Réforme des marchés publics

Annexe A. Portée régionale de la Recommandation : résultats dans les pays ALC

En janvier 2016, les membres de l’OCDE ont décidé de renforcer la coopération avec la région Amérique latine et Caraïbes (ALC) en créant un Programme spécifiquement dédié à cette région du monde ayant pour objet de l’aider à progresser dans son programme de réformes au regard de trois grandes priorités régionales : accroître la productivité, favoriser l’inclusion sociale et renforcer les institutions et la gouvernance.

La proximité entre l’OCDE et la région ALC n’a jamais été aussi étroite. En effet, le Chili et le Mexique sont membres de l’OCDE, tandis que la Colombie et le Costa Rica sont en voie d’adhésion. L’OCDE a en outre établi un programme de coopération avec un partenaire clé, le Brésil, et met la dernière main à un programme biennal de coopération avec le Pérou. L’Organisation renforce également sa collaboration avec l’Argentine à travers un Plan d’action sur mesure. Tous ces pays, auxquels s’ajoutent la République dominicaine, le Panama, le Paraguay et l’Uruguay, sont par ailleurs membres du Centre de développement de l’OCDE. Dans l’ensemble, les indicateurs de l’OCDE montrent que les pays ALC se situent sous la moyenne de l’OCDE dans un certain nombre de domaines. Ainsi, le PIB par habitant (qui mesure le niveau de vie d’un pays) des pays ALC est faible en comparaison internationale (Graphique A ‎A.1).

Graphique A ‎A.1. Comparaison du PIB par habitant des pays ALC et d’autres pays

Source : http://www.oecd.org/latin-america/data/macroeconomic-indicators.htm, OCDE/SAD/CEPALC, les calculs sont fondés sur la méthodologie proposée par Felipe, Abdon et Kumar (2012). Les données proviennent de la base de données des Perspectives de l’économie mondiale du Fonds monétaire international (2016) www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2016/01/weodata/index.aspx, et Bolt, J. et J. L. van Zanden (2014) « The Maddison Project: collaborative research on historical national accounts ».

Les dépenses des administrations publiques en pourcentage du PIB des pays ALC sont nettement inférieures à la moyenne des pays de l’OCDE (Graphique A ‎A.2). Cet indicateur donne une idée de la taille des administrations publiques des différents pays. Il met en lumière la diversité des stratégies adoptées par les pays pour fournir des biens et services publics et assurer une protection sociale, mais pas nécessairement des différences en termes de ressources dépensées.

Graphique A ‎A.2. Dépenses des administrations publiques en pourcentage du PIB, en 2007, 2009, 2014 et 2015

Source : Pour les pays ALC : les données proviennent de la base de données des Perspectives de l'économie mondiale du FMI (avril 2016). Pour la moyenne OCDE : les données proviennent de la base de données des Statistiques de l’OCDE sur les comptes nationaux (OCDE, 2016[1]).

La dégradation des perspectives macroéconomiques des pays ALC, observée depuis quelques années, n’est pas sans incidence sur les niveaux de vie ainsi que sur les possibilités en termes de progrès économique et social. Cette situation apparaît comme l’un des principaux motifs de mécontentement des citoyens. La faiblesse de la productivité et la stagnation des revenus à des niveaux moyens – phénomène qualifié de « piège du revenu intermédiaire » – restent des obstacles majeurs à la progression du bien-être dans les pays ALC. Malgré quelques progrès, 25 % de habitants d’Amérique latine vivent toujours dans la pauvreté. Certes, 40 % environ sont sortis de la pauvreté au cours des 15 dernières années, mais ils sont venus grossir les rangs d’un vaste groupe social vulnérable principalement composé de travailleurs informels susceptibles de rebasculer à la moindre occasion dans la pauvreté. De fait, près de 65 % de la population de la région se trouve toujours en situation de pauvreté ou de vulnérabilité (OCDE/SAD/CEPALC, 2018[2]).

Une légère amélioration se dessine comme en témoigne la croissance du PIB (+ 1.3 %) observée en 2017. L’augmentation des échanges internationaux, la légère remontée des prix des matières premières et la normalisation progressive de la situation monétaire des économies avancées – qui restent favorables aux flux financiers – soutiennent le redressement conjoncturel de la région. Les risques à court terme semblent plus équilibrés, mais l’incertitude accrue qui entoure la progression de la mondialisation peut peser sur les flux d’échanges et d’investissement direct étranger. Les mégatendances mondiales que sont la baisse de la productivité, les évolutions technologiques, le vieillissement de la population, l’urbanisation et les changements climatiques peuvent aussi toucher les économies des pays ALC (OCDE/SAD/CEPALC, 2018[2]).

Une mise en œuvre axées sur les résultats dans les pays ALC

En 2018, la Banque interaméricaine de développement (BID), qui participe régulièrement aux travaux du Groupe de travail des experts des marchés publics de l’OCDE, a analysé les systèmes de passation de marchés publics de 26 pays ALC (« l’étude ALC »), afin d’examiner la situation de ces pays au regard de la Recommandation du Conseil sur les marchés publics de 2015 (« la Recommandation »).

Il ressort de l’analyse des données agrégées que des efforts et un appui supplémentaires sont nécessaires dans certains domaines pour rapprocher ces pays des normes internationales. L’étude conclut que plus de 50 % des actions préconisées par la Recommandation ont été mises en œuvre dans la région ALC, ce qui indique que la modernisation des systèmes nationaux de passation de marchés publics est en cours.

L’étude regroupe des données émanant de 16 pays ALC portant sur trois dimensions :

1. auto-perception de la situation actuelle du système national de passation de marchés publics au regard de l’application des principes visés dans la Recommandation ;

2. situation actuelle du système national de passation de marchés publics sur la base des mesures précises prises jusqu’à présent ;

3. niveau de mise en œuvre des dispositions concrètes et détaillées nécessaires à l’application des principes de la Recommandation.

Le recours à ces trois dimensions répondait à la logique suivante :

• réaliser une étude complète mettant en regard la perception que les pays ont de leurs systèmes nationaux de passation de marchés publics pour ce qui est de la mise en œuvre de la Recommandation (mesures précises déjà mises en œuvre) ;

• répertorier les dispositions prises spécifiquement la voie de la construction d’un système national de passation de marchés publics bien conçu, inspiré de la Recommandation ;

• mettre en évidence les domaines les plus sensibles, qui appellent la collaboration d’autres États ou d’organismes internationaux.

Il ressort de l’étude qu’en moyenne les pays ALC interrogés ont mis en œuvre la Recommandation à hauteur de 55 % (sur la base des mesures et dispositions spécifiques prises à ce jour). Ce chiffre masque toutefois une grande disparité dans le chemin parcouru par les pays ALC, comme on le voit sur le Graphique A ‎A.3. Le Chili, la Colombie et l’Uruguay sont les pays où la mise en œuvre est la plus avancée.

Graphique A ‎A.3. État d’avancement de la mise en œuvre de la Recommandation par les pays ALC

Source : (Banque interaméricaine de développement, 2018[3]).

L’état d’avancement de la mise en œuvre de la Recommandation est supérieur à 50 % dans neuf des 16 pays ALC interrogés (Argentine, Brésil, Chili, Colombie, El Salvador, Équateur, Guatemala, République dominicaine et Uruguay).

Parmi les pays ALC interrogés, ceux qui ont le moins progressé dans la mise en œuvre se trouvent dans la région des Caraïbes. Les administrations publiques de la région sont toutefois conscientes de la nécessité d’améliorer le système de passation de marchés publics. De fait, aux côtés de partenaires internationaux au développement, les autorités de la région ont engagé des réformes ces dernières années, portant notamment sur les cadres juridiques et réglementaires. Depuis 2018, l’OCDE réalise avec la Banque de développement des Caraïbes des évaluations fondées sur la Méthodologie d’évaluation des systèmes de passation des marchés (MAPS) portant sur cinq États des Caraïbes orientales (Antigua-et-Barbuda, Anguilla, Îles Vierges britanniques, Montserrat et Saint-Kitts-et-Nevis). Ces évaluations MAPS sont la première étape d’un programme de réformes plus vaste visant à améliorer la passation de marchés publics dans la région. Un programme ultérieur traitera des recommandations issues de ces évaluations.

Les plus faibles taux d’avancement de la mise en œuvre (inférieurs à 41 %) concernent les trois principes suivants (Graphique A ‎A.4) :

• Gestion des risques : intégrer « des stratégies de gestion des risques en vue de leur recensement, de leur détection et de leur atténuation tout au long du cycle de passation des marchés publics ».

• Évaluation : favoriser « l’amélioration de la performance grâce à l’évaluation de l’efficacité du système de passation de marchés publics, tant au niveau des marchés conclus qu’au niveau du système dans son ensemble et, dans la mesure où cela est réalisable et approprié, à tous les niveaux d’administration ».

• Équilibre : tenir « compte du fait que tout recours au système de passation de marchés publics en faveur d’objectifs secondaires devrait être mis en balance avec l’objectif principal de la passation du marché ».

Graphique A ‎A.4. État d’avancement de la mise en œuvre de la Recommandation par les pays ALC, en fonction des principes

Source : (Banque interaméricaine de développement, 2018[3]).

Selon les conclusions de l’étude, les mesures sur lesquelles les pays ALC accusent le plus de retard et qui appellent une attention spéciale sont liées à quatre grands principes : Gestion des risques, Évaluation, Équilibre et Capacité. Précisons que ces domaines sont les mêmes que ceux cités par certains pays de l’OCDE s’agissant de leurs propres systèmes de marchés publics, et que l’on en trouvera des exemples dans les publications et la Boîte à outil de l’OCDE sur les marchés publics (OCDE, 2019[4]). Les participants à l’étude estiment qu’une attention particulière est nécessaire dans les domaines suivants :

• Gestion des risques :

  • Faire connaître les stratégies de gestion des risques (taux d’avancement : 25 %) ;

  • Mettre au point des outils d’évaluation de risques visant à recenser et à traiter les menaces pesant sur le bon fonctionnement du système de passation de marchés publics (taux d’avancement : 27 %)

• Évaluation :

  • Concevoir des indicateurs visant à mesurer la performance, l’efficience et les économies liées au système de passation de marchés publics (taux d’avancement : 23 %) ;

• Équilibre :

  • Employer une méthode d’analyse d’impact adaptée afin d’évaluer dans quelle mesure la passation de marchés publics permet de contribuer à la réalisation des objectifs secondaires (taux d’avancement : 31 %).

• Capacité :

  • Offrir aux praticiens des marchés publics des possibilités d’évolution de carrière attractives, compétitives et fondées sur le mérite (taux d’avancement : 13 %)

Une étude permet de suivre les progrès des pays ALC dans la mise en œuvre de ces quatre principes.

Intégration de la gestion des risques dans les pays ALC

La gestion des risques contribue efficacement à la préservation de l’intégrité des processus de passation de marchés publics et à l’obtention de gains d’efficience dans l’ensemble du système. Les marchés publics comportent des risques de gaspillage, de malversations et de corruption et sont le principal motif du versement de pots-de-vin dans les affaires de corruption transnationales. En raison des fortes sommes d’argent en jeu et des interactions complexes et étroites entre acteurs publics et privés, les marchés publics sont particulièrement exposés aux risques de corruption. En Amérique latine, la corruption qui entache les marchés publics et les projets d’infrastructure trouve souvent ses racines dans la sphère politique. Force est de constater toutefois que les systèmes de passation de marchés publics de la région ont beaucoup progressé sur la voie de la responsabilité et de l’atténuation des risques de corruption (OCDE, 2017[5]).

Les projets d’infrastructure nécessitent des évaluations méticuleuses et un juste équilibre entre la répartition des risques et l’optimisation des ressources engagées. Il existe des différences majeures entre les modèles de réalisation des infrastructures (conception-construction ; conception-soumission-construction, contrat d’alliance, partenariat public-privé ; concession et fourniture privée) du point de vue de la répartition des risques et du contrôle exercé par les autorités publiques sur la construction de l’infrastructure (OCDE, 2017[6]).

Gestion efficace des risques et mise en place de contrôles

La mise en place par les administrations de mécanismes de contrôle robustes peut être utile à une bonne gestion des risques dans le domaine des infrastructures.

Le contrôle interne peut être considéré comme la « main invisible » qui permet aux entités du secteur public de concentrer leurs efforts sur la définition des objectifs et l’optimisation des ressources, tout en respectant les contraintes juridiques et réglementaires et en répondant aux attentes de la société (Tableau A ‎A.1). En réalisant des contrôles et en gérant les risques dans le cadre même du processus d’établissement d’objectifs et de gestion de la performance, au lieu d’en faire un processus distinct, l’entité peut mieux réagir et s’adapter aux événements inattendus et aux perturbations qui jalonnent la poursuite des objectifs. La mise en place de mécanismes de contrôle interne robustes doit être considérée comme un processus itératif concernant les performances et la gouvernance, plutôt que comme un système distinct impliquant des procédures et des ressources supplémentaires. Des mécanismes de contrôle interne efficaces peuvent ainsi être intégrés aux activités courantes de manière totalement fluide. En ce sens, la gestion du risque et le contrôle interne, même lorsqu’ils sont intégrés, contribuent à la réalisation des objectifs de politiques publiques (OCDE, 2017[7]).

Au fil du temps, les pays de l’OCDE ont créé des dispositifs de contrôle interne plus solides, privilégiant les contrôles ex post aux contrôles ex ante. Cette approche marque un tournant culturel ; elle a offert aux directions des entités publiques une plus grande souplesse dans l’affection des ressources, financières ou non (qui sont alors vérifiées après coup et non pas approuvées avant l’exécution). Cette évolution ne s’est pas traduite par une réduction des contrôles de conformité, mais a donné naissance à un système plus complet de contrôle (OCDE, 2017[7]).

Tableau A ‎A.1. Aspects essentiels de la mise en place d’une politique de contrôle interne et de la gestion des risques

Étape du cycle de l’action publique	Principales fonctions d’un État stratège et ouvert
Formulation des politiques	Pilotage stratégique interministériel
	Programmation budgétaire
	Mise en place d’une politique de réglementation
	Formulation de politiques de gestion du risque et de contrôle interne 1. Des orientations pour la gestion du risque et le contrôle interne existent dans toutes les administrations et peuvent être adaptées à des entités particulières. 2. Les exigences et les lignes directrices en matière de contrôle interne sont conformes à la législation, aux principes de gestion des finances publiques, et à l’administration publique en général, et reprennent les normes internationales. 3. L’autonomie, les rôles, les responsabilités et les pouvoirs des acteurs des vérifications et des contrôles (par exemple : le périmètre du contrôle) sont clairement définis. Ils sont déterminés par le centre de gouvernement et les entités du secteur public, ainsi qu’au sein des entités. 4. Un cadre de lutte contre la corruption existe à l’échelle interministérielle. 5. Les responsables de l’établissement et de la réalisation des objectifs de l’entité sont également responsables de la réalisation des contrôles afin qu’ils s’approprient, gèrent et surveillent les risques liés à ces objectifs, ainsi que les tolérances à l’égard du risque. 6. Les décisions concernant l’entité sont basées sur des renseignements fiables concernant la performance de cette dernière.

Source : (OCDE, 2017[7]).

Les six pays ALC qui ont répondu à l’enquête de l’OCDE ont indiqué n’avoir procédé à aucune analyse des risques à l’échelle du système – ce qui est également le cas de bon nombre de pays des autres régions du monde – mais des évaluations sectorielles et des évaluations cycliques sont effectuées régulièrement. Ce constat concorde avec les résultats de l’étude ALC selon lesquels la gestion des risques compte parmi les principes au regard desquels les pays participants ont le moins progressé (OCDE, 2018[8]). Le Mexique est un bon exemple de pays ayant mis au point un système de gestion des risques permettant de répertorier, d’évaluer, de hiérarchiser, de contrôler et de surveiller les risques susceptibles d’entraver la concrétisation des objectifs institutionnels (Encadré A ‎A.1).

Encadré A ‎A.1. La gestion des risques au Mexique

L’Administration publique fédérale du Mexique s’est dotée d’un système de gestion des risques qui, au moyen d’un processus systématique, permet d’identifier, d’évaluer, de hiérarchiser, de contrôler et de surveiller les risques susceptibles de faire obstacle au respect des objectifs institutionnels. En ce qui concerne l’utilisation de ressources matérielles et financières dans le cadre de marchés publics, la méthodologie de gestion des risques adoptée compte plusieurs étapes. Les risques sont consignés chaque année dans une matrice articulée de la façon suivante :

• évaluation des caractéristiques : recensement, sélection, description et classification des risques ; recensement des facteurs de risques et des effets possibles des risques ; évaluation préalable de l’ampleur de l’impact et de la probabilité de survenue du risque ;

• Évaluation des contrôles : on procède à des contrôles préventifs, correctifs et ou de détection en fonction du stade auquel se trouve le risque ;

• Évaluation finale des risques au regard des contrôles : on attribue une valeur finale à l’impact et à la probabilité du risque en fonction des résultats des étapes d’évaluation et de contrôle ;

• Cartographie des risques institutionnels : on établit une carte où les risques sont répartis en quatre quadrants selon qu’ils appellent une attention immédiate ou périodique, s’ils sont maîtrisés ou doivent faire l’objet d’un suivi ;

• Définition de stratégies et plans d’action visant à éviter, atténuer, assumer ou transférer/répartir les risques.

Source : (OCDE, 2017[9]).

La recherche et l’utilisation d’outils de gestion des risques sont des domaines dans lesquels les pays ALC accusent toujours un retard. Ces outils permettent de repérer les risques, notamment :

• les risques d’erreur et d’anomalies dans tous les aspects du processus de passation de marchés, en raison d’un manque de connaissances des parties concernées ou d’une difficulté objective dans le cas de projets complexes ;

• les risques financiers, en particulier pendant les périodes de grande incertitude économique et financière ;

• les risques de fraude, d’utilisation abusive des fonds publics ou de corruption, dans le cas d’un détournement de fonds ;

• les risques d’atteinte à la réputation ou de dégradation potentielle de l’image de l’autorité contractante (OCDE, 2016[10]).

Les risques en matière d’intégrité étant étroitement liés les uns aux autres, une approche globale et intégrée est nécessaire pour les traiter efficacement au cours du cycle de passation de marchés publics. Faute d’être correctement gérés lors de la passation des marchés, ils peuvent compromettre la performance économique et la bonne gouvernance des fonctions publiques. Dans ses études sur la passation de marchés publics dans les pays ALC, l’OCDE a relevé un risque élevé d’agissements répréhensibles et d’atteintes à l’intégrité dans certains pays (OCDE, 2016[11]).

L’OCDE a publié sur son site internet des guides et des études de cas sur lesquels les pays peuvent s’appuyer pour mettre en œuvre une stratégie de gestion de risques (OCDE, 2016[10]). On trouvera divers outils qui aideront les pays de la région ALC comme ceux d’autres régions du monde à repérer les risques, exemples à l’appui (OCDE, 2016[10]). Est notamment évoqué l’exemple du Bureau de lutte contre la corruption de l’Argentine, qui a mis au point des outils spécialement dédiés à la question de l’intégrité dans le domaine des marchés publics (Encadré A ‎A.2).

Par ailleurs, il importe de porter les principaux risques pesant sur la passation de marchés publics (ceux qui dépassent les niveaux de tolérance au risque) à l’attention du personnel compétent. Des systèmes d’alerte, permettant d’exclure ou de confirmer une fraude ou un acte de corruption potentiel, peuvent être mis en place. Les éléments ci-après peuvent constituer des signaux d’alerte :

• plaintes des soumissionnaires

• existence de nombreux contrats inférieurs aux seuils de déclenchement des procédures d’appels d’offres

• schémas de soumission inhabituels

• commissions vraisemblablement gonflées.

• soumissionnaire suspect

• l’offre la moins disante n’est pas retenue

• attributions répétées à un même sous-traitant

• modification de la valeur ou des modalités du contrat

• modifications multiples d’un contrat

• mauvaise qualité des travaux / services (OCDE, 2016[10]).

Encadré A ‎A.2. Le Bureau de lutte contre la corruption de l’Argentine

Certains pays ALC ont mis au point des outils et des stratégies visant spécifiquement certains types de risques. C’est le cas du Bureau de lutte contre la corruption de l’Argentine qui, en 2007, a procédé à une étude ayant abouti à l’élaboration d’un programme de renforcement de la transparence des systèmes de passation de marchés publics. Une cartographie des risques a été établie afin de mettre au jour les aspects problématiques susceptibles de favoriser le développement de pratiques irrégulières ou inefficaces dans certains domaines.

Le Bureau a formulé une série de recommandations axées sur des mesures de transparence destinées à circonscrire les problèmes rencontrés, à améliorer les pratiques de gestion en matière de passation de marchés publics et à renforcer les aspects performants. Bon nombre de ces recommandations ont été prises en compte lors que la mise à jour, en 2012, du cadre réglementaire national applicable aux marchés publics.

Source : (OCDE, 2016[12]).

Favoriser l’amélioration de la performance grâce à l’évaluation dans les pays ALC

Selon l’étude ALC, la mesure de la performance, de l’efficience et des économies réalisées au sein du système de passation de marchés publics est l’un des aspects de la Recommandation sur lesquels les pays ont le moins progressé.

De manière générale, l’évaluation de l’efficacité et de l’efficience des dépenses publiques est une tâche délicate dans la mesure où il est difficile de déterminer avec précision quelles sont les caractéristiques d’un secteur public efficace et efficient. Les dépenses publiques ont pour but de fournir des services répondant aux besoins des citoyens et de la société ; dans ce contexte, il n’est pas facile de définir les objectifs, ni même de démontrer à quel moment ils ont été atteints, et les résultats ne sont généralement visibles qu’à long terme.

L’OCDE a travaillé avec le Chili et la Colombie (qui disposent de centrales d’achat publiques) sur la réforme des systèmes de passation de marchés publics et les défis de la mesure et de l’amélioration de la performance. Le recours à des données et des méthodologies de mesure efficaces peut contribuer à concevoir des réformes propres à transformer la passation de marchés publics et à produire des effets au niveau régional (OCDE, 2017[13]).

Les récents travaux menés par l’OCDE aux côtés de la Finlande présentent un intérêt particulier pour les pays ALC dotés de centrales d’achat publiques. Ils consistaient à définir un ensemble de critères permettant de mesurer la « productivité des marchés publics » en tenant compte des moyens mobilisés et des résultats produits, mais aussi des éléments catalyseurs (comme la législation, les systèmes de passation électronique de marchés publics et les capacités), afin de mettre en lumière l’impact d’une utilisation stratégique des marchés publics. En Finlande, la mise en œuvre de ce cadre de mesure a mis au jour les retombées positives potentielles des marchés publics, comme des marchés publics axés sur l’innovation et l’utilisation transparente d’accords-cadres, dont les avantages économiques ont été quantifiés. La possibilité de chiffrer plus précisément ces avantages est à l’étude. Selon ces travaux, qui s’appuient sur une analyse des économies réalisées dans les différentes catégories de marchés publics finlandais, la centralisation des achats publics pourraient permettre de réaliser 25 % d’économies en moyenne (OCDE, 2019[14]).

Lorsque la passation de marchés publics gagne en efficience, on peut observer de réelles retombées positives sur les dépenses des administrations publiques. Les marchés publics représentent une part importante des dépenses totales des administrations publiques (22 % en moyenne) ; cette proportion augmente dans certains pays ALC et diminue dans d’autres. Dans la plupart des pays ALC, à l’exception notable du Pérou, elle est toutefois inférieure à la moyenne OCDE, qui ressort à 29 % (Graphique A ‎A.5). Aux Pays-Bas par exemple les marchés publics absorbent près de 45 % du total des dépenses des administrations publiques, soit plus de 20 % du revenu national (Ortiz-Ospina et Roser, 2019[15]).

Graphique A ‎A.5. Poids des marchés publics dans les dépenses publiques totales 2007, 2009 et 2014

Source : Base de données du FMI sur les statistiques des finances publiques. Pour le Mexique, les données proviennent de la base de données des Statistiques de l’OCDE sur les comptes nationaux. (OCDE, 2016[1])

Dans le domaine des marchés publics, les administrations se heurtent au problème de l’insuffisance des données de qualité exploitables pour évaluer l’efficience. Bien souvent, il n’existe pas d’approche standardisée pour recueillir et exploiter les données de façon à pouvoir procéder à des comparaisons au niveau national et international. Dès lors, la plupart des analyses stratégiques et des prises de décision reposent sur des données qualitatives, les données quantitatives étant soit difficiles à réunir soit peu fiables. Or, si les éclairages fondés sur des éléments qualitatifs peuvent constituer une base raisonnable pour la prise de décision, les éléments quantitatifs, dès lors qu’ils sont recueillis de manière rigoureuse, pourraient permettre de réaliser des analyses plus complètes (OCDE, 2019[16]). La Colombie, par exemple, a mis au point des indicateurs clés de performance dans l’objectif de mesurer et d’analyser diverses dimensions de son système de passation de marchés publics (Encadré A ‎A.3).

Encadré A ‎A.3. Les indicateurs clés de performance de la Colombie

La Colombie est un exemple de pays ALC ayant mis au point des indicateurs pour évaluer son système national de passation de marché. Un ensemble d’indicateurs clés de performance a donc été défini dans l’objectif de mesurer l’efficacité des activités engagées par Colombia Compra Efficiente afin d’améliorer la performance du système. Les éléments mesurés entrent dans quatre grandes catégories :

• optimisation des dépenses

• intégrité et s de la concurrence

• responsabilité

• gestion des risques.

En 2015, Colombia Compra Efficiente a publié une première estimation des résultats obtenus à partir des renseignements fournis par les organismes publics en 2014.

• opportunité de la passation du marché : 7.4 %.

• modification de la valeur des contrats en fonction du cahier des charges : 0.1 %.

• durée moyenne du processus de sélection en fonction du mode d’attribution : adjudication ouverte : 37 jours ; concours : 38 jours ; procédures abrégées : 37 jours ; enchères inversées : 38 jours ; procédures abrégées pour demande supplémentaire : 9 jours ; passation directe : 26 jours ; régime spécial : 38 jours ; procédure pour faible montant : 12 jours ; et procédure pour petite quantité : 38 jours.

Source : (OCDE, 2017[17]).

Le choix des critères à retenir pour démontrer les améliorations globales intervenues dans les pays ALC à la suite d’initiatives relatives aux marchés publics peut se révéler une véritable gageure. Il est en effet notoirement difficile de mesurer l’impact de la commande publique à l’aune des avancées des politiques publiques. L’examen de l’OCDE relatif aux marchés publics en Allemagne s’avère particulièrement intéressant pour les pays à structure fédérale, comme le Mexique, le Venezuela et le Brésil. En Allemagne, les autorités s’attachent de plus en plus à analyser les retombées positives des nouvelles lois ou réglementations plutôt que leur coût. L’une des solutions proposée pour relever ce défi consiste à utiliser un cadre, comme le Cadre du bien-être de l’OCDE, pour mesurer les dimensions de progrès et de prospérité dans le bien-être des citoyens.

Le Cadre du bien-être englobe les aspects, au-delà de la croissance économique, sur lesquels les marchés publics sont susceptibles d’avoir le plus d’influence. Pour évaluer l’impact de la commande publique, il est proposé d’en mesurer l’ampleur ainsi que l’usage qui en est fait, d’abord à un niveau détaillé puis à un niveau plus général dans le cadre d’une démarche globale. Plusieurs pays dans le monde s’intéressent à des critères de mesure différents, au-delà du PIB, pour évaluer les progrès des politiques publiques (OCDE, 2019[16]).

Mise en balance des objectifs de la passation de marchés publics dans les pays ALC

Selon l’étude ALC, un aspect appelle une attention particulière : employer une méthode d’analyse d’impact adaptée afin d’évaluer dans quelle mesure la passation de marchés publics permet de contribuer à la réalisation des objectifs secondaires.

Dans de nombreux pays, les pouvoirs publics s’intéressent à l’idée d’utiliser la commande publique comme un tremplin pour obtenir des résultats plus généraux. Plusieurs institutions internationales encouragent les pouvoirs publics à utiliser les marchés publics de manière stratégique, à l’appui des politiques publiques. Cette quête de résultats stratégiques a complexifié les procédures de passation de marchés et modifié les compétences nécessaires aux praticiens des marchés publics. Les études de l’OCDE montrent que cette approche stratégique produit certes des effets positifs supplémentaires pour les administrations, mais que la mise en œuvre et l’évaluation de ces effets doivent être bien conduites sous peine qu’ils ne se concrétisent pas pleinement (OCDE, 2019[16] ; OCDE, 2017[18] ; OCDE, 2015[19]).

Le processus d’évaluation de la contribution des marchés publics à la réalisation des objectifs secondaires implique de mettre en balance les différents objectifs publics. En outre, les décideurs ont besoin de preuves concrètes quant aux retombées des différentes mesures mises en œuvre pour poursuivre les objectifs secondaires (OCDE, 2019[16]).

L’OCDE a collaboré avec l’État du Nuevo León, au Mexique, afin de définir un cadre permettant d’accélérer la concrétisation des objectifs secondaires à l’aide de mesures ciblées. L’approche adoptée consistait à diviser le processus de passation de marchés publics en plusieurs étapes et à faire entrer les objectifs secondaires en ligne de compte à chaque étape. La contribution du cadre a été examinée dans le cadre de réflexions à l’échelle locale (OCDE, 2018[20])

Une étude de l’OCDE consacrée à la Finlande a montré que pour mesurer les retombées s’agissant des objectifs secondaires, il fallait dans un premier temps définir les grands objectifs stratégiques de l’action publique qui seront menés à bien à l’aide des marchés publics (Encadré A ‎A.4).

Encadré A ‎A.4. Mesurer les retombées des marchés publics en Finlande

En Finlande, les objectifs de la passation de marchés publics sont les suivants :

• libérer l’innovation,

• renforcer l’accès et la concurrence des PME,

• accroître les exportations et développer l’emploi,

• ouvrir la voie en matière de technologies propres.

L’OCDE a collaboré avec la Finlande afin de déterminer la voie à suivre pour mesurer la contribution des marchés publics à la réalisation de ces grands objectifs. L’Organisation a établi un rapport complet recensant les lacunes et les efforts supplémentaires à déployer en matière de collecte de données pour montrer clairement que les objectifs ont été atteints. Un cadre de productivité a été établi dans lequel il a été proposé d’intégrer un ensemble d’indicateurs de performance ; certains de ces indicateurs visent à chiffrer dans quelle mesure les marchés publics ont contribué à obtenir des résultats en lien avec des objectifs secondaires. Parmi ces indicateurs de performance, figurent par exemple :

• Participation des PME : nombre de soumissions à des appels d’offres publics déposées par des entreprises entrant dans la catégorie des PME.

• Réduction de la consommation d’énergie : comparaison entre la consommation d’énergie liée aux produits et services historiques achetés par les administrations publiques, et les nouveaux produits et services répondant aux critères de l’offre économiquement la plus avantageuse (MEAT) ou autres.

• Réduction des émissions de CO₂ : comparaison entre les émissions de CO₂ liées aux produits et services historiques achetés par les administrations publiques, et les nouveaux produits et services sélectionnés en appliquant le critère relatif aux émissions.

• Amélioration de la qualité de l’air / de l’eau : comparaison entre les incidences sur la qualité de l’air / de l’eau des produits et services historiques achetés par les administrations publiques, et des nouveaux produits et services sélectionnés en appliquant le critère relatif aux considérations environnementales.

• Utilisation de critères sociaux dans les marchés publics : proportion de marchés publics assortis d’objectifs sociaux (et si possible récapitulatif des résultats obtenus sur le plan social grâce à des marchés publics).

• Compétences / création d’emplois : nombre d’emplois / stages de formation / qualifications générés par des marchés publics.

Source : (OCDE, 2019[14]).

L’étude de l’OCDE consacrée à l’Allemagne montre que, au-delà de la définition des objectifs, un travail a été mené afin d’évaluer leur rang de priorité au sein des entités adjudicatrices allemandes. Un certain nombre de mesures devraient aider l’Allemagne sur la voie d’une utilisation stratégique de la commande publique ; il lui est notamment préconisé de faire porter ses efforts sur des évaluations régulières et approfondies des progrès réalisés au regard de ses objectifs en matière de développement durable (OCDE, 2019[16]).

Développement des compétences et des capacités des praticiens des marchés publics dans les pays ALC

Les meilleurs résultats obtenus par de bonnes pratiques de passation de marchés le sont grâce à un personnel compétent et qualifié. Comme on pouvait s’y attendre, les résultats de l’enquête ALC font ressortir une corrélation positive entre le taux de progression dans la mise en œuvre du principe de la Recommandation relatif aux capacités et celui des autres principes. Le taux de progression dans la mise en œuvre de ce principe fait apparaître une forte corrélation positive avec celui du principe relatif à la responsabilité (coefficient de Pearson : 61 %) et celui relatif à l’intégrité (62 %). Il semble donc que les pays qui obtiennent de meilleurs résultats en matière d’intégrité et de responsabilité disposent de praticiens plus compétents et plus qualifiés (et vice-versa). On observe également une étroite corrélation positive entre le taux de progression dans la mise en œuvre du principe relatif aux capacités et ceux des principes relatifs à l’efficience, à l’évaluation et à l’intégration (qui affichent respectivement des coefficients de 60 %, 57 % et 62 %).

La reconnaissance de la passation de marchés publics en tant que profession spécifique, avec des programmes de certification et des formations régulières à l’appui, est essentielle à la bonne performance des systèmes de passation de marchés publics (OCDE, 2016[10]). Ce constat se confirme dans l’État mexicain du Nuevo León, où l’OCDE a procédé à une évaluation des capacités du personnel chargé des marchés publics (Encadré A ‎A.5).

Encadré A ‎A.5. Les capacités de l’État de Nuevo León, au Mexique, en matière de passation de marchés publics

L’OCDE a collaboré avec les autorités du Nuevo León pour réaliser une évaluation de l’aptitude des agents publics à mener à bien les procédures de passation de marchés. Le rapport qui en a été tiré pointe l’existence de deux conditions indispensables au fonctionnement optimal du système de passation des marchés publics dans cet État : les praticiens doivent disposer des compétences nécessaires ; et ils doivent être suffisamment nombreux pour gérer la quantité de procédures de marchés publics engagées. Dans son examen, l’OCDE a relevé deux grandes pistes d’amélioration :

1. Établissement d’un cadre stratégique pour la professionnalisation des praticiens des marchés publics dans l’État du Nuevo León ;

2. Mise en place d’un système d’évolution de carrière fondé sur le mérite à destination des praticiens en mesure de faire face aux nouveaux défis.

Source : (OCDE, 2018[20]).

Avant de formuler une stratégie axée sur le renforcement des capacités ou la professionnalisation de la passation de marchés publics, il est indispensable de réaliser un état des lieux qui permettra de repérer les lacunes et de suivre les améliorations. La Méthodologie d’évaluation des systèmes de passation des marchés (MAPS) de l’OCDE (Collectif, 2018[21]) comprend un indicateur relatif à l’aptitude d’un système de marchés publics à « se développer et à s’améliorer » (indicateur 8). Cet indicateur mesure la capacité d’un système à fournir des formations, des conseils et une assistance en matière de marchés publics. Il s’accompagne d’un indicateur secondaire qui invite à considérer la fonction de passation de marchés comme une profession. Les critères d’évaluation qu’il contient suppose qu’un pays mette en place :

• une reconnaissance de la passation de marchés publics en tant que fonction spécialisée décrite dans un cadre de compétences diversifié ;.

• un système de nominations et de promotions par voie de concours ;

• une évaluation des performances du personnel et un système de promotion adapté.

La MAPS contient un module supplémentaire (en cours d’élaboration) qui décrit les composantes d’une approche globale de la professionnalisation de la passation de marchés publics.

L’OCDE a accompagné les autorités péruviennes (OCDE, 2017[5]) dans la définition d’une stratégie de renforcement des capacités, inspirée des considérations suivantes :

• la constitution d’effectifs durables en matière de marchés publics s’inscrit dans la durée. La stratégie doit répondre aux défis immédiats et aux défis à long terme ;

• la stratégie doit avoir pour finalité l’amélioration des capacités individuelles et institutionnelles dans le domaine des marchés publics ;

• l’élaboration d’une stratégie est un exercice de planification qui suppose la mise au point d’une feuille de route présentant les objectifs prioritaires et les résultats escomptés à chaque étape ;

• la constitution d’effectifs durables dans le domaine des marchés publics mobilise du temps et des ressources. La stratégie doit prévoir un budget ;

• le processus d’élaboration d’une stratégie de renforcement des capacités dans le domaine des marchés publics doit être inclusif. Toutes les parties concernées doivent être réunies dans le cadre d’un groupe de travail ou d’un comité de pilotage.

Afin d’attirer des personnes motivées et compétentes, il est essentiel que la passation de marchés soit reconnue comme une fonction stratégique, et non pas purement administrative, au sein du service public. L’ampleur des dépenses publiques en jeu impose que les praticiens disposent de tout l’éventail des compétences nécessaires pour l’exercer.

Il s’agit d’une profession pluridisciplinaire qui requiert des connaissances en droit, en économie, en administration publique, en comptabilité, en gestion et en marketing. Et les exigences en termes de qualifications interdisciplinaires augmentent avec la complexité des procédures de passation de marchés publics et l’évolution vers une approche stratégique de la commande publique axée sur la réalisation d’objectifs plus larges, de manière plus efficiente et moins risquée. Les cadres de compétences, les descriptions de poste, les systèmes de certification et les programmes de formation doivent tous viser à attirer des professionnels des marchés publics en leur offrant des possibilités d’évolutions de carrière compétitives et fondées sur le mérite (OCDE, 2017[5]).

En 2017, l’Union européenne a adopté une recommandation relative à la professionnalisation de la passation de marchés publics dans les cadre du « paquet marchés publics ». Prenant acte de l’importance stratégique des marchés publics et de leur capacité à influer sur les résultats de l’action publique, la recommandation préconise de renforcer le professionnalisme des praticiens des marchés publics au sein de l’UE pour l’achat de biens, services et travaux. La recommandation invite les pays de l’UE à aborder cette question sous trois angles :

• mise au point d’une architecture stratégique : définir une stratégie de professionnalisation de la passation de marchés publics ;

• ressources humaines : améliorer la formation et la gestion de carrière des praticiens des marchés publics ;

• systèmes : fournir des outils, méthodes et processus structurés à l’appui de la professionnalisation de la passation de marchés publics.

La mise en œuvre des mesures concrètes décrites sous ces trois intitulés peut constituer le socle d’une stratégie de renforcement des capacités.

Références

[3] Banque interaméricaine de développement (2018), « Survey to the Procurement Authorities of the Latin American and Caribbean Member-Countries on the OECD Recommendation of the Council on Public Procurement », (enquête non publiée).

[21] Collectif (2018), MAPS Methodology for Assessing Procurement Systems, http://www.oecd.org/fr/cad/efficacite/commonbenchmarkingandassessmentmethodologyforpublicprocurementsystemsversion4.htm (consulté le 16 novembre 2018).

[4] OCDE (2019), Commande publique, https://www.oecd.org/fr/gov/commande-publique/.

[14] OCDE (2019), Productivity in Public Procurement: A Case Study of Finland, Measuring the Efficiency and Effectiveness of Public Procurement, OCDE, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/productivity-public-procurement.pdf.

[16] OCDE (2019), Public Procurement in Germany: Strategic Dimensions for Well-being and Growth, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/1db30826-en.

[8] OCDE (2018), « Data from the 2018 OECD Survey on the Implementation of the 2015 OECD Recommendation of the Council on Public Procurement », (enquête non publiée).

[20] OCDE (2018), Public Procurement in Nuevo León, Mexico: Promoting Efficiency through Centralisation and Professionalisation, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264288225-en.

[13] OCDE (2017), Active with Latin America and the Caribbean: Supporting Structural Reform Efforts in Latin America and the Caribbean, http://www.oecd.org/latin-america/Active-with-Latin-America-and-the-Caribbean.pdf.

[7] OCDE (2017), Institutions supérieures de contrôle des finances publiques et bonne gouvernance : Supervision, conseil et prospective, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264285613-fr.

[9] OCDE (2017), OECD Integrity Review of Mexico: Taking a Stronger Stance Against Corruption, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264273207-en.

[6] OCDE (2017), Panorama des administrations publiques 2017, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2017-fr.

[18] OCDE (2017), Public Procurement for Innovation: Good Practices and Strategies, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264265820-en.

[5] OCDE (2017), Public Procurement in Peru: Reinforcing Capacity and Co-ordination, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264278905-en.

[17] OCDE (2017), Public Procurement Review of Mexico’s PEMEX: Adapting to Change in the Oil Industry, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264268555-en.

[10] OCDE (2016), Checklist for Supporting the Implementation of the OECD Recommendation of the Council on Public Procurement, OCDE, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/checklist-implementation-oecd-recommendation.pdf.

[12] OCDE (2016), Country Case: The role of the Anti-Corruption Office (OA) in Public Procurement in Argentina, OCDE, http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/role-of-the-anti-corruption-office-oa-public-procurement-argentina.pdf.

[1] OCDE (2016), Government at a Glance: Latin America and the Caribbean 2017, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264265554-en.

[11] OCDE (2016), Towards Efficient Public Procurement in Colombia: Making the Difference, Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264252103-en.

[19] OCDE (2015), Going Green: Best Practices for Sustainable Procurement, http://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/Going_Green_Best_Practices_for_Sustainable_Procurement.pdf.

[2] OCDE/SAD/CEPALC (2018), Latin American Economic Outlook 2018: Rethinking Institutions for Development, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/leo-2018-en.

[15] Ortiz-Ospina, E. et M. Roser (2019), « Government Spending », Our World in Data, https://ourworldindata.org/government-spending.