’économie suisse s’est montrée relativement résiliente.

PIB réel, indice T4 2019 = 100

Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.

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L’activité économique a retrouvé son niveau d’avant la crise au premier semestre de 2021. Le PIB a chuté 2.5% en 2020 (chiffre corrigé des effets de calendrier), sous l’effet de la limitation drastique de l’activité dans les secteurs nécessitant de nombreux contacts et de la restriction de la consommation privée. Le niveau élevé des incertitudes a pesé sur l’investissement. Cependant, la hausse du chômage est restée modeste, grâce aux mesures de soutien public, notamment à l’extension du dispositif de chômage partiel. La levée des restrictions liées à la pandémie à compter du printemps 2021 a entraîné un redémarrage rapide de l’activité, mais les contraintes affectant l’offre internationale et les nouvelles tensions dues à la pandémie ont pesé sur la reprise.

L’impact de la crise a été très différent selon les secteurs, les entreprises et les travailleurs. Les secteurs moins concernés par les mesures de distanciation, ou encore ceux qui ont pu s’adapter facilement aux possibilités offertes par l’accélération de la transformation numérique, se sont rétablis rapidement après la première vague. D’autres activités, plus largement dépendantes des contacts directs, ont en revanche dû se plier à des restrictions assez lourdes, pendant près d’une année pour certaines d’entre elles. Cette situation a eu un impact disproportionné sur les travailleurs peu à moyennement qualifiés et faiblement rémunérés, compte tenu de leur forte présence dans les secteurs concernés. Le risque existe que les préférences des consommateurs aient évolué et que la demande de certains biens et services reste déprimée de façon plus permanente, nécessitant des restructurations et des transitions professionnelles dans les années à venir.

Tableau 1. L’activité économique a renoué avec ses niveaux d’avant la crise

Taux de croissance, sauf indication contraire	2021	2022	2023
Produit intérieur brut (PIB)	3.5	3.0	1.8
Taux de chômage (% de la population active)	5.1	4.8	4.6
Indice des prix à la consommation	0.6	1.1	0.8
Solde financier des administrations publiques (% du PIB)	-2.3	0.2	0.8

Source : Établi à partir de la base de données des Perspectives économiques de l’OCDE n° 110 avec des chiffres révisés pour certaines variables.

Le ciblage des mesures de soutien public devrait être de plus en plus resserré pour viser uniquement les entreprises et catégories vulnérables les plus touchées par la crise

La politique monétaire est restée expansionniste. Le taux directeur a été maintenu à -0.75% et le volant de fonds propres contracyclique applicable aux prêts hypothécaires a été désactivé au début de 2020 pour soutenir le crédit. Au printemps 2020, la Banque nationale suisse (BNS) a mis à disposition une facilité de refinancement destinée à compléter le programme de garanties publiques des prêts aux entreprises (crédits COVID-19). La BNS est par ailleurs intervenue régulièrement sur le marché des changes pour lutter contre les tensions exercées sur le franc suisse en tant que valeur-refuge et les pressions déflationnistes pouvant en résulter.

Les risques ont augmenté dans le secteur financier. Le caractère approprié des volants de fonds propres et de liquidités du système financier suisse ont contribué à la stabilité. Cependant, des défauts de paiement et des corrections de marché pourraient se concrétiser plus tard seulement, lorsque les aides massives des pouvoirs publics, en Suisse et à l’étranger, auront été supprimées. Les tests de résistance mettent en évidence une résilience globale, mais plusieurs institutions prises individuellement risquent de voir leurs fonds propres s’épuiser en cas de choc négatif. Les déséquilibres ont continué de s’accumuler sur le marché de l’immobilier résidentiel, en partie en tant qu’effet collatéral de la faiblesse des taux d’intérêt, faisant augmenter les risques.

La situation budgétaire reste saine. L’ampleur des crédits d’urgence et la baisse sensible des recettes budgétaires ont conduit à un déficit des finances publiques. On estime qu’en 2020 comme en 2021, le coût total des dépenses budgétaires extraordinaires liées à la pandémie va représenter environ 2.4 % du PIB. La situation budgétaire reste néanmoins très solide : la dette brute des administrations publiques ressortait à 44 % du PIB en 2020, et la dette nette est négative. Les taux d’intérêt des nouvelles émissions de dette restent extrêmement bas.

La politique budgétaire devra rester accommodante jusqu’à ce que la reprise soit fermement engagée. La solidité de la situation budgétaire et le faible niveau de la dette publique s’inscrivent dans le cadre de la règle fédérale du frein à l’endettement et des règles budgétaires cantonales. Cela étant, le cadre fédéral, dans sa configuration actuelle, risque d’impliquer un durcissement trop prématuré de leur politique budgétaire au sens où il prescrit que les dépenses extraordinaires liées au COVID-19 soient compensées sur une période relativement courte. Or, un resserrement budgétaire prématuré pourrait compromettre la reprise, et devrait donc être évité.

Graphique 2. La situation budgétaire reste saine malgré l’expansion budgétaire observée pendant la crise

Administrations publiques, % du PIB

Source : Base de données des Perspectives économiques de l’OCDE.

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Les entreprises les plus affectées et les personnes vulnérables continueront d’avoir besoin d’un soutien ciblé des pouvoirs publics. Les financements par emprunt et les garanties de crédit ont permis d’alléger les contraintes financières immédiates. De nombreuses entreprises pourraient toutefois voir leur bilan se détériorer pour cause de faible rentabilité et d’augmentation de leur endettement. De la même façon, les travailleurs de certains secteurs risquent de se retrouver au chômage en grand nombre en cas de retrait prématuré des mesures de soutien.

L’un des principaux enjeux va consister à apporter un soutien suffisant aux entreprises viables tout en aidant les travailleurs licenciés à trouver de nouveaux emplois. Réduire la voilure du dispositif de chômage partiel et demander aux entreprises d’en supporter une partie du coût de plus en plus importante peut constituer un moyen efficace de soutenir les entreprises viables qui en ont besoin, en évitant parallèlement de repousser les suppressions d’emplois dans celles qui ne le sont pas. Des politiques actives du marché du travail plus efficaces peuvent aider les travailleurs licenciés à retrouver un emploi ou à acquérir de nouvelles compétences. Recourir plus largement à des mécanismes financiers pour inciter les chômeurs à trouver du travail serait notamment bénéfique pour les jeunes travailleurs peu qualifiés et les étrangers. En outre, limiter les freins au recrutement de travailleurs âgés contribuerait à stimuler l’emploi.

Renforcer la compétitivité pour rehausser la productivité et la croissance

Il est indispensable de dynamiser la croissance de la productivité pour préserver à l’avenir des niveaux de vie élevés. La Suisse figure parmi les pays de l’OCDE les plus performants pour ce qui est de la productivité du travail, mais les gains en la matière ont ralenti fortement depuis les trois dernières décennies. Des améliorations de productivité s’imposent pour contrer les conséquences du vieillissement de la population sur la croissance du PIB par habitant.

Graphique 3. La croissance de la productivité a ralenti

Productivité du travail (PIB réel par personne occupée), 1995 = 100

Source : OCDE, base de données sur la productivité.

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Des obstacles à une concurrence libre et ouverte sur le marché intérieur subsistent. La concurrence sur le marché intérieur reste entravée par les frontières cantonales. Les charges administratives pesant sur les start-ups sont plus élevées que dans les pays les plus performants, et la résolution des litiges commerciaux demande beaucoup de temps. Le cadre de contrôle des fusions demeure trop permissif, et les actions civiles contre les ententes sont rares, compte tenu de la complexité des procédures et de la brièveté des délais de prescription. L’implication de l’État dans l’économie, notamment dans les secteurs de réseaux, et la situation avantageuse dont jouissent de nombreuses entreprises publiques, ont pour effet de réduire la concurrence.

Il faut abaisser les obstacles aux échanges et assurer un accès continu aux marchés mondiaux. Certains secteurs restent protégés de la concurrence internationale, notamment l’agriculture et certains secteurs de services, ce qui est néfaste pour la productivité. La Suisse limite par ailleurs les entrées d’investissement direct étranger, essentiellement sous la forme de restrictions aux prises de participations. Le partenariat entre la Suisse et l’UE risque également de s’éroder au fil du temps, si certains des accords bilatéraux ne sont pas renouvelés. Faire en sorte de continuer à offrir un cadre stable aux relations économiques avec l’UE permettrait de garantir un accès et une exposition concurrentielle au partenaire commercial le plus important de la Suisse, permettant ainsi d’augmenter la productivité et la croissance.

Garantir une utilisation efficace des ressources pour renforcer la durabilité et l’inclusion

La Suisse est parvenue à découpler sa croissance économique de ses émissions nationales de gaz à effet de serre (GES) et de sa consommation intérieure de matières, mais des pressions continuent de s’exercer sur l’environnement. Le niveau de vie étant élevé, et les matières premières et les ressources énergétiques relativement peu abondantes dans le pays, les importations sont nécessairement volumineuses. En conséquence, l’empreinte matérielle par habitant est importante et une forte proportion des dommages environnementaux qui en résultent a lieu à l’étranger. Le niveau des déchets municipaux par habitant est un des plus élevés de la zone OCDE, et la production de déchets municipaux n’a pas été découplée de la consommation, malgré le recours à divers instruments d’action.

La Suisse s’est fixé pour objectif de ramener à zéro ses émissions nettes de gaz à effet de serre d’ici à 2050, mais elle n’a pas encore adopté des mesures suffisantes pour y parvenir. Le prix des émissions de CO₂ est élevé en Suisse, mais diverses exonérations réduisent l’efficacité de la taxe carbone. En outre, les projets de nouvelle hausse de la taxe sur le CO₂ et de mise en place d’une taxe sur les billets d’avion ont été récemment suspendus. Les exonérations fiscales et les subventions dommageables pour l’environnement dans les domaines de l’agriculture, de la sylviculture et des transports publics se traduisent par un système de tarification et d’incitations qui fausse la relation entre les signaux du marché et les coûts des dommages environnementaux dans l’ensemble des secteurs.

Il est possible d’assurer une meilleure adéquation entre les portefeuilles de placements et les objectifs climatiques, et de favoriser l’éco-innovation. Le secteur financier suisse a une envergure mondiale, mais il reste fortement engagé dans l’extraction de pétrole et de charbon, malgré les progrès sensibles accomplis ces dernières années. Une plus grande transparence concernant la compatibilité climatique des portefeuilles de placements et les expositions aux risques liés au climat peut favoriser l’adoption d’initiatives efficaces relatives au climat. La Suisse est à la pointe de l’innovation à l’échelle mondiale, mais elle pourrait tirer davantage parti de sa position pour renforcer les activités de recherche-développement (R-D) liées à l’environnement et l’éco-innovation.

Graphique 4. Des pressions continuent de s’exercer sur l’environnement bien que les émissions nationales et la consommation intérieure de matières aient été découplées de la croissance

Source : Statistiques de l’OCDE sur l’environnement (base de données).

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Une réforme importante des retraites se fait toujours attendre. L’âge légal de la retraite des hommes, fixé à 65 ans lors de son instauration en 1948, n’a pas changé depuis lors. Or, le vieillissement démographique constitue une source de tensions budgétaires, étant donné qu’il réduit les recettes et tire vers le haut les dépenses liées à l’âge (au titre des pensions, des soins de santé et des soins de longue durée), et pèse sur l’emploi et la croissance. À politiques inchangées, le ratio entre retraités et salariés devrait grimper en flèche, et les taux de remplacement assurés par le régime obligatoire de retraite devraient diminuer sensiblement au fil du temps. Il s’est néanmoins révélé très difficile de mettre en œuvre des réformes dans ce domaine.

Différents obstacles et contre-incitations contribuent à des départs précoces en retraite et à la faiblesse du taux d’emploi des seniors. Après l’âge de 65 ans, le taux d’emploi élevé qui caractérise la Suisse diminue plus fortement que dans les pays comparables de l’OCDE. Une fois au chômage, les seniors peuvent avoir des difficultés à trouver du travail. Une spécialisation étroite, un manque d’expérience en matière de recherche d’emploi et la hausse des coûts salariaux avec l’âge – notamment due à l’augmentation des taux de cotisation de retraite – jouent un rôle à cet égard. Une réforme des retraites ainsi que des mesures ciblées destinées à aider les seniors à chercher du travail et à se reconvertir pourraient contribuer à rehausser leur taux d’emploi.

L’écart de rémunération entre hommes et femmes est considérable. Les interactions entre le système de prélèvements et de prestations et le coût élevé des services d’accueil des jeunes enfants se traduisent par des contre-incitations au travail pour les seconds apporteurs de revenu, notamment les mères. La faiblesse de l’offre de structures d’accueil des jeunes enfants abordables et de haute qualité accentue ce problème, contribuant au fait que l’incidence du travail à temps partiel est élevée parmi les femmes et que leur temps de travail est nettement plus court. Accroître l’offre de services d’accueil des jeunes enfants et réduire les contre-incitations au travail qui s’exercent sur les seconds apporteurs de revenu contribueraient à rehausser les revenus d’activité des femmes et à renforcer l’équité. Un meilleur accès à l’éducation des jeunes enfants pourrait aider les enfants issus de milieux défavorisés à réussir dans la vie.

 

PRINCIPALES CONCLUSIONS	RECOMMANDATIONS
Aider l’économie à sortir de la crise
L’inflation devrait rester modérée tandis que l’économie se redresse, sur fond d’incertitude et de risques importants.	La politique monétaire devrait conserver une orientation accommodante jusqu’à ce que la reprise soit fermement engagée.
Le système financier suisse dispose de volants de fonds propres et de liquidité adéquats. Néanmoins, des défaillances de crédits et des corrections du marché pourraient se matérialiser avec un décalage dans le temps.	Envisager de réactiver le volant de fonds propres contracyclique axé sur les prêts hypothécaires résidentiels. Réaliser de nouveaux progrès concernant la gestion des risques inhérents aux banques « trop grandes pour faire faillite », notamment en renforçant les exigences de liquidité et les plans de résolution et d’urgence.
Le déficit a augmenté, mais la dette brute des administrations publiques demeure faible et leur dette nette est négative (position créditrice nette). Les taux d’intérêt des nouvelles émissions de dette restent historiquement bas.	Utiliser la flexibilité existante au sein du dispositif budgétaire (à savoir la règle de frein à l’endettement) pour mettre en œuvre des ajustements temporaires et éviter un durcissement trop rapide de la politique budgétaire.
La crise a eu des répercussions différentes selon les secteurs. Un retrait prématuré des aides pourrait déclencher des faillites injustifiées et des réductions d’effectifs, et pourrait se traduire par des effets de stigmate et accroître la pauvreté. Un enjeu essentiel consiste à apporter un soutien suffisant aux travailleurs et aux entreprises durement touchés, tout en facilitant le redéploiement des ressources. Les prolongations de l’indemnisation en cas de réduction de l’horaire de travail (RHT) – c’est-à-dire du chômage partiel – pendant la pandémie ont permis de protéger les travailleurs et les entreprises de manière adéquate, mais elles risquent d’entraver les réallocations d’emplois et les restructurations pendant la reprise.	Continuer de réduire le champ d’application des aides publiques aux secteurs les plus durement touchés et aux groupes vulnérables. Une fois que la plupart des restrictions liées à la pandémie auront été levées, revoir à la baisse l’ampleur du régime d’indemnisation en cas de RHT et imposer de nouveau aux entreprises de participer au financement du coût de ce dispositif.
Renforcer la compétitivité pour rehausser la productivité et la croissance
La concurrence reste entravée sur le marché intérieur par l’existence de frontières entre les cantons. Le cadre de contrôle des concentrations demeure trop permissif, et les actions civiles contre les cartels sont rares, compte tenu de la complexité des procédures et de la brièveté des délais de prescription.	Appliquer pleinement la loi sur le marché intérieur pour garantir une égalité d’accès aux marchés dans tous les cantons. Harmoniser le cadre de contrôle des concentrations avec celui de l’Union européenne (UE) et renforcer le droit civil relatif aux cartels.
Les charges administratives pesant sur la création d’entreprises sont plus élevées que dans les pays les plus performants, et la durée ainsi que le coût du règlement des litiges commerciaux sont supérieurs à la moyenne de l’OCDE.	Réduire les charges administratives sur la création d’entreprises. Mettre en place des règles de « consentement tacite » pour la délivrance d’autorisations. Élargir le périmètre du guichet unique mis en place par les pouvoirs publics (EasyGov.swiss) en y intégrant les services des administrations cantonales.
Les obstacles aux échanges de services sont plus volumineux que dans la plupart des autres pays de l’OCDE. La Suisse limite par ailleurs les entrées d’investissement direct étranger (IDE), essentiellement sous la forme de restrictions aux prises de participations. L’agriculture est fortement protégée de la concurrence étrangère et reçoit des versements importants sous forme d’aides directes.	Réduire les restrictions relatives aux échanges de biens et de services, notamment dans le secteur agricole. Supprimer les obstacles à l’IDE, le cas échéant et, en tout état de cause, les maintenir à un faible niveau.
Garantir une utilisation efficace des ressources pour renforcer la durabilité
Le niveau des déchets municipaux par habitant est supérieur à la moyenne de l’OCDE et n’a pas diminué depuis 15 ans, malgré le recours à divers instruments d’action en vue de le réduire.	Préparer une stratégie fédérale de prévention de la production de déchets incluant des objectifs indicatifs de réduction des déchets municipaux.
Les dispositions et les objectifs proposés dans la Loi sur le CO2 révisée auraient défini d’importantes étapes du processus à suivre pour atteindre l’objectif consistant à ramener à zéro les émissions nettes de gaz à effet de serre d’ici à 2050. Néanmoins, les projets de nouvelle hausse de la taxe carbone et de mise en place d’une taxe sur les billets d’avion ont été récemment suspendus (après le rejet par votation populaire de la loi sur le CO2 révisée).	Poursuivre les efforts déployés pour élargir la base de la taxe carbone en réévaluant les exonérations en vigueur et en alignant la tarification des émissions de CO2 sur les niveaux de référence internationaux du coût climatique de ces émissions.
La Suisse pourrait mieux s’appuyer sur son secteur financier et son secteur des entreprises, tous deux compétitifs au niveau international, ainsi que sur son taux d’épargne élevé pour stimuler l’investissement vert et l’éco-innovation. Le secteur financier est encore fortement engagé dans l’extraction de pétrole et de charbon, et beaucoup moins dans les énergies renouvelables et l’électromobilité.	Continuer de renforcer la transparence en ce qui concerne la compatibilité climatique des portefeuilles financiers. Renforcer la publication d’informations sur les risques liés au climat auxquels sont exposés les grandes entreprises et le secteur financier.
Améliorer le taux d’activité et l’inclusion
La population vieillit rapidement. Le financement du premier pilier du système de retraite va être mis à rude épreuve, et les taux de remplacement assurés par le régime obligatoire de retraite devraient diminuer sensiblement.	Fixer l’âge de la retraite à 65 ans pour les hommes comme pour les femmes pour le lier à l’espérance de vie.
L’écart de rémunération entre hommes et femmes est considérable en Suisse, ce qui tient en partie à la forte incidence du travail à temps partiel parmi les femmes. Les interactions entre le système de prélèvements et de prestations et le coût élevé des services d’accueil des jeunes enfants se traduisent par un temps de travail plus court et des revenus d’activité plus faibles pour les femmes.	Continuer d’accroître l’offre de structures d’accueil de jeunes enfants et mettre à disposition des mesures ciblées (réductions tarifaires sous conditions de ressources, allocation d’éducation ou crédits d’impôt) afin de les rendre plus abordables. Réduire les contre-incitations au travail qui s’exercent sur les seconds apporteurs de revenu, en passant d’une imposition commune par famille à une imposition individualisée des revenus, ou en ajustant la fiscalité et en réduisant la dégressivité des prestations.
Par rapport aux autres, les élèves issus de milieux défavorisés ont une probabilité bien plus forte de ne pas avoir le niveau requis et moins de chances d’obtenir un diplôme de l’enseignement supérieur.	Améliorer l’accès des ménages modestes aux services d’éducation et d’accueil des jeunes enfants.