Ce chapitre est centré sur le principe d'efficacité, qui appelle les Adhérents à mettre en œuvre des processus techniques fiables pour répondre efficacement aux besoins des clients. L'analyse met l'accent sur la manière dont les Adhérents insistent sur l'optimisation des ressources par le biais de processus de centralisation tels que des outils collaboratifs de passation de marchés publics comme par exemple des accords-cadres. L'utilisation d'autres outils d'efficacité tels que les catalogues électroniques et les enchères électroniques est également analysée. Ce chapitre comporte une évaluation de la transformation numérique globale par les Adhérents, afin d’améliorer les procédures de passation des marchés publics par le suivi, la prévision et la simplification des procédures de passation des marchés publics.
Réforme des marchés publics
4. Faire du sur mesure vers un système de passation des marchés publics plus efficient et efficace
Abstract
Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.
La Recommandation invite tous les Adhérents à « mettre en œuvre des processus techniques propres à répondre de façon efficiente aux besoins des usagers » (principe d’efficience) (paragraphe VII). La définition de la rentabilité elle-même n’a cessé d’évoluer, privilégiant de plus en plus les considérations qui ont trait au coût du cycle de vie (CCV).
La centralisation des activités d’approvisionnement s’accompagne souvent d’une attention portée à l’optimisation croissante des ressources, ce qui permet aux pouvoirs publics de réduire les formalités et les coûts administratifs tout en obtenant de meilleures conditions grâce au regroupement des achats. Les centrales d’achat publiques (CAP) privilégient de plus en plus les outils d’approvisionnement collaboratifs comme les accords-cadres, afin de renforcer l’efficience en regroupant les besoins de manière stratégique. De même, les CAP ont souvent recours à des outils d’efficience (catalogues électroniques, enchères en ligne) et les mettent à disposition d’un grand nombre d’autorités adjudicatrices. La transformation numérique est essentielle pour tous les niveaux des systèmes de marchés publics : en effet la collecte et l’analyse de données, même relativement simples, au niveau des autorités adjudicatrices peuvent rendre possible des gains d’efficacité considérables résultants de l’optimisation des procédures.
Parallèlement, le recours aux mécanismes de passation électronique des marchés se développe dans les pays de l’OCDE, ce qui facilite la collecte des données par les administrations publiques. La transformation numérique de la passation des marchés va bien au-delà de la mise en place de systèmes/plateformes performants de passation électronique. Sur un plan stratégique, certains pays de l’OCDE adoptent la logique du « numérique par nature » ou les technologies numériques sont incorporées d’emblée dans la conception, l’élaboration, la réalisation et le suivi des cadres et processus de passation des marchés. L’établissement de plateformes performantes de passation électronique des marchés fait partie intégrante de cette orientation stratégique.
La transformation numérique de la passation des marchés peut également être entendue au sens de la capacité des pouvoirs publics à traiter les données comme un actif fondamental susceptible d’être utilisé pour améliorer les procédures de passation des marchés par le suivi, la prévision et la simplification des procédures de passation. L’attention de plus en plus soutenue qui est portée à la mesure et à la gestion de la performance des marchés publics s’appuie sur la disponibilité croissante des données et informations relatives aux marchés publics. Enfin, l’intégration adéquate de la fonction de passation des marchés publics dans le cadre général de gestion des finances publiques contribue à optimiser les ressources (en offrant par exemple aux autorités adjudicatrices la souplesse nécessaire grâce à une budgétisation pluriannuelle) et à fournir les données permettant d’évaluer les résultats des activités d’achat. En outre, les systèmes de passation électronique des marchés sont de plus en plus connectés aux systèmes de TI de gestion des finances publiques (OCDE, 2016[1] ; 2018[2]).
4.1. Renforcer l’efficience par les marchés publics
4.1.1. Efficience des marchés et processus de passation
Mobilisation du marché pour élaborer des cahiers des charges réalistes et efficaces
En application de la Recommandation, les Adhérents devraient « engager un dialogue transparent et régulier avec les fournisseurs et les associations professionnelles afin de présenter les objectifs de la passation de marchés publics et de s’assurer que les marchés et les attentes qu’ils suscitent sont bien compris » (principe de participation) (paragraphe VI). Il est indispensable que les autorités adjudicatrices et les fournisseurs aient une bonne compréhension des marchés, les premières pour être en mesure d’établir des cahiers des charges plus réalistes et plus efficaces et les seconds pour mieux comprendre les besoins du pays. La mobilisation des fournisseurs aux différentes étapes du processus de passation des marchés contribue en outre à réduire l’asymétrie de l’information entre le marché et l’entité adjudicatrice. En effet, les fournisseurs disposent souvent d’informations plus complètes que l’entité adjudicatrice concernant leurs propres coûts, les prix, les tendances du marché, les produits ou services et les solutions alternatives. Les échanges conduits en amont avec les fournisseurs permettent également de maximiser leur participation à la procédure d’appel d’offre en donnant aux soumissionnaires potentiels le temps de préparer leurs offres.
Les mécanismes de mobilisation en amont tels que la publication de demandes d’information (DDI), les avis d’information préalable (AIP), les consultations individuelles avec les fournisseurs et la tenue de journées secteur/fournisseurs peuvent aider les autorités adjudicatrices à améliorer la qualité des spécifications techniques (OCDE, 2016[3]). Selon l’enquête de 2018, 73,5 % des répondants organisent des échanges réguliers avec les fournisseurs et les associations professionnelles sous différents formats institutionnels. Dans certains pays comme la Belgique, la Norvège ou la Hongrie, par exemple, les associations professionnelles ou les chambres de commerce participent aux comités institutionnels pour discuter du système de passation des marchés dans son ensemble. En Irlande, l’Office des marchés publics échange avec les fournisseurs dans le cadre de quelque six ateliers annuels baptisés « Trouvez l’offre » et « Rencontrez l’acheteur ».
Certaines CAP conduisent des consultations formelles et informelles directes avec un groupe de fournisseurs. C’est le cas au Canada, en France, en Italie ou en Corée, par exemple. Le Canada et la France organisent des « journées du secteur » (les « conventions entreprises-acheteurs » en France) pour permettre aux acheteurs d’échanger directement avec les fournisseurs. Le Canada publie des demandes d’information avant la parution des appels d’offres tandis qu’en Grèce, la CAP noue un dialogue avec les fournisseurs pertinents qui ont été choisis dans le registre électronique central des marchés publics en fonction de la nature des produits et des services à acquérir. En Lettonie, les autorités adjudicatrices annoncent sur leur site Internet la tenue de réunions de consultation avec le marché avant la publication de l’appel d’offres. En Nouvelle-Zélande, des évènements intitulées « Rencontrez l’acheteur » sont organisées à l’intention de certaines catégories de fournisseurs comme les PME (Encadré 4.1). Nombreux sont les pays qui publient des comptes rendus ou des résumés des échanges et tables rondes organisés en amont avec les fournisseurs, même si cette pratique n’est pas encore systématique parmi les Adhérents.
Encadré 4.1. La passation de marchés publics grâce aux « rencontres express » en Nouvelle-Zélande
« Rencontrez l’acheteur » cette manifestation rassemble des petites et moyennes entreprises (PME) et de grandes centrales d’achat et sert aux unes et aux autres de plateforme d’échanges informels. Son temps fort consiste en une série de réunions pré-arrangées de 15 minutes où les petites entreprises (les vendeurs) peuvent rencontrer de grandes centrales d’achats (les acheteurs) et se renseigner sur leur programme d’achats et/ou présenter leur offre de produits/services.
En règle générale, il est prévu lors de cet événement de ménager des espaces réservés à de petites expositions et présentations où les entreprises peuvent réseauter entre elles, échanger avec les exposants et accéder à des outils et informations d’actualité.
La promotion de “Rencontrez l’acheteur” se fait par plusieurs canaux les fournisseurs potentiels prennent connaissance des informations relatives aux acheteurs participants et à leurs intérêts, de leur situation générale ou principaux projets, ou de leurs besoins essentiels de service.
Les vendeurs transmettent via un simple formulaire en ligne leurs manifestations d’intérêt afin de rencontrer tel ou tel acheteur particulier.
Les acheteurs dressent la liste des entreprises qu’ils souhaitent rencontrer le nombre de rencontres possibles étant limité, les acheteurs sélectionnent les entreprises en fonction de leurs manifestations d’intérêt. Cette liste est dressée après la clôture de la période des manifestations d’intérêt de sorte que les rencontres prévues bénéficient aux deux parties.
Cette méthode a également été utilisée en Nouvelle-Zélande après qu’un appel à propositions a été publié sur le marché dans le cadre d’un grand appel d’offres bancaire englobant toute l’administration publique, où tous les fournisseurs ont été invités à rencontrer les agences publiques et à poser trois questions en 15 minutes. Un chronomètre a été utilisé pour veiller au respect du temps prévu et à l’égalité des chances offertes à chaque fournisseur. Ainsi, l’évènement a été organisé de façon à garantir un niveau élevé de probité. Les fournisseurs ont jugé très précieux ce temps passé face à face avec les agences, et les réponses qu’ils ont apportées s’en sont trouvées améliorées.
Source : (OCDE, 2018[4]) (Clinton, 2017[5])
Redéfinir l’efficience : les critères de l’offre économiquement la plus avantageuse et l’optimisation des ressources
La Recommandation indique que les Adhérents devraient « mettre en œuvre des processus techniques propres à répondre de façon efficiente aux besoins des usagers », y compris « en définissant des critères pertinents pour l’attribution des marchés » (principe d’efficience) (paragraphe VII). Les critères d’adjudication des marchés doivent être objectifs, pertinents par rapport à l’objet du marché et définis précisément dans les documents de l’appel d’offres/de la sollicitation.
Comme suite à l’entrée en vigueur de la Directive de l’UE, les résultats de l’enquête de 2018 montrent qu’outre le seul critère de prix, la majorité des répondants utilisent les critères d’adjudication de l’offre économique la plus avantageuse (most economically advantageous tender, MEAT). Les critères MEAT sont fondés sur les coûts et englobent d’autres aspects comme le « meilleur ratio prix-qualité » (notamment la qualité du produit, l’organisation, la qualification et l’expérience du fournisseur, les délais et conditions de livraison, etc.). Les documents de l’appel d’offres/de la sollicitation auxquels les soumissionnaires ont accès définissent généralement les critères d’adjudication, y compris la manière dont ils se combinent les uns avec les autres et le poids relatif qui leur est conféré. Les critères d’évaluation peuvent s’accompagner de systèmes de points ou de pourcentage qui englobent parfois des facteurs environnementaux et sociaux c’est-à-dire des objectifs stratégiques secondaires (OCDE, 2016[3])..
L’enquête de 2018 semble indiquer que les CAP des pays répondants utilisent souvent les critères d’adjudication MEAT pour certains types d’achats. Un tiers environ des CAP appliquent les critères MEAT à tous les marchés. Quelque 63 % des CAP utilisent les critères d’adjudication MEAT dans la plupart des marchés (75 % des achats et plus). En conséquence, la part des achats réalisés en utilisant le prix comme seul critère d’évaluation varie selon les pays (OCDE, 2018[2]).
Adapter la méthode de passation des marchés en fonction de la valeur
La Recommandation appelle les Adhérents à « rationaliser le système de passation de marchés publics et son cadre institutionnel », précisant que « [d]ans la mesure du possible, un système de passation de marchés publics intégrant davantage la notion de service devrait être mis en place, sur la base de processus et de schémas d’exécution des tâches efficients et efficaces » (principe d’efficience) (paragraphe VII). Pour garantir l’efficience des processus de passation des marchés publics, tous les répondants ont adopté des règles et processus de passation simplifiée sous une forme ou sous une autre concernant les marchés à faible valeur.
Les répondants de l’UE appliquent les règles de passation des marchés publics de l’UE figurant dans les directives 2014/23, 2014/24 et 2014/25. Les règles de passation des marchés publics de l’UE prescrivant la publication des procédures d’appels d’offres et d’adjudication sont obligatoires au-delà de certains seuils financiers et révisées une fois tous les deux ans (Tableau 4.1). En-deçà de ces seuils financiers, différentes règles nationales s’appliquent aux marchés publics des États de l’UE répondants.
Tableau 4.1. Seuils déclenchant les règles de passation des marchés publics à l’échelle de l’UE
Note : Les seuils sont valables jusqu’au 1er janvier 2020 hors TVA. La Commission européenne établit les valeurs correspondantes en devises nationales autres que l’euro dans une communication distincte.
Source : Synthèse par Morrison & Foerster LLP disponible à l’adresse suivante https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=be3496bd-af6d-48d6-a0fd-fd3b7fe0779d.
Les répondants affichent une grande variété d’arrangements institutionnels et de processus concernant les marchés à faible valeur. En-deçà d’un certain seuil, tous les répondants appliquent des règles de passation simplifiée, sous une forme ou sous une autre, même s’ils prévoient des éléments de mise en concurrence. La Grèce, par exemple, utilise une procédure simplifiée (appel d’offres informel rapide) pour les marchés d’une valeur comprise entre 60 000 et 20 000 EUR, et l’adjudication directe à un opérateur économique unique est autorisée pour les marchés d’une valeur inférieure à 20 000 EUR. La Turquie adopte une approche de même nature pour les marchés d’une valeur inférieure à son seuil national. En Israël, en-deçà d’une valeur-seuil d’environ 12 100 EUR (50 000 NIS), les formalités d’appel d’offres public ne sont pas obligatoires. Dans ce cas, un code administratif prévoit de conduire un processus concurrentiel plus rapide et plus simple que l’appel d’offres public.
Il existe de profonds écarts entre les seuils de valeurs en-deçà desquels les autorités adjudicatrices peuvent conduire des processus simplifiés de passation des marchés. Le seuil varie entre 12 100 EUR (50 000 NIS) en Israël et 143 650 EUR (1 072 094 DKK) au Danemark.
La Corée utilise une méthode d’évaluation simplifiée fondée sur le prix dans le cadre de son système KONEPS de passation des marchés pour les « marchés de plus faible valeur » concernant des produits et services compris entre 15 665 EUR (20 millions KRW) et 38 935 EUR (50 millions KRW). De même, l’Italie utilise marché électronique dit MePA (Marché électronique pour l’administration publique) pour les produits, services et travaux de maintenance en-deçà des seuils de l’UE. Ce marché électronique apporte une flexibilité opérationnelle qui permet l’adjudication directe à partir de catalogues en ligne standardisés et de demandes d’estimation des prix.
La plupart des pays autorisent l’adjudication directe de marchés publics (sans publication) jusqu’à un certain seuil, généralement très inférieur au seuil de l’UE. Aux Pays-Bas, par exemple, l’adjudication directe est autorisée pour les marchés d’une valeur inférieure à 33 000 EUR et, en France, elle l’est en-deçà de 25 000 EUR, sous réserve que certaines conditions soient remplies. En Corée, les marchés de moins de 15 665 EUR (20 millions KRW) peuvent être attribués directement sans mise en concurrence. Au Canada, l’ensemble unifié de règles applicables à la passation de marchés publics fédéraux autorise une exception ordinaire à la mise en concurrence pour les marchés d’une valeur inférieure à 16 623 EUR (25 000 CAD).
Des pays comme le Canada et l’Estonie autorisent jusqu’à un certain point les autorités adjudicatrices à fixer leurs propres pratiques de passation des marchés publics lorsque leur valeur est inférieure à un certain seuil. Au Canada, par exemple, la plupart des ministères fédéraux peuvent conclure des marchés non concurrentiels de produits et de services dont la valeur peut aller jusqu’à 16 623 EUR (25 000 CAD). Les ministères fédéraux sont libres d’élaborer des pratiques et processus dans ce cadre, même s’ils sont souvent tenus d’utiliser les outils centralisés de passation des marchés comme les offres permanentes et les accords d’approvisionnement. En Estonie, les autorités adjudicatrices peuvent fixer des règles simplifiées d’achat de produits et de services pour un montant compris entre 30 000 et 60 000 EUR, et de travaux pour un montant compris entre 60 000 et 150 000 EUR.
Les processus simplifiés de passation des marchés pour les marchés à faible valeur sont très souvent associés à des outils de passation collaboratifs qui visent à accroître l’efficience et à rationaliser les processus applicables aux achats de faible valeur.
4.1.2. Utiliser la collaboration pour améliorer les résultats
La Recommandation prévoit que les Adhérents devraient « concevoir et utiliser des outils visant à améliorer les procédures de passation de marchés, à réduire les doublons et à optimiser les ressources, y compris la centralisation des achats, les accords-cadres, les catalogues électroniques, les dispositifs d’achat dynamiques, les enchères électroniques, les achats groupés et les contrats assortis d’options » (principe d’efficience) (paragraphe VII). La centralisation des activités d’achat est un facteur essentiel de performance des systèmes de passation des marchés publics.
La centralisation des activités de passation de marchés publics et le regroupement des besoins s’observent dans tous les pays de l’OCDE. De plus en plus souvent, des CAP sont mises sur pied pour récolter les fruits du regroupement de la demande et des activités de passation des marchés. Les avantages liés à la centralisation des activités d’achat prix plus favorables grâce à des économies d’échelle, moindres de coûts de transaction ou encore renforcement des capacités et de l’expertise sont unanimement reconnus.
Les fonctions des CAP dans la zone OCDE ont connu une évolution récente qui confirme leur rôle stratégique dans la recherche d’efficience. Les achats centralisés ou coordonnés sont effectués de plusieurs manières, depuis la facilitation des achats grâce à des accords-cadres jusqu’à un service plus direct impliquant le regroupement des achats et l’entreposage des produits. L’encadré 4.2 fournit un bon exemple des avantages potentiels de la centralisation des marchés publics grâce au regroupement de la demande avec le cas des achats énergétiques des ministères et organismes centraux au Portugal.
Encadré 4.2. Centralisation des achats énergétiques au Portugal
Depuis 2007, le Portugal a déployé un système de passation électronique des marchés qui a favorisé l’adoption d’accords-cadres s’inscrivant dans le Sistema Nacional de Compras Públicas (SNCP, système national de marchés publics). En 2017, le Portugal est allé plus loin encore en centralisant les achats d’énergie (électricité, gaz naturel et carburants) aux mains de la centrale d’achat, eSPap. L’objectif était d’accroître la capacité d’achat et d’optimiser les stratégies d’approvisionnement dans l’ensemble des agences publiques et ministères au niveau central.
Cette compétence supplémentaire a permis à eSPap de regrouper les demandes émanant de plus de 800 autorités adjudicatrices. eSPap a élaboré un plan d’action triennal pour renforcer progressivement son équipe chargée des marchés publics et parvenir à la centralisation collaborative intégrale des achats d’énergie en 2020. Selon les données concernant 2017 et 2018, eSPap a permis de réaliser 14,3 % d’économies, surtout grâce à des prix énergétiques moins élevés (« économies transactionnelles »).
Source : Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública (eSPap), Portugal.
Depuis 2014, les CAP d’un nombre croissant de pays de l’OCDE ont élaboré des accords-cadres. Les résultats de l’enquête de l’OCDE montrent que les accords-cadres sont de plus en plus répandus parmi les répondants au moins cinq d’entre eux les ont introduits dans leur système de passation des marchés publics entre 2014 et 2016. Cette année-là, la part des CAP utilisant des accords-cadres est ainsi passée à 93 % (Graphique 4.1). Toujours sur la même période, on constate que les CAP des pays de l’OCDE ont davantage axé leurs activités sur le regroupement stratégique de la demande grâce à l’élaboration et à l’utilisation d’outils de passation de marchés, notamment des accords-cadres et des systèmes dynamiques de passation des marchés, afin d’optimiser les ressources.
Graphique 4.1. Les rôles des centrales d’achat publiques (CAP)
Note : À partir des données provenant de 29 répondants (27 pays de l’OCDE, Pérou, Costa Rica) qui ont répondu aux enquêtes de 2016 et 2014 sur les marchés publics.
Source : (OCDE, 2016[1] ; 2014[6]).
Les CAP exercent également d’autres fonctions communes comme la coordination de la formation des agents publics chargés des achats (9 pays sur 29, soit 31 %) et l’élaboration de politiques à l’intention des autorités adjudicatrices (8 pays sur 29, soit 28 %) (OCDE, 2017[7]).
Dans 28 % des pays de l’OCDE, les CAP assurent la fonction d’organe d’élaboration des politiques et, à ce titre, sont responsables de la mise en œuvre des politiques qui régissent le système. Toutefois, les données collectées en 2016 par l’OCDE montrent que 56,5 % seulement des pays de l’OCDE évaluent régulièrement la mise en œuvre des objectifs de la CAP, et que 22 % ne la mesurent pas du tout (OCDE, 2017[7]). Les réponses montrent que l’évaluation porte principalement sur la réalisation d’économies et comprend parfois des enquêtes de satisfaction des utilisateurs pour mesurer le succès des accords-cadres et d’autres services. En Finlande, par exemple, les primes de résultats des employés de la CAP, Hansel, dépendent des résultats des enquêtes de satisfaction des utilisateurs (OCDE, 2019[8]).
Les données de l’enquête de 2016 sur les marchés publics montrent que dans leur écrasante majorité, les répondants se sont dotés d’au moins une CAP pour effectuer les achats au niveau central. Presque toutes les CAP utilisent des instruments d’achat collaboratifs comme les accords-cadres et les dispositifs d’acquisition dynamiques pour améliorer l’efficience et le rapport coût-efficacité dans l’ensemble du système de passation des marchés publics (voir les définitions figurant dans l’encadré 4.3). Plusieurs pays constituent des exceptions notables le Japon, les Pays-Bas (où il n’existe pas de CAP) et la Turquie, où la CAP effectue des achats au nom des autorités adjudicatrices mais n’utilise pas d’accords-cadres ni d’instruments d’achat collaboratifs.
Les accords-cadres sont un élément essentiel du passage plus général à un modèle de passation stratégique des marchés que connaissant de nombreux pays répondants. Cependant, les accords-cadres et les dispositifs d’achat dynamiques (DAD) ne sont pas adaptés à l’acquisition de n’importe quel produit ou service. Les produits et services assez homogènes qui donnent lieu à des achats récurrents par l’ensemble des autorités contractantes sont des candidats idéaux pour ces instruments d’achat collaboratifs.
Encadré 4.3. Définir les accords-cadres et les DAD
Les accords-cadres supposent généralement que l’autorité adjudicatrice, le plus souvent la centrale d’achats publique, assure la publicité des marchés envisagés. L’autorité conclut ensuite un contrat ou un arrangement d’une autre nature avec un ou plusieurs opérateurs économiques pour l’exécution des travaux, des fournitures ou des services à différentes autorités adjudicatrices pendant une période déterminée. Le but de l’accord-cadre est de fixer des conditions standardisées aux termes desquelles les marchés sont attribués par les autorités adjudicatrices. Cette méthode d’approvisionnement se justifie dans la mesure où elle permet de réaliser des économies en réduisant les coûts de transaction et en obtenant de meilleures conditions de la part des fournisseurs. Il arrive que les accords-cadres englobent des clauses de mise en mini-concurrence entre les fournisseurs concernés.
Un Dispositif d’achat dynamique (DAD) est un système électronique pouvant être utilisé pour des achats standardisés et récurrents et fonctionne comme un accord-cadre en direct et en ligne, auquel les opérateurs économiques peuvent accéder à tout moment. La directive européenne 2014/24 sur la passation des marchés publics fait référence à un système d’acquisition dynamique tandis que d’autres pays membres (les États-Unis pour les achats fédéraux, la Corée) utilisent des systèmes globalement similaires baptisés marchés à fournisseurs multiples (multiple award schedules, MAS).
L’autorité adjudicatrice assure la publicité du système au moyen d’une procédure ouverte. Les opérateurs économiques intéressés présentent ensuite des offres indicatives qui fixent les conditions auxquelles ils répondront aux demandes. Tous les opérateurs économiques qualifiés qui présentent des offres indicatives conformes aux règles sont admis dans le système. Les nouveaux opérateurs économiques peuvent se porter candidats pour participer et présenter des offres indicatives tout au long du cycle de vie du système d’achats dynamique. Les autorités adjudicatrices souhaitant s’approvisionner via ce système doivent inviter tous les opérateurs économiques enregistrés dans le système à présenter leurs offres. L’autorité adjudicatrice adresse ensuite une commande à l’opérateur économique retenu.
Source : (OCDE, 2011[9]); (OCDE, à paraître[10]).
En règle générale, la CAP applique des accords-cadres centralisés au nom des autorités adjudicatrices. La relation tripartite (CAP-autorités adjudicatrices-fournisseurs) et les avantages liés aux accords-cadres dépendent de la nature des liens qui existent entre ces différentes entités.
Le cas du système de marchés à fournisseurs multiples en Corée offre des exemples de bonnes pratiques concernant les accords-cadres qui ciblent des produits et services homogènes (Encadré 4.4). La CAP coréenne utilise un processus uniforme qui donne toute la souplesse nécessaire aux autorités adjudicatrices et illustre le potentiel que recèle le recours à des catalogues en ligne pour mettre en œuvre les accords-cadres afin de renforcer l’efficacité et la concurrence dans l’ensemble du système de passation des marchés publics.
Encadré 4.4. Les marchés à fournisseurs multiples (MAM) en Corée
La Corée a introduit les MAM en janvier 2005 à l’intention des acheteurs publics qui sont aussi des utilisateurs finals. Le Service des marchés publics (SMP) gère les MAM et attribue chaque année des marchés à prix unitaire à des fournisseurs qualifiés. Ces produits et ces prix sont ensuite répertoriés sur un Centre d’achats en ligne où chaque utilisateur final peut effectuer ses achats directement, sans qu’il soit nécessaire que le personnel contractant du SMP s’implique directement ou qu’il faille publier un nouveau marché. En décembre 2014, 326 409 éléments avaient fait l’objet d’un MAM, soit 88,5 % de l’ensemble des produits enregistrés dans le système coréen en ligne de passation électronique des marchés (KONEPS), pour un montant total de 53,9 millions USD.
Les produits et services ciblés dans le cadre de MAM doivent remplir quatre critères généraux. Ils doivent être assortis d’un cahier des charges commercialisé, permettre la contractualisation à un prix unitaire, s’appuyer sur un marché concurrentiel et faire l’objet d’une demande suffisante parmi les utilisateurs. Lorsque les produits et services remplissent ces critères, le SMP prépare une annonce d’achat et l’avis d’appel d’offres est publié dans le KONEPS.
Par rapport aux marchés conventionnels, les MAM entraînent la hausse du nombre de fournisseurs et le renforcement de la concurrence. Pour participer, la plupart des fournisseurs ne doivent remplir que les conditions minimales suivantes avoir obtenu des résultats antérieurs satisfaisants dans trois cas au moins et détenir une notation de crédit supérieure à un certain seuil (test d’aptitude à exécuter un marché). Une fois les MAM établis, les produits sont disponibles sur le Centre d’achats en ligne du KONEPS. Il appartient alors à chaque utilisateur final de comparer, de rechercher et d’acheter selon ses besoins.
Pour les transactions simples, cette méthode consiste en une commande directe au moyen de processus automatisés dans le cadre du KONEPS. Dans certains cas, toutefois, il est nécessaire de conduire, dans le cadre de la passation de MAM, une deuxième étape de mise en concurrence visant le prix et la qualité. Pour les commandes assujetties à cette deuxième étape de mise en concurrence, l’entité adjudicatrice doit déterminer des critères d’évaluation et demander des propositions à au moins cinq fournisseurs.
Les MAM contiennent des dispositions permettant de garantir que le prix le plus favorable est proposé aux acheteurs. Les fournisseurs ne sont autorisés à augmenter leurs prix que lorsque l’inflation dépasse 3 %. Ils peuvent abaisser le prix de leurs produits à tout moment.
Source : (OCDE, 2016[11]).
Le cas du Portugal, où le recours aux accords-cadres est obligatoire pour les autorités adjudicatrices au niveau central, illustre la manière dont de nombreuses CAP dans l’UE utilisent cet instrument pour rationaliser les marchés publics, imposer une standardisation minimale et accroître l’efficacité globale (Encadré 4.5).
Encadré 4.5. Les accords-cadres au Portugal
Introduits en 2007, les accords-cadres utilisant le système de passation électronique des marchés publics ont joué un rôle primordial pour mettre en relation l’ensemble des utilisateurs du système national de passation des marchés publics du Portugal. Les accords-cadres y couvrent une liste de produits et services fréquemment achetés par les autorités adjudicatrices et les fournisseurs doivent faire l’objet de contrats-cadres obligatoires.
Les autorités adjudicatrices de l’administration centrale doivent utiliser les accords-cadres existants pour acheter des produits en recourant aux processus de regroupement conduits par les unités centrales d’achat au niveau ministériel (UMC). Les autorités adjudicatrices sont tenues d’utiliser la plateforme en ligne administrée par l’Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública (eSPap, la CAP portugaise et le centre de services partagés placé sous l’autorité du Ministère des finances) pour gérer les contrats-cadres, à titre gratuit, ce qui permet à l’eSPap de mieux suivre et contrôler la performance du système. L’eSPap ou le Ministère des finances doivent approuver toute exception à l’utilisation des accords-cadres au moyen d’un processus en ligne spécifique, sur demande de l’autorité adjudicatrice.
Graphique 4.2. Le modèle portugais de centralisation des achats
Si possible, la conception des accords-cadres tient compte de critères environnementaux, à utiliser soit lors de l’adjudication d’appels d’offres soit pendant la phase de regroupement. Certains accords-cadres figurent dans la Stratégie nationale de marchés publics écologiques, que l’eSPap a préparé conjointement avec l’Agence de l’environnement portugaise.
Source :(Magina, 2013[12]).
La majorité des répondants obligent les autorités adjudicatrices au niveau central à utiliser des accords-cadres. Seuls la Corée, la République slovaque et le Pérou imposent aux autorités contractantes (AC) à tous les niveaux de gouvernement d’utiliser de tels accords. De ce fait, la grande majorité des répondants qui utilisent des accords-cadres font la distinction entre les autorités contractantes (AC) au niveau central et au niveau les collectivités territoriales et autres entités publiques locales sont libres de participer aux accords-cadres sur la base du volontariat (Graphique 4.3).
En Colombie, la principale CAP (Colombia Compra Eficiente) gère trois plateformes d’achat public utilisées par le gouvernement central et les collectivités territoriales. Ces systèmes sont SECOP I, SECOP II et la boutique en ligne de l’État colombien (en espagnol, Tienda Virtual del Estado Colombiano – TVEC). TVEC est une plateforme qui permet de gérer 35 accords-cadres. Ces derniers portent sur les biens et services qui font l’objet des achats les plus fréquents de la part du secteur public, tels que des services d’informatique en nuage (cloud computing), des centres d’appels, du carburant, des véhicules automobiles et des services de restauration scolaire. Les accords-cadres colombiens durent généralement deux à trois ans et réunissent entre 10 et 15 fournisseurs.
Graphique 4.3. Utilisation obligatoire ou facultative des accords-cadres élaborés par les CAP
Source : (OCDE, 2016[1]).
En 2015, une enquête de l’OCDE a apporté des éclairages utiles sur l’usage que font les CAP de ces accords :
Les pays étudiés en 2015 consacrent un temps et des efforts importants à l’analyse de la demande avant de mettre en œuvre ou de renouveler un accord-cadre. En effet, les bénéfices découlant de l’élaboration d’un accord-cadre dépendent de la nature de la demande et de l’offre, de l’existence de produits alternatifs et du niveau de compétitivité de tel ou tel marché de l’offre.
L’analyse de la demande se fait au moyen de consultations dans le cadre d’entretiens ou de réunions systématiques des autorités adjudicatrices et, souvent, des fournisseurs. Les CAP analysent également les données relatives à l’évolution passée de la dépense par autorité adjudicatrice et par catégorie de produit, qui sont collectées grâce aux systèmes de passation électronique des marchés, et établissent souvent des prévisions de la demande estimée par produit pour les années suivantes. Plus de la moitié des répondants à l’enquête de 2015 conduisent une analyse coûts-avantages ou des études de faisabilité pour déterminer si l’accord-cadre est la méthode de passation de marchés la plus efficiente.
Lors de l’élaboration d’accords-cadres, il est indispensable de fournir des directives aux parties prenantes (c’est-à-dire aux autorités adjudicatrices et aux fournisseurs) et de veiller à ce qu’ils aient une bonne maîtrise des principales caractéristiques des instruments. Toutes les CAP qui ont répondu à l’enquête de 2015 ont organisé des séances d’information destinées aux autorités adjudicatrices et aux fournisseurs afin de leur fournir des informations ciblées. De fait, l’implication des autorités adjudicatrices est essentielle pour élargir le champ des accords-cadres et pour les rendre plus performants. La CAP chilienne, ChileCompra, s’est dotée d’une unité chargée des utilisateurs. Elle fournit des services d’assistance et de formation aux autorités adjudicatrices et aux fournisseurs (OCDE, 2017[13]).
En ce qui concerne la mise en œuvre des accords-cadres, 50 % des répondants à l’enquête de 2015 ont adopté des mécanismes d’accord-cadre qui n’imposent pas l’obligation aux fournisseurs de répondre aux appels à contrats-cadres. Lors de la même enquête, 75 % des répondants ont indiqué que les rabais obtenus pendant la phase de mise en mini-concurrence étaient fondés sur les prix initialement proposés par les fournisseurs dans leur première offre. Les CAP responsables des accords-cadres acceptent d’autres modifications aux offres initiales, qu’il s’agisse d’une hausse du prix ou d’une modification de l’offre. Cependant, la plupart des répondants prévoient un cadre structuré pour réglementer ces modifications, parfois en limitant le nombre maximal de changements ou de demandes de changement que les fournisseurs sont autorisés à effectuer pendant la durée de l’accord-cadre (OCDE, 2017[13]).
Tirer parti des outils de passation électronique des marchés pour plus d’efficience
La passation des marchés publics a évolué grâce aux progrès qu’ont permis les avancées technologiques. Ce qui était autrefois une fonction basée sur le papier se mue depuis plus de vingt ans en activité électronique. Au début de cette transition, la majorité des répondants se concentraient principalement sur la mise au point de systèmes de passation électronique des marchés qui portent sur le milieu du cycle de passation, de l’appel d’offres à l’adjudication du marché, laissant aux autorités adjudicatrices le soin de gérer les autres étapes du processus. Cependant, les investissements consentis dans les systèmes de passation électronique du marché ont peu à peu évolué, délaissant cet objectif initial pour privilégier l’élaboration de systèmes qui contribuent à renforcer l’efficience et à rationaliser les procédures de passation des marchés (OCDE, 2018[14]).
Cette évolution progressive en direction d’un système de passation des marchés de nature plus transactionnelle s’accompagne de la mise à disposition croissante de modules électroniques destinés aux agents publics chargés de passer les marchés afin d’améliorer les flux de travail, d’automatiser les processus et d’éliminer les compartimentations inefficaces. Ainsi, une part croissante des systèmes de passation électronique des marchés comprend des modules d’intelligence économique et des registres de fournisseurs 62 % des répondants disposent désormais de registres de fournisseurs dans certains ou dans la totalité de leurs systèmes de passation électronique des marchés, qu’il s’agisse de plateformes de passation électronique de l’administration centrale ou de celles d’une autorité adjudicatrice particulière. Les données de l’enquête de 2018 montrent également que les modules d’enchères en ligne sont de plus en plus appréciés ces outils sont disponibles dans certains ou dans la totalité des systèmes de passation électronique des marchés dans 65 % des pays répondants (OCDE, 2018[14]).
Les catalogues électroniques constituent un autre outil répandu d’efficience qui concerne les achats de faible valeur pouvant généralement faire l’objet de processus simplifiés de passation des marché ou d’une adjudication directe (Encadré 4.6). Ils permettent aux agents publics chargés de passer les marchés de commander en ligne, souvent à des conditions et à des prix prédéterminés par un accord-cadre. Plus de la moitié des répondants indiquent que leurs systèmes de passation électronique des marchés prévoient des catalogues électroniques, soit sous la forme d’un module spécifique soit en tant que fonctionnalité intégrée.
Encadré 4.6. Enchères en ligne et catalogues électroniques
Les catalogues électroniques répertorient les produits et/ou services disponibles pouvant être consultés et achetés sous un format électronique et peuvent comprendre des informations telles que des illustrations, des prix et une description du produit ou service. Ils permettent de réduire les coûts de transaction et d’administration, de simplifier les processus de commande et de limiter les achats non autorisés hors des systèmes accrédités. Les catalogues électroniques doivent être interopérables avec d’autres plateformes.
Les enchères inversées/enchères électroniques sont des fonctionnalités en ligne qui permettent aux opérateurs économiques de présenter de nouveaux prix révisés à la baisse (et/ou parfois des modifications de certains éléments de leur offre, par exemple les dates de livraison) en temps réel, et dans le cadre d’une concurrence directe et anonyme avec les autres opérateurs économiques. Contrairement au mécanisme des enchères classiques, les fournisseurs sont en concurrence pour vendre un produit ou un service en offrant d’abaisser le prix qu’ils avaient initialement proposé dans l’offre soumissionnée. Les enchères inversées se distinguent donc des appels d’offres publics qui supposent de ne proposer qu’un seul prix. Les enchères en ligne peuvent être utilisées lorsque les cahiers des charges sont susceptibles d’être établis avec assez de précision et elles doivent être exclues pour certains marchés de services et de travaux.
Source :(OCDE, 2016[3] ; OCDE, 2013[15]).
Environ un tiers des répondants mettent des catalogues en ligne à disposition des responsables des achats par l’intermédiaire de leur système central de passation des marchés publics. En Italie, le MePA (Marché électronique pour l’administration publique), géré par la CAP italienne, Consip, est un exemple de catalogue électronique sophistiqué (Encadré 4.7). Il a traité 600 000 transactions en 2017.
Encadré 4.7. Le MePA un marché électronique pour les achats de faible valeur en Italie
Le MePA (Marché électronique pour l’administration publique) a été lancé en 2004 et gère désormais un catalogue en ligne comportant plus de 10 millions d’éléments. C’est l’un des principaux marchés électroniques actuellement en service en Europe. Géré par Consip, le MePA propose un environnement dématérialisé servant à attribuer des marchés publics à faible valeur pour des produits, des services et des travaux de maintenance. C’est un marché numérique sur lequel les autorités adjudicatrices peuvent acheter les produits et les services proposés par des entreprises qualifiées pour un prix inférieur au seuil de l’UE.
Concrètement, le MePA encourage les opérateurs économiques à dialoguer avec les autorités adjudicatrices dans toute l’Italie. Ce marché dématérialisé apporte une souplesse opérationnelle qui permet l’adjudication directe à partir de catalogues électroniques standardisés et les demandes d’estimation des prix.
Les autorités adjudicatrices peuvent faire leur choix dans un vaste ensemble de produits et services proposés par un nombre croissant d’opérateurs économiques. Le MePA est ouvert aux entreprises de toute nature pourvu qu’elles remplissent les critères de qualification.
Comment fonctionne le MePA ?
Les autorités adjudicatrices ont accès au catalogue en ligne du MePA, une vitrine conviviale qui présente les produits et services disponibles. Elles peuvent aisément comparer les prix, les caractéristiques et les conditions de livraison qu’offrent les différents opérateurs économiques, avant de procéder à l’achat selon la procédure choisie commande directe ou demande d’estimations des prix.
Le processus se déroule en trois étapes :
Étape 1 Consip publie les appels d’offres du MePA
Étape 2 Les opérateurs économiques définissent et publient leurs catalogues électroniques et les offres compatibles avec les prescriptions de l’appel d’offres
Étape 3 Les autorités adjudicatrices passent des commandes directes ou négocient les prix et les conditions de livraison pendant la phase de demande d’estimation des prix
Principaux avantages du MePA pour les autorités adjudicatrices
Gain de temps
Transparence et traçabilité du processus de passation de marché dans son intégralité
Gamme plus large de produits à acheter avec la possibilité de comparer les prix et les caractéristiques offerts par les opérateurs économiques dans tout le pays
Possibilité de répondre à des besoins sur mesure en demandant une estimation du prix qui identifie les prescriptions spécifiques
Principaux avantages du MePA pour les opérateurs économiques :
Baisse des coûts commerciaux et optimisation du temps de vente
Accès élargi aux marchés publics et possibilité de proposer des offres dans l’ensemble du territoire national
Croissance potentielle de l’entreprise, malgré sa petite taille
Compétitivité et comparaison directe avec le marché de référence
Incitation à renouveler les processus de vente
Le MePA un instrument de plus en plus répandu sur un marché en expansion
À la fin 2017, les transactions effectuées sur le MePA environ 600 000 ont atteint pour la première fois une valeur de 3,1 milliards EUR. Ce chiffre peut augmenter significativement compte tenu du marché potentiel lié à la dépense publique et de la croissance exponentielle du MePA. Il y a à peine cinq ans, à la fin 2012, la valeur des achats annuels, soit 360 millions EUR, correspondait à une dixième de ce qu’elle est aujourd’hui.
La croissance moyenne enregistrée au cours de ces dernières années a dépassé 50 % par an.
Désormais, le MePA prend peu à peu de l’envergure au point de devenir « universel ». En août 2017, Consip a entamé la réorganisation de l’offre proposée sur le MePA en simplifiant sa structure et, dans le même temps, en élargissant les catégories de produits proposés aux utilisateurs. Les appels d’offres de produits/services existants sont passés de 41 à 9 1 pour les produits, 1 pour les services et 7 pour les différents types de travaux de maintenance. Cette réorganisation permet d’anticiper beaucoup plus aisément les nouvelles catégories d’achats et d’accroître le nombre de produits et de services disponibles, en englobant tout l’univers potentiel des achats inférieurs au seuil.
Le MePA permet d’innombrables achats
Les montants de chaque achat individuel effectué sur le MePA sont certes moins significatifs que les grands appels d’offres mais il ne faut pas en conclure que ce marché est sans importance. Au contraire, les achats de faible valeur représentent en nombre la majorité du montant total des achats effectués dans l’ensemble de l’administration publique plus de 99 % des quelque 4,5 millions de marchés passés chaque année et, en valeur, ils représentent environ 20 % de la valeur totale des appels d’offres publiés chaque année (soit plus de 100 milliards EUR).
En outre, sur le marché des travaux de maintenance, qui vaut quelque 5 milliards EUR par an, la moitié des dépenses sont liées à des procédures d’une valeur inférieure à 1 million EUR (donc potentiellement conduites via le MePA).
Source : (OCDE, 2018[16]).
4.2. Cerner la valeur des marchés publics
4.2.1. Prendre conscience de l’utilité des données relatives aux marchés publics
La Recommandation appelle les Adhérents à « évaluer de façon périodique et systématique les résultats du processus de passation de marchés ». Pour ce faire, « il faudrait, dans le cadre des systèmes de passation de marchés publics, recueillir des renseignements cohérents, actualisés et fiables » (principe d’évaluation) (paragraphe X). Il existe d’importants écarts entre les répondants en ce qui concerne la collecte de données relatives aux marchés publics, écarts qui dépendent du degré de centralisation du système de passation des marchés. Dans tous les pays, cependant, la collecte des données et les bases de données relatives aux marchés publics sont intrinsèquement liées aux systèmes de passation électronique des marchés. De ce fait, le développement rapide de ces systèmes entraîne l’amélioration progressive de la disponibilité et de la qualité des données relatives aux marchés publics.
La Commission européenne encourage la disponibilité des données, en particulier des données structurées, car elle est indispensable à l’utilisation des technologies émergentes l’intelligence artificielle et l’apprentissage par les machines, les agents conversationnels (chatbots), ou encore les outils de mégadonnées qui reposent tous sur l’utilisation de grandes séries de données.
Les gouvernements ouverts et inclusifs renforcent la confiance entre les citoyens et les administrations et favorisent un gouvernement transparent et responsable. Le gouvernement ouvert favorise également l’équité des règles du jeu pour les entreprises, ce qui contribue au développement économique. La transparence est couramment perçue comme un outil efficace de lutte contre la corruption. L’OCDE invite les pays à mettre en œuvre des mécanismes de contrôle interne et de suivi de la réglementation en s’appuyant sur la transparence et la participation active de la société civile aux processus de prise de décisions publiques (OCDE, 2016[17]) pour assurer une responsabilité effective. Pour porter leurs fruits, les mécanismes de transparence et de responsabilité doivent être liés entre eux et la divulgation d’informations doit tenir compte de la qualité des informations en question ainsi que de leur quantité (OCDE, 2018[14]). En Italie, la Base de données nationale sur les marchés publics (BNMP) illustre bien la manière dont la collecte de données structurées de qualité permet d’améliorer les fonctions de supervision et de réglementation dans le domaine des marchés publics, et à quel point elle est indispensable au pilotage de l’évolution d’un système national de passation des marchés publics (Encadré 4.8).
Encadré 4.8. Transparence et traçabilité des marchés publics en Italie
En Italie, l’Autorité de supervision des marchés publics a mis en œuvre une Base de données nationale sur les marchés publics (BNMP). Elle vise à collecter et à traiter les données relatives aux marchés publics afin de fournir des indications aux ministères chargés de la supervision et d’informer les organismes de réglementation des mesures qui doivent être prises pour favoriser la transparence, la simplification et la concurrence. La BNMP recueille des données sur les technologies de l’information et conduit des analyses de marché. Elle collecte et évalue notamment des données sur les points suivants
Les caractéristiques structurelles du secteur des marchés publics et son évolution. Les statistiques concernant le nombre et la valeur des marchés attribués sont regroupées par localisation, entités adjudicatrices, procédures d’attribution les différentes typologies de marchés sont publiées régulièrement.
Les critères d’efficacité et de rentabilité pendant le processus de passation. Les modifications apportées aux conditions du marché sont enregistrées dans la base de données de l’autorité qui, de son côté, détecte les dysfonctionnements et les anomalies du marché.
Les dysfonctionnements et les anomalies du marché par des mesures fixes. Ces dysfonctionnements et anomalies sont détectés par :
Les indices d’évaluation des rabais excessifs par rapport aux rabais moyens
Le nombre d’offres soumises pour chaque procédure de passation
La localisation des entreprises adjudicataires par rapport à celle de l’autorité adjudicatrice.
La base de données des entreprises de construction (Casellario Informatico) et les données relatives aux déclarations remplies par les opérateurs économiques sur la dépendance à l’égard des capacités d’autres entités font partie de la BNMP.
Grâce à la qualité des données rendues disponibles par la BNMP, l’autorité a amélioré ses activités, en particulier son activité de supervision et de réglementation, afin de fournir des directives sur les mesures qui doivent être prises en compte pour favoriser la transparence, la simplification et la concurrence dans l’ensemble du processus de passation des marchés publics et, en particulier, pendant les phases précédant et suivant la soumission d’offres.
Source :(OCDE, 2016[18]).
Selon une estimation de l’OCDE basée sur les réponses à l’enquête de 2018, plus des deux tiers des répondants ont développé la collecte centralisée des données relatives aux marchés publics, du moins dans les agences et organismes publics au niveau central. La plupart des pays disposent de bases de données complètes sur les marchés publics grâce à leur système central de passation électronique des marchés publics (OCDE, 2018[14]).
Dans plusieurs pays, des réformes sont en cours pour améliorer le suivi de la collecte des données. L’Allemagne, par exemple, définit la base juridique permettant d’améliorer la fiabilité des statistiques relatives aux marchés publics électroniques fédéraux, tandis que la Suède s’emploie à améliorer l’accès à ses données concernant les marchés publics ainsi que leur qualité. L’amélioration des données relatives aux marchés publics est un premier pas vers l’amélioration de la gestion de la performance des systèmes de passation des marchés publics. En Finlande, la CAP a recruté une équipe d’analystes des données et leur a fourni des outils d’intelligence économique qui peuvent servir à analyser de grandes quantités de données (OCDE, 2019[8]).
Dans les examens sur la lutte contre les soumissions concertées dans les marchés publics, il est recommandé d’adopter les principes suivants concernant les bases de données relatives aux marchés publics 1) elles doivent englober les données relatives aux offres ainsi qu’aux marchés 2) elles doivent être de bonne qualité 3) elles doivent être présentées sous un format utilisable et flexible permettant les recherches 4) elles doivent être accessibles par ceux qui pourraient bénéficier de leur utilisation, au sein de l’entité adjudicatrice et en-dehors (OCDE, 2018[19]).
4.2.2. Mesurer l’efficience pour cerner la valeur
L’élaboration de systèmes de passation électronique est un moteur essentiel de l’efficience des processus de passation des marchés publics. Certains répondants évaluent l’efficience ou les économies réalisées en lien avec la passation électronique des marchés. L’Estonie, par exemple, mesure le temps consacré par les fonctionnaires responsables des marchés publics avant et après le passage aux procédures de passation électronique, et conduit des analyses coûts-avantages pour éclairer les décisions visant à poursuivre le développement dans le domaine des technologies de l’information (TI). La CAP italienne a commandé à des consultants externes une analyse des avantages de la numérisation de ses processus de passation des marchés. Au lieu de mesurer globalement les gains d’efficience liés à la passation électronique des marchés, la Pologne, la Lettonie et le Maroc privilégient l’évaluation des économies réalisées grâce à leurs plateformes de soumission électronique et d’enchères inversées en ligne.
Mesurer la performance des marchés publics
La Recommandation appelle les Adhérents à « concevoir des indicateurs visant à mesurer la performance, l’efficacité et les économies liées au système de passation de marchés publics, à des fins de comparaison et afin d’éclairer la stratégie à suivre en matière de marchés publics » (principe d’évaluation) (paragraphe X). Plus de la moitié des Adhérents étudiés indiquent qu’ils analysent les informations et données liées aux marchés publics pour apporter des éclairages permettant d’orienter les réformes ultérieures des systèmes de passation des marchés publics.
Seule une minorité de répondants s’est dotée d’un système formel de gestion de la performance comportant des indicateurs clés de performance (ICP) reflétant les résultats et les objectifs spécifiques de chaque autorité adjudicatrice. Parmi les répondants à l’enquête de 2018, 24 % seulement disposent d’un système de mesure de la performance qui cible des objectifs prédéterminés et 27 % seulement des répondants se sont dotés d’une autorité chargée de gérer le cadre de mesure de la performance. On peut en conclure que de nombreux pays analysent les données et les indicateurs disponibles concernant le système de passation des marchés publics selon une méthode non structurée et non systématique. Dans 52 % des pays, les informations et les données disponibles ne sont pas analysées pour éclairer l’élaboration stratégique des politiques en matière de marchés publics (Graphique 4.4).
Graphique 4.4. Absence de système de gestion de la performance dans la plupart des pays
Note : Données provenant de 33 répondants (30 pays de l’OCDE, Maroc, Costa Rica et Pérou).
Source : (OCDE, 2018[2]).
Les CAP sont souvent en pointe en matière d’élaboration et de suivi des indicateurs de performance des marchés publics. Les données provenant des Adhérents montrent qu’en 2016, 56,5 % des pays de l’OCDE mesuraient régulièrement la réalisation des objectifs de la CAP. Les réponses indiquent que ces mesures portaient principalement sur les économies réalisées et, parfois, comprenaient des enquêtes de satisfaction des clients afin d’évaluer la performance des accords-cadres et de la centralisation des achats (OCDE, 2016[1]). Ces données permettent de cerner la performance des CAP. Pour encourager la fourniture de services de qualité, par exemple, les primes de résultats des employés de Hansel, la CAP finlandaise, sont liées aux résultats des enquêtes de satisfaction des clients (OCDE, 2019[8]).
Il arrive que les CAP mesurent leur performance en regard des objectifs fixés dans un cadre général de budgétisation axé sur les résultats. C’est le cas au Canada, où Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) utilise 18 indicateurs de performance pour mesurer les résultats des marchés publics conformément au cadre ministériel de résultats. De même, l’Agence nationale des marchés publics de Suède a mis au point des indicateurs récurrents de suivi dans le cadre du processus budgétaire en vertu duquel le gouvernement est chargé d’évaluer la mise en œuvre de la Stratégie nationale relative aux marchés publics.
Citons, parmi les autres fonctions les plus courantes des CAP, la coordination de la formation et les conseils fournis aux agents publics chargés des achats (dans 35 % des pays de l’OCDE) (OCDE, 2016[1]). Hansel, la CAP finlandaise, fournit par exemple des services de conseil et dispense des formations aux autorités d’achat du gouvernement central en Finlande. Elle a mis au point des indicateurs de performance spécifiques dans ce domaine, dont les suivants :
Satisfaction à l’égard des services de conseil et des formations (réponses aux enquêtes des autorités adjudicatrices concernées).
Information sur les processus de passation des marchés publics qui ont reçu le soutien de la CAP (niveau de dépense, type de marché).
Ressources consacrées aux services de conseil/formations (niveaux de recrutement, coûts supplémentaires liés à la fourniture de ces services).
Sans doute en raison de la disponibilité croissante des données, plusieurs pays adoptent ou élargissent un ensemble d’indicateurs de performance des marchés publics ou mettent au point un cadre de mesure de la performance. C’est le cas de la République slovaque. Le Mexique assure déjà le suivi des indicateurs de performance pour son système fédéral de marchés publics et élabore actuellement un ensemble d’indicateurs visant à évaluer la performance des autorités adjudicatrices fédérales.
Mieux cerner les contributions du secteur privé qui améliorent les services publics
Le gouvernement canadien pilote la mise au point d’un cadre de gestion du rendement des fournisseurs (GRF) qui s’appliquera aux marchés publics fédéraux. L’objectif de ce cadre vise à optimiser la rentabilité des marchés en accordant de fortes incitations aux fournisseurs afin qu’ils améliorent leur performance et à exiger des fournisseurs qu’ils rendent des comptes en cas de résultats insatisfaisants. La GRF comprend notamment des mesures de la performance et des mécanismes de suivi. De même, le système fédéral de passation des marchés publics aux États-Unis (qui est l’origine des dépenses relatives aux marchés publics les plus élevées au monde) assure le suivi et le contrôle systématique de la performance des fournisseurs grâce à des bases de données sur les pratiques et résultats antérieurs des fournisseurs, données qui sont communiquées à l’ensemble des ministères et organismes fédéraux (Encadré 4.9).
Les méthodes d’examen de la performance antérieure des fournisseurs sur les marchés publics diffèrent d’un pays à l’autre. En effet, certains pays de l’OCDE comme les États-Unis et la Corée font des résultats antérieurs des fournisseurs un critère d’adjudication. En Corée, le système de passation électronique des marchés collecte des données relatives aux résultats antérieurs des organisations du secteur privé grâce à un système automatisé d’échange de données (OCDE, 2016[11]). Dans l’Union européenne, en revanche, les autorités adjudicatrices peuvent exclure les candidats ou les soumissionnaires de la participation aux appels d’offres. Elles peuvent notamment le faire lorsque des défaillances importantes ont été constatées dans l’exécution de marchés publics antérieurs. En règle générale, cette exclusion est temporaire et peut aller jusqu’à une durée maximale définie dans la réglementation nationale applicable aux marchés publics (Union européenne, 2014[20]).
Encadré 4.9. Informations relatives à la performance des fournisseurs aux États-Unis
Pour nouer les relations les plus adaptées avec les fournisseurs, les États-Unis se concentrent sur les marchés conclus avec les contractants qui privilégient l’intégrité, la performance et la qualité. Pour ce faire, il a été demandé aux organismes publics d’améliorer la quantité, la qualité et l’utilisation des informations relatives à la performance des fournisseurs en recourant à deux systèmes.
Le Système de récupération des informations relatives aux résultats antérieurs (Past Performance Information Retrieval System, PPIRS, (www.ppirs.gov), contient des informations relatives aux résultats passés des fournisseurs, notamment l’identification et la description du marché concerné, des notes dans six domaines (qualité, calendrier, coût, recours aux petites entreprises, etc.) et une explication pour chaque note. Les organismes publics sont tenus d’enregistrer dans ce système, dont l’accès est ouvert aux autres agents publics chargés des achats au sein du PPIRS, toutes les informations relatives aux résultats antérieurs des fournisseurs pour les marchés et commandes d’un montant supérieur à 150 000 USD.
Ce programme en ligne à l’échelle de l’ensemble de l’administration publique fournit en temps voulu des informations pertinentes sur les résultats antérieurs d’un contractant à tous les acteurs responsables des achats fédéraux afin d’éclairer leurs décisions de sélection des sources. Le PPIRS offre aux utilisateurs accrédités la possibilité d’effectuer des recherches pour accéder aux fiches d’information détaillant les résultats antérieurs d’un contractant. Les règlementations fédérales imposent aux clients de remplir des fiches d’information chaque année pendant toute la durée d’exécution du marché. Le PPIRS se compose de plusieurs sous-systèmes et bases de données (système de performance concernant les contractants, base de données sur les résultats antérieurs et système de soutien à l’évaluation des contractants dans le secteur de la construction).
Le Système fédéral d’information sur l’intégrité et les résultats des adjudicataires (FAPIIS) regroupe des informations supplémentaires concernant la performance et les problèmes d’intégrité économique des fournisseurs, y compris les contrats rompus pour défaillance et des informations relatives aux procédures pénales, civiles ou administratives intentées en lien avec un marché public fédéral.
Indicateurs clés de performance (ICP)
Certains estiment que le déficit budgétaire mondial de 3 300 milliards USD pourrait être résorbé d’ici à 2021 si la dépense publique était mieux gérée et si les pratiques des pays qui obtiennent les meilleurs résultats étaient suivies. Dans le domaine de la santé, il a été suggéré qu’en dépensant les fonds existants de manière plus efficace, l’espérance de vie en bonne santé pourrait augmenter de 1,4 année (McKinsey & Company, 2017[22]). Les effets des marchés publics sont vastes mais les cadres de mesure ne permettent pas de mettre en évidence les avantages et les inconvénients des politiques relatives aux marchés publics. Lorsque plusieurs politiques publiques poursuivent des objectifs identiques ou similaires, les cadres de mesures transversaux peuvent contribuer à conserver, au niveau central, un aperçu des effets produits. (OCDE, 2019[8]).
Les Adhérents élaborent couramment des ICP pour mesurer la performance, l’efficacité et les économies réalisées. En outre, les ICP constituent un puissant outil de comparaison des autorités adjudicatrices et de suivi de leur performance au fil du temps. La liste de référence qui vise à encourager la mise en œuvre de la Recommandation (OCDE, 2016[3]) suggère les mesures suivantes aux autorités adjudicatrices :
Établir des niveaux de référence, par exemple en comparant leur propre fonctionnement avec celui d’une autorité adjudicatrice similaire.
Comparer les indicateurs de suivi en regard d’objectifs de performance prédéterminés qui sont pertinents, imputables, bien définis, ponctuels, fiables, comparables et vérifiables.
La définition et l’usage des ICP dans les marchés publics varie considérablement d’un pays à l’autre. Les CAP utilisent souvent les ICP pour mesurer l’efficacité de leur gestion des accords-cadres et déterminer si elles répondent aux attentes des clients (organisations d’achat).
Les résultats de l’enquête de 2018 montrent que les indicateurs les plus répandus parmi les Adhérents consistent à mesurer, sur le plan économique, les économies réalisées et les intrants comme les coûts et le temps consacrés aux processus de passation des marchés publics (Tableau 4.2). Les économies réalisées constituent un indicateur de performance couramment utilisé parmi les répondants. Les économies peuvent être adaptées pour mesurer les avantages liés aux accords-cadres, à un système de passation électronique des marchés ou à la simplification du processus de passation, par exemple.
Tableau 4.2. Indicateurs relatifs aux économies et aux intrants
Sources : (OCDE, 2019[8]); (OCDE, 2016[1]); (OCDE, 2018[2]).
D’autre part, les Adhérents mesurent fréquemment les indicateurs économiques concernant la participation des fournisseurs et la concurrence dans les appels d’offres, y compris la transparence (part des appels d’offres ouverts, part des appels d’offres publiés en ligne) et le champ couvert par les processus concurrentiels (Tableau 4.3).
Tableau 4.3. Participation des fournisseurs et indicateurs de transparence
Sources : (OCDE, 2019[8]); (OCDE, 2016[1]) (OCDE, 2018[2]).
Une troisième catégorie d’indicateurs économiques porte sur la phase du cycle de passation du marché qui est postérieure à l’adjudication les autorités adjudicatrices mesurent généralement les retards de paiement ou le délai séparant la facturation du paiement, ainsi que divers aspects de la performance du fournisseur (respect des délais contractuels de livraison, fiabilité, qualité de la maintenance ou services connexes). Aux États-Unis, le gouvernement fédéral a mis au point un système d’information spécialement destiné à assurer le suivi des informations relatives à la performance des fournisseurs.
Enfin, les répondants élaborent et suivent des indicateurs spécifiques en lien avec des objectifs stratégiques secondaires, par exemple les marchés publics écologiques (MPE), les questions sociales, la participation des PME et l’innovation (Tableau 4.4). Les répondants mettent ces indicateurs au point en fonction de leurs priorités d’action. Ainsi, de nombreux répondants enregistrent les résultats des pratiques de MPE et recueillent des données sur la réalisation des objectifs des MPE (OCDE, 2015[23]). À cet égard, l’emploi de critères d’adjudication fondés sur l’évaluation du coût tout au long du cycle d’exécution peut apporter tout à la fois des avantages économiques (réduction de la facture énergétique/des coûts de maintenance) et des avantages environnementaux (baisse de la consommation d’énergie).
Tableau 4.4. Viabilité et indicateurs sociaux, y compris l’accès des PME aux marchés publics
L’utilisation d’indicateurs de performance environnementale comme la consommation d’énergie, les émissions de CO2 et la qualité de l’eau et de l’air dans les marchés publics semble être un domaine en développement. En Finlande, la mise en œuvre du cadre de mesure de la « productivité des marchés publics » a fait apparaître les effets positifs des marchés publics tels que la place des achats publics dans l’innovation. En étant affinés davantage, les indicateurs de mesure permettront de quantifier les avantages tangibles pour l’économie en termes de valeur dans des pays comme la Finlande, où 5 % des offres sont innovantes (OCDE, 2019[8]).
Évaluer les gains d’efficience liés aux instruments collaboratifs et à la centralisation
Les accords-cadres produisent un certain nombre d’avantages la réalisation d’économies grâce au regroupement stratégique des besoins, la réduction des formalités administratives ou encore la rationalisation des processus. C’est pourquoi la plupart des répondants évaluent la couverture des accords-cadres dans telle et telle catégorie spécifique de produits. Plus la couverture est étendue, plus le regroupement de la demande est susceptible de générer des économies.
Les répondants mesurent également les économies liées aux accords-cadres et, plus généralement, à la centralisation des achats dans une CAP. Les méthodes de calcul des économies réalisées varient selon les pays. La performance financière des accords-cadres peut être évaluée sous deux angles différents au moins : l’angle exogène et l’angle endogène.
La performance exogène est mesurée en regard des prix acquittés en-dehors de l’accord-cadre ou des prix historiques. Au Chili, par exemple, la CAP ChileCompra compare les prix obtenus grâce à ses accords-cadres et le prix moyen offert par trois fournisseurs dans le cadre de marchés décentralisés (Encadré 4.10). En France, les économies réalisées grâce aux accords-cadres sont souvent calculées par comparaison avec les prix historiques (OCDE, 2017[13]). Le gouvernement fédéral du Mexique estime généralement les économies liées aux accords-cadres en comparant les prix de référence (fixés par des recherches sur le marché) et les prix obtenus dans le contrat-cadre.
Encadré 4.10. Économies réalisées grâce aux accords-cadres au Chili
Le cas du Chili illustre la capacité des accords-cadres à générer des économies grâce au regroupement de la demande. Le Chili les a introduits en 2003 et la CAP, ChileCompra, s’est chargée de la mise en œuvre, de l’adjudication et de la gestion de ces accords. La loi sur les marchés publics impose le recours à ces accords-cadres qu’a renforcé l’investissement consenti en faveur du système national de passation des marchés publics (ChileCompra Express), devenu l’instrument d’utilisation des accords-cadres. En 2017, les accords-cadres représentaient 30,3 % de la valeur des marchés, contre 22,7 % en 2018. À partir de 2014, l’utilisation des accords-cadres pour certaines catégories de produits centres de données et services connexes, par exemple a connu une tendance régulière à la hausse. En conséquence, le Chili est parvenu à réaliser des économies significatives grâce à la centralisation et à l’introduction d’accords-cadres.
Tableau 4.5. Montants totaux et moyens des économies réalisées par ChileCompra
Note : La « moyenne des économies réalisées » correspond à la somme des économies réalisées divisée par les somme des montants des transactions.
Source : À partir d’informations fournies par ChileCompra
ChileCompra calcule les économies réalisées sur les prix en fonction de l’écart qui existe entre les prix proposés par les soumissionnaires adjudicataires au titre d’accords-cadres, et le prix moyen proposé par au moins trois soumissionnaires hors instrument de passation du marché. En outre, l’élargissement du champ couvert par l’accord-cadre (en termes de catégories de produits et de services) a également généré des économies liées au processus. Celles-ci sont estimées en fonction de l’écart entre les coûts imputés aux autorités adjudicataires en lien avec la publication d’une commande d’achat au titre de l’un des accords-cadres de ChileCompra et les coûts générés par la publication d’un appel d’offres public ou d’une procédure d’adjudication directe. Selon ChileCompra, le montant des économies liées aux processus s’est élevé à 18,6 millions USD en 2017, soit 0,62 % du montant total des transactions.
Source : (OCDE, 2019[8]).
La performance endogène suppose d’évaluer les avantages financiers réalisés grâce aux accords-cadres. Lorsqu’une mise en mini-concurrence est prévue, nombreux sont les pays qui calculent les économies réalisées en examinant l’écart entre le prix initialement budgété et les prix proposés par les fournisseurs après la phase de mise en mini-concurrence. La Grèce et le Luxembourg, par exemple, ont recours à cette méthode pour estimer les économies réalisées grâce à la centralisation des achats.
Une troisième méthode permettant de calculer les économies réalisées, particulièrement dans le secteur des travaux de construction, consiste à comparer les coûts faisant suite aux propositions aux estimations réalisées lors de la phase de conception (référence). En France, la Direction des achats de l’État (DAE) et, en Corée, le Service des marchés publics (SMP) utilisent cette méthode pour mesurer les économies réalisées en lien avec les travaux de construction. La méthode comprend un mécanisme de correction en cas d’estimation erronée si les prix réels sont inférieurs de plus de 20 % aux prix de référence, la DAE calcule les économies réalisées en fonction du prix moyen de l’ensemble des offres soumises.
Au-delà des économies réalisées, les CAP qui gèrent des accords-cadres mesurent et suivent souvent le degré de satisfaction des clients à l’égard des autorités adjudicatrices. C’est indispensable pour recueillir les observations des utilisateurs des accords-cadres. Au niveau central, les autorités adjudicatrices sont en effet tenues d’utiliser des accords-cadres dans la majorité des pays qui ont répondu à l’enquête. En Finlande comme au Chili, par exemple, les CAP assurent le suivi de chaque utilisateur des accords-cadres des autorités adjudicatrices (OCDE, 2019[8]).
L’insuffisance de l’évaluation des politiques et systèmes de passation des marchés publics
Pour évaluer et comparer la performance de leurs systèmes de passation des marchés publics, les répondants sont encouragés à « entreprendre des évaluations spécifiques au niveau national, (…) par l’intermédiaire d’institutions nationales comme les institutions supérieures de contrôle (ISC) ou les outils internationaux d’évaluation comme la MAPS (Méthodologie d’évaluation des systèmes de passation des marchés) » (OCDE, 2016[3]). La MAPS est un outil universel qui vise à encourager et accélérer la mise en œuvre de systèmes modernes, efficaces, durables et plus inclusifs de passation des marchés dans tous les pays. D’autre part, l’OCDE a publié une liste de référence détaillée qui sert d’outil d’auto-évaluation pour éclairer et aider les spécialistes des marchés publics à examiner et réviser leurs cadres de passation des marchés publics au regard de chacun des 12 principes établis dans la Recommandation (OCDE, 2016[3]).
Selon les données de l’enquête de 2018 sur les marchés publics, 45 % des pays étudiés ont conduit une évaluation (par opposition à un suivi) des réformes relatives aux marchés publics ou des politiques spécifiques de passation des marchés publics au cours des dernières années. Dans certains pays comme l’Allemagne ou le Maroc, aucune évaluation n’a encore été effectuée en raison de récentes modifications des lois et règlementations relatives aux marchés publics. La Turquie a conduit une évaluation spécifique pour mesurer les effets de son mécanisme de plainte sur les processus de passation des marchés publics. L’enquête de 2018 semble indiquer qu’à l’avenir, le nombre de pays envisageant de conduire une évaluation de leur système de passation des marchés publics augmentera.
Il semble que l’évaluation des systèmes de passation des marchés publics prenne des formes et une ampleur différente selon les répondants, en particulier au niveau national. Cela s’explique notamment parce que ces évaluations dépendent de l’existence de statistiques et d’indicateurs relatifs aux marchés publics pour faire apparaître des tendances durables. L’absence de données relatives aux systèmes de passation des marchés publics a nui à la capacité des Adhérents à conduire des évaluations. Toutefois, compte tenu de la disponibilité croissante des données relatives aux marchés publics au cours des dernières années, les répondants sont désormais mieux outillés qu’auparavant pour conduire des évaluations constructives de leurs systèmes de passation des marchés publics. L’OCDE a fourni des données systématiques et fondées sur des faits probants concernant les systèmes de passation des marchés publics dans ses examens des marchés publics, en mettant au point la MAPS et en conduisant des évaluations MAPS. Cet outil comporte une liste d’indicateurs quantitatifs qui, outre ses aspects juridiques et stratégiques, peut contribuer à évaluer et à comparer les systèmes de passation des marchés publics et à identifier les domaines à améliorer (Encadré 4.11).
Encadré 4.11. Indicateurs quantitatifs MAPS d’évaluation des systèmes de passation des marchés publics
Fournisseurs
Nombre de fournisseurs enregistrés en pourcentage du nombre total de fournisseurs dans le pays.
Part des fournisseurs enregistrés adjudicataires de marchés publics (en pourcentage du nombre total de fournisseurs enregistrés).
Nombre total et valeur des marchés attribués à des entreprises nationales/étrangères (et en pourcentage du total).
Audit et gestion des risques
Nombre de formations dispensées pour former les auditeurs internes et externes aux audits des marchés publics.
Part des auditeurs formés au marchés publics (en pourcentage du nombre total d’auditeurs).
Part des recommandations d’audit interne et externe mises en œuvre dans les délais prévus par la loi (en pourcentage).
Concurrence et soumission des offres
Valeur des marchés attribués au moyen de méthodes concurrentielles (dernier exercice budgétaire).
Délai moyen de fourniture des produits, des travaux et des services nombre de jours entre la publication/sollicitation et la signature du contrat (pour chaque méthode de passation).
Gestion des marchés et paiement
Retards (en pourcentage et en retard moyen en jours).
Modifications des marchés (en pourcentage du nombre total de marchés augmentation moyenne de la valeur du marché en pourcentage).
Compatibilité des mesures de contrôle de qualité et de l’acceptation définitive avec les dispositions du marché (en pourcentage).
Règlement des factures en temps voulu (en pourcentage).
Source :(MAPS, 2018[24]).
Mesurer la productivité d’un système de passation des marchés publics dans son ensemble suppose d’analyser un certain nombre de facteurs au-delà des statistiques et indicateurs de performance. En effet, il convient également de tenir compte de plusieurs facteurs qualitatifs. Ils sont dénommés « facteurs/conditions propices », car ils englobent les nombreuses considérations qui influencent la performance du système de passation des marchés publics. Les CAP étudiées ciblent souvent ces considérations afin d’améliorer la performance des systèmes en question (Encadré 4.12).
Encadré 4.12. Évaluation des systèmes nationaux de passation des marchés publics
Les chercheurs ont mis au point des modèles de plus en plus sophistiqués pour mesurer les résultats des exercices de passation des marchés publics coût/efficacité, coût total de la propriété, livraison dans les délais, exactitude, qualité, innovation, viabilité, satisfaction des clients internes, et professionnalisme.
Cependant, il est incontestablement beaucoup plus complexe de mesurer la performance d’un système de passation des marchés publics dans son ensemble que de mesurer les avantages liés à une seule offre ou aux acquisitions d’une seule autorité d’achat. Plusieurs autres facteurs doivent être pris en compte outre les indicateurs de performance standard.
Ces facteurs supplémentaires déterminent l’inclusion des fonctions du système dans la catégorie des « facteurs/conditions propices » dans la mesure où ils sont les facteurs permanents qui constituent l’environnement des marchés publics et qu’ils sont de ce fait moins tangibles et plus difficiles à mesurer. En fonction de la portée de leurs travaux, les responsables des politiques de marchés publics ciblent souvent bon nombre de ces considérations afin d’améliorer la performance du système de passation des marchés publics.
Graphique 4.5. Évaluation structurée de la performance d’un système national de passation des marchés publics
Source : (OCDE, 2019[8]) (Phillips, 2018[25]).
De plus en plus, les évaluations des systèmes nationaux de passation des marchés publics répondent à des objectifs stratégiques secondaires comme les MPE, les politiques de marchés publics visant à soutenir les PME, l’innovation et d’autres objectifs sociaux. En 2016, la plupart des pays mesuraient à un degré ou à un autre les effets de leurs stratégies de marchés publics écologiques mais moins de la moitié d’entre eux évaluaient les mesures visant à favoriser l’accès des PME aux marchés publics. Un quart seulement des répondants avaient évalué au moins une fois leurs politiques visant à favoriser l’acquisition de produits et services innovants (OCDE, 2016[1]).
4.2.3. Gérer les dividendes des marchés publics
La Recommandation appelle les Adhérents à « rationaliser les dépenses liées à la passation de marchés publics en intégrant les processus de passation des marchés dans le cadre général de la gestion des finances publiques », en précisant que « [les] engagements budgétaires devraient être pris selon des modalités décourageant le morcellement et favorisant le recours à des techniques efficientes de passation de marchés publics » (principe d’intégration) (paragraphe XIII). Cela signifie également que les pays adhérents doivent utiliser les informations provenant des systèmes de gestion des finances publiques afin d’améliorer la gestion des marchés publics, de réduire les doublons et d’assurer une fourniture de produits et de services plus efficiente. L’intégration avec la gestion des finances publiques peut permettre d’assurer le suivi adéquate de la dépense consacrée aux marchés publics par les auditeurs internes ainsi que par des auditeurs indépendants (OCDE, 2016[3]).
Comme le prône la Recommandation (principe d’intégration), la plupart des répondants assurent la planification des marchés publics en lien avec la planification budgétaire (Graphique 4.6). La Recommandation encourage la budgétisation pluriannuelle afin d’optimiser la conception et la planification du cycle de passation des marchés publics pour accroître l’efficience, pourvu que cela se justifie. En Turquie, par exemple, un programme budgétaire spécifique doit être approuvé pour permettre tout achat sur une période dépassant une année, sachant que les règles encadrant l’affectation des dépenses sont strictes (les fonds qu’il est envisagé d’allouer pour la première année, par exemple, ne doivent pas correspondre à moins de 10 % du coût du projet). En Lituanie, les marchés publics à long terme doivent être planifiés en lien avec les documents stratégiques de planification pluriannuelle.
Graphique 4.6. Intégration de la passation des marchés publics avec la gestion des finances publiques
Note : Données provenant de 29 pays de l’OCDE, du Maroc, du Pérou et du Costa Rica (32 répondants en tout).
Source : (OCDE, 2018[2]).
Dans plus de la moitié (53 %) des pays répondants, les marchés publics sont également examinés et analysés dans le cadre de la gestion de la performance des finances publiques (Graphique 4.6). Dans de nombreux pays, les marchés publics font partie de procédures publiques plus globales de contrôle et d’audit financier généralement conduites par des services d’audit et/ou par les institutions supérieures de contrôle. En Slovénie, par exemple, l’Office de contrôle budgétaire conduit des inspections budgétaires et effectue des examens de pré-accréditation pour toute dépense financée par des fonds de l’UE, tandis que la Cour des comptes de la République de Slovénie opère comme une institution supérieure de contrôle. L’un et l’autre sont compétents en ce qui concerne la dépense liée aux marchés publics. Au Canada, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada est chargé du cadre de responsabilisation de gestion, une évaluation annuelle des pratiques de gestion et de la performance dans la plupart des ministères fédéraux.
Dans certains pays, de surcroît, le Parlement examine et analyse la fonction de passation des marchés publics dans le cadre d’une budgétisation axée sur les résultats. C’est le cas au Canada, où le Parlement examine la performance de la CAP dans des Rapports sur les résultats ministériels qui comportent des indicateurs de performance spécifiques (Encadré 4.13).
Encadré 4.13. La passation des marchés publics dans le cadre des résultats de la gestion financière publique l’exemple du Canada
Les résultats de la passation des marchés publics peuvent être examinés et analysés de différentes manières. Voici les deux principales :
Plans de dépenses des ministères
Les plans de dépenses des ministères sont constitués de deux documents les Plans ministériels (PM) et les Rapports sur les résultats ministériels (RRM). Les PM sont des plans de dépenses établis par chaque ministère et organisme qui reçoit des crédits du Parlement (à l’exception des sociétés d’État). Il présente les priorités, les résultats stratégiques, les programmes, les résultats attendus et les ressources connexes requises. Les RRM dressent un bilan du rendement réel obtenu par chaque ministère et organisme au regard des plans, des priorités et des résultats attendus énoncés dans leurs propres PM. Les PM et les RRM sont déposés au Parlement et informent les parlementaires des résultats obtenus par les organismes gouvernementaux. Les indicateurs de rendement qui sont communiqués à Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) à cet égard concernent notamment
Le niveau global de satisfaction des ministères et organismes fédéraux (c’est-à-dire les autorités adjudicatrices).
Le pourcentage du montant des marchés passés par SPAC au moyen de processus concurrentiels.
Le coût des services d’approvisionnement pour 100 CAD de marchés passés par SPAC chaque année.
Cadre de responsabilisation de gestion (CRG)
Le CRG est un cadre qui vise l’excellence en gestion, accompagné par une évaluation annuelle des pratiques de gestion et du rendement dans la plupart des ministères et organismes du gouvernement du Canada. Le CRG est un outil essentiel de surveillance utilisé par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) qui permet de veiller à ce que les ministères et les organismes fédéraux soient correctement gérés, qu’ils soient redevables, et que les ressources soient allouées de manière à obtenir des résultats. Le CRG établit les attentes en matière de saines pratiques de gestion et de rendement du secteur public. L’un des domaines d’évaluation est la « Gestion des biens et des services acquis », qui englobe les marchés publics.
Source :(OCDE, 2018[2]).
Références
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[12] Magina, P. (2013), « The national public procurement system of Portugal », Presentation to the MENA-OECD Network on public procurement (unpublished).
[24] MAPS (2018), Methodology for Assessing Procurement Systems, http://www.mapsinitiative.org/methodology/MAPS-methodology-for-assessing-procurement-systems.pdf.
[22] McKinsey & Company (2017), Government Productivity Unlocking the $3.5 Trillion Opportunity, https://www.mckinsey.com/industries/public-sector/our-insights/the-opportunity-in-government-productivity (consulté le 2019).
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[2] OCDE (2018), Données tirées de l’enquête de 2018 de l’OCDE sur la mise en œuvre de la Recommandation de l’OCDE sur les marchés publics (à paraître).
[19] OCDE (2018), Fighting Bid Rigging in IMSS Procurement: Impact of OECD Recommendations, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/daf/competition/IMSS-procurement-impact-OECD-recommendations2018-ENG.pdf.
[14] OCDE (2018), Mexico’s e-Procurement System: Redesigning CompraNet through Stakeholder Engagement, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264287426-en.
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[7] OCDE (2017), Panorama des administrations publiques 2017, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/gov_glance-2017-fr.
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[3] OCDE (2016), Checklist for Supporting the Implementation of the OECD Recommendation of the Council on Public Procurement, OCDE, Paris, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/checklist-implementation-oecd-recommendation.pdf (consulté le 2019).
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[6] OCDE (2014), Données tirées de l’enquête de 2014 de l’OCDE sur les marchés publics.
[15] OCDE (2013), Fighting Bid Rigging in Public Procurement in Mexico, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/daf/competition/MexicoISSSTEBidRiggingENG.pdf (consulté le 22 novembre 2018).
[9] OCDE (2011), « E-Procurement », SIGMA Public Procurement Briefs, n° 17, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/5js4vmnvwp8w-en.
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[21] Office of Federal Procurement Policy (2013), Improving the collection and use of information about contractor performance and integrity, https://www.acq.osd.mil/dpap/policy/policyvault/USA001513-13-DPAP.pdf (consulté le 20 juillet 2018).
[25] Phillips, L. (2018), Improving the Performance of Sub-national Governments through Benchmarking and Performance Reporting,, http://dx.doi.org/10.1787/22265848.
[20] Union européenne (2014), Directive 2014/24/EU of the European Parliament and the Council, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024&from=EN (consulté le 13 février 2019).