Ce chapitre brosse un tableau de la fiscalité actuelle de la consommation d’énergie selon les pays, les secteurs et les vecteurs d’énergie en s’appuyant sur les taux effectifs nets de l’énergie. Dans la mesure où il tient également compte des taxes sur l’électricité et des subventions, cet indicateur illustre les évolutions de la fiscalité de l’énergie et d’autres considérations connexes.
Tarification 2024 des émissions de gaz à effet de serre (version abrégée)
Passer à la vitesse supérieure pour faire reculer les émissions
OECD Series on Carbon Pricing and Energy Taxation
Abstract
Bien que la crise énergétique ait temporairement fait baisser les taux effectifs de la consommation d’énergie et des émissions de gaz à effet de serre (GES), elle a également stimulé l’investissement dans les énergies propres, si bien que la demande mondiale de combustibles fossiles pourrait atteindre son point culminant avant 2030 (AIE, 2023[44]). Cela marque un tournant pour l’économie mondiale, alors que les pays se préparent à intensifier leurs efforts d’atténuation du changement climatique, tout en faisant face à une demande croissante d’énergie, en particulier pour l’électricité produite avec une faible intensité d’émission. Ces évolutions accélèrent la décarbonation du secteur de l’énergie mais soulèvent des difficultés, qui peuvent prendre la forme de problèmes de compétitivité, d’une exposition potentielle des ménages vulnérables à une augmentation des prix de l’énergie, ainsi que d’une érosion de la base d’imposition, entre autres.
3.1.1. Il faut que les taxes spécifiques sur la consommation d’énergie soient plus en phase avec les objectifs climatiques
Ce chapitre présente des estimations des taxes qui ont été effectivement prélevées sur la consommation d’énergie en 2023 dans les 79 économies prises en considération1. Ensemble, ces économies représentent 83 % de la consommation mondiale d’énergie et 82 % des émissions de CO₂ liées à la combustion d’énergie. Pour donner un aperçu utile et cohérent de l’approche adoptée par les pays pour envoyer des signaux de prix de l’énergie en s’appuyant sur la fiscalité pour toutes les formes de consommation d’énergie, l’OCDE a élaboré un indicateur appelé taux effectif sur l’énergie (TEE) (OCDE, 2015[45]).
Le monde devrait connaître simultanément une diminution considérable de la consommation de combustibles fossiles et une hausse de la demande d’énergie, en particulier dans les économies émergentes dont la population s’accroît, accompagnée d’une poursuite de l’augmentation de la part de l’électricité dans les approvisionnements énergétiques. Les droits d’accise sur les combustibles et l’électricité ont été conçus initialement pour collecter des recettes et à des fins redistributives. Aujourd’hui, ces taxes peuvent constituer des instruments importants pour contribuer à la réduction des émissions, étant donné que les taxes spécifiques sur la consommation d’énergie peuvent modifier le prix relatif des biens et services à forte intensité d’énergie et d’émissions. Les pouvoirs publics devraient envisager de mettre en cohérence la fiscalité de l’énergie et les instruments de tarification du carbone avec les objectifs climatiques, d’accompagner la transition des combustibles vers les sources d’énergie renouvelables, et d’adapter en conséquence les moyens employés pour collecter des recettes.
3.1.2. Taxer la consommation d’énergie pour l’ensemble des combustibles et des sources d’électricité
Le taux effectif sur l’énergie (TEE) est la somme des taxes spécifiques sur la consommation d’énergie, diminuée des exonérations, des allègements correspondant à l’application de taux réduits et des remboursements d’impôts applicables. Les taxes spécifiques sur la consommation d’énergie recouvrent les impôts explicites sur le carbone, les droits d’accise sur les combustibles et les droits d’accise sur l’électricité2. Le taux effectif sur l’énergie correspond non seulement aux taxes spécifiques sur la consommation d’énergie, mais aussi aux signaux de prix de l’énergie résultant des permis négociables dans le cadre des SEQE. Tous les taux d’imposition, qui sont généralement exprimés sous la forme d’un montant par unité physique (comme le litre ou le kilogramme), sont convertis en un montant par gigajoule (GJ) d’énergie, à partir du contenu énergétique du produit auquel ils s’appliquent – alors que le taux effectif du carbone (TEC) se fonde sur les émissions de gaz à effet de serre (GES) imputables au produit considéré. L’agrégation de taux et de prix correspondant à différents instruments d’action, sources d’énergie, utilisateurs finals ou juridictions permet d’obtenir un tableau précis de la fiscalité de la consommation d’énergie.
Comme pour le TEC net, on calcule le taux effectif net sur l’énergie (TEE net) en tenant compte des subventions aux combustibles fossiles ainsi que des subventions à l’électricité qui modifient le prix avant impôts des produits énergétiques, sous la forme d’un montant par unité énergétique (EUR par GJ). Le TEE net recouvre donc l’effet global des signaux de prix, tant positifs que négatifs, sur la consommation d’énergie, électricité comprise. Le TEE net apporte un éclairage sur la façon dont les pays concilient les considérations énergétiques et climatiques en matière d’action publique, et permet de connaître, d’évaluer et de mesurer les changements qui se produisent, dans l’optique d’élaborer de meilleures politiques économiques. L’évolution des TEE et de leur couverture est évoquée, puis plusieurs questions relatives à la fiscalité actuelle de l’énergie sont examinées.
Source : Auteurs.
3.2.1. Une grande part de la consommation d’énergie n’est pas couverte par un taux effectif de l’énergie positif
En 2023, environ 53 % de la consommation d’énergie ne faisaient pas l’objet d’une taxe sur la consommation d’énergie ni d’un prix explicite du carbone (Graphique 3.2). Les pays à revenu élevé appliquent généralement des TEE plus élevés que les économies en développement et émergentes. En moyenne, les pays à revenu élevé taxaient la consommation d’énergie à hauteur de 4.96 EUR/GJ en 2023, soit un niveau légèrement en retrait par rapport à 2018, où il s’établissait à 5.43 EUR/GJ. Les économies à revenu faible ou intermédiaire couvertes taxaient en moyenne la consommation d’énergie à hauteur de 0.54 EUR/GJ en 2023. La distribution des taux effectifs sur l’énergie (TEE) est cependant très asymétrique dans les deux groupes de pays. Il existe de nombreuses raisons expliquant cette taxation différenciée des diverses formes de consommation d’énergie. Dans une économie, des considérations relevant de la collecte de recettes, liées au mix énergétique et d’ordre redistributif se traduisent souvent par des taux d’imposition différents selon les combustibles, les secteurs de consommation finale et les groupes de consommateurs. Une telle distribution peut correspondre à des objectifs environnementaux, étant donné que les différentes formes de consommation d’énergie ne font pas toutes peser sur la société et l’environnement les mêmes coûts externes.
Distribution des taux effectifs sur l’énergie (TEE) selon la consommation d’énergie, 2023
Note : Les données relatives à la consommation d’énergie se rapportent à 2021, et ont été adaptées à partir de la base de données de l’AIE (2023[46]). On a calculé les taux moyens d’imposition sans tenir compte des importations d’électricité et de chaleur, afin d’éviter un double comptage de ces formes de consommation d’énergie. L’axe vertical ne va pas au-delà de 25 EUR, mais la proportion de la consommation d’énergie à laquelle s’applique un taux effectif plus élevé est négligeable. Tous les taux sont exprimés en euros constants de 2023 sur la base des dernières données disponibles de l’OCDE concernant les taux de change et d’inflation ; les variations des taux effectifs sur l’énergie peuvent donc être imputables en partie aux fluctuations des taux de change et d’inflation.
3.2.2. Globalement, les droits d’accise sur les combustibles occupent une place prédominante dans les TEE, mais la tarification explicite du carbone est en hausse, en particulier parmi les pays à revenu élevé
Une des raisons pour lesquelles la distribution des TEE est très asymétrique tient au fait que les taux d’imposition de l’énergie varient considérablement suivant les pays (Graphique 3.3). Sur l’ensemble des 79 pays couverts, seuls quatre ne prélèvent aucune taxe spécifique sur la consommation d’énergie. Dans 44 % des pays couverts, la consommation d’énergie fait l’objet d’un TEE positif inférieur à 2 EUR/GJ et dans 23 % des cas, ce taux est supérieur à 5 EUR/GJ. Les droits d’accise sur les combustibles constituent l’instrument d’action le plus utilisé. Tous les pays caractérisés par un TEE positif prélèvent des droits d’accise sur les combustibles. En moyenne, ils représentent 74.5 % des TEE des pays, si bien que les droits d’accise sur les combustibles constituent aujourd’hui la principale composante de cet indicateur. Sur longue période, les droits d’accise sur les combustibles représentent la part la plus importante du TEE dans chacun des pays considérés, mais en 2023, 12 pays se caractérisaient par un prix explicite du carbone supérieur aux droits d’accises sur les combustibles. Dans quatre d’entre eux, c’est une hausse du niveau des prix du carbone (et non une réduction des droits d’accise sur les combustibles) qui a fait varier le poids relatif des différents instruments.
De manière générale, les instruments de tarification explicite du carbone, c’est-à-dire les taxes carbone et les SEQE, sont plus courants dans les pays à revenu élevé. Parmi les membres de l’OCDE, seuls le Costa Rica et la Türkiye n’ont pas encore mis en place un instrument de tarification explicite du carbone, même si la Türkiye a annoncé qu’elle projetait de se doter d’un SEQE (Chapitre 2). Dans environ un quart des économies à revenu faible ou intermédiaire, il n’existait pas de prix explicite du carbone en 2023. Parmi les économies appliquant un système de tarification explicite du carbone figurent, entre autres, la Bulgarie, qui est membre de l’UE, la Chine, l’Indonésie, le Kazakhstan, l’Afrique du Sud, Singapour et l’Argentine. Parmi les 79 pays couverts, 58 % prélèvent des droits d’accise sur l’électricité. Il convient de noter que l’ensemble des 27 États membres de l’UE se caractérisent par un taux effectif de l’énergie positif, conformément à la directive européenne de 2003 sur la taxation de l’énergie, qui prescrit l’application d’un taux d’imposition minimum. Dans la quasi-totalité des pays, les droits d’accise sur l’électricité constituent la composante la plus modeste du TEE. Le Brésil constitue une exception notable à cet égard, puisque les droits d’accise sur l’électricité y représentent 91 % du TEE, de même que la Suède, où leur part est de 33 %. Le taux moyen d’imposition de la consommation d’électricité dans les pays de l’OCDE s’établit à 0.12 EUR/GJ. Seuls sept pays, tous d’Europe centrale et du Nord, appliquent un taux supérieur à 0.5 EUR/GJ, dont les Pays‑Bas, où la consommation d’électricité est taxée à hauteur de 2.21 EUR/GJ, ce qui constitue son taux d’imposition le plus élevé.
Taux effectifs moyens sur l’énergie, par pays et par instrument, en 2018 et 2023
Note : Bien que cela ne soit pas toujours visible, tous les États membres de l’UE prélèvent des taxes sur l’électricité. Les données relatives à la consommation d’énergie se rapportent à 2021, et ont été adaptées à partir de la base de données de l’AIE (2023[46]). On a calculé les taux moyens d’imposition sans tenir compte des importations d’électricité et de chaleur, afin d’éviter un double comptage de ces formes de consommation d’énergie. Tous les pays sont couverts pour 2023, tandis que la composition de l’échantillon de pays pour lesquels des données sont disponibles s’agissant des autres années varie selon la couverture des précédentes éditions. Tous les taux sont exprimés en euros constants de 2023 sur la base des dernières données disponibles de l’OCDE concernant les taux de change et d’inflation ; les variations des taux effectifs de l’énergie peuvent donc être imputables en partie aux fluctuations des taux de change et d’inflation.
Cette section brosse un tableau des taux effectifs nets sur l’énergie (TEE nets) pour les différents pays et sources d’énergie. Le calcul des TEE nets permet d’évaluer l’impact des subventions aux combustibles fossiles et à la consommation d’électricité.
3.3.1. Globalement, les TEE nets sont plus élevés pour les combustibles fossiles que pour les autres sources d’énergie
Appliquer aux formes de consommation d’énergie caractérisées par une intensité de carbone relativement forte des taux nets effectifs plus élevés peut réorienter la demande d’énergie vers des sources d’énergie à faibles émissions. Il est possible d’améliorer la correspondance entre les TEE nets et la teneur en carbone des combustibles et donc leurs émissions de GES. Néanmoins, les incitations à réduire la demande de combustibles à faibles émissions dépendent également de la charge fiscale relative qui pèse sur les combustibles fossiles par rapport à d’autres sources d’énergie, dont la consommation ne produit pas d’émissions de GES (et qui ne sont donc pas couvertes par les TEE nets). Les sources d’énergie à faibles émissions sont des sources renouvelables comme les énergies hydraulique, solaire photovoltaïque et éolienne. Par conséquent, imposer plus lourdement les combustibles fossiles peut renforcer les arguments économiques qui militent en faveur de l’électrification en présence d’un mix électrique raisonnablement décarboné, consistant par exemple à passer aux véhicules électriques dans le secteur du transport routier ou à électrifier les procédés industriels.
Taux effectifs sur l’énergie (TEE) nets, par source d’énergie, 2023
Note : Les droits d’accise prélevés sur les énergies hydraulique, solaire, éolienne et marine sont des taxes appliquées à ces sources de production d’électricité en Norvège depuis le 1er avril 2023. Les données relatives à la consommation d’énergie se rapportent à 2021, et ont été adaptées à partir de la base de données de l’AIE (2023[46]). On a calculé les taux moyens d’imposition sans tenir compte des importations d’électricité et de chaleur, étant donné que la consommation d’énergie primaire n’est pas connue et afin d’éviter un double comptage de ces formes de consommation d’énergie. Compte tenu des limites présentées par les données, les estimations des subventions aux combustibles fossiles de 2023 reposent sur des données se rapportant à 2022. Tous les taux sont exprimés en euros constants de 2023 sur la base des dernières données disponibles de l’OCDE concernant les taux de change et d’inflation ; les variations des taux effectifs sur l’énergie peuvent donc être imputables en partie aux fluctuations des taux de change et d’inflation.
Une comparaison des composantes des TEE nets entre sources d’énergie montre que presque tous les combustibles fossiles se caractérisent par des taux plus élevés que les sources d’énergie à faibles émissions (Graphique 3.4). Globalement, 89 % de la consommation d’énergie ventilée par sources d’énergie faisait l’objet d’un TEE net positif en 2023, soit une proportion plus faible qu’en 2021, où ce taux était positif pour la quasi-totalité de la consommation d’énergie. Comme en 2021, les produits pétroliers, principalement utilisés dans le transport routier (essence et gazole), se caractérisaient de loin par les TEE nets les plus élevés. En moyenne, dans l’ensemble des pays couverts, le TEE net s’est établi à 5.6 EUR/GJ pour l’essence et à 4.3 EUR/GJ pour le gazole. Le charbon et les autres combustibles fossiles solides ainsi que le gaz naturel faisaient quasiment l’objet du même TEE net en 2021, mais le tableau a changé en 2023, où le TEE net est plus élevé pour le charbon que pour le gaz naturel. Ce changement est dû à la mise en place par la Chine d’un système d’échange de quotas d’émission (SEQE) en juillet 2021, qui couvre le vaste secteur national de la production d’électricité, gros consommateur de charbon. Cela a tiré vers le haut le prix explicite du carbone pour le charbon et, partant, le TEE net correspondant, tandis que le gaz naturel a bénéficié en moyenne de davantage de subventions aux combustibles fossiles. Étant donné que la teneur en carbone du charbon est plus élevée que celle du gaz, il s’agit d’une évolution positive d’un point de vue environnemental. Néanmoins, la hausse du niveau des subventions au gaz naturel l’a également rendu moins coûteux que les biocombustibles. Les biocombustibles étaient précédemment exonérés de droits d’accise sur les combustibles dans de nombreux pays, mais dernièrement, ce traitement fiscal préférentiel a été supprimé progressivement ou lié à des performances environnementales, correspondant par exemple à une teneur en biocarburants plus élevée dans le secteur du transport routier, ce qui a restreint son champ d’application.
Les sources d’électricité qui n’émettent aucun gaz à effet de serre – les énergies géothermique, solaire, éolienne, marine et nucléaire – sont subventionnées, ce qui laisse entrevoir un renforcement des incitations à la décarbonation du mix électrique et à l’électrification. L’énergie hydraulique, en revanche, se caractérise par un TEE net légèrement positif en 2023. Cela tient à une taxe sur les sources de production d’électricité, intégrée dans cette édition dans la catégorie des droits d’accise sur les combustibles, qui a été temporairement appliquée en Norvège entre 2022 et 2023. Caractérisé par un TEE net de -1.0 EUR/GJ, le gaz de pétrole liquéfié (GPL) est la source d’énergie qui bénéficie des subventions par GJ les plus élevées. Certaines économies non membres de l’OCDE, notamment l’Indonésie, l’Égypte, le Maroc, l’Équateur, la Malaisie et l’Inde, subventionnent la consommation de GPL afin que les ménages à faible revenu puissent avoir accès à une énergie plus propre et abordable. Ainsi, l’Inde aide les ménages vulnérables à adopter le GPL en tant que combustible de cuisson propre et moderne, pour réduire l’utilisation de biomasse solide. Bien que leurs effets bénéfiques pour le climat puissent ne pas être immédiats ni évidents, ces mesures peuvent grandement améliorer l’état de santé et les conditions d’existence des individus en réduisant la pollution de l’air intérieur.
La surtaxe sur les combustibles fossiles – la différence de TEE net entre les combustibles fossiles et les autres sources d’énergie (hormis les biocombustibles) – tend à être plus élevée dans les pays où le TEE net moyen est relativement élevé pour les combustibles fossiles (Graphique 3.5). Ainsi, la Suisse, le Danemark et l’Islande se caractérisent à la fois par certains des TEE nets moyens les plus élevés pour les combustibles fossiles et par certaines des surtaxes les plus importantes sur ces combustibles. Dans ces pays, l’écart de taux effectif net sur l’énergie entre les combustibles fossiles et les autres sources d’énergie est supérieur à 5 EUR/GJ en moyenne. Néanmoins, ces deux indicateurs ne sont pas toujours corrélés. Ainsi, en Grèce, le TEE net calculé pour les combustibles fossiles est relativement bas, puisqu’il s’établit à 0.47 EUR/GJ, mais il n’en représente pas moins une surtaxe considérable de 14.11 EUR/GJ par rapport aux autres sources d’énergie, celles-ci étant de fait subventionnées.
On dénombre 13 pays dans lesquels tant les combustibles fossiles que les autres sources d’énergie sont effectivement subventionnées, ainsi que l’illustre le TEE net négatif obtenu pour ces deux catégories. Il est assurément préférable d’envoyer un signal de prix fort pour réduire la consommation de combustibles fossiles au moyen d’un TEE net positif et plus élevé pour les combustibles fossiles que pour les autres sources d’énergie, mais un taux de subventionnement effectif plus bas des combustibles fossiles peut aussi préserver dans une certaine mesure les incitations à passer à des sources d’énergie moins émettrices de GES. Cela vaut pour le Nigéria, la République dominicaine, le Kazakhstan, le Sri Lanka et le Burkina Faso. En fait, le Burkina Faso est le pays où la surtaxe sur les combustibles fossiles est la plus élevée, puisqu’elle atteint 16.80 EUR/GJ, bien que le TEE net soit négatif pour les combustibles fossiles comme pour les autres sources d’énergie.
À l’inverse, si le TEE net est plus faible pour les combustibles fossiles que pour les autres sources d’énergie – ce qui représente une détaxe des combustibles fossiles – cela fausse les incitations à la décarbonation et à l’adoption d’autres sources d’énergie. Tel est le cas dans 11 pays. Le niveau moyen de cette détaxe des combustibles fossiles est modeste, puisqu’il s’établit à 1.06 EUR/GJ. Dans la plupart de ces pays, le TEE net est négatif (ou très faible) pour les combustibles fossiles, mais dans certains, la détaxe dont ils bénéficient par rapport aux autres sources d’énergie est considérable. Ainsi, en Éthiopie, la détaxe des combustibles fossiles s’établit à 3.24 EUR/GJ. Ces détaxes peuvent découler soit de taxes relativement élevées sur la consommation d’électricité (au Brésil, par exemple), soit de subventions aux combustibles fossiles relativement importantes (comme en Équateur), soit de la conjonction de ces deux facteurs (au Maroc, par exemple). Néanmoins, la surtaxe sur les combustibles fossiles dépend de la structure de la consommation d’énergie des pays, et doit donc être interprétée avec prudence.
Surtaxe sur les combustibles fossiles (TEE net moyen pour les combustibles fossiles - TEE net moyen pour les autres sources d’énergie [hormis les biocombustibles]) par pays, 2023
Note : Les données relatives à la consommation d’énergie se rapportent à 2021, et ont été adaptées à partir de la base de données de l’AIE (2023[46]). Compte tenu des limites présentées par les données, certaines estimations des subventions aux combustibles fossiles qui figurent dans cette édition reposent sur des données se rapportant à 2022. On a calculé les taux moyens d’imposition sans tenir compte des importations d’électricité et de chaleur, étant donné que la consommation d’énergie primaire n’est pas connue et afin d’éviter un double comptage de ces formes de consommation d’énergie. Tous les taux sont exprimés en euros constants de 2023 sur la base des dernières données disponibles de l’OCDE concernant les taux de change et d’inflation ; les variations des taux effectifs sur l’énergie peuvent donc être imputables en partie aux fluctuations des taux de change et d’inflation. Les prix sont arrondis au centime d’euro le plus proche.
← 1. Les taux d’imposition utilisés dans cette édition sont ceux qui étaient applicables au 1er avril 2023, tandis que l’évolution des prix des permis négociables dans le cadre des systèmes d’échange de quotas d’émission (SEQE) correspond aux variations observées au cours de l’année 2023.
← 2. L’électricité peut être assujettie à de multiples taxes, droits et redevances différents. Dans la base de données sur la tarification du carbone et la fiscalité des énergies sont uniquement pris en compte les droits d’accise sur l’électricité, étant donné qu’ils sont systématiquement appliqués aux prix avant impôts facturés aux consommateurs finals d’électricité. Les autres droits et redevances ne sont pas nécessairement prélevés avant impôts sur les prix facturés aux consommateurs finals, et correspondent aux coûts fixes associés à la fourniture d’électricité. En outre, de nombreux coûts fixes associés à la fourniture d’électricité, par exemple au titre des infrastructures de réseau, sont récupérés à la marge (par le biais de tarifs de réseau qui donnent lieu à une facturation volumétrique).