Ce chapitre décrit dans quelle mesure les Adhérents développent le personnel chargé des marchés publics pour les doter des capacités requises pour constamment optimiser l’utilisation des ressources publiques de façon efficiente et efficace. L’analyse met l’accent sur les faiblesses actuelles du manque d’aptitude et de compétences du personnel chargé des marchés publics qui mettent à mal l’efficacité des systèmes de passation des marchés publics. Le chapitre comprend une évaluation de l’importance des programmes de certification et de professionnalisation, et analyse l’utilisation croissante de cette certification par les Adhérents.
Réforme des marchés publics
Progrès de mise en œuvre de la Recommandation 2015 de l’OCDE
Examens de l'OCDE sur la gouvernance publique
2. Investir dans l’avenir développer des compétences et des capacités dans le domaine des marchés publics
Abstract
Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.
La Recommandation appelle les Adhérents à mettre en place « un personnel chargé des marchés publics doté des capacités requises pour assurer constamment l’optimisation des ressources de façon efficiente et efficace » (principe relatif aux capacités) (paragraphe IX). La Recommandation contient des principes directeurs afin d’aider les Adhérents à satisfaire à des exigences professionnelles élevées en termes de connaissances, de savoir-faire et d’intégrité en mettant à la disposition des acheteurs publics une panoplie d’outils spécifiques et régulièrement modernisés. Elle donne en outre des orientations en vue de fournir aux acheteurs publics des possibilités d’évolution de carrière attractives, compétitives et fondées sur le mérite, et de favoriser la collaboration avec les centres de savoir afin d’améliorer les aptitudes et les compétences du personnel chargé des marchés publics.
Les points faibles les plus saillants des systèmes de marchés publics sont le manque d’aptitudes du personnel (définies comme les compétences permettant à un individu, un groupe ou une organisation de s’acquitter de ses obligations et d’atteindre ses objectifs) et le manque de capacités (définies comme les ressources administratives, financières, humaines et infrastructurelles permettant de s’acquitter de ses obligations et d’atteindre ses objectifs). Les professionnels opérant dans le domaine des marches publics sont confrontés aux défis suivants le passage d’une simple fonction de passation de commandes à une fonction plus stratégique la complexité croissante des règles la nature multidisciplinaire de la profession et le manque de professionnalisation (OCDE, 2017[1]).
Mettre en place un personnel chargé des marchés publics doté de la capacité et des compétences adéquates est crucial pour réaliser les objectifs stratégiques poursuivis à tous les niveaux de gouvernement. Le succès des initiatives stratégiques en matière de marchés publics dépend de la possibilité de s’appuyer sur des professionnels possédant une vaste gamme de connaissances et de compétences, y compris dans le domaine de la négociation, de la gestion de projets et de la gestion des risques (OCDE, 2017[2]).
Les professionnels des marchés publics ont besoin d’un ensemble de compétences flexibles, étant donné que leur travail quotidien implique des contextes et des priorités en perpétuel changement. Un grand nombre de professionnels des marchés publics occupent des postes stratégiques qui exigent des compétences stratégiques, tactiques et opérationnelles de haut niveau. Dans certains pays de l’OCDE (Belgique, Canada, Corée et États-Unis), ces compétences sont intégrées dans différentes activités afin de garantir leur adéquation aux besoins de l’organisation. Ces activités peuvent inclure le recrutement et la sélection du personnel, la formation et le développement, ainsi que les plans de relève et de carrière (OCDE, 2013[3]).
Le Secrétariat a développé une liste de référence afin d’aider à la mise en œuvre de la Recommandation. Cette liste de référence énumère les mesures qui peuvent être prises pour renforcer la capacité, à commencer par le développement d’une stratégie, un cadre de compétences, la définition des profils de postes et la certification. Il est également utile d’avoir une unité ou une équipe chargée du développement de la capacité, parallèlement à l’organisation d’une formation régulière (OCDE, 2016[4]).
2.1. Évaluer les compétences pour mieux planifier l’amélioration future des systèmes de marchés publics
Évaluer un système de passation des marchés publics en utilisant une méthodologie comme la Méthodologie d’évaluation des systèmes de passation des marchés (MAPS) peut permettre de définir la situation de départ et de repérer les lacunes ou les inadéquations entre les exigences stratégiques du système et les compétences (OCDE, 2018[5]). Le cadre général d’indicateurs de la MAPS se concentre sur le système de marchés publics dans son intégralité, et donne donc une vision complète du statut d’un système de marchés publics donné et des points sur lesquels doivent porter les efforts d’amélioration. L’indicateur 8 se focalise spécifiquement sur la capacité, la professionnalisation et l’aptitude du système à se développer et à s’améliorer. En outre, la MAPS fournit un module supplémentaire consacré à divers aspects de la professionnalisation.
Ces dernières années, des Adhérents ont entrepris des évaluations selon la MAPS à l’appui de leurs activités de réforme. On peut citer l’exemple de la Norvège, dont l’évaluation réalisée en 2017 selon cette méthodologie a fourni des informations qui servent actuellement à élaborer le plan décennal de réforme du pays, ou encore celui du Chili. Le Chili avait déjà entrepris des évaluations selon la MAPS ces dernières années, avant la toute dernière évaluation en 2017. Des évaluations répétées selon la MAPS peuvent être utiles pour déterminer les progrès accomplis afin d’accroître la performance du système de marchés publics. Dans le cas de la Norvège et du Chili, les évaluations selon la MAPS ont conduit à formuler des recommandations afin de renforcer certains aspects de la capacité dans le domaine des marchés publics.
L’Indice néo-zélandais de compétence dans le domaine des marchés publics permet de collecter des données auprès des personnes qui s’occupent des marchés publics, de manière à créer un corpus de connaissances au fil du temps. Ce corpus peut être utilisé pour façonner des modèles et des stratégies d’ensemble en matière de compétences dans le domaine des marchés publics, dans un effort pour devancer les besoins changeants des professionnels des marchés publics en Nouvelle-Zélande (Encadré 2.1).
Encadré 2.1. Indice de compétences dans le domaine des marchés publics
Le New Zealand Procurement Capability Index (PCI) (Indice de compétences en marchés publics en Nouvelle-Zélande) est un outil d’auto-évaluation qui mesure les compétences des agences gouvernementales en matière de marchés publics. Il couvre le cycle complet du bon déroulement d’un marché public et mesure les compétences des agences gouvernementales en la matière en abordant onze catégories :
Planification stratégique pour obtenir des résultats commerciaux
Alignement de la stratégie de marchés publics sur les domaines de résultats clefs de l’agence
Leadership commercial pour obtenir des résultats
Engagement de la fonction marchés publics auprès des parties prenantes de l’agence
Gouvernance et organisation de la fonction marchés publics
Alignement avec les politiques et les processus
Approvisionnement et collaboration
Gestion de la relation avec les fournisseurs
Gestion des personnes et développement des compétences
Gestion de la connaissance et de la performance
Utilisation de processus et d’outils technologiques
L’auto-évaluation est soutenue par un processus de révision et de modération qui inclut un examen par les pairs, des contrôles externes et un retour d’information de la part des fournisseurs, afin d’inspirer confiance dans le fait que les résultats sont pertinents et corrects. La revue annuelle dresse un tableau complet des compétences au niveau de l’ensemble des agences gouvernementales participantes.
Les réponses à l’enquête de 2018 montrent que les conditions d’entrée les plus couramment adoptées par les Adhérents sont celles qui sont conçues en fonction des besoins de chaque autorité contractante. Viennent ensuite, à égalité, les conditions d’entrée qui sont liées à un modèle de compétences et celles qui sont liées à une formation obligatoire dans le secteur des marchés publics. Un nombre plus restreint de répondants a choisi le processus de certification des responsables en charge des marchés publics. Comme le fait apparaître le Graphique 2.1, certains répondants (30 %) ont mis en place d’autres mesures pour garantir une capacité adéquate du personnel chargé des marchés publics, telles qu’une formation non obligatoire et des conditions d’entrée standard dans la fonction publique. Parmi les répondants à l’enquête de 2018, cependant, le pourcentage de ceux qui désirent des conditions d’entrée liées à un modèle de compétences ou à la certification du personnel est faible, soit 30 % et 21 % respectivement. Il est difficile d’évaluer les compétences et d’identifier des lacunes sans disposer d’outils tels que les modèles de compétences et seuls 30 % des répondants à l’enquête de 2018 les ont définis comme des critères d’entrée. Une évaluation du système des marchés publics dans son ensemble gagne à faire usage de modèles de maturité des processus. Une telle évaluation permet d’identifier les faiblesses du système, notamment au vu d’objectifs prioritaires tels que la mobilisation du marché des fournisseurs.
Graphique 2.1. Mesures en place pour assurer une capacité adéquate du personnel chargé des marchés publics
Note : « Aucune » signifie qu’il n’existe pas de mesure spécifique visant à assurer la capacité du personnel chargé des marchés publics. Données pour 33 pays répondants (30 pays de l’OCDE, Maroc, Costa Rica et Pérou).
Source : (OCDE, 2018[7]).
2.2. Impact des capacités et des compétences sur la gouvernance des marchés publics et les modèles de financement
La gouvernance des marchés publics peut jouer un rôle clé pour soutenir le niveau de compétences approprié là où il est le plus nécessaire. Les modèles centralisés sont souvent dotés d’une centrale d’achat publique (CAP), qui s’occupe des achats groupés, parfois par le biais de contrats-cadres. Les centrales d’achat présentent un certain nombre d’avantages et sont largement utilisées par les répondants. Il peut toutefois y avoir des divergences entre les besoins des entités des marchés publics décentralisées et centralisées, notamment au regard des modalités de financement appliquées aux centrales d’achat. Il existe généralement trois types de modalités de financement :
Les autorités contractantes paient une redevance en cas d’appels sur contrat.
Les redevances sont payées par les opérateurs économiques lorsqu’ils envoient leurs factures par le biais des contrats-cadres.
Le financement est fourni directement par les gouvernements.
Lors de la mise en place des centrales d’achat, il est important de définir clairement leur rôle et la portée de leurs opérations. En général, les projets de marchés publics plus complexes bénéficieront probablement de la participation de professionnels expérimentés du secteur, qui possèdent un ensemble de compétences adaptées à la mission concernée. Il en découle naturellement que le modèle de financement doit permettre au système d’attirer ces professionnels afin de les affecter aux projets où leurs compétences sont les plus nécessaires. Comme pour tout défi de développement organisationnel, l’existence d’une fonction centralisée qui oriente le financement là où il est le plus nécessaire aidera à atteindre cet objectif.
En Finlande, par exemple, la centrale d’achat Hansel est financée par des redevances de service payées par les fournisseurs sur la base de la valeur des achats effectués par le biais des contrats-cadres. Les redevances de service sont plafonnées à 1,5 % de la valeur du contrat. Bien que Hansel soit une organisation à but non lucratif, ses revenus, ainsi que ceux générés par la fourniture d’autres services, servent à couvrir ses coûts de fonctionnement. Tout revenu supplémentaire peut être reversé aux actionnaires gouvernementaux sous forme de dividende ou réinvesti chez Hansel sous forme de capitaux propres (OCDE, 2019[8]).
2.3. Utiliser les stratégies, les outils et les lignes directrices appropriés pour soutenir le développement des compétences et de la capacité dans le domaine des marchés publics.
Afin de soutenir le personnel chargé des marchés publics, il convient de prendre des mesures spécifiques en fonction de facteurs tels que le niveau seuil de compétences et de capacité du personnel existant. Un système efficace comprend généralement :
1. des règles et des procédures de marchés publics simples et claires, permettant d’accéder aux différentes opportunités dans le domaine des marchés publics ;
2. des institutions efficaces ayant pour objectif de mettre en œuvre des plans et des procédures de marchés publics et de produire, gérer et contrôler les marchés publics ;
3. des outils électroniques appropriés ;
4. des ressources humaines adaptées, en effectif et en compétences, pour la planification et l’exécution des processus relatifs aux marchés publics et
5. une bonne gestion des marchés (OCDE, 2016[9]).
L’élaboration de stratégies visant à combler les lacunes en matière de compétences jettera les bases d’un système efficace. Le Secrétariat de l’OCDE a créé une liste de référence pour appuyer la mise en œuvre de la Recommandation qui peut être utilisée pour l’élaboration de stratégies (OCDE, 2016[4]).
L’OCDE, a notamment travaillé avec la Bulgarie sur un projet visant à définir les lacunes en matière de formation, à conceptualiser un plan de formation et à présenter une proposition qui inclut du matériel de formation et un programme de formation destiné à renforcer les capacités dans certains domaines du processus relatif aux marchés publics (OCDE, 2016[9]).
Dans l’enquête de 2018, le Canada décrit la stratégie de gouvernance et les initiatives qu’il a mises en place pour renforcer les capacités des professionnels du secteur des marchés publics. Le Contrôleur général du Canada a la responsabilité de s’assurer que la communauté des marchés publics du gouvernement possède les compétences et les connaissances nécessaires pour soutenir les programmes gouvernementaux individuels. Des évaluations ministérielles sont effectuées périodiquement, au cours desquelles les ministères doivent expliquer les moyens qu’ils utilisent pour renforcer leur capacité dans le domaine des marchés publics. (OCDE, 2018[7])
L’OCDE a collaboré avec la République slovaque pour concevoir un plan d’actions de formation visant à appuyer une stratégie d’amélioration de la performance dans le domaine des marchés publics. Ce plan est fondé sur le cadre de l’OCDE pour la conception d’une stratégie de formation et la définition du plan d’action correspondant. Un questionnaire a été élaboré afin de pouvoir procéder à une évaluation structurée de l’offre de formation existante, de son contenu, de sa structure et de sa perception tant du point de vue des formateurs que de celui des stagiaires. Un plan d’action détaillé a été conçu pour définir les différents modes d’enseignement, y compris le kit d’initiation, l’enseignement à distance ou en ligne, le mentorat/coaching et les programmes de soutien pour les études de niveau universitaire. (OCDE, 2017[10]).
2.4. Utiliser des modèles de compétences afin d’évaluer les niveaux de compétences de base et de répondre aux besoins
Les compétences requises par les professionnels et les organisations du secteur des marchés publics sont définies en fonction du contexte de la juridiction concernée. En outre, le contexte peut être dynamique et les compétences peuvent changer de manière fluide. Dans de nombreuses juridictions, l’accent est mis sur l’acquisition de meilleures aptitudes et compétences commerciales plutôt que sur les seules compétences opérationnelles en matière de marchés publics. Cette situation reflète la grande influence des marchés publics et le rôle stratégique croissant qu’ils jouent dans les résultats à terme que les gouvernements obtiennent dans des domaines tels que l’innovation, l’environnement et les initiatives sociales.
En matière de renforcement des capacités, la CE soutient de nombreuses initiatives dans les États membres par différents canaux, tels que le programme d’appui à la réforme structurelle, qui encourage le transfert de bonnes pratiques, notamment par le biais du programme d’échange TAIEX (Instrument d'assistance technique et d'échange d'information, en anglais Technical Assistance and Information Exchange Instrument). La CE élabore également un cadre européen de compétences pour les marchés publics, qui vise à soutenir les politiques de professionnalisation au niveau national afin que les acheteurs disposent des compétences, des connaissances et de l’intégrité nécessaires. Ce cadre entend ainsi répondre aux besoins de formation et à la gestion des carrières des professionnels du secteur des marchés publics.
Le Royaume-Uni soutient pour sa part une approche de développement et de renforcement des compétences commerciales dans l’ensemble du secteur public. Les ministères peuvent utiliser un cadre de travail souple afin de s’assurer du maintien des niveaux minimums de compétence commerciale. Le Cadre de compétences et d’aptitudes commerciales pour le développement et les niveaux des agents publics énonce les aptitudes, les comportements et les compétences (par exemple, le jugement et la confiance) attendus des fonctions commerciales du secteur public, et, en particulier, de celles qui ont trait à des activités de marchés publics, dans l’accomplissement de leurs rôles professionnels et commerciaux.
Le cadre de travail couvre trois éléments clés du cycle commercial qui s’appliquent généralement à tous les ministères la pré-commercialisation, l’approvisionnement et la gestion des marchés et des fournisseurs. Il intègre également deux niveaux de compétences commerciales intégrées le développement et la pratique. Ce cadre doit être utilisé de manière flexible par les ministères afin de contribuer à l’élaboration des descriptions de poste, dans le cadre des processus de recrutement. Il doit aussi permettre d’évaluer la performance du personnel (Mackie et Langley, 2015[11]).
En 2018, l’Écosse (RU) a achevé l’élaboration d’un nouveau cadre de compétences en matière de marchés publics fondé sur une auto-évaluation des compétences afin d’identifier les besoins pertinents en matière de formation et de perfectionnement du personnel chargé des marchés publics (Encadré 2.2).
Encadré 2.2. Cadre national de développement des marchés publics en Écosse (RU)
Le cadre national de développement des marchés publics en Écosse est aligné sur les normes mondiales du CIPS (Chartered Institute of Procurement and Supply) et permet au personnel chargé des marchés publics d’autoévaluer ses compétences, d’identifier ses besoins en matière de formation et développement et de planifier son évolution professionnelle et personnelle. L’auto-évaluation peut être réalisée de deux manières simple ou personnalisée. L’auto-évaluation personnalisée consiste pour l’utilisateur à créer un profil personnalisé adéquat pour évaluer et identifier les domaines à développer. Dans la version simple, l’auto-évaluation se fait par rapport à un profil de poste préétabli qui identifie les domaines à développer.
Source : (Gouvernement écossais, 2018[12]).
2.5. La formation pour soutenir le caractère stratégique croissant des marchés publics
Les professionnels des marchés publics doivent satisfaire à des normes professionnelles élevées en termes de connaissances, de savoir-faire et d’intégrité, en ayant accès à une panoplie d’outils spécifiques et régulièrement modernisés (principe relatif aux capacités) (paragraphe IX, i). À un moment où le secteur des marchés publics devient plus complexe, il devient de plus en plus évident qu’il ne joue pas un rôle purement administratif, mais également stratégique dans la fonction publique. Il s’agit d’une profession multidisciplinaire qui requiert des connaissances en droit, en économie, en administration publique, en comptabilité, en gestion et en marketing (entre autres). Le passage à des marchés publics stratégiques a entraîné une demande croissante de compétences et d’expérience diversifiées (OCDE, 2017[13]).
Dans l’enquête de 2018, les répondants ont indiqué qu’ils organisent des formations pratiques, des cours de formation, des conférences et des formations thématiques. En ce qui concerne la nature multidisciplinaire du personnel chargé des marchés publics, les principaux sujets relatifs aux marchés publics comme l’approvisionnement et la gestion des marchés sont abordés, mais également une variété de sujets différents couverts par la formation en marchés publics des Adhérents. Désormais, la formation des Adhérents couvre aussi des domaines tels que les marchés publics relatifs à l’innovation, les marchés publics écologiques et la participation des PME (OCDE, 2018[7]).
L’identification des méthodes de formation qui fonctionnent dans le contexte local peut contribuer au succès de la formation. En Bulgarie, l’OCDE a mis au point des programmes de formation de formateurs, pour permettre aux futurs formateurs d’acquérir des connaissances approfondies des techniques relatives aux marchés publics et pour mettre en place une plate-forme de dialogue afin de soutenir la conception des matériels de formation (OCDE, 2016[9]). La formation consiste en des ateliers visant à doter les experts locaux du domaine des marchés publics des compétences pédagogiques requises, et à les former à l’utilisation de techniques de formation appropriées (présentations visuelles, méthodes de formation interactives, études de cas, etc.) Au Mexique, l’OCDE a également mené des activités de renforcement des capacités des formateurs et élaboré des manuels de formation sur la lutte contre les soumissions concertées (avec des méthodes de formation, des jeux de rôle et des exercices hypothétiques, des questions d’examen, etc.) (OCDE, 2018[14] ; OCDE, 2018[15]).
Au Canada, la fonction publique fédérale reconnaît que le domaine des marchés publics est une profession fondée sur le savoir et met l’accent sur un rôle consultatif stratégique. Tous les employés identifiés comme des professionnels des marchés publics sont tenus de suivre un programme de formation obligatoire, décrit dans une directive gouvernementale (Encadré 2.3). Le programme d’études du Canada est défini par le Contrôleur général, qui est responsable de la capacité du gouvernement fédéral en matière de marchés publics (OCDE, 2018[7]).
Encadré 2.3. Programme d’études sur les marchés publics au Canada
Ce programme comporte 5 cours :
Pour qui travaillons-nous (C218) Compréhension fondamentale de la façon dont la fonction publique fédérale non partisane du Canada sert le gouvernement démocratiquement élu
Contexte juridique et politique de la gestion du matériel et des biens immobiliers dans les marchés publics (M714) Donne un aperçu des lois et règlements et des politiques, directives, accords commerciaux nationaux et internationaux, et autres instruments se rapportant aux marchés publics, à la gestion du matériel et aux communautés des biens immobiliers
Introduction aux marchés publics (M718) Ce cours d'introduction aborde les responsabilités de base à toutes les étapes du processus de passation et d’exécution d’un marché public
Présentation de la gestion du matériel (C233) Ce cours donne un aperçu de la gestion du matériel dans le contexte du gouvernement fédéral.
Aperçu de la gestion des biens immobiliers (C234) Ce cours donne un aperçu de la gestion de biens immobiliers dans le contexte du gouvernement fédéral
Le programme est mis à jour périodiquement pour refléter des exigences nouvelles ou changeantes. Par exemple, le programme est mis à jour pour tenir compte des compétences techniques nouvellement définies en matière de marchés publics du gouvernement du Canada.
Source :(OCDE, 2018[7]).
Les Adhérents utilisent les nombreux types de mécanismes de renforcement des capacités et des compétences qui sont mis à leur disposition afin d’attirer et de retenir des personnes motivées et compétentes (OCDE, 2018[7]).
2.6. Reconnaître la professionnalisation des marchés publics par le biais d’une certification
Étant donné que les procédures liées aux marchés publics deviennent de plus en plus complexes et stratégiques, les marchés publics doivent être reconnus comme une fonction ou une profession distincte. La reconnaissance du statut professionnel peut prendre de nombreuses formes telles que des diplômes, des certifications spécifiques, ou des mesures incitatives fondées sur les résultats. (OCDE, 2017[10])
Certains programmes de certification, comme celui du Canada (Encadré 2.4), offrent aux responsables en charge des marchés publics une reconnaissance officielle de leur profession et sont liés à l’élaboration d’un modèle de compétences.
Encadré 2.4. Le programme canadien de certification pour les collectivités des marchés publics et de gestion du matériel du gouvernement fédéral
Le Programme de certification du Canada a été lancé en 2006. Il a été reconnu à l’échelle nationale et internationale comme le tout premier programme de certification du gouvernement fédéral pour les spécialistes des marchés publics et de la gestion du matériel.
Les collectivités de marchés publics et de gestion du matériel ont un point commun, à savoir leur responsabilité dans la gestion du cycle de vie des biens, l’évaluation et la planification des besoins jusqu’à l’élimination, en passant par l’acquisition. En raison de cette responsabilité partagée, les collectivités ont également en commun un grand nombre de compétences, d’objectifs d’apprentissage et d’exigences en matière de connaissances. La certification est une excellente reconnaissance professionnelle pour les collectivités et un titre professionnel attestant officiellement du niveau de réussite d’un professionnel.
Le programme de certification sert à évaluer l’expérience et les connaissances d’un candidat dans le contexte du gouvernement fédéral, afin de le différencier des désignations des organismes de certification externes. Outre le développement de collectivités techniquement compétentes, le programme met également l’accent sur le renforcement des capacités en matière de compétences en leadership.
Source :(OCDE, 2016[16]).
Des adhérents tels que les États-Unis et le Mexique disposent de programmes de certification où les marchés publics sont reconnus comme une discipline professionnelle dans le secteur public.
L'American Purchasing Society (APS) est une association professionnelle d’acheteurs et de directeurs des achats. Elle a été la première organisation à mettre en place une certification reconnue au niveau national pour les acheteurs et les professionnels des achats. L’APS propose trois programmes de certification
Le Programme de certification des acheteurs professionnels s’adresse aux professionnels ayant démontré les compétences nécessaires pour mettre en œuvre avec succès des pratiques améliorées en matière d’achats et de chaîne d’approvisionnement dans le cadre d’une solution de gestion au sein d’une organisation
Le Programme de certification des directeurs des achats s’adresse aux personnes qui occupent des postes de direction et qui ont de l’expérience dans ce domaine et
Le Programme de certification des consultants en achats s’adresse aux acheteurs professionnels certifiés qui sont des consultants ou des enseignants dans le domaine des achats, intervenant pour des personnes autres que leur propre employeur (OCDE, 2018[7]).
Au Mexique, la Commission fédérale de l’électricité (Comisión Federal de Electricidad - CFE) certifie ses « agents acheteurs » (agentes compradores). Les agents acheteurs reçoivent une formation dans des domaines comme les achats et les accords de libre-échange signés par le Mexique. Il faut réussir deux examens avec au moins 80 % des crédits pour pouvoir prétendre au titre d’agent acheteur certifié (OCDE, 2018[7]).
2.7. Professionnalisation du personnel chargé des marchés publics pour faire face aux contraintes liées aux compétences et aux capacités
La qualité des résultats des marchés publics dépend dans une large mesure des compétences des personnes chargées de fournir les éléments des processus liés aux marchés publics. Les personnes qui effectuent les nombreuses tâches requises et prennent les décisions cruciales au quotidien font la différence entre des marchés publics efficaces et efficients et des marchés publics inefficaces et sources de gaspillage. Les marchés publics sont de plus en plus reconnus comme une profession à part entière. Il existe plusieurs sources internationales d’orientation pour définir et promouvoir ce qui constitue un acheteur public professionnel (OCDE, 2018[5]).
La professionnalisation du personnel chargé des marchés publics contribuera à attirer de nouvelles personnes et à maintenir les effectifs existants, comblant ainsi les lacunes en matière de capacités. Il faut bien plus qu’une formation initiale ou continue pour construire un cadre et un parcours professionnel spécifiques. Il peut s’avérer nécessaire d’adopter des mesures juridiques afin de renforcer la continuité du parcours professionnel avec des droits spécifiques tels que le développement progressif, une protection spécifique contre les pressions hiérarchiques, des incitations financières spéciales, des salaires confortables, ainsi que des obligations spécifiques en matière d’éthique, de conflits d’intérêts, d’années de service et de période de pause obligatoire en cas de départ pour le secteur privé ou à la retraite. L'adoption de dispositions légales en ce sens pourrait contribuer à assurer la continuité des emplois dans le domaine des marchés publics (OCDE, 2016[17]).
La Méthodologie d’évaluation des systèmes de passation des marchés (MAPS) de l’OCDE (MAPS Stakeholder group, 2018[18]) comprend un indicateur relatif à la capacité d’un système de marchés publics à « se développer et à s’améliorer » (Indicateur 8). Cet indicateur inclut des références à la capacité d’un système à fournir une formation, des conseils et une assistance en matière de marchés publics. Il comprend également un sous-indicateur qui requiert que les marchés publics soient considérés comme une profession. Le sous-indicateur comprend des critères d’évaluation exigeant qu’un pays mette en place :
Une reconnaissance des marchés publics comme une fonction spécialisée, telle que décrite dans un cadre de compétences diversifiées.
Un système de nominations et de promotions par voie de concours.
Une évaluation de la performance du personnel et un système de promotion adéquat.
L’un des six modules supplémentaires de la MAPS (en cours d’élaboration) fournit des indicateurs sur la professionnalisation des marchés publics. Ces indicateurs servent de références pour déterminer ce que doit être une approche globale de la professionnalisation des marchés publics. Des mesures concrètes doivent être mises en place pour soutenir ces concepts fondamentaux (OCDE, 2018[5]).
L’organisme néo-zélandais responsable du secteur public, la State Services Commission, a reconnu la centrale d’achat comme une profession de la fonction publique. En outre, une série d’initiatives importantes sont en cours d’élaboration pour la professionnalisation et l’autonomisation du personnel néo-zélandais chargé des marchés publics (Encadré 2.5).
Encadré 2.5. Initiatives clés pour la professionnalisation et l’autonomisation du personnel chargé des marchés publics en Nouvelle-Zélande
1. Élaborer un modèle pour évaluer les compétences en matière de marchés publics des agences
2. Évaluer les compétences en matière de marchés publics des agences sur place et fournir des plans d’action pour le développement
3. Les agences qui ne sont pas visées par l’évaluation sur place effectuent une auto-évaluation en fonction du modèle de compétences en matière de marchés publics
4. Élaborer des exigences normalisées de compétences en matière de marchés publics et mettre en œuvre des thèses dans les agences
5. Comparer la performance en matière de marchés publics et de prix des principales agences par rapport à celle du secteur privé
6. Accroître la migration de professionnels chargés des marchés publics qualifiés et compétents pour combler les lacunes en matière de compétences
7. Veiller à ce que les salaires versés aux professionnels des marchés publics travaillant pour des agences gouvernementales reflètent les normes du marché
8. Les agences doivent allouer des ressources à la réforme des pratiques en matière de marchés publics
9. Identifier les possibilités de création de centres de services partagés relatifs aux marchés publics
10. Inclure des professionnels des marchés publics dans les équipes chargées de projets de travaux
11. Mettre sur pied une petite équipe d’experts en marchés publics stratégiques (groupe commercial) pour appuyer les projets à valeur et à risque élevés au sein du gouvernement
12. Mettre en place des ressources pour soutenir des projets de partenariat public-privé
13. Déterminer les besoins de formation en matière de marchés publics et les fournisseurs sources
14. Les agences doivent utiliser les outils fournis pour évaluer les compétences et les capacités en matière de marchés publics
15. Les agences doivent s’assurer que les membres du personnel chargé des marchés publics soient formés pour combler les lacunes relevées en matière de compétences
16. Fournir une formation en ligne pour aider les acheteurs à obtenir une qualification professionnelle en matière de marchés publics
17. Cibler le personnel clé chargé des marchés publics au sein des agences afin d’accélérer sa formation professionnelle en matière de marchés publics
18. Élaborer et lancer des plans de perfectionnement professionnel pour le personnel chargé des marchés publics
19. Mettre en place l’académie des marchés publics de la Nouvelle-Zélande
20. Encourager et subventionner les professionnels du secteur des marchés publics pour qu'ils acquièrent des qualifications reconnues dans ce secteur
21. Lancer un programme d’études supérieures en marchés publics pour accroître les capacités de la Nouvelle-Zélande
22. Faciliter les détachements et la planification de l’avancement professionnel des professionnels chargés des marchés publics au sein des agences
23. Créer et animer un groupe de responsables chargés des marchés publics (âgés de moins de 35 ans) constitué de futurs responsables dans ce secteur
24. Élaborer un cours d’introduction aux marchés dans le secteur public de deux jours intitulé « Démystifier les marchés publics », ou alternativement un apprentissage en ligne
Source : (OCDE, 2016[16]).
En France, les ministères appliquent une stratégie de soutien et de développement des compétences professionnelles spécifiques en matière de marchés publics, qui prend la forme d’une formation ciblée garantissant les niveaux de compétence requis. Un cadre de professionnalisation a été mis au point par la Direction des Achats de l’État (DAE) en France. Il comprend :
Un cadre de référence interministériel pour la formation en matière de marchés publics.
Une cartographie interministérielle des compétences en matière d’achats (préfiguration de la DAE).
Une définition de nouveaux emplois de référence pour l’établissement d’une nouvelle profession d’acheteur reconnue.
L’élaboration d’une stratégie de formation qui répond aux objectifs interministériels et aux besoins des acheteurs qui sont parties prenantes.
Une stratégie de formation est définie pour les acheteurs publics, qui comprend les sept mesures suivantes :
1. Cibler en priorité les personnes qui travaillent dans le domaine des marchés publics pendant plus de la moitié de leur temps.
2. Objectif secondaire améliorer les compétences qui ne sont pas bien maîtrisées.
3. Spécialisation ou formation de A à Z.
4. Dispenser uniquement les formations labellisées par la DAE.
5. Proposer des options de formation en ligne.
6. Proposer un programme de formation à la certification.
7. Élaborer des manuels spécialisés pour compléter et appuyer la formation.
Le plan de formation de chaque ministère doit être conforme au cadre défini et labellisé par la DAE. Toutes les formations en matière de marchés publics sont interministérielles et peuvent être suivies par tous les acheteurs de tous les ministères. (OCDE, 2018[7])
Comme le montrent les exemples ci-dessus, la professionnalisation peut être améliorée par la création d’une fonction spécifique, ce qui suppose que les postes relatifs aux marchés publics soient définis à différents niveaux professionnels et hiérarchiques, avec des descriptions de poste précisant les qualifications et compétences requises. Des plans de carrière peuvent être définis pour les professionnels des marchés publics, prenant en compte des possibilités de mobilité verticale et horizontale.
2.7.1. Apprendre ensemble – approches collaboratives pour combler les lacunes en matière de compétences
Les approches collaboratives en matière d’apprentissage qui réunissent les professionnels des marchés publics des secteurs privé et public peuvent améliorer les aptitudes et les compétences du personnel chargé des marchés publics. Elles peuvent offrir des opportunités de partage de connaissances et d’expertise entre les deux secteurs.
Au Pérou et en Australie, il existe des initiatives de collaboration avec le secteur privé conçues pour assurer le partage des connaissances et pour promouvoir la professionnalisation du personnel chargé des marchés publics. Au Pérou, des alliances stratégiques ont été développées entre l’OSCE (Organismo Supervisor de las Contractiones del Estado - agence de supervision des marchés publics de l’État), des universités et d’autres institutions. Pour devenir un allié stratégique, il faut disposer d’un personnel administratif, enseignant et technique et d’une infrastructure adéquate. Le nombre et la qualité des offres de formation de chacun des alliés stratégiques sont contrôlés. Des « médailles virtuelles » sont distribuées aux alliés stratégiques qui ont accompli les activités prévues, et un prix est remis aux alliés stratégiques qui ont conçu et mis en œuvre des méthodes de formation novatrices (OCDE, 2017[13]).
En Australie, le ministère des Finances collabore en :
Accueillant le Groupe de référence des hauts fonctionnaires chargés des marchés publics, qui représente les acheteurs publics du Commonwealth australien environ deux fois par an.
Pilotant un comité directeur composé de représentants de l’industrie et des acheteurs publics, qui se consacre à élaborer et améliorer des documents contractuels normalisés, destinés à rationaliser et simplifier les processus pour les fournisseurs et les acheteurs.
Faisant progresser le Centre d’excellence en marchés publics afin d’accroître les compétences, la professionnalisation et la mobilité du personnel chargé des marchés publics
Dirigeant la table ronde consultative du Secrétaire d’État, qui se tient environ deux fois par an pour discuter avec les principaux acteurs de l’industrie et du gouvernement de questions importantes en matière de marchés publics (OCDE, 2018[7]).
Encadré 2.6. La Belgique et le développement de spécifications techniques avec les entreprises
Le gouvernement belge accorde une grande importance aux questions de développement durable. L’Institut fédéral pour le développement durable (IFDD), qui est un centre de savoir, a été créé en 2014. Afin de mettre en œuvre une politique durable de marchés publics, il a été jugé nécessaire d’élaborer un guide de l’utilisateur en ligne décrivant les critères techniques de durabilité à inclure dans les spécifications pour l’achat de fournitures et de services. L’IFDD actualise en permanence le Guide des marchés publics durables et donne des conseils sur l’interprétation correcte des spécifications techniques et autres clauses qu’il contient. L’IFDD mène également des études sur des méthodologies comme le chiffrage des coûts du cycle de vie. L’IFDD comptait 11 employés en 2014.
Pour garantir de bons résultats, le Guide des marchés publics durables doit :
1. Être mis à jour en permanence
2. Correspondre strictement aux caractéristiques du secteur concerné, sans perdre de vue les considérations de concurrence et de prix
Une méthodologie a été mise au point à l’intention des entreprises lors de l’élaboration ou de la mise à jour des spécifications techniques des produits et services appartenant à un secteur industriel donné. Un groupe de travail permanent établi par l’IFDD, composé de membres de la collectivité, des régions, des provinces et des conseils municipaux, contacte l’organisation professionnelle qui représente le secteur (et non des entreprises individuelles du secteur industriel). L’organisation professionnelle réunit les entreprises qui lui semblent les mieux placées pour contribuer à l’élaboration de spécifications techniques adaptées aux compétences des fournisseurs du secteur industriel concerné. Grâce à cette méthode de travail, il a été possible d’établir des spécifications réalistes qui favorisent l’amélioration des niveaux de concurrence.
Source : (OCDE, 2015[19]).
Les avantages de la collaboration entre les différents acteurs impliqués dans les marchés publics sont bien connus. Ces acteurs peuvent apprendre les uns des autres, en particulier dans le domaine du développement des compétences. Tant le secteur public que le secteur privé recherchent des moyens de répondre aux besoins futurs des citoyens, ce qui signifie que le personnel chargé des marchés publics des secteurs public et privé doit également apprendre de nouvelles méthodes de travail.
Références
[12] Gouvernement écossais (2018), The National Procurement Development Framework, https://www2.gov.scot/Topics/Government/Procurement/Capability/proccompfw.
[11] Mackie, I. et J. Langley (2015), Commercial Skills and Competency Framework for Developing and Practitioner Levels, https://civilservicelearning.civilservice.gov.uk/commercial.
[18] MAPS Stakeholder group (2018), MAPS Methodology for Assessing Procurement Systems, http://www.oecd.org/dac/effectiveness/commonbenchmarkingandassessmentmethodologyforpublicprocurementsystemsversion4.htm (consulté le 16 novembre 2018).
[6] Ministère néo-zélandais des Entreprises, de l’Innovation et de l’Emploi (s.d.), Procurement Capability Index Framework - PowerPoint Presentation, Ministry of Business Innovation and Employment, https://www.procurement.govt.nz/assets/procurement-property/documents/procurement-capability-index-framework.pdf (consulté le 19 novembre 2018).
[8] OCDE (2019), Productivity in Public Procurement: A Case Study of Finland: Measuring the Efficiency and Effectiveness of Public Procurement, OECD, Paris, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/productivity-public-procurement.pdf.
[7] OCDE (2018), Données tirées de l’enquête de 2018 de l’OCDE sur la mise en œuvre de la Recommandation de l’OCDE sur les marchés publics (à paraître).
[15] OCDE (2018), Fighting Bid Rigging in IMSS Procurement: Impact of OECD Recommendations, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/daf/competition/IMSS-procurement-impact-OECD-recommendations2018-ENG.pdf.
[14] OCDE (2018), Fighting Bid Rigging in Mexico - A review of CFE procurement rules and practices, http://www.oecd.org/daf/competition/fighting-bid-rigging-mexico-cfe-report-2018.htm.
[5] OCDE (2018), Public Procurement in Nuevo León, Mexico: Promoting Efficiency through Centralisation and Professionalisation, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264288225-en.
[10] OCDE (2017), Developing Administrative Capacity for Public Procurement in the Slovak Republic: A Training Action Plan for 2016-2019, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/capacity-public-procurement-slovak-republic-training.pdf.
[1] OCDE (2017), OECD Integrity Review of Peru: Enhancing Public Sector Integrity for Inclusive Growth, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264271029-en.
[13] OCDE (2017), Public Procurement in Peru: Reinforcing Capacity and Co-ordination, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264278905-en.
[2] OCDE (2017), Public Procurement Review of Mexico’s PEMEX: Adapting to Change in the Oil Industry, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264268555-en.
[4] OCDE (2016), Checklist for Supporting the Implementation of the OECD Recommendation of the Council on Public Procurement, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/checklist-implementation-oecd-recommendation.pdf (consulté le 2019).
[9] OCDE (2016), Public Procurement Training for Bulgaria: Needs and Priorities, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/public-procurement-training-bulgaria_EN.pdf.
[17] OCDE (2016), Roadmap: How to Elaborate a Procurement Capacity Strategy, http://www.oecd.org/governance/ethics/Roadmap-Procurement-Capacity-Strategy.pdf.
[16] OCDE (2016), Towards Efficient Public Procurement in Colombia: Making the Difference, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264252103-en.
[19] OCDE (2015), Going Green: Best Practices for Sustainable Procurement, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/Going_Green_Best_Practices_for_Sustainable_Procurement.pdf.
[3] OCDE (2013), Public Procurement Review of the Mexican Institute of Social Security: Enhancing Efficiency and Integrity for Better Health Care, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264197480-en.