Examens environnementaux de l'OCDE : Lituanie 2021 (version abrégée)

Résumé

Il faut des politiques sectorielles à l’appui de l'ambition climatique

Les autorités lituaniennes ont déclaré, dans le programme national de gestion du changement climatique (PNGCC), vouloir atteindre la neutralité carbone en 2050 au plus tard. Le plan national énergie-climat (PNEC) définit les mesures d'atténuation et d'adaptation à prendre à moyen terme (2021-30) pour faciliter la réalisation de cet objectif en accordant une attention particulière aux transports et à l'agriculture. Cela dit, les politiques actuelles ne suffiront pas à tenir les objectifs climatiques pour 2030 et au‑delà. Les émissions de gaz à effet de serre (GES) n’ont quasiment pas évolué depuis 2009. Les émissions imputables aux transports ont augmenté de 50 % depuis 2005, principalement en raison de la hausse du volume de marchandises acheminées par la route et des émissions produites par les voitures particulières.

La consommation énergétique progresse depuis 2005, principalement sous l’effet de la demande accrue du secteur des transports. En plus de ses propres ressources énergétiques d’origine éolienne et issues de la biomasse, le pays importe des énergies fossiles et de l’électricité pour couvrir ses besoins. Dans le même temps, les approvisionnements énergétiques d'origine renouvelable ont plus que doublé entre 2005 et 2018, si bien que leur part dans le mix énergétique avoisine les 18 %. La Lituanie entend tirer parti des fonds de l’Union européenne (UE), au premier chef de ceux destinés à favoriser la relance, pour financer durablement la rénovation des bâtiments et la modernisation des installations de chauffage, le recours à des énergies de remplacement dans l’industrie et les transports, l’utilisation de véhicules électriques et le fret ferroviaire, ou encore la production et le stockage d'énergies renouvelables. Il importe à cet égard d’exploiter les synergies existant entre les politiques climatiques et sectorielles, mais aussi de suivre de très près la réalisation des objectifs chiffrés de l'action climatique.

La Lituanie doit tirer parti des progrès accomplis en matière de gestion des déchets pour évoluer vers une économie circulaire

En moins de dix ans, la Lituanie a cessé de mettre en décharge la quasi-totalité de ses déchets pour en recycler et en composter la plus grande partie. Cette prouesse tient à la progression de la collecte sélective des déchets, à la construction d’installations de tri, à l’amélioration des obligations d’étiquetage, à la couverture quasi-complète des services, à l’organisation de campagnes d’éducation et de sensibilisation et à l’extension des programmes de consigne des récipients de boisson en verre, en plastique et en aluminium. Il n’empêche que la production de déchets municipaux par habitant augmente depuis 2009. Le pays doit à présent s’attacher à réduire le volume de déchets produits ainsi qu’à améliorer la productivité des matières en adoptant et en exécutant des politiques transsectorielles en faveur de l'économie circulaire.

Il faut s'attaquer à la pollution de l’eau par les nutriments

La pollution de l’eau s'aggrave dans tout le pays. Plus de la moitié des cours d’eau surveillés dans les zones agricoles ne sont pas en « bon état » au sens de la directive-cadre de l’UE sur l’eau. Il en va de même de l’état écologique et chimique de la totalité des eaux côtières. C’est la pollution par les nutriments provenant de sources diffuses qui exerce la plus grande pression sur les masses d’eau. Elle résulte en premier lieu de l’utilisation croissante d’engrais minéraux, elle-même due à l’abandon progressive d'un système de polyculture-élevage au profit de la culture intensive. La Lituanie devrait durcir les limites d’épandage dans des zones ciblées et encourager les démarches volontaires, les initiatives de sensibilisation et la formation des exploitants.

Une seconde cause importante de pollution de l’eau par les nutriments est le niveau insuffisant d'épuration des eaux usées. Les autorités prévoient de porter la part de la population raccordée au système public d'épuration à 85 % en 2025, puis à 95 % en 2030, contre 77 % en 2019, et de construire ou rénover 12 stations d'ici à 2023. Par ailleurs, le regroupement des petites sociétés des eaux en plus grandes structures permettrait de garantir la réalisation des investissements nécessaires dans des infrastructures appropriées de distribution et de traitement.

La préservation de la biodiversité s'améliore, mais exclusivement à l’intérieur des aires protégées

La Lituanie a étendu son réseau d'aires protégées, qui couvre 17 % du territoire terrestre et, côté maritime, 23 % de sa zone économique exclusive. La superficie forestière (environ 34 % du territoire) a augmenté ces dernières années grâce à des aides au boisement accordées aux propriétaires privés et à des restrictions limitant la conversion des terres boisées à d’autres usages. La Lituanie compte moins d’espèces menacées que les autres pays membres de l’OCDE. Cela dit, près de quatre habitats évalués sur cinq se trouvent dans un état défavorable.

Il conviendrait que le pays améliore la manière dont il planifie et assure la protection de la biodiversité ainsi que la manière dont il en surveille l'état en dehors des aires protégées. Les autorités prévoient de regrouper les nombreuses agences régionales responsables des aires protégées au sein d'une seule entité nationale, ce qui permettrait une gestion plus homogène. Elles devraient réfléchir aussi à la mise en place de paiements pour services écosystémiques et garantir la viabilité financière des programmes de protection de la biodiversité, lesquels, à ce jour, dépendent surtout des subsides versés par l’Union européenne dans le cadre de projets particuliers.

Les objectifs environnementaux appellent une action de la part de toutes les composantes de l’administration

La Lituanie dispose d'un système de gouvernance environnementale centralisé dans lequel les autorités locales tiennent un rôle modeste. Pour mener à bien l'ambitieuse stratégie environnementale du gouvernement, des groupes de travail inter-institutions collaborent à l'élaboration de documents législatifs et stratégiques ainsi que dans le cadre d’initiatives fédérant les acteurs publics concernés. Ainsi, le groupe de travail chargé de l’exécution du PNEC réunit des ministres adjoints et autres représentants de haut niveau des grands ministères. Il convient toutefois de renforcer la coordination afin que la dimension environnementale soit bien prise en compte dans les politiques sectorielles et que toutes les composantes de l’administration participent à la gestion environnementale. Les municipalités devraient intervenir en amont pour favoriser la concrétisation des priorités nationales liées au changement climatique, de l’économie circulaire et d’une mobilité durable.

La règlementation laisse à désirer en matière de promotion de la conformité, de suivi et de contrôle de l'application

On assiste depuis 20 ans au renforcement de la réglementation environnementale à travers la transposition des directives de l’UE dans le droit interne, comme en témoigne récemment le recours accru au traitement électronique des documents. Une amélioration supplémentaire serait de soumettre les installations à faible impact à des obligations environnementales standards propres à l’activité concernée (règles générales d'application obligatoire). Cela réduirait les coûts de la réglementation supportés par les autorités compétentes ainsi que la charge administrative des entités visées.

En droit environnemental, les bonnes pratiques sont lentes à se mettre en place. Le pourcentage des inspections planifiées à l’égard de risques précis – légèrement supérieur à 50 % du total – est moins élevé que dans la plupart des pays membres de l’OCDE, signe que les contrôles ont surtout lieu après une alerte. Les informations relatives aux entités visées par la réglementation ne sont pas bien tenues à jour, ce qui peut entraîner des lacunes dans la planification des inspections. Les acteurs manquent cruellement d’instructions sur les bonnes pratiques environnementales. Les amendes administratives, dont le montant et le taux de recouvrement sont faibles, n’ont guère d’effet dissuasif face aux nombreux cas de non‑respect.

Il est nécessaire d’encourager et de faciliter l’engagement civique dans les questions environnementales

Bien que les autorités environnementales aient associé des acteurs non gouvernementaux à la rédaction d'importants textes législatifs et stratégiques, il n’existe pas de concertation active avec la société civile autour des grandes priorités de la politique de l’environnement, en particulier au niveau local. La conscience écologique de la population est inférieure à la moyenne de l’UE, ce qui tient en partie à l'absence d'une façon homogène d'aborder la sensibilisation aux problèmes d’environnement. Bien que pour la plupart accessibles au public, les informations environnementales sont réparties entre différents sites web des autorités, ce qui les rend difficiles à trouver et à exploiter. La Lituanie devrait regrouper les sources d'information publiques sur l’environnement et veiller à ce qu’il soit régulièrement rendu compte de sa situation écologique. Il faudrait également mettre dans le domaine public les informations sur la conformité des différentes installations polluantes.

Il faut contrer la baisse des dépenses environnementales publiques et inverser la tendance

Exprimées en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), les dépenses publiques consacrées à la protection de l’environnement sont tombées à 0.3 % en 2018 (contre 1.3 % en 2000), soit bien en deçà de la moyenne UE (0.8 %). Dans le même temps, d'après les estimations, il faudrait, au cours des dix années à venir, investir 3 % du PIB par an dans l’énergie durable et l'action climatique. La Lituanie compte financer ces investissements par des fonds de l’UE et autres sources externes (50 %), des financements de l’État (21 %) et des capitaux privés (29 %). Le pays doit rendre plus cohérents les différents programmes d’investissement dans l’économie verte et définir un plan concret pour mobiliser les investissements privés.

Le budget de recherche-développement (R‑D) consacré à l’environnement a reculé ces dix dernières années en Lituanie. Dans le secteur de l’énergie, le budget public de R-D par unité de PIB figurait parmi les trois derniers du classement des pays membres de l’OCDE en 2019. Le plan d'action gouvernemental en faveur de l’innovation énergétique définit plus d’une cinquantaine de mesures à prendre dans les domaines des infrastructures, des ressources humaines, des produits et services, de la réglementation, des sciences et des technologies. Les entreprises et établissements de R-D du pays ont acquis des compétences non négligeables dans le domaine des énergies renouvelables. L’État devrait évaluer les avantages comparatifs nationaux et accroître les dépenses publiques de R‑D liées à l’environnement et à la transition énergétique bas carbone dans les domaines les plus prometteurs.

Des progrès ont certes été accomplis dans le domaine de la fiscalité automobile, mais il faut faire davantage pour verdir la fiscalité énergétique

La Lituanie a entrepris de modifier dans le bon sens sa fiscalité des véhicules. Ainsi, une taxe d'immatriculation a été instaurée en 2020. L’État envisage également d'assujettir les propriétaires de véhicules à une taxe annuelle, dont le montant dépendrait du bilan environnemental du véhicule. Il prévoit en outre de remplacer le droit d’usage fondé sur la durée dont les poids-lourds doivent actuellement s’acquitter pour circuler par un droit d’usage kilométrique, dont le montant varierait selon la catégorie Euro à laquelle le véhicule appartient.

Dans le même temps, le régime fiscal des produits énergétiques ne concorde pas pleinement avec les coûts environnementaux induits par leur consommation. Le barème d’imposition réel des émissions de dioxyde de carbone (CO₂) imputables à la consommation d’énergie est faible, en particulier dans le secteur routier. Le pays applique des droits d'accise sur l’essence et le diesel qui sont parmi les plus faibles de la zone OCDE et impose le diesel nettement moins que l’essence. Il devrait taxer davantage les deux types de carburants de façon à favoriser les ventes de véhicules à émission zéro. Il devrait en outre aller au bout de son intention d’asseoir tous les carburants sur les émissions de CO₂.

Le soutien aux énergies fossiles a connu un véritable essor en dix ans. Il est surtout constitué d’avantages fiscaux qui favorisent la consommation de produits pétroliers. Sont ainsi moins taxés les produits pétroliers de chauffage et le gazole utilisé en agriculture. La Lituanie devrait progressivement supprimer ces aides aux énergies fossiles tout en prenant les dispositions appropriées pour limiter le fardeau qui pèse sur les entreprises et les ménages qui en pâtiront le plus.

Les tendances des émissions liées au transport ne sont pas compatibles avec les objectifs ciblés des luttes nationales contre le changement climatique

En Lituanie, le secteur des transports est le plus gros émetteur de GES, avec 30 % du total en 2018. Ses émissions ont progressé de 38 % ces dix dernières années et, en l’absence de mesures supplémentaires, elles devraient fortement augmenter, au moins jusqu’en 2024. Les transports forment aussi la première source d'émissions d’oxyde d’azote et de particules fines. La dispersion de l’habitat et la faible densité de population du pays font de la route le mode dominant aussi bien pour le transport de personnes que pour le transport de marchandises. En 2019, l’âge moyen des véhicules était de 15 ans et 68 % du parc fonctionnait au diesel.

Le secteur des transports ne suit pas une trajectoire compatible avec la décarbonation graduelle prévue dans le PNEC ni avec les nouveaux objectifs ciblés du PNGCC, encore plus ambitieux. Le pays prévoit de recourir davantage aux carburants de remplacement et aux technologies innovantes des transports, d'électrifier son réseau ferré et de consolider les instruments fiscaux concernés. La loi de 2021 relative aux carburants de remplacement impose d’encourager les biocarburants et l’hydrogène afin d’augmenter la part des sources d'énergie renouvelables dans la consommation énergétique finale du secteur d’ici à 2030. Cela dit, le système des transports ne pourra atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050 que si le pays adopte des objectifs plus rigoureux et agit davantage pour remédier à la croissance de la motorisation individuelle et favoriser un report modal vers les solutions durables.

La disjonction entre les transports et l’aménagement de l’espace freine la mobilité durable

Les municipalités de tout le pays se sont dotées de plans de mobilité urbaine durable (PMUD) pour encourager la généralisation des modes de transport plus verts. Le plus souvent, toutefois, la planification de l’occupation des sols et la planification des transports relèvent d’autorités distinctes qui ne se coordonnent guère ou pas du tout entre elles. Autrement dit, les plans d’urbanisme et de transport fonctionnent séparément. De ce fait, de nombreux projets d’aménagement continuent d’être pensés pour la voiture. La pleine mise en œuvre des mesures pointées dans les PMUD nécessiterait de réglementer plus strictement la planification afin que tous les nouveaux aménagements favorisent un habitat compact et prévoient un accès facile aux liaisons de transport ainsi que des cheminements piétons et cyclistes sûrs. L’exécution des PMUD devrait faire l’objet d'un suivi national.

Il faut de meilleurs dispositifs incitatifs pour amener les usagers à utiliser des modes de transport durables

La Lituanie devrait renforcer ses politiques de gestion de la demande, notamment en instaurant des zones à faibles émissions et en relevant les prix de stationnement en zone urbaine. La fin de la gratuité du stationnement sur le lieu de travail et l’établissement de normes minimales de stationnement applicables aux nouvelles constructions réduiraient les subventions cachées en faveur de la voiture. Un autre moyen de remédier à la congestion et d'améliorer la qualité de l'air est de redistribuer la voirie au profit des transports publics, du vélo et des piétons.

Pour réduire la dépendance à la voiture, il faut investir davantage dans les transports publics et les modes non motorisés. En limitant les investissements de voirie aux travaux nécessaires de construction et de modernisation des voies non revêtues, on libérerait des fonds au profit des transports publics. Les transports publics ruraux, en particulier les bus, auront besoin d’investissements importants pour réduire la dépendance à la voiture pour les trajets locaux et améliorer l’interconnexion avec les modes de transport inter-régional. L’affectation des recettes tirées des taxes de stationnement à l’amélioration des conditions de circulation des piétons et des cyclistes pourrait compléter la réorientation nécessaire des fonds nationaux vers les modes de transport bas carbone.

Malgré le niveau élevé des primes à l’achat, les véhicules électriques ne séduisent guère. Cela tient au fait que l’infrastructure de recharge reste peu étendue et que les véhicules électriques coûtent nettement plus chers que les modèles diesel et essence. À cela s'ajoutent l'absence de stratégie nationale à l’égard des véhicules électriques et l’éparpillement des institutions responsables du déploiement de l'infrastructure de recharge. La Lituanie entend continuer de soutenir financièrement l’achat de véhicules électriques et l’installation de bornes de recharge. Il faudrait étudier attentivement le coût, pour l’État, de ces dispositifs sur le long terme.