Ce chapitre décrit le rôle primordial que les marchés publics peuvent avoir pour influencer les objectifs politiques secondaires. Il évalue dans quelle mesure les Adhérents balancent la poursuite de ces objectifs secondaires avec l’objectif principal des marchés publics d’utiliser les ressources publiques de la manière la plus efficiente possible. L'analyse se concentre sur les compromis que les Adhérents effectuent tout au long du cycle de passation des marchés publics pour atteindre les résultats souhaités en appliquant un objectif plus vaste en matière de politique stratégique. Ce chapitre comprend une évaluation de l’existence de stratégies concernant les marchés publics soutenant la performance environnementale, les biens et services innovants, le soutien aux petites et moyennes entreprises (PME), la conduite responsable des entreprises et les entreprises appartenant à des femmes.
Réforme des marchés publics
1. Utiliser les marchés publics de manière stratégique pour atteindre des objectifs plus larges
Abstract
Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.
Au paragraphe V, le Conseil recommande que les Adhérents « tiennent compte du fait que tout recours au système de passation de marchés publics en faveur d’objectifs secondaires devrait être mis en balance avec l’objectif principal de la passation du marché » (principe de la mise en balance). La Recommandation contient des principes directeurs visant à aider les adhérents à trouver le juste équilibre entre l'objectif principal de la passation et les objectifs secondaires afin que les systèmes de passation de marchés publics servent la réalisation d’objectifs plus larges, qui soient écologiques, durables, innovants et inclusifs.
Pour atteindre les résultats escomptés de la réalisation de grands objectifs stratégiques, les cadres réglementaires des marchés publics sont appliqués de manière plus stratégique. De nouvelles méthodes de passation des marchés publics sont à l'essai et les technologies numériques sont de plus en plus utilisées à toutes les étapes de la procédure.
L'un des principaux objectifs de la Recommandation est d'aider les organismes concernés à mener à bien leur stratégie de passation de marchés publics et à atteindre leurs objectifs stratégiques. La passation stratégique de marchés publics pose de nombreux défis il faut réduire l'aversion pour le risque, mettre en place de nouvelles formes de coordination et de collaboration, améliorer les compétences et les capacités, encourager les acheteurs publics à dialoguer avec les fournisseurs et améliorer la collecte des données et le suivi des résultats.
En outre, d'autres initiatives et politiques sont mises en œuvre dans des régions ayant des objectifs similaires ou complémentaires à ceux de la Recommandation de l'OCDE, qui contribuent à la mise en œuvre effective de cette Recommandation. La Commission européenne (CE), par exemple, élabore des politiques à l'appui de la mise en œuvre du cadre juridique de l'UE en matière de passation de marchés publics et met à disposition des outils permettant de rendre le processus plus efficace (passation dématérialisée, directives, modèles de documents, etc.). La CE apporte également son aide et son soutien aux États non membres de l'UE dans le cadre de la préadhésion ou de la coopération entre pays voisins.
Encadré 1.1. Communication de la Commission européenne pour une stratégie en matière de passation de marchés publics
En 2017, la Commission européenne (CE) a adopté une communication pour une stratégie en matière de marchés publics, dans laquelle elle préconise un vaste partenariat avec les États membres afin d'améliorer concrètement le fonctionnement des procédures de passation à travers six actions prioritaires :
1. Mieux intégrer les critères de l'innovation, écologiques et sociaux dans l'attribution des marchés publics grâce à la publication de directives spécifiques (telles que le manuel « Acheter vert », les Orientations sur la passation de marchés de solutions innovantes (Commission européenne, 2018[1]) et le guide à paraitre sur les dimensions sociales de la passation de marchés) ;
2. Professionnaliser les acheteurs publics en faisant en sorte que les États membres de l'UE appliquent les mesures énoncées dans la Recommandation pour que les acheteurs publics aient les compétences commerciales, les connaissances techniques et la compréhension des procédures nécessaires pour respecter la règlementation et développer une approche plus stratégique de la passation de marchés publics ;
3. Améliorer l’accès des PME aux marchés publics de l’UE, et l’accès des entreprises de l’UE aux marchés tiers, y compris les entreprises sociales
4. Renforcer la transparence et l’intégrité et améliorer la qualité des données, notamment en encourageant la création de registres nationaux des marchés
5. Dématérialiser les processus grâce aux outils de passation électronique des marchés ;
6. Renforcer la coopération entre les acheteurs publics de l’UE, notamment en dispensant des formations de haut niveau au personnel des centrales d’achat.
Source: (Commission européenne, s.d.[2]).
Les conclusions de l'enquête de 2018 (OCDE, 2018[3]) démontrent que le projet d'utilisation globale et inclusive des marchés publics porté par la Recommandation est pertinent et confirment que l'investissement dans les marchés publics stratégiques est moyen essentiel de répondre aux enjeux de la société actuelle (OCDE, 2018[3]).
Graphique 1.1. Existence d’une stratégie ou politique relatives à la réalisation d’objectifs secondaires dans le cadre des marchés publics
Note : Graphique établi sur la base des données fournies par 29 pays (28 pays de l'OCDE et le Costa Rica) qui ont répondu aux enquêtes de 2018 et de 2016/2014 sur la passation des marchés publics. Les pourcentages indiqués sont la somme des deux catégories (« Seules certaines entités contractantes se sont dotées d’une stratégie/politique interne » et « Une stratégie/politique a été mise en place au niveau central »). Les pays où il existe à la fois une stratégie au niveau central et des stratégies internes aux entités contractantes ont été classés dans la catégorie « stratégie/politique mise en place au niveau central ».
Sources : (OCDE, 2016[4]) (OCDE, 2018[3]).
Il ressort de l'enquête menée en 2018 que la majorité des pays ayant répondu se sont dotés, à un niveau ou à un autre, de stratégies relatives aux marchés publics écologiques et innovants et aux PME (Graphique 1.1). Si l'on compare les résultats des enquêtes de 2014/2016 et 2018, on constate une tendance à la hausse dans l'élaboration de stratégies et de politiques relatives aux marchés publics écologiques et à la conduite responsable des entreprises. Les mesures visant à une conduite plus responsable des entreprises se sont principalement multipliées au niveau central, ce qui pourrait refléter la nécessité croissante de coordonner cette stratégie à un niveau de gouvernance centralise (OCDE, 2016[4]) (OCDE, 2018[3]).
De nombreux Adhérents s'appuient sur leur législation pour soutenir la mise en œuvre d'une passation stratégique des marchés publics. Certains Adhérents, comme la Suède, ont également pris des mesures pour définir plus précisément l'orientation stratégique en établissant un cadre d'action qui comprend des objectifs spécifiques. Pour faire face aux défis auxquels est confronté le secteur public suédois, une stratégie nationale des marchés publics a été élaborée (Encadré 1.2). Les défis recensés par la Suède sont communs à la plupart des organismes du secteur public dans le monde. Il s'agit notamment des bouleversements qui, partout, touchent le climat, l'environnement, les tendances démographiques et les flux migratoires, ainsi que des attentes des citoyens en matière de services. La stratégie est conçue pour servir de catalyseur des idées novatrices pour le secteur public.
Encadré 1.2. Suède – Des affaires publiques bien gérées pour un avenir durable
La stratégie nationale des marchés publics adoptée par la Suède comprend six objectifs politiques :
1. Des procédures de passation qui promeuvent la bonne conduite des entreprises.
2. Une passation de marchés publics efficace.
3. Des fournisseurs multiples et un environnement concurrentiel sain.
4. Une procédure de passation conforme au principe de sécurité juridique.
5. Des marchés publics moteurs de l’innovation et promoteurs de solutions nouvelles.
6. Des marchés publics écologiquement responsables.
1.1. Soutenir les marchés publics pour encourager l'innovation
Comme énoncé dans la Recommandation (principe de la mise en balance, paragraphe V), les marchés publics doivent être utilisés comme un outil stratégique de promotion de l'innovation et de nombreux pays prennent actuellement des mesures pour les soutenir en développant des plans d'action inscrits dans des stratégies plus larges d'innovation ou de passation de marchés publics, ou sous forme d'initiatives distinctes (OCDE, 2018[3]). Conformément aux objectifs énoncés dans le Programme de développement durable à l'horizon 2030 (OCDE, 2016[7]), la commande publique est de plus en plus reconnue comme un instrument stratégique potentiel et comme un tremplin pour la réalisation d'objectifs stratégiques tels que l’appui à l'innovation (OCDE, 2017[8]).
Comme nous l'avons déjà indiqué, un pourcentage élevé des pays ayant répondu à l'enquête (81 %, dont 69 % au niveau central) ont mis en place des stratégies et des politiques à l'appui de l’investissement public dans des biens et services innovants (OCDE, 2018[3]). Dans un rapport contenant un aperçu des conclusions de l'enquête menée en 2015 par l'OCDE sur la commande publique au service de l'innovation (OECD Survey on Strategic Procurement for Innovation 2015) (OCDE, 2017[8]), il apparait que les responsables de la commande publique continuent de concentrer l'essentiel de leurs efforts sur la voie traditionnelle de l'offre en veillant à ce que le secteur privé opère dans un environnement propice à l'innovation. Toutefois, les achats publics au service de l’innovation sont de plus en plus souvent les moteurs de l’élaboration de politiques qui ne concernent plus l’offre, mais la demande. C’est en effet de cette dernière que nait l’innovation ainsi, les politiques efficaces de soutien à l’innovation partent à la fois des tenants de l’offre et de ceux de la demande.
Utiliser les marchés publics pour répondre aux besoins de la société, c'est par exemple élaborer des politiques d'innovation ciblées et axées sur la demande, telles que la prévision anticipée des investissements futurs pour relever les défis sociétaux actuels ou à venir, qui permet aux fournisseurs potentiels de proposer sur le marché de nouveaux biens ou services innovants. La commande publique peut jouer un rôle de catalyseur de la recherche de solutions innovantes à des problèmes pressants. Dans le contexte de la transition numérique, les décisions d’investissement du secteur public deviennent de plus en plus complexes. Les services numériques doivent s'adapter à l'évolution rapide des attentes des citoyens, ce qui exige des mesures transversales et des décisions intégrées. Du côté de l'offre, grâce à un Internet plus accessible et plus rapide, les gouvernements ont désormais accès à des services moins chers et plus souples que jamais, généralement infonuagiques. Cependant, les technologies émergentes introduisent aussi de nouvelles incertitudes (sur les normes qui s’imposeront, notamment), et de nouveaux enjeux qu’il appartient aux pouvoirs publics de gérer (par ex. propriété des données et souveraineté, appels d’offres et gestion des rapports contractuels, stratégies de sortie, transition en cas de changement de système) (OCDE, 2018[9]).
La Nouvelle-Zélande a utilisé l’innovation pour remédier aux difficultés du secteur public en lançant un appel d’offres pour les services bancaires du Gouvernement. Le secteur bancaire, en plein bouleversement, mise désormais beaucoup sur l’innovation. En Nouvelle-Zélande, un partenariat inédit entre secteurs public et privé offre des solutions innovantes, fruits d’une procédure de passation de marché encadrée par une série d’objectifs stratégiques, parmi lesquels figure le passage au numérique du Gouvernement néo-zélandais (Encadré 1.3).
Encadré 1.3. Améliorer les services publics grâce à l’innovation l’exemple de la Nouvelle‑Zélande
Le Fonds d'innovation (Innovation Fund) néo-zélandais a été créé à l'occasion de l'appel d'offres lancé par le Gouvernement pour des services bancaires et a donné lieu à un partenariat entre ce dernier et Westpac New Zealand, un des soumissionnaires retenus. Le Fonds d'innovation permet d'investir dans des projets susceptibles de créer de la valeur tant pour le secteur public que pour Westpac. L'objectif du fonds est d'aider à créer des services et à ouvrir des horizons pour rendre la Nouvelle-Zélande plus innovante. Les entités contractantes de l'ensemble du secteur public néo-zélandais ont accès au fonds et les initiatives collaboratives sous forme de laboratoires d'innovation, de hackathons et d'accélérateurs sont encouragées.
Le fonds a notamment servi à financer les projets suivants :
Un robot doté d’intelligence artificielle conçu pour prêter main forte au personnel du Ministère des industries primaires (en charge de la biosûreté) en posant des questions biométriques simples. Cet « assistant virtuel » (Vai) opère pour le moment au niveau des arrivées à l’Aéroport international d’Auckland, où il est chargé de poser aux visiteurs des questions qui n’exigent pas d’interaction humaine.
Aider le Gouvernement néo-zélandais à mener à bien sa stratégie en matière de cyber sécurité. Un service d’audit dédié a été créé grâce à une technologie innovante qui intègre la commande publique afin de remédier au problème des failles de cyber sécurité dans les petites entreprises.
Aider les petites entreprises néo-zélandaises à se conformer aux mesures de lutte contre le blanchiment d’argent en cofinançant le développement d’un logiciel intelligent d’intégration de la clientèle.
Permettre à une équipe de l’Université d’Auckland d’examiner les opérations bancaires (anciennes et anonymisées) d’une population pour tenter d’identifier des schémas de dépenses similaires à la suite d’une épidémie.
Source : (Innovation Fund, 2018[10]); (ZDNet, 2018[11]).
L'enquête menée en 2015 par l'OCDE sur la commande publique au service de l'innovation (OECD Survey on Strategic Procurement for Innovation 2015) a révélé que les programmes transversaux mis en œuvre au niveau national étaient le deuxième instrument le plus utilisé pour soutenir la commande publique stratégique au service de l'innovation, derrière les leviers politiques (OCDE, 2017[8]). On peut citer comme exemple de ce type de projets collaboratifs le projet PP2Innovate, qui vise à renforcer les capacités régionales en matière d'investissement public dans des solutions innovantes (PPI) en ciblant directement les acheteurs publics d'Europe centrale, tous niveaux d'administration confondus (Encadré 1.4).
Encadré 1.4. Le projet PP2Innovate
L'objectif du projet PPI2Innovate est de stimuler l'innovation dans les marchés publics en Europe centrale par le renforcement des capacités. Le projet a débuté le 1er juin 2016 et se poursuit jusqu'au 31 mai 2019 dans le cadre du programme « Interreg CENTRAL EUROPE » financé par l'Union européenne.
Il réunit un consortium de 10 partenaires venus de six pays d'Europe centrale (Hongrie, République tchèque, Pologne, Italie, Slovénie et Croatie) et huit partenaires associés. Le projet vise à renforcer les capacités régionales en matière d'innovation dans les marchés publics, à changer les mentalités à l'égard de l'innovation dans les marchés publics, à renforcer les liens entre les acteurs concernés des systèmes régionaux d'innovation et, partant, à encourager l'innovation par les marchés publics en Europe centrale.
Le projet produira trois outils thématiques (Smart Health, Smart Energy et Smart ICT) qui seront entièrement adaptés aux six législations nationales et traduits dans chacune des six langues.
Il aboutira en outre à l'élaboration de six plans d'action pour la mise en service de pôles de compétences qui seront créés par des partenaires organisés en réseau au niveau régional en Pologne (RARR), en Italie (Université de Turin UNITO) et en Hongrie (CTRIA) et au niveau national en Slovénie (ICT TN), en Croatie (Bicro) et en République tchèque (DEX IC). Parmi les autres activités inscrites au projet, on peut citer :
La création d'un réseau de pôles de compétences PPI en Europe centrale.
La formation des nouveaux membres du réseau PPI.
Le pilotage de projets PPI dans les secteurs de l'énergie, de la santé et des TIC en Hongrie (comté de Somogy), en Italie (région du Piémont), en Pologne (Lubin) et en Slovénie (ministère de l'Administration publique).
Les partenaires du projet ont organisé différents ateliers ponctuels pour les autorités contractantes.
Source :(OCDE, 2018[3]).
L'achat public innovant peut prendre de nombreuses formes et les procédures de passation des marchés publics comme les professionnels qui les appliquent n'ont d'autre choix que de s'adapter. L'ensemble du cycle de passation de marchés publics est en train de se développer et de s'adapter aux besoins futurs des parties prenantes, qui cherchent des solutions innovantes à leurs problèmes. L’investissement dans l’innovation est le plus souvent motivé par un besoin ou une demande spécifique. D'après l'enquête 2015 de l'OCDE sur la commande publique au service de l'innovation, les raisons qui poussent les pays à utiliser la commande publique au service de l'innovation sont de deux ordres :
(Le plus souvent), répondre à un besoin de biens ou de services jusque-là indisponibles aux demandeurs et qui nécessite donc de fournir un nouveau bien ou service spécifique, et non d'améliorer un bien ou service existant.
Améliorer la performance des produits ou services existants, par exemple en réalisant des économies de coûts totales et/ou en améliorant l'efficacité énergétique et la réduction des risques (OCDE, 2017[8]).
Au Mexique, le ministère de l'Économie a créé un programme visant à stimuler l'innovation par la commande publique. Le programme a été conçu pour promouvoir l'innovation, en particulier au sein des micro, petites et moyennes entreprises (Encadré 1.5). Il a également pour objectif d'améliorer les services publics grâce à des produits et services innovants (OCDE, 2017[8]).
Encadré 1.5. Des solutions numériques innovantes au Mexique
En 2015, la Direction générale des technologies de l'information de la Présidence de la République du Mexique, en collaboration avec d'autres agences de l'Administration publique fédérale, a lancé le projet Retos Públicos (« défis publics »). Sur la plateforme retos.datos.datos.gob.mx, les entreprises mexicaines ont été invitées à concourir en proposant des solutions innovantes à des problèmes liés à l'environnement, à l'éducation sanitaire, aux transports, à l'alimentation, à la connectivité et à la prévention sous la forme d'applications numériques Au total, 15 « défis publics » ont été lancés et 341 propositions ont été reçues. Pour chaque défi, cinq finalistes ont été sélectionnés par un comité non gouvernemental et ont reçu une subvention pour développer un prototype fonctionnel, et le meilleur a obtenu un contrat pour développer entièrement le projet retenu.
Au vu des résultats du programme, et pour renforcer la mise en œuvre de la politique d'innovation par la commande publique, un groupe de travail sur la commande publique innovante a été créé. Il a pour principal mandat d'élaborer des politiques visant à atténuer le risque lié à l'innovation et de proposer des amendements à la législation actuelle en matière de passation des marchés afin de faciliter la commande publique innovante.
Source : (OCDE, 2017[8]).
1.1.1. Les procédures de passation de marchés publics un moyen d'encourager la concurrence dans le domaine de l'innovation
Pour les pays qui cherchent à miser davantage sur l'innovation, l'un des principaux freins est la tendance à faire du prix le plus bas le principal critère d'attribution des marchés (OCDE, 2017[8]). La Directive 2014/24 de l’UE (ci-après « la Directive ») stipule que les entités contractantes doivent privilégier l’offre économiquement la plus avantageuse (Union européenne, 2014[12]). Tout en conservant cette approche et en cherchant à optimiser le rapport qualité-prix, il est possible d'intégrer aux appels d'offres des critères pondérés, de manière à ce que les entités contractantes puissent par exemple prendre en compte des critères qualitatifs, environnementaux ou encore sociaux tels que la qualité, la valeur technique, les caractéristiques sociales et environnementales, les qualification et l'expérience du personnel des fournisseurs, le service après-vente, l'assistance technique et les conditions de livraison.
Un autre moyen d'encourager les entreprises à innover serait d'inscrire des objectifs stratégiques secondaires dans les critères d'attribution plutôt que des spécifications techniques descriptives. Il est en effet peu probable qu'un soumissionnaire n'ayant reçu qu'un cahier des charges technique propose une solution qui dépasse largement les exigences minimales, puisqu'il sait qu'une solution moins chère et moins innovante mais qui satisfait aux exigences minimales peut avoir plus de chances d'être retenue. Dans de tels cas, la concurrence se limite au rapport qualité-prix et ne participe que marginalement à la pondération globale.
Combiner le critère de l’offre économiquement la plus avantageuse avec la méthode fondée sur le coût du cycle de vie (CCV) peut permettre de promouvoir l’innovation. Le calcul des coûts du cycle de vie permet d’élargir le champ d’action et peut tenir compte du coût des externalités (prix fictif) liées aux activités d’amont et d’aval (Baron, 2016[13]).
Dans l'enquête menée par l'OCDE en 2018, 48 % des répondants disent inclure l'innovation dans leurs critères d'attribution dans environ 25% des passations de marchés (Tableau 1.1), un pourcentage qui a augmenté entre 2016 et 2018. Le nombre des répondants qui intègrent de tels critères d'attribution dans leurs procédures de passation semble être en augmentation, mais seulement pour certains achats spécifiques. La plupart des personnes interrogées travaillant pour les centrales d'achat publiques des pays concernés, les données recueillies concernent les centrales plutôt que les entités contractantes (OCDE, 2018[3]).
Tableau 1.1. Fréquence à laquelle les centrales d’achats publiques (CAP) s’appuient sur des critères liés aux marchés publics écologiques et aux biens et services innovants pour attribuer des marchés
Source : (OCDE, 2016[4]); (OCDE, 2018[3]).
1.1.2. La dématérialisation des marchés publics vers plus d'efficacité, de meilleurs résultats et une évolution plus rapide
Dans la Recommandation, le Conseil invite les Adhérents à utiliser des technologies de l’information et des communications pour réaliser des économies et combiner l'information sur les marchés publics et sur les finances publiques, ainsi qu'à « recourir à des technologies numériques récentes qui permettent d'appliquer des solutions intégrées de passation électronique de marchés publics couvrant tout le cycle de passation de ces marchés » [paragraphe VIII, i), principe relatif au recours aux technologies numériques]. Les systèmes de passation électronique de marchés publics qui recueillent des données cohérentes, à jour et fiables sur les procédures de passation peuvent servir à alimenter d'autres systèmes informatiques gouvernementaux grâce à des échanges de données automatisés, réduisant ainsi les erreurs, d'écarts et doublons potentiels. Inversement, l'intégration avec d'autres systèmes informatiques gouvernementaux, (services de facturation électronique, etc.) est indispensable au bon fonctionnement des systèmes de passation électronique des marchés à toutes les étapes du cycle.
Les données d'enquête de l'OCDE suggèrent que les adhérents intègrent de plus en plus leurs systèmes de passation électronique de marchés publics avec d'autres systèmes informatiques gouvernementaux, tels que les interfaces budgétaires, les registres du commerce et fiscaux, les bases de données de sécurité sociale, les systèmes de gestion des finances publiques et les progiciels de gestion intégrée. Alors que seuls 40 % des pays ayant répondu à l'enquête de 2016 avaient fait état d'un certain degré d'intégration avec d'autres systèmes informatiques gouvernementaux, ce pourcentage est passé à 69 % dans l'enquête de 2018. La grande majorité (63%) des pays interrogés ont intégré leur système de passation électronique de marchés publics à d'autres systèmes informatiques de l'administration centrale, tandis que trois des pays interrogés (Belgique, Australie et Nouvelle-Zélande), soit environ 9%, ont intégré leur système de passation électronique de marchés publics au progiciel de gestion intégrée des entités contractantes (Graphique 1.2).
Graphique 1.2. Votre système de passation électronique de marchés publics est-il intégré aux autres systèmes informatiques gouvernementaux ?
Note : Graphique établi sur la base des réponses de 32 pays (29 pays de l’OCDE, Maroc, Pérou et Costa Rica). Les pourcentages exacts sont 62,5% de « oui », 28,1% de « non » et 9.4% pour « dans les entités contractantes ». Les systèmes informatiques gouvernementaux ou systèmes de cybergouvernance sont les systèmes de budgétisation, les registres fiscaux et commerciaux, les bases de données de la sécurité sociale, les systèmes de paiement, les progiciels de gestion intégrée, etc.
Source : (OCDE, 2018[3]).
Dans l'ensemble, 63 % des pays interrogés ont intégré leur système de passation électronique des marchés publics à divers autres systèmes informatiques de l'administration centrale. Les plus courants sont les systèmes de budgétisation, les registres du commerce et les registres fiscaux, les bases de données de la sécurité sociale, les systèmes financiers de gestion des paiements et les progiciels de gestion intégrée des entités contractantes. Toutefois, l'Estonie et la Lettonie ont intégré leur système de passation électronique des marchés publics à des registres fiscaux locaux (celui de Tallin dans le cas de l'Estonie). De nombreux pays ont également intégré leur système de passation électronique de marchés avec des systèmes de signature et de facturation électronique. La Turquie a quant à elle mis en place un système automatisé d'échange de données entre son système de passation électronique et son agence nationale de statistique.
Le système coréen KONEPS est le système de passation électronique des marchés publics le mieux intégré il est en effet connecté à plus de 200 systèmes de bases de données externes, dont seulement 65, parmi lesquels le système de gestion des finances publiques D-Brain, appartiennent à des entités publiques. KONEPS a des interfaces avec les bases de données de 12 associations professionnelles du secteur privé et de neuf sociétés de notation de crédit, et avec les systèmes de paiement de 15 banques commerciales. En plus de collecter les données de sources externes, KONEPS partage ses propres données avec 28 entités publiques et 34 systèmes informatiques du secteur privé (OCDE, 2016[14]).
1.2. Des marchés publics écologiques pour relever les défis environnementaux
L'un des objectifs stratégiques secondaires que les Adhérents se sont efforcés d'atteindre dans la mise en œuvre du paragraphe V de la Recommandation est de relever les défis environnementaux. Les marchés publics écologiques (MPE) sont des achats publics de produits et de services qui sont moins dommageables pour l'environnement lorsqu'on tient compte de l'ensemble de leur cycle de vie. De plus en plus de pays y ont recours pour atteindre des objectifs stratégiques secondaires liés à la protection de l'environnement (OCDE, 2015[15]) (OCDE, 2002[16]). L'OCDE a été la première organisation à encourager le développement des marchés publics écologiques dès 2002, le Conseil de l'OCDE a adopté une Recommandation sur l'amélioration des performances environnementales des marchés publics (OCDE/LEGAL/0311), dans laquelle il invite instamment les pays de l'OCDE à intégrer des « critères environnementaux dans les marchés publics de produits et de services, y compris, le cas échéant, des critères d'impact environnemental tout au long du cycle de vie ».
La méthode du coût du cycle de vie (CCV) commence tout juste à prendre de l'ampleur. Elle a surtout été utilisée par les États membres de l'UE dans le cadre de marchés publics écologiques. Les administrations publiques peuvent utiliser le CCV pour calculer l'ensemble des coûts d'un produit ou d'un service tout au long de sa durée de vie. La méthode peut être appliquée de différentes façons, généralement dans une des trois optiques suivantes conventionnelle, sociétale ou environnementale. Le CCV conventionnel s’appuie sur une évaluation financière classique, et tient compte des coûts organisationnels. Le CCV « sociétal » prend également en compte les externalités en tenant compte des coûts sociaux et environnementaux. Enfin, le CCV environnemental repose une analyse du cycle de vie qui prend en compte les coûts attribués aux différentes parties prenantes, y compris les générations, futures et l'évaluation des « externalités environnementales » (De Giacomo et al., 2018[17]).
Le calcul du CCV entraîne des économies, en ce qu'il permet aux entités contractantes de comparer plusieurs solutions sur la base de leur coût global et d'évaluer avec précision tous les « coûts cachés » susceptibles de survenir ultérieurement, lorsque le produit ou service sera en fin de vie. Les pouvoirs publics peuvent alors réaliser des économies et des gains d'efficacité, ce qui conduit à une situation où un produit plus écologique peut également s'avérer moins cher si l'on considère le coût sur l'ensemble du cycle de vie (De Giacomo et al., 2018[17]).
Il ressort de l'enquête 2018 que pour promouvoir les marchés publics écologiques, les pays interrogés s'appuient sur certaines bonnes pratiques, à savoir :
Des lois, règlements et politiques favorables aux marchés publics écologiques.
Des plans visant à adapter le marché (offre, capacités, etc.) et des analyses coûts-avantages
L'intégration de normes environnementales dans les spécifications techniques (matériaux, produits recyclés) et les méthodes de production, de la possibilité de soumettre des solutions de rechange, de critères d'exclusion pour non-conformité, etc.
L'intégration de normes environnementales dans les critères d'attribution et les conditions d'exécution des marchés (critères environnementaux pondérés écolabels et dispositifs de gestion environnementale privilégiés).
Des systèmes de suivi des marchés publics écologiques.
Des activités de professionnalisation.
Des activités de sensibilisation (OCDE, 2016[18]).
Comme en témoignent les données recueillies par l'OCDE en 2016, des stratégies et des politiques favorables aux marchés publics écologiques sont élaborées depuis un certain temps déjà. L'enquête de 2018 montre que 64 % des pays interrogés intègrent désormais des critères d'attribution relatifs aux marchés publics écologiques à leur commande publique, rarement (environ 25 % des passations) ou parfois (environ 50 % des passations), ce qui représente, en effectif, deux pays de plus qu'en 2016.
Les effets bénéfiques des marchés publics écologiques sur l'environnement peuvent être améliorés si les critères d'attribution correspondants sont inclus dans les procédures de passation des marchés (De Giacomo et al., 2018[17]). Les résultats peuvent être améliorés en offrant aux acheteurs publics une formation et des orientations sur l'inclusion de spécifications techniques qui tiennent compte des objectifs stratégiques secondaires, ainsi qu'en sensibilisant les parties prenantes à la prise en compte de normes et exigences environnementales (OCDE, 2018[19]).
1.3. Améliorer les performances économiques grâce à la commande publique
Il est de plus en plus largement reconnu que les marchés publics sont un levier de la croissance économique. Il est de plus en plus important d’employer une méthode d’analyse d’impact adaptée afin d’évaluer dans quelle mesure la passation de marchés publics permet de contribuer à la réalisation des objectifs secondaires [paragraphe V iii)]. À mesure que la complexité des procédures de passation augmente, il devient de plus en plus difficile d'en mesurer l'impact. Le Secrétariat a constaté que si les retombées des marchés publics sont nombreuses, les dispositifs de mesure actuels ne permettent pas toujours de faire ressortir les avantages ou les inconvénients des politiques suivies en la matière. Des indicateurs de haut niveau peuvent être utilisés pour mesurer les progrès dans la réalisation des objectifs fixés. Étant donné le niveau de disponibilité et de complexité des données, il faut agir au niveau central pour appuyer l'élaboration d'un cadre de mesure plus large, qui tienne compte de l'ensemble du processus de passation (OCDE, 2019[20]).
Les pays qui ont répondu à l'enquête reconnaissent clairement le lien entre réalisation des objectifs secondaires et croissance économique. Plusieurs d'entre eux collectent des données sur le degré de réalisation des objectifs stratégiques secondaires et certains en font rapport à divers niveaux de gouvernement (OCDE, 2018[3]). C'est particulièrement vrai pour ce qui est des marchés publics écologiques et de l'appui aux PME environ 70 % des pays interrogés collectent des données ou mesurent le résultat des procédures de passation à la lumière de ces deux éléments.
Certains des pays utilisent les données pour chercher à améliorer les résultats, par exemple en faisant savoir qu'un bien ou un service a acquis un certain statut et en promouvant sa consommation. Par exemple, en Finlande, une méthodologie complexe est utilisée pour mesurer les résultats des marchés publics écologiques. Tout accord-cadre de la centrale d'achats publique est évalué selon une longue liste de critères. Si au moins deux des critères sont remplis, l'accord-cadre reçoit un « label vert » et tous les achats effectués dans le cadre de cet accord sont labellisés « écologiques » (OCDE, 2018[3]).
Les pays interrogés ont également déclaré utiliser les données relatives à la commande publique pour stimuler la consommation de produits recommandés, comme par exemple les produits écologiques. Grâce à l'étalonnage du volume des achats, ce type de stratégie a pu être mis en place de manière réfléchie. Au Japon, le Ministère de l'Environnement recueille des données relatives aux achats auprès des organismes et des autres ministères du gouvernement central. Sur la base de ces données, il calcule chaque année, et pour chaque article désigné, la part de marchés publics écologiques. Il s'appuie ensuite sur les résultats obtenus pour envisager des politiques et des plans visant à accroître la part des marchés publics écologiques pour l'année suivante. Le nombre de marchés attribués par le gouvernement à des PME pour chaque exercice financier est également répertorié (OCDE, 2018[3]).
Les mesures ne sont possibles que si l'on recourt à la passation électronique des marchés publics, dont l'utilisation généralisée et cohérente permet d'augmenter le volume de données disponibles. Le fait d’appliquer aux données des normes solides et ouvertes facilite la collecte de données dans un format utilisable. Enfin, des organismes d'achat centralisés et la signature d'accords-cadres peuvent simplifier la collecte de données qui peuvent être utilisées pour démontrer l'efficacité et l'efficience des procédures (OCDE, 2019[20] ; 2018[21] ; 2016[22]). Pour ce qui est de la transparence des procédures et de la collecte des données, la Commission européenne fournit des outils de passation électronique de marchés publics tels que la plateforme TED, qui joue un rôle clé au niveau européen puisqu'elle centralise la publication obligatoire des avis de marchés et des avis d'attribution de marchés dont le montant dépasse les seuils fixés par l'UE.
À quelques exceptions près, l'ensemble des pays interrogés confirment qu'ils utilisent généralement les données relatives aux marchés publics pour produire des rapports. Une fois qu'une base de référence peut être établie grâce à la collecte de données sur les marchés publics, les progrès peuvent être mesurés. Pour aller plus loin, il faut pouvoir démontrer que l'utilisation des données sur les marchés publics a permis d'améliorer les résultats économiques (OCDE, 2018[3]).
1.4. Les marchés publics, moteurs d’une croissance inclusive
Chez de nombreux Adhérents, les inégalités sont à leur plus haut niveau depuis 30 ans. Dans les pays de l'OCDE, le revenu disponible moyen des 10% les plus riches de la population est actuellement environ dix fois plus élevé que celui des 10% les plus pauvres, contre sept fois plus élevé au milieu des années 1980. Par ailleurs, les 10% les plus riches possèdent environ 50% du patrimoine total des ménages, tandis que les 40% les plus pauvres en possèdent à peine 3% (OCDE, 2018[23]).
Bien que les personnes et les zones les plus défavorisées aient été les plus touchées par la crise financière, l'augmentation de la productivité du travail n'a pas toujours entraîné une hausse des revenus pour les classes moyennes. La pauvreté peut avoir un effet aggravant dans la mesure où un faible revenu conduit à une éducation de mauvaise qualité et à des emplois à risque qui, à leur tour, compromettent la mobilité socio-économique et intergénérationnelle. Ces inégalités ont des retombées négatives sur la performance économique, sapent la confiance dans les institutions publiques et menacent la cohésion sociale, ce qui poussent un nombre croissant de personnes à rejeter l'ordre politique et économique établi et la mondialisation (OCDE, 2018[23]).
Pour remédier au problème, les décideurs politiques et les dirigeants du secteur privé doivent promouvoir des modèles de croissance inclusifs qui donnent la priorité au bien-être en particulier pour les plus pauvres et à la préservation de la planète (OCDE, 2018[23]). Les décideurs sont de plus en plus nombreux à convenir que les marchés publics peuvent contribuer au développement socio-économique. La perception des marchés publics a évolué, ce qui a conduit de nombreux pays à réformer leur système de passation des marchés publics. Les marchés publics sont reconnus comme l’un des moteurs de la transition vers des services publics plus efficaces pour de meilleures conditions de vie (OCDE, s.d.[24]).
Dans la Recommandation, le Conseil invite les Adhérents à faciliter « l’accès aux marchés publics pour les concurrents potentiels de toute taille » et, à cet effet, à « mettre en place des cadres cohérents et stables sur le plan institutionnel, législatif et réglementaire », indiquant que « de tels cadres sont essentiels pour élargir la participation aux marchés publics et constituent des points de départ cruciaux pour assurer la viabilité et l’efficience des systèmes de passation de marchés publics » (principe d’accès, paragraphe IV).
Dans le système européen des marchés publics, les règlements les plus importants font référence à la non-discrimination et à l'égalité de traitement de toutes les entreprises. Ces règles, ainsi que les libertés fondamentales du marché commun, sont les piliers de l'ordre juridique de l'UE. Par exemple, en ce qui concerne les PME, plutôt que de privilégier clairement les PME dans les procédures de passation des marchés publics, il est envisagé de réduire la charge financière pesant sur les participants et de mettre en œuvre des mesures de formation qui assureraient l'égalité des chances pour tous les participants. (Thai, 2015[25])
Certains Adhérents tiennent particulièrement compte de l'inclusivité sociale dans leurs procédures d'appel d'offres. La politique en vigueur en Australie (Indigenous Procurement Policy), par exemple, exige que les entités du Commonwealth australien attribuent 3% de leurs marchés publics à des entreprises autochtones. Certains marchés doivent également être réservé aux entreprises autochtones, et d’autres ne sont attribués qu’à des entreprises garantissant l’emploi d’un quota minimum de travailleurs et de fournisseurs autochtones. Les différentes étapes des procédures de passation des marchés publics conçues pour favoriser l'inclusion et le progrès sociaux sont prises en compte (OCDE, 2018[3]).
Interrogés sur les méthodes qu'ils utilisaient pour promouvoir l'inclusion sociale grâce aux marchés publics, les pays participants ont donné les exemples suivants :
La vérification des objectifs sociaux des opérateurs économiques.
La vérification du respect des lois relatives à des objectifs sociaux.
La prise en compte de l'équilibre entre vie professionnelle et vie privée dans les critères d'attribution des marchés.
L'intégration de la création d'emplois dans les critères d'attribution des marchés.
L'intégration du soutien aux PME, à l'égalité des sexes et aux populations vulnérables dans les critères d'attribution des marchés.
L'obligation de faire appel à des entreprises sociales.
L'intégration des droits humains dans les critères d'attribution des marchés et les spécifications techniques.
L’obligation, pour les fournisseurs, d’employer un quota minimum de travailleurs issus de groupes marginalisés.
Le système chilien de passation de marchés publics se veut un cybermarché pour les PME et les femmes. Il existe des programmes de formation spécialisés destinés aux femmes, et en 2015, le Chili a révisé les règlements et directives pertinents en y intégrant des critères d'évaluation sexospécifiques afin que les autorités tiennent compte de la problématique hommes-femmes dans leurs décisions. Au Chili, 36 % des marchés attribués par le Gouvernement sont remportés par des entreprises dirigées par des femmes, et ce chiffre est en augmentation, bien que ces entreprises ne représentent que 26 % du montant total des passations. Les femmes concernées sont pour beaucoup originaires de zones rurales et 64 % d'entre elles sont la principale source de revenus de leur famille. La principale difficulté liée à l'augmentation de la participation des femmes est d'identifier les entreprises réellement dirigées ou détenues par des femmes, et les procédures de certification et de recensement, parfois coûteuses, peuvent être un frein à la participation.
Le Chili a remédié à ce problème en créant un registre électronique, qui certifie les « entreprises féminines » et est relié à l'état civil (pour les entreprises individuelles). Pour les entreprises plus complexes, les femmes doivent détenir la majorité des actions de l'entreprise et le PDG doit être une femme pour que l'entreprise soit certifiée « féminine » dans le registre. Le Chili a constaté que les montants moyens des transactions effectuées par des fournisseurs de sexe féminin avaient augmenté de 1 500 USD entre 2013 et 2017, et que la part de ces transactions avait augmenté de 6 points sur la même période, passant de 21 % à 27 % (Trinidad Inostroza, s.d.[26]).
La participation des PME aux marchés publics aide les gouvernements à mieux répondre aux besoins du secteur public. Une plus grande participation des PME permet à la procédure d'appel d'offres d'être plus concurrentielle et élargit le choix de solutions disponibles et innovantes (Flynn et Davis, 2017[27]). Une enquête de l'OCDE sur l'utilisation stratégique des marchés publics à l'appui des PME a montré que dans 44 % des pays étudiés, les stratégies de promotion des marchés publics écologiques et/ou innovants avaient généralement pour objectif d'encourager la participation des PME à ces marches (OCDE, 2017[28]).
La complexité des systèmes et procédures de passation des marchés publics constitue un obstacle majeur à la participation des PME. Du fait de leurs contraintes internes en termes de capacités financières, techniques et administratives, il est en effet beaucoup plus difficile aux PME d'accéder aux appels d’offres, de préparer les documents requis, d'appliquer les procédures et d'exécuter les contrats. Les pays tentent de pallier cette inégalité au moyen de diverses mesures (Graphique 1.3), notamment en encourageant la division des marchés en lots, en simplifiant les procédures (documents normalisés, promotion de la passation électronique et en incitant les PME et les grandes entreprises à présenter des offres conjointes (OCDE, 2018[29]).
Graphique 1.3. Mesures prises pour encourager la participation des PME aux marchés publics
Note : Sur la base des données communiquées par 30 pays (28 pays de l’OCDE, le Costa Rica et la Colombie).
Source : (OCDE, 2017[28]).
La stratégie la plus largement adoptée pour soutenir les PME sur les marchés publics est de faire en sorte qu'elles soient informées des appels d'offres et que les PME compétentes puissent concourir sur un pied d'égalité avec les grandes entreprises. Seuls quelques pays de l’OCDE peuvent légalement privilégier un type de soumissionnaire (Corée et Mexique) ou réserver un appel d’offres (Canada, Corée, États-Unis), le plus souvent à une catégorie spécifique de PME (PME autochtones au Canada, PME des quartiers défavorisés aux États-Unis, etc.) (OCDE, 2018[29]).
En ce qui concerne la simplification des procédures de passation, le Document Unique de Marché Européen (DUME) prévu à l'article 59 de la directive européenne de 2014 sur les marchés publics, peut être rempli directement par les entreprises candidates. Grâce à ce formulaire standard, elles peuvent déclarer qu'elles satisfont aux critères d'exclusion (ex condamnations pénales, fautes professionnelles graves) et aux critères de sélection (capacités financières, économiques et techniques). Les justificatifs, y compris les attestations et certificats, ne seront exigés que des entreprises lauréates (OCDE, 2018[29]). Ces mesures de simplification doivent à terme permettre à un plus grand nombre de PME de participer aux marchés publics.
1.5. Garantir la pérennité des chaînes d'approvisionnement mondiales en utilisant les marchés publics pour encourager une conduite responsable des entreprises
Les entreprises qui participent aux chaînes d'approvisionnement mondiales recèlent de fait, dans le cadre de leurs activités et de leurs approvisionnements, un potentiel de croissance, de création d'emplois et de compétences. Cependant, si elles n'agissent pas de manière responsable, elles peuvent contribuer à générer des répercussions négatives sur les droits de l'homme, le travail et l'environnement dans leurs activités ou leurs chaînes d'approvisionnement. Les Principes directeurs de l’OCDE pour les entreprises multinationales publiés dans le cadre de la Déclaration de l'OCDE sur l'investissement international et les entreprises multinationales de 1976 [OECD/LEGAL/0144], un engagement politique des gouvernements adhérents à fournir un environnement ouvert et transparent pour les investissements internationaux et à encourager la contribution positive que les entreprises multinationales peuvent apporter au progrès économique et social fournissent des recommandations aux entreprises multinationales sur la conduite responsable des affaires (OCDE, 2011[30]).
Grâce à la base de données en ligne eCertis créée par la Commission européenne, il est désormais possible d'accéder aux informations relatives aux justificatifs fournis, aux motifs d'exclusion et aux critères de sélection. Par ailleurs, en Europe, les données relatives aux marchés publics sont de plus en plus souvent rendues publiques, conformément à la recommandation formulée par le groupe d'experts EXEP (Commission européenne, 2014[31]) sur la création de registres des contrats. L'objectif de ces registres est de centraliser l'information sur une plateforme unique et de la rendre publique, dans le respect des règles fixées par chaque pays.
En s’appuyant sur la Déclaration sur l’investissement international et les entreprises multinationales et les Principes directeurs pour les entreprises multinationales, le Comité de l'investissement de l’OCDE a élaboré des orientations en matière de diligence raisonnable pour une conduite responsable des entreprises, qui offrent un soutien pratique aux entreprises pour la mise en œuvre des Principes directeurs à l’intention des entreprises multinationales à travers une explication simple des recommandations concernant le devoir de diligence et des dispositions y relatives, en général et dans certains secteurs spécifiques pour aider les entreprises à éviter les risques d’impacts négatifs sur les travailleurs, les droits de l’homme, l’environnement, la corruption, les consommateurs et la gouvernance d’entreprise qui sont liés à leurs chaînes d’approvisionnement et à leurs relations d’affaires (OCDE, 2018[32]).
Encadré 1.6. La Pologne s’appuie sur ses marchés publics pour poursuivre des objectifs stratégiques secondaires
En Pologne, des dispositions relatives à la conduite responsable des entreprises sont inscrites dans la loi sur les marchés publics et sont le résultat de la transposition de dispositions très similaires contenues dans les directives de l'Union européenne. Il existe des marchés réservés, pour lesquels l'entité contractante peut limiter la concurrence aux ateliers protégés et à d'autres opérateurs économiques qui œuvrent pour l'intégration sociale et professionnelle de personnes appartenant à des groupes socialement marginalisés (notamment les personnes handicapées, les chômeurs, les personnes atteintes de troubles mentaux ou appartenant à des minorités défavorisées, les sans-abris, les réfugiés, etc.). Un minimum de 30% des personnes employées par les soumissionnaires doivent être issues de groupes socialement marginalisés. La loi comprend également des critères d'exclusion qui prévoient que, dans certaines circonstances, les opérateurs économiques ne peuvent pas se voir attribuer de marchés. Les procédures de passation des marchés publics comportent plusieurs étapes, au cours desquelles la prise en compte d'objectifs secondaires est encouragée.
La Pologne dispose d'instruments de politique générale qui abordent les stratégies secondaires en matière de marchés publics. Des travaux sont en cours pour élaborer une politique nationale d'achat public qui tienne compte de l'utilité stratégique des marchés publics. Le Plan d'action national pour des marchés publics durables 2017-2020 est en cours de mise en œuvre. Un projet intitulé « Marchés publics efficaces renforçons les capacités administratives », cofinancé par le Fonds social européen, est en cours. Il s'adresse aux entités contractantes à tous les niveaux d'administration nationale et comprend des volets consacrés à des stratégies secondaires spécifiques. Un certain nombre de mesures sont prises pour aider les entités contractantes, notamment l'organisation de formations et de conférences et la publication de modèles de documents.
Source (OCDE, 2018[3]).
Au Forum mondial de l'OCDE sur la conduite responsable des entreprises (2018), lors d'une session sur la transparence de la chaîne d'approvisionnement, il a été conclu que la divulgation de la chaîne d'approvisionnement était un élément essentiel à l'application du principe de diligence raisonnable, en ce qu'elle permettait aux travailleurs de jouer un rôle déterminant auprès des entreprises en les informant des risques et impacts qu'elles génèrent sur les droits humains. L'évolution vers une plus grande transparence de l'information sur les fournisseurs d'accélère, mais chaque secteur en est à une étape différente du cheminement quant à la portée et au type d'information qu'il est disposé à rendre publique (OCDE, 2018[33]).
L'enquête de 2018 montre que certains des pays interrogés utilisent les marchés publics pour améliorer la conduite responsable chez les fournisseurs. Environ un tiers des pays qui ont répondu à l'enquête tiennent compte de certains aspects de la conduite responsable des entreprises pour évaluer leurs procédures de passation et environ la moitié ont intégré la conduite responsable des entreprises dans les critères d'attribution et de sélection, pour certains marchés au moins. C'est par exemple le cas de la Norvège, dont l'Agence de la gestion publique et de l'administration électronique (Difi) a publié plusieurs documents d'orientation sur le sujet (Encadré 1.7).
Encadré 1.7. Conduite responsable des entreprises l’approche norvégienne
La législation norvégienne permet de prendre en compte les considérations relatives aux droits de l'homme dans les procédures de passation des marchés publics en tant que critères d'attribution et dans les spécifications techniques. Plusieurs documents d'orientation et d'information sur la conduite responsable des entreprises sont disponibles sur le site Web de l'Agence de la gestion publique et de l'administration électronique (Difi).
En Norvège, des mesures ont été mises en place pour prévenir la criminalité liée au travail, notamment de nouvelles règles en matière de marchés publics. La criminalité liée au travail a un effet négatif sur la concurrence. La Norvège a déterminé qu'un moyen de prévenir la criminalité liée au travail et le dumping social était d'imposer des obligations plus strictes aux agents chargés de la commande publique, ainsi qu'aux fournisseurs. La Difi a élaboré un guide des meilleures pratiques en matière de respect de la réglementation relative à la rémunération et aux conditions de travail dans le cadre des marchés publics.
De nouvelles dispositions ont été instaurées pour les contrats de construction et les services de nettoyage dans ces secteurs, la chaîne d'approvisionnement est désormais limitée à trois niveaux de sous-traitance, c'est-à-dire un maître d'œuvre et deux niveaux de sous-traitance maximum. En outre, les entités contractantes doivent exiger l’embauche d’apprentis pour tout contrat dépassant un certain montant et une certaine durée. Des directives pour l’application de ces dispositions sont disponibles.
Au Canada, dans le domaine du textile, la conduite responsable des fournisseurs est encouragée via un mécanisme de certification dans le cadre des procédures d'appel d'offres. La centrale d'achats fédérale, Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC), soutient la recherche sur l'approvisionnement éthique en vêtements fabriqués dans d'autres pays ainsi que par des entreprises canadiennes ayant délocalisé leurs chaines de production. Le 7 septembre 2018, SPAC a lancé une initiative de promotion de l'achat éthique de vêtements les fournisseurs et leurs premiers sous-traitants ont désormais l'obligation, à chaque fois qu'ils soumissionnent, d'attester qu'ils respectent une liste de huit principes fondamentaux des droits de l'homme et du droit du travail. Les fournisseurs qui contreviennent aux exigences de certification risquent de voir leur contrat résilié. La certification est assortie de l'obligation de fournir des renseignements sur l'emplacement des usines qui fabriquent les produits achetés. Lorsque le marché est attribué, la certification et les informations concernant les usines sont rendues publiques.
Le gouvernement fédéral canadien a également lancé une initiative visant à élaborer un nouveau système pangouvernemental de gestion des relations avec les fournisseurs et de leur rendement. L'objectif est de faire en sorte que les données relatives au rendement passé des fournisseurs soient prises en compte dans l'attribution des contrats futurs. Dans le cadre du nouveau système, l'approvisionnement éthique sera garanti dans les contrats-fournisseurs. Il sera également inclus dans les critères d'évaluation et les barèmes de notation transparents utilisés pour évaluer le rendement des fournisseurs.
Le secteur privé promeut parfois la conduite responsable sur les chaînes d'approvisionnement en raison des dommages que les défaillances des fournisseurs en la matière peuvent infliger à la réputation et à la valeur actionnariale d'une entreprise. Les organismes publics sont également incités à influencer le comportement des fournisseurs et à encourager une conduite responsable des entreprises afin d'assurer l'optimisation des résultats pour les citoyens et le respect des obligations légales. On s'intéresse actuellement à l'utilisation de technologies telles que le chaînage de blocs pour résoudre les problèmes d'échelle et de confiance que soulève la conduite responsable des entreprises (OCDE, 2018[35]).
1.6. Comprendre les arbitrages nécessaires pour prendre des décisions éclairées
Dans de nombreux pays de l'OCDE, on s'inquiète d'être dépassé par un trop grand nombre d'objectifs stratégiques poursuivis dans le cadre des marchés publics, ainsi que du risque que le régime d'obligations et de préférences devienne ingérable ou impossible à satisfaire. Il existe de nombreuses solutions technologiques et techniques de gestion de projet qui permettent de faciliter la collecte et la communication de données sur les différents objectifs ayant une importance stratégique pour diverses parties prenantes (Sumiani, Haslinda et Lehman, 2007[36]) (Amran et Ooi, 2014[37]).
De nombreuses administrations utilisent des méthodes pour hiérarchiser les différentes priorités stratégiques adoptées dans le cadre de la passation de marchés publics (Tableau 1.2). Certains pays conviennent et assument qu'il n'est pas possible de tout faire, surtout lorsque les ressources sont limitées. Les méthodes utilisées sont diverses, de l'octroi du pouvoir de décision aux entités contractantes à inscription et la hiérarchisation des priorités dans un plan de travail annuel.
Tableau 1.2. Hiérarchisation des priorités stratégiques des marchés publics
Source : (OCDE, 2018[3]).
Il semble qu'il n'y ait pas de solution « clé en main » et que les priorités de gouvernance des objectifs stratégiques des marchés publics soient fonction des besoins qui prévalent dans chaque pays. Certains pays ont une approche descendante, comme par exemple la Nouvelle-Zélande, où le programme de réforme des marchés publics récemment engagé était directement lié à l'orientation de la politique gouvernementale (Encadré 1.8).
Encadré 1.8. Élargir les retombées positives des marchés publics en Nouvelle-Zélande
Le gouvernement néo-zélandais a conscience que les marchés publics peuvent et doivent être utilisés pour soutenir la réalisation d'objectifs sociaux, économiques et environnementaux plus larges qui vont au-delà de l'achat immédiat de biens et de services.
Le 23 octobre 2018, il a arrêté une série d'objectifs prioritaires que les entités contractantes doivent appuyer dans le cadre de leurs activités d'achat et a dressé la liste des marchés ou secteurs à privilégier dans un premier temps.
Les entités contractantes devraient initialement concentrer leurs efforts sur les quatre objectifs prioritaires suivants, dont la réalisation présente le plus grand intérêt pour la Nouvelle-Zélande :
1. Promouvoir les entreprises néo-zélandaises. Améliorer l'accès aux marchés publics pour les entreprises néo-zélandaises, en particulier celles qui ont le plus de mal à accéder aux marchés et celles qui travaillent dans des secteurs prioritaires (entreprises du secteur informatique, entreprises maori et pasifika, entreprises régionales).
2. Compétences et formation dans le secteur de la construction. Accroître les effectifs et le niveau de compétence de la main-d'œuvre du secteur national de la construction et offrir des débouchés à des groupes ciblés.
3. Normes d'emploi. Améliorer les conditions de travail et mieux préparer les entreprises néo-zélandaises à l'avenir.
4. Réduire les émissions et les déchets. Soutenir la transition vers une économie sans émissions nettes et réduire les déchets produits par l'industrie en soutenant l'innovation.
Pour atteindre ces objectifs, la centrale d'achats publique du pays (New Zealand government Procurement and Property) prendra les mesures suivantes :
Elle collaborera avec les organismes et parties prenantes concernés pour arrêter la meilleure stratégie au service de chaque objectif.
Elle mettra à jour les règles de passation des marchés publics et fournira aux organismes concernés des orientations et des conseils.
Elle élaborera un cadre de suivi et de présentation de rapports pour suivre le degré d'adhésion des organismes concernés et les résultats obtenus. Les données seront communiquées chaque année au gouvernement, et les enseignements tirés serviront à améliorer les pratiques.
Dans le cadre de l'enquête de 2018, les pays interrogés ont décrit les réformes qu'ils ont engagées dans le domaine des marchés publics. Certains ont aligné leurs priorités en matière de passation de marchés publics sur les objectifs stratégiques définis dans le cadre des réformes. En Suède, le programme de réforme a défini des objectifs stratégiques et abouti à la création de partenariats entre fournisseurs et acheteurs (Encadré 1.9) (OCDE, 2018[3]). En Norvège, un livre blanc des marchés publics (présenté au Parlement norvégien en 2019) comprenait des mesures relatives aux marchés publics écologiques, à l'innovation, à la rémunération et aux conditions de travail, ainsi qu'à la prise en compte des droits de l'homme sur les marchés publics (OCDE, 2018[3]).
Encadré 1.9. La stratégie relative aux marchés publics de la Suède
En septembre 2015, la Suède s'est dotée d'une Agence nationale pour la passation des marchés publics. Le gouvernement a choisi de confier le soutien aux marchés publics à autorité indépendante pour en rehausser le profil et de mettre en place un cadre organisationnel permettant à l'Agence d'apporter un soutien aussi efficace que possible. L'Agence suédoise pour la passation des marchés publics est chargée d'élaborer, d'administrer et d'appuyer l'ensemble des procédures de passation de marchés publics lancées par les autorités et entités contractantes. Une stratégie nationale en matière de marchés publics a été élaborée pour faire connaître les avantages qu'il est possible d'obtenir grâce à une approche stratégique de la commande publique. L'objectif est de créer des marchés publics efficaces, juridiquement sûrs et qui permettent de tirer le meilleur parti de la concurrence. L'objectif est de créer des marchés publics efficaces, juridiquement sûrs et qui permettent de tirer le meilleur parti de la concurrence. La passation stratégique des marchés publics est un moyen efficace d'atteindre l'objectif fixé tout en produisant des retombées positives pour la société. Il s'agit notamment de stimuler la croissance et l'emploi ainsi que les dimensions environnementales, sociales et éthiques du développement durable. Dans le cadre de sa stratégie globale de passation des marchés publics, le gouvernement a formulé sept objectifs stratégiques :
1. Des procédures de passation qui promeuvent la bonne conduite des entreprises.
2. Une passation de marchés publics efficace.
3. Des fournisseurs multiples et un environnement concurrentiel sain.
4. Une procédure de passation conforme au principe de sécurité juridique.
5. Des marchés publics moteurs de l’innovation et promoteurs de solutions nouvelles.
6. Des marchés publics écologiquement responsables.
7. Des marchés publics qui participent à l’avènement d’une société durable.
Il est indiqué dans le document d’orientation que la stratégie s’applique a priori à l’ensemble des marchés publics.
Dans de nombreux pays de l'OCDE, le risque de « trop-plein d'objectifs » est une préoccupation constante. La réalisation d'un grand nombre d'objectifs stratégiques secondaires par le biais des marchés publics pourrait rendre le régime des obligations et des préférences impossibles à satisfaire. En Corée, un rapport d'enquête a été élaboré pour mieux comprendre les différentes obligations et hiérarchiser leur importance au sein d'une organisation. Le rapport a recensé l'ensemble des obligations applicables aux marchés publics correspondant à des objectifs secondaires. Jusqu'à 46 priorités « recommandées » et 8 à 10 conditions obligatoires ont été identifiées. (OCDE, 2016[14])
Les résultats de l'enquête de 2018 montrent que certaines administrations concilient efficacement les objectifs primaires et secondaires de la passation de marché publics. Bien que les méthodes utilisées soient différentes, certains des pays interrogés conviennent qu'il faut s'efforcer d'atteindre tous les objectifs de manière équilibrée. Certains, comme le Danemark, s'appuient sur des objectifs stratégiques, et fixent les priorités stratégiques au moyen d'études approfondies qui comparent les besoins de l'acheteur avec ce que le marché peut offrir. L'objectif des marchés publics danois est de réduire les coûts tout en maintenant la qualité et l'efficacité des services fournis aux entités contractantes. De même, la stratégie suédoise en matière de passation de marchés publics prévoit que tous les marchés publics doivent être performants, répondre au critère de sécurité juridique et tirer parti de la concurrence. Elle prévoit également que les marchés publics doivent promouvoir les solutions innovantes et prendre en tenir compte des préoccupations environnementales et sociales. Certains pays, comme Israël, maintiennent l'équilibre entre les objectifs stratégiques primaires et secondaires en s'appuyant sur des outils tels que les analyses de sensibilité pour prévoir le coût de l'intégration de chaque objectif stratégique et décider comment l'intégrer dans les procédures de passation des marchés.
D'autres pays comme la Hongrie s'appuient sur leur législation pour fixer leurs priorités. En Hongrie, la législation relative aux marchés publics dispose que la loi a été mise en place en partie pour améliorer l'accès aux marchés des petites et moyennes entreprises locales, encourager la protection de l'environnement et promouvoir les priorités sociales nationales. Au Costa Rica, le Ministère des finances travaille constamment à l'identification des domaines d'action prioritaires afin de concilier l'objectif premier des marchés publics, à savoir l'acquisition de biens et de services, et les autres objectifs inscrit au programme politique national. L'inclusion de ces objectifs secondaires dans les critères d'évaluation l'a aidé à atteindre l'équilibre recherché. Les objectifs primaires et secondaires sont pondérés au cas par cas, en tenant compte de l'objectif lui-même et des priorités nationales. Par exemple, la directive DGABCA-002-2018 prévoit qu'aucune entité ne doit acheter de plastiques à usage unique, une disposition dont les autorités contractantes doivent tenir compte avant de lancer leurs procédures de passation de marchés publics.
Références
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[19] OCDE (2018), Public Procurement in Nuevo León, Mexico: Promoting Efficiency through Centralisation and Professionalisation, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264288225-en.
[9] OCDE (2018), Public Procurement Week: Investing in strategic public procurement to maximise benefits for all.
[29] OCDE (2018), SMEs in Public Procurement: Practices and Strategies for Shared Benefits, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264307476-en.
[33] OCDE (2018), Supply Chain Transparency: A Growing Norm for Responsible Business Conduct, http://www.businesswire.com/news/home/20080403005469/en/HP-Technology-Sector-Release-List-Top-.
[28] OCDE (2017), « OECD Survey on strategic use of public procurement to support SMEs ».
[8] OCDE (2017), Public Procurement for Innovation: Good Practices and Strategies, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264265820-en.
[18] OCDE (2016), Checklist for Supporting the Implementation of the OECD Recommendation of the Council on Public Procurement, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/checklist-implementation-oecd-recommendation.pdf (consulté le 2019).
[4] OCDE (2016), Données tirées de l’enquête de 2016 de l’OCDE sur les marchés publics (publication partielle), https://qdd.oecd.org/subject.aspx?Subject=GOV_PUBPRO_2016.
[14] OCDE (2016), The Korean Public Procurement Service: Innovating for Effectiveness, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264249431-en.
[7] OCDE (2016), Towards an OECD Strategic Response to the Sustainable Development Goals: Consultation draft, https://www.oecd.org/dac/Consultation-draft--Outline-OECD-strategic-response-to-the-SDGs.pdf.
[22] OCDE (2016), Towards Efficient Public Procurement in Colombia: Making the Difference, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264252103-en.
[15] OCDE (2015), Going Green: Best Practices for Sustainable Procurement, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/Going_Green_Best_Practices_for_Sustainable_Procurement.pdf.
[30] OCDE (2011), Les principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264115439-fr.
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[25] Thai, K. (2015), International Public Procurement: Innovation and Knowledge Sharing, https://books.google.fr/books?id=k6XCDAAAQBAJ&pg=PA303&lpg=PA303&dq=smes+in+public+procurement+award+criteria+for+eu&source=bl&ots=jKBiRxhS0i&sig=ACfU3U1k-COlKZ6lccca_7emdvl_ZrrhCw&hl=en&sa=X&ved=2ahUKEwiEyI6PncjhAhUHDWMBHc1zDWk4HhDoATACegQIChAB#v=onepage.
[26] Trinidad Inostroza (s.d.), Una herramienta estratégica para la eficiencia del Estado, https://www.wto.org/english/tratop_e/womenandtrade_e/s02_01_trinidad_inostroza.pdf (consulté le 12 janvier 2019).
[12] Union européenne (2014), Directive 2014/24/EU of the European Parliament and the Council, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024&from=EN (consulté le 13 février 2019).
[11] ZDNet (2018), Auckland airport gets ’digital’ biosecurity officer | ZDNet, https://www.zdnet.com/article/auckland-airport-gets-digital-biosecurity-officer/ (consulté le 12 janvier 2019).