L’objet du présent chapitre est de poser le contexte dans lequel les pouvoirs publics agissent face au changement climatique et de passer en revue les moyens d'action qu'ils peuvent déployer ou réformer pour accélérer la transition vers la neutralité en gaz à effet de serre (GES). Y sont ensuite décrits les principes méthodologiques de la base de données qui sert à l’établissement des rapports Taux effectifs sur le carbone et Taxer la consommation d'énergie en rendant compte des systèmes d'échange de quotas d'émission, des taxes carbone, des droits d’accise sur les combustibles et carburants, des subventions aux énergies fossiles, des droits d’accise sur l’électricité et des subventions à l'électricité en place dans 71 pays, parmi lesquels figurent la totalité des pays membres de l’OCDE. Cette base de données contient plusieurs indicateurs composites, dont le taux effectif sur le carbone (TEC), somme des prix des permis d'émission négociables, des montants des taxes carbone et des droits d’accise sur les combustibles et carburants, et le TEC net, qui correspond au TEC diminué du montant des subventions aux énergies fossiles minorant le prix des énergies fossiles hors taxes. On trouvera également dans ce chapitre une description succincte du cadre d'analyse des taux effectifs d'imposition qui sous-tend l'inventaire méthodique ainsi qu’une présentation de la méthode employée pour rattacher les taux effectifs d'imposition aux émissions de GES et à la consommation d’énergie.
Tarification des émissions de gaz à effet de serre
1. Inventaire et cartographie méthodiques des mesures d’atténuation
Abstract
Le défi climatique
Il est urgent d’accélérer la transition vers la neutralité en gaz à effet de serre (GES) pour contenir les risques liés au changement climatique. Dans sa contribution au sixième Rapport d'évaluation du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), parue en août 2021, le Groupe de travail I indique clairement « [qu’]à moins de réductions immédiates, rapides et massives des émissions de GES, la limitation du réchauffement aux alentours de 1,5 °C, ou même à 2 °C, sera hors de portée » (GIEC, 2021[1]). Dans la sienne, publiée en février 2022, le Groupe de travail II fait remarquer que « la nature et les populations pâtissent [d’ores et déjà] des effets néfastes généralisés du changement climatique anthropique, notamment de la multiplication et de l’intensification des phénomènes extrêmes, ainsi que des pertes et préjudices qui y sont liés » (GIEC, 2022[2]). Pour sa part, en avril 2022, le Groupe de travail III conclut à l’existence, « dans tous les secteurs, de solutions envisageables pour au moins réduire de moitié les émissions d'ici à 2030 » (GIEC, 2022[3]).
Malgré une prise de conscience accrue, les ambitions ne sont toujours pas à la hauteur de l’urgence de la lutte contre le changement climatique. Même concrétisés dans leur intégralité, les engagements pris ne suffiraient pas pour atteindre les objectifs définis dans l’Accord de Paris. Au 1er mars 2022, les cibles de neutralité GES de toutes natures annoncées par 136 pays représentant 85 % de la population planétaire et 90 % du PIB mondial (en parités de pouvoir d'achat) couvraient 88 % des émissions planétaires de GES (Net Zero Tracker, 2021[4]). Pourtant, comme on le voit sur le Graphique 1.1, l’écart reste grand entre le niveau d'ambition affiché par les pays et celui où ils arriveront en honorant pleinement leurs engagements. À cela s'ajoute qu’il ne faut pas tenir pour acquise leur concrétisation et que le flou demeure autour de nombreux aspects des cibles de neutralité (Jeudy-Hugo, Lo Re et Falduto, 2021[5]).
Graphique 1.1. Le défi climatique
Source : adapté de (AIE, 2021[6]).
Pour éviter un déficit de mise en œuvre, les pays doivent à présent traduire leurs engagements climatiques de long terme en un ensemble de mesures concrètes qui auront des effets à court et moyen termes sur le climat et l’économie. Dans un récent rapport de synthèse des contributions déterminées au niveau national (CDN) soumises par les Parties à l’Accord de Paris, la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) a conclu à la « nécessité urgente d’accroître sensiblement le niveau d’ambition des CDN d'ici à 2030, de dépasser largement les dernières CDN ou de combiner les deux » (CCNUCC, 2021[7]). Cette conclusion repose sur l’analyse récente de scénarios ascendants (Meinshausen et al., 2022[8]). De même, un grand nombre de pays se sont engagés à œuvrer en faveur d’une « reprise verte » au lendemain de la crise du COVID-19, qui offre « aux ministres des Finances du monde entier une occasion exceptionnelle d'agir vite pour que les investissements servent une croissance pérenne » (Coalition des ministres des finances pour l’action climatique, 2020[9]). Il ressort toutefois d'une analyse de l’OCDE que « de manière générale, les plans de relance actuels ne généreront pas les investissements requis pour impulser une véritable transformation » (OCDE, 2021[10]).
La boîte à outils de la neutralité GES
Les pays disposent d'un large éventail d’instruments pour réduire leurs émissions de GES. Le Tableau 1.1 en donne une vue schématique. On y trouve des instruments de politique climatique qui visent explicitement à réduire les émissions, ainsi que des instruments dont la motivation première ne concerne pas le climat mais qui n’en sont pas moins précieux pour faire face au changement climatique. Dans les deux cas, il peut s'agir d'instruments fondés sur les prix, qui consistent donc à modifier directement le prix des activités ou actifs visés et laissent le marché réagir aux signaux ainsi envoyés. À l'inverse, les instruments non fondés sur les prix (par exemple, normes d'émission applicables aux véhicules, réglementation énergétique) dictent les exigences réglementaires auxquelles les producteurs et consommateurs doivent se conformer dans leurs activités et investissements. Ils donnent aux intervenants du marché moins de souplesse pour réduire leurs émissions.
Tableau 1.1. Nomenclature indicative de quelques politiques d’atténuation
Note : tous les instruments suivis d’un nombre entre parenthèses sont étudiés dans le présent rapport, et leur définition et champ d'application exposés ci-dessous. TEC=1+2+3, TEC net=TEC-4, TEE=1+2+3+5, TEE net=TEE-(4+6). Les incitations fiscales à l’intention des entreprises influent sur le niveau des émissions selon qu’elles procèdent ou non de considérations d'ordre climatique (voir Encadré 1.1). D'autres instruments que ceux indiqués ici, par exemple les mesures en faveur de la biodiversité (OCDE, 2020[11]) et les solutions naturelles (OCDE, 2021[12]), peuvent aussi participer aux efforts de réduction.
Parmi les instruments de politique climatique fondés sur les prix figurent, sans s'y limiter, les prix explicites du carbone, qui désignent, soit les taxes carbone introduites par les pays nordiques au début des années 90, soit les permis (ou quotas) négociables d'émissions de gaz à effet de serre, dont le tout premier système d'échange, mis en place par l’Union européenne, fonctionne depuis 2005 (voir chapitre 2). Les taxes carbone et les systèmes d'échange de quotas d'émission attribuent directement un prix aux émissions de GES dans la mesure où ils s'appliquent à une base proportionnelle au volume des émissions.
En règle générale, les autres instruments, qu’ils soient ou non fondés sur les prix, n’induisent pas la même réaction de la demande et de l’offre d'énergie. En effet, ils n’ont habituellement qu’un lien indirect avec les émissions de GES1. Il arrive qu’ils soient plus populaires auprès du public et qu'ils complètent les dispositifs de tarification explicite du carbone en traitant d'autres obstacles à la transition vers la neutralité GES que l’absence de prix des émissions. Les taxes automobiles assises sur les émissions, par exemple, favorisent le recours aux véhicules qui affichent une meilleure empreinte carbone, sans pour autant fixer de prix aux émissions de GES produites en conséquence. Influant fortement sur le choix de véhicule, elles peuvent concourir à l’électrification des parcs. Les tarifs d'achat incitent à produire de l’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables, telles que l’éolienne et la solaire, ce qui va probablement accélérer la décarbonation du secteur. En revanche, ils n’ont pas d’effet dissuasif direct sur la production d'électricité d’origine fossile. Pareillement, les incitations mises en place à travers l’impôt sur les sociétés ne fixent pas de prix aux émissions de GES, certes, mais, comme elles permettent à des activités ciblées de bénéficier d’un traitement fiscal plus favorable que celui normalement appliqué à l’échelle nationale, elles peuvent encourager les entreprises à investir dans des procédés de production neutres en carbone et à consommer des produits bas carbone ou neutres en carbone (Encadré 1.1).
Encadré 1.1. Incitations fiscales prévues par l’impôt sur les sociétés et transition vers la neutralité GES
De par son incidence sur le coût de l’investissement, l'impôt sur les sociétés (IS) peut influencer l'adoption des nouvelles technologies, le choix des facteurs de production et, de façon notable, l’empreinte carbone des entreprises. En particulier, l’IS pèse dans les décisions prises par les entreprises lorsque celles-ci se demandent si et quand investir, quelles technologies ou quels procédés utiliser et combien investir (Hall et Jorgenson, 1967[13] ; 1969[14] ; Devereux et Griffith, 2003[15]). Bien que la dimension fiscale ne soit qu’un des multiples déterminants des décisions d'investissement, les entreprises tiennent compte de son coût dans l’évaluation des nouveaux projets, y compris lorsqu’il s’agit d'investir dans des technologies industrielles propres ou la production d'électricité propre. Les systèmes classiques d’IS et les incitations fiscales ciblées pourraient donc avoir un effet bénéfique notable sur la transitions vers la neutralité GES et l’investissement dans les actifs connexes de production propre.
En principe, les incitations fiscales favorisent l’investissement et engendrent des effets vertueux, mais au prix d'un manque à gagner pour les finances publiques et au risque de compromettre la neutralité du système fiscal.
Les incitations aux investissements propres mises en place à travers l’IS revêtent des formes diverses et s'accompagnent de stratégies ciblées
Les instruments, principes et stratégies retenus pour promouvoir les investissements propres moyennant l’IS varient selon les pays. Ainsi, certaines incitations fiscales amoindrissent la composante fiscale du coût d’acquisition de certains actifs propres ; d'autres favorisent les activités qui réduisent les émissions de carbone par unité produite par rapport à une valeur de référence ; et d'autres encore touchent des secteurs entiers, tels que celui de la production d'électricité d'origine renouvelable. De par la diversité et la complexité de leurs caractéristiques et stratégies connexes, il est difficile d’évaluer les coûts et avantages de leur utilisation dans le cadre de la boîte à outils de la neutralité GES.
Il semble avéré que les dispositifs mis en place dans les pays de l’OCDE pour encourager les investissements propres via l’IS reposent généralement sur les dépenses. Il s'agit notamment de crédits d'impôt ou de déductions fiscales favorables, qui se rapportent aux coûts d'acquisition d’actifs propres. Par exemple, (Dressler, Hanappi et van Dender, 2018[16]) constatent que, dans 10 des 36 économies membres et partenaires de l’OCDE étudiés, les tableaux d'amortissement fiscal sont plus généreux à l’égard des technologies de production d'électricité neutres en carbone qu’envers les solutions carbonées. Le Danemark a récemment mis en place un dispositif d'amortissement accéléré ciblant plus généralement les technologies propres (OCDE, 2021[17]). L’Allemagne prévoit d’en adopter un plus ambitieux encore pour promouvoir l’investissement dans la protection du climat et les actifs numériques (SPD, Bündnis 90/Die Grünen et FDP, 2021[18]). Les États-Unis s'appuient depuis longtemps déjà sur l’imposition des sociétés pour encourager les investissements propres, principalement à travers les crédits d'impôt liés aux dépenses d’investissement et de production (Metcalf, 2021[19]). Les Pays-Bas soutiennent fiscalement les investissements propres en proposant, au titre de l’IS, un assortiment d'incitations ciblées comportant deux abattements pour investissement et un tableau d'amortissement accéléré (Anderson et al., 2021[20]).
Les économies en développement et émergentes utilisent elles aussi l’IS pour encourager la réalisation des objectifs climatiques, en se fondant sur les dépenses ou sur le résultat des sociétés (réduction du taux de l’IS ou exonérations à l’IS). Ainsi, il ressort de la base de données de l’OCDE sur les incitations fiscales en faveur de l’investissement (Celani, Dressler et Wermelinger, 2022[21]) que les entreprises qui investissent dans le secteur des énergies renouvelables ont accès à des incitations spécifiques via l’IS à Madagascar (abattement), au Rwanda (taux réduit), au Sénégal (exonération partielle) et en Afrique du Sud (amortissement accéléré). L'investissement dans les technologies vertes en général est encouragé au Viet Nam (exonération et taux réduit), ainsi qu’à Maurice et aux Seychelles (amortissement accéléré).
Les instruments de politique climatique non fondés sur les prix (par exemple, les règles relatives à l’intensité d'émission de GES) procèdent de considérations liées au climat. Ils ne modifient pas directement les prix des activités ou actifs, mais impliquent généralement de coûteux efforts de mise en conformité. En guise d’exemple de règle relative à l’intensité d’émissions on peut mentionner les limites d'émission de CO2 imposées aux équipements neufs à combustion fossile (par exemple, aux chaudières), telles que celles qu’aux États-Unis, l’Agence pour la protection de l’environnement a définies dans les normes d'émission applicables aux nouvelles sources (NSPS), au titre de la loi sur la lutte contre la pollution atmosphérique (Clean Air Act).
Les instruments de nature à atténuer les effets du changement climatique ne procèdent pas tous de considérations liées au climat. Parmi les instruments fondés sur les prix, les droits d’accise sur les combustibles et carburants sont généralement adoptées dans le but premier d’augmenter les recettes, mais n’en exercent pas moins un effet dissuasif sur la consommation des énergies fossiles. Les subventions aux énergies fossiles parfois mises en place pour protéger les ménages fragiles ou les industries énergivores ont aussi pour effet de rendre leur consommation de ces combustibles meilleur marché et, partant, d'accroître les émissions de GES. Les normes de pollution atmosphérique, qui font partie des instruments non fondés sur les prix, peuvent avoir pour avantage corollaire de réduire les émissions de GES liées à la consommation d'énergies fossiles, qui est pour beaucoup dans la pollution de l'air.
Vu les dimensions économique et politique de la tâche à accomplir pour atténuer les effets du changement climatique, il convient de combiner les moyens d'action en mêlant tarification, réglementation et subvention, et ce pour deux raisons au moins. La première tient aux nombreux dysfonctionnements des marchés, à leur inertie et aux effets de sentier (path dependency) à surmonter pour passer à la neutralité GES. La seconde est que les pays diffèrent par leur point de départ, leurs structures économiques ou encore les contraintes politiques, sociales et juridiques auxquelles ils sont soumis, tout cela expliquant qu'ils ne suivent pas nécessairement une ligne de conduite identique. Dans le même temps, la diversité conceptuelle et l’enchevêtrement des instruments rendent très difficile toute comparaison systématique des politiques nationales d’atténuation du changement climatique.
L’exercice de comparaison est pourtant utile pour renforcer l'apprentissage mutuel, évaluer le degré de rigueur des mesures et éclairer les décisions à prendre pour gérer les répercussions internationales des choix locaux. Dans certains cas, il s'agit de retombées néfastes, comme lorsqu'une mesure locale se traduit par des fuites de carbone ou nuit à la compétitivité des entreprises étrangères. Dans d'autres, elles sont bénéfiques, en particulier lorsqu’elles prennent la forme d'innovations ou de transferts et d'échanges de technologies propres.
On trouvera dans le présent rapport un inventaire et une cartographie méthodiques des instruments de tarification du carbone et de fiscalité énergétique. Y sont prises en compte les subventions aux énergies fossiles et à l’électricité qui minorent le prix de la consommation intérieure d'énergie avant impôts. Ces subventions forment une partie importante des instruments fondés sur les prix qui sont énumérés dans le Tableau 1.1. Tous les instruments étudiés dans le présent rapport ont en commun de modifier directement le coût des émissions de GES (systèmes d'échange de quotas d'émission, taxes carbone, taxes sur les combustibles et carburants, subventions aux énergies fossiles) ou les prix de l’électricité (taxes sur l’électricité et subventions à l'électricité). Une réforme de ces instruments pour mieux les mettre en cohérence avec les objectifs climatiques - qui se traduirait par une hausse des recettes ou une réduction des dépenses - serait potentiellement bénéfique pour les finances publiques. En ce qui concerne les autres instruments utiles à l’atténuation, une réforme ne modifierait en rien, dans la plupart des cas, le coût des émissions de GES ou celui de la consommation d’électricité, mais pourrait néanmoins avoir un effet indirect non négligeable sur les prix.
Inventaire méthodique fondé sur le cadre d'analyse des taux effectifs d'imposition établi par l’OCDE
Pour la première fois publiées par l’OCDE en 2013 et 2016 respectivement, les séries de rapports et bases de données correspondantes Taxer la consommation d'énergie et Taux effectifs sur le carbone (TEC) (ci-après désignées par la base de données) dressent l’inventaire des méthodes employées par les pays pour taxer les consommations d'énergie et donner un prix explicite aux émissions de GES2. Englobant tous les prélèvements obligatoires sur les usages énergétiques et les émissions de GES, parmi lesquels figurent généralement les taxes carbone, les droits d’accise sur les combustibles et carburants et les taxes sur la consommation d'électricité, la base de données est alimentée de manière systématique suivant une procédure homogène qui permet d'établir des comparaisons internationales et de calculer le prix des permis d’émission qui font l'objet de systèmes d'échange (Tableau 1.2). Le cadre d'analyse des taux effectifs d'imposition employé pour les besoins de la base de données (OCDE, à paraître[22]) tient également compte des subventions aux énergies fossiles et à l’électricité qui minorent le prix de la consommation intérieure d'énergie avant impôts. Les données correspondantes proviennent du rapport Taxer la consommation d’énergie au service du développement durable (OCDE, 2021[23]) et de l’Inventaire des mesures de soutien aux énergies fossiles (OCDE, 2015[24] ; OCDE, 2021[25]), le cas échéant3.
Cette version de la base de données contient, pour l’année 2021, des données nouvelles et inédites concernant 71 pays (soit l’ensemble des pays de l’OCDE et du G20, à l’exception de l’Arabie saoudite, auxquels d'autres viennent désormais s'ajouter)4 et l’ensemble des émissions de GES. Outre les 44 économies de l’OCDE et du G20 considérées dans les publications Taxer la consommation d'énergie 2019 et Taux effectifs sur le carbone 2021, le présent rapport s'intéresse au Costa Rica, membre de l’OCDE depuis mai 2021, ainsi qu'à 26 autres pays, qui participent tous à la Coalition des ministres des Finances pour l’action climatique. Onze de ces nouveaux pays se trouvent en Afrique (Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Égypte, Éthiopie, Ghana, Kenya, Madagascar, Maroc, Nigéria, Ouganda, Rwanda), huit en Amérique latine et Caraïbes (Équateur, Guatemala, Jamaïque, Panama, Paraguay, Pérou, République dominicaine, Uruguay), six en Asie (Bangladesh, Malaisie, Philippines, République kirghize, Sri Lanka) et deux en Europe (Chypre, Ukraine). Quinze ont été intégrés pour la première fois dans le champ d'étude avec le rapport Taxer la consommation d'énergie au service du développement durable (OCDE, 2021[23]).
Comme suite à cet élargissement géographique et numérique, le rapport Taxer la consommation d’énergie couvre désormais environ 79 % des émissions planétaires de GES (hors émissions dues au changement d'affectation des terres et à la foresterie (CATF)5), contre 57 % dans le cas de l’édition 2021 des Taux effectifs sur le carbone (2021[26]), soit une hausse de 22 points de pourcentage. Tout au long du présent rapport, les taux de 2021 sont souvent comparés aux données de 2018, lesquelles ont été actualisées et enrichies de façon à cadrer avec l’augmentation du nombre des instruments, types d'émission et pays couverts (voir également la section suivante)6.
Tableau 1.2. Instruments d'action considérés dans le présent rapport
Note : les données sur les instruments de la politique fiscale proviennent de sources officielles librement accessibles, les fonctionnaires concernés ayant la possibilité de les revoir et de les affiner. L’accise est un impôt sur un produit qui frappe une gamme limitée et prédéfinie d'articles (OCDE, 2020[27]). Pour en savoir plus sur les systèmes d'échange de quotas d'émission, voir le rapport de l’OCDE (2021[26]), Taux effectifs du carbone 2021. Pour en savoir plus sur les subventions aux énergies fossiles et à l'électricité, voir (OCDE, à paraître[22] ; OCDE, 2021[25]).
À ce jour, l’indicateur composite le plus utilisé de la base de données est le TEC, qui correspond à la somme des droits d’accise sur les combustibles et carburants, des taxes carbone et des prix des permis fixés dans le cadre des SEQE. Le nouvel indicateur TEC net rend compte de surcroît des prix négatifs du carbone (c’est-à-dire des réductions appliquées au prix avant impôts) qui sont la conséquence des subventions aux énergies fossiles. Les montants des droits d’accise sur les combustibles et carburants et des taxes carbone appliquées à ces mêmes produits, habituellement établis sur la base d’unités physiques comme le litre ou le kilogramme, sont convertis en taux d'imposition par tonne de CO2 en fonction du contenu carbone du produit énergétique considéré7. Cette conversion n’a pas lieu d’être dans le cas des taxes assises sur les émissions et des prix des permis d'émission puisque leur montant est déjà exprimé en tonne d'équivalent CO2 (t éq CO2)8. Les transferts budgétaires sont reliés aux émissions de CO2 dues à la consommation intérieure d'énergie qui sont directement concernées, et leur montant converti en un taux d'imposition négatif par tonne de CO2. Les données officielles de l’OCDE relatives aux taux de change et à l’inflation ont été utilisées pour exprimer tous les prix en euros réels de 20219.
L'autre grand indicateur composite est le Taux effectif sur l’énergie (TEE), qui complète l'indicateur TEC en incluant les taxes sur l’électricité, le TEE net y ajoutant les subventions aux énergies fossiles et à l'électricité.Sont exclues du TEC net les droits d’accise et les subventions qui touchent à l’électricité car, en règle générale, les énergies fossiles n’y font pas l’objet d’un traitement différencié par rapport aux sources propres (OCDE, 2019[28] ; OCDE, 2021[23]). Le TEE net est exprimé en gigajoule (GJ) et sa valeur dépend du contenu énergétique des produits considérés, car les taxes et subventions mises en place à l’égard de l’électricité concernent aussi les sources d’énergie non émettrices de CO2 (hydraulique, éolienne, solaire et nucléaire). Cet indicateur peut servir à estimer le produit des taxes énergétiques net des subventions aux énergies fossiles et à l'électricité (voir chapitre 3) et à le détailler par instrument10.
La base de données traite des exonérations, des réductions de taux d'imposition et des remboursements d'impôt, que l'on rencontre très fréquemment en fiscalité énergétique et dans les systèmes de tarification du carbone. Attendu que certains consommateurs d'énergie ou émetteurs de GES bénéficient souvent d’un traitement préférentiel qui, dans les faits, réduit les prix fondés sur l’énergie employée ou les émissions, les taux d’imposition effectifs calculés dans la base de données sont corrigés en conséquence, que les pays fassent ou non état d'un tel dispositif au titre des dépenses fiscales. Cette façon de faire diffère de celle employée dans l’Inventaire des mesures de soutien aux énergies fossiles (Encadré 1.2)11. L'existence d'un traitement préférentiel varie grandement selon les pays et, à l’intérieur d’un même pays, il n’est pas rare que sa nature évolue sur la durée. On aurait donc tort de se contenter de comparer les valeurs nominales (également appelées taux standard ou taux affichés) de différents pays et différentes périodes (Finch et van den Bergh, 2022[29]).
Le TEC net rend compte du signal donné par les prix du carbone (du fait des taxes, des systèmes d'échange de quotas d'émission et des subventions aux énergies fossiles), tandis que le TEE net correspond au signal donné par les prix de l’énergie (du fait des éléments pris en considération dans l'établissement du TEC net auxquels s'ajoutent les taxes sur l’électricité et les subventions à l’électricité). Il est rare que les instruments de politique qui président à l’établissement des indicateurs TEC net et TEE net touchent directement les véritables émetteurs ; habituellement, ce sont les fournisseurs d’énergie qui y sont soumis12. Par conséquent, les consommateurs finaux d’énergie ne sont exposés aux signaux-prix cernés par les indicateurs TEC net et TEE net que dans la mesure où ces coûts sont répercutés sur eux. Les éléments qui attestent une telle répercussion des coûts sont parcellaires et vont dans des sens divers. Il y a néanmoins lieu de penser qu’elle est importante lorsque la concurrence est forte et l’offre élastique. En outre, la répercussion des coûts tend davantage à s'intensifier sous l’effet d'une hausse que d'une baisse d'impôt (Alm, Sennoga et Skidmore, 2009[30] ; Harju et al., 2022[31] ; Benzarti et al., 2020[32] ; Marion et Muehlegger, 2011[33]).
La base de données porte essentiellement sur les instruments de tarification dans lesquels la base est directement proportionnelle à la consommation d’énergie ou au volume de GES émis. En sont donc exclus les taxes et redevances qui n’y sont que partiellement corrélées. Entre autres exemples fréquemment rencontrés, on peut citer les taxes à l’achat d'un véhicule automobile, les droits d'immatriculation et les taxes de circulation, ou encore les taxes qui frappent directement les émissions autres que de GES, telles que celle sur les SOx pratiquée au Danemark. Certains pays appliquent aussi des taxes à la production assises sur l’extraction ou l’exploitation des ressources énergétiques (par exemple, taxes sur l’extraction de pétrole). Comme ces mesures qui agissent sur l’offre n’ont pas de lien direct avec la consommation intérieure d’énergie, ces taxes ne sont pas non plus prises en compte dans la base de données.
Il en va de même pour les taxes sur la valeur ajoutée (TVA) et les taxes sur le chiffre d’affaires. En principe appliquée de manière identique à un large éventail de biens, la TVA n’a aucune incidence sur les prix relatifs des produits et des services (autrement dit, elle ne renchérit pas les biens et services à forte intensité en carbone par rapport à d’autres produits plus propres). Dans la pratique, certains usages énergétiques font parfois l’objet d’un régime de TVA différencié et de taux préférentiels, ce qui favorise leur consommation (OCDE, 2015[34]). La base de données n’a toutefois pas vocation à quantifier les effets d'un régime de TVA différencié, car l’exercice suppose de disposer de données détaillées sur les prix de tous les produits énergétiques, ce qui est rarement possible13. Le cas échéant et si les données disponibles le permettent, les taux réduits de TVA, les taux zéro ou les exemptions sont indiqués14. Ces dispositifs figurent parfois dans l’Inventaire des mesures de soutien pour les combustibles fossiles établi par l’OCDE, qui vient compléter la présente analyse.
Encadré 1.2. Inventaire des mesures de soutien aux combustibles fossiles établi par l’OCDE
Dans son Inventaire des mesures de soutien aux combustibles fossiles (OCDE, 2021[25]), l’OCDE répertorie, preuves à l’appui, les mesures prises par les pouvoirs publics qui encouragent la production ou la consommation d'énergies fossiles au détriment des sources alternatives et présente des estimations à leur sujet. Son objectif premier est de faire toute la transparence sur les politiques susceptibles de conduire à une production et consommation d'énergies fossiles plus élevées qu’en l’absence d’intervention des pouvoirs publics. L’Inventaire est censé aider les responsables de l’élaboration des politiques à reconnaître les mesures de soutien susceptibles de créer des distorsions, ce qui doit être la première étape d'une réforme des subventions aux énergies fossiles (Elgouacem, 2020[35]). On n’y trouve aucune analyse des effets des mesures étudiées sur les prix et les volumes, ni de réponse à la question de savoir si ces mesures sont inefficaces, favorisent le gaspillage ou nuisent à l’environnement (OCDE, 2015[24]), conformément au principe selon lequel la collecte d'informations doit précéder l’analyse. Il s’agit en effet d’avoir une vue d’ensemble pour aider les pouvoirs publics à définir les mesures de réforme à engager. La toute dernière version de l’Inventaire contient quelque 1 300 mesures réparties dans 50 pays de l’OCDE et économies partenaires (OCDE, 2022[36]).
Si le soutien aux énergies fossiles prend de nombreuses formes, selon son incidence et le mécanisme de transfert employé (OCDE, 2015[24]), seuls les transferts budgétaires et les dépenses fiscales sont considérés dans l’Inventaire en raison de la disponibilité des données. Les sources principales de données sont les documents officiels des autorités (rapports et collectifs budgétaires, comptes publics et statistiques budgétaires). Globalement, les seules formes de soutien qui y sont traitées sont les transferts budgétaires et dépenses fiscales, quoique les estimations couvrent un champ plus ou moins étendu et soient de qualité variable. En général, on trouve des informations et des estimations sur les transferts budgétaires dans les rapports budgétaires ; ils sont revus à chaque cycle budgétaire et sont soumis à l’examen du législateur (Elgouacem, 2020[35]). Ils sont faciles à regrouper dans un inventaire des mesures de soutien.
À l’inverse, les estimations des dépenses fiscales communiquées dans les documents officiels sont de qualité variable, dans la mesure où elles tendent à faire l’objet d'une surveillance moins stricte que les programmes de dépenses directes (Elgouacem et Van Dender, 2019[37] ; OCDE, 2015[24] ; OCDE, 2021[25]). Certains pays fournissent des estimations détaillées des mesures de soutien en place par le biais des dépenses fiscales, tandis que d'autres communiquent peu sur la question1. Les dépenses fiscales sont par ailleurs difficiles à comparer entre les pays et dans le temps, et ce pour plusieurs raisons. La première est qu’elles sont estimées sur la base de dispositions fiscales particulières et d’un système fiscal de référence propre à chaque pays. Comme les références varient selon les pays et dans la durée, il est difficile d'interpréter correctement les facteurs explicatifs des écarts internationaux et temporels de dépenses fiscales. La deuxième raison tient aux divergences observées dans les méthodes comptables et budgétaires. Selon les pays, l’imposition plus faible d’un sous-ensemble de produits énergétiques - le plus souvent, à travers les droits d'accise - est assimilée à une réduction de l’obligation fiscale ou à une différenciation fiscale en faveur de produits ou d'activités économiques.
Les dépenses fiscales incluses dans l’Inventaire résultent pour la plupart de réduction des taux d’imposition, d’exonérations ou d'abattements au titre de taxes sur la valeur ajoutée (TVA) ou de droits d'accise. En général, elles concernent : i) des groupes de consommateurs particuliers ; ii) des types de combustibles/carburants particuliers ; iii) des usages spécifiques (OCDE, 2015[24]). Par exemple, les résidents des régions jugées économiquement défavorisées peuvent bénéficier de taxes sur la consommation de combustibles plus faibles ou le gazole peut être moins taxé que l’essence dans le secteur des transports. Enfin, il est également possible d'appliquer des abattements fiscaux pour favoriser l’utilisation de carburants dans certaines activités, telles que l’aviation commerciale, l’agriculture, la pêche, la foresterie, le transport maritime et l’exploitation minière.
1. Cependant, les dépenses fiscales représentent la majorité des mesures considérées dans l’Inventaire (60 % du total en USD) et la quasi-totalité des formes de soutien recensées pour certains pays. L'Inventaire des différentes mesures publiques invite aussi à s'interroger sur l’importance actuelle des dispositifs de soutien ainsi que sur la possibilité d’atteindre les objectifs affichés par d'autres voies plus efficaces, plus équitables et plus respectueuses de l’environnement (OCDE, 2021[25]).
Source : OCDE (à paraître[22]).
Rattachement des taux effectifs d’imposition à la consommation d’énergie et aux émission de GES
Outre qu’elle en dresse un inventaire, la base de données relie les instruments de politique à la consommation énergétique et aux émissions de GES auxquels ils correspondent de façon à pouvoir établir des comparaisons entre les pays et dans la durée. La base de données relative à l’énergie est adaptée des Statistiques et bilans énergétiques mondiaux de l’AIE (AIE, 2020[38]), qui servent également à calculer les émissions de CO2 imputables à la consommation énergétique. Les émissions de GES hors CO2 dues à la consommation énergétique ont pour la première fois été prises en compte, à l’aide de données de Climate Watch (2020[39]). Ces émissions sont exprimées en équivalent CO2 sur la base des valeurs relatives au potentiel de réchauffement global à 100 ans qui figurent dans le quatrième Rapport d'évaluation du GIEC15. Les taux effectifs d'imposition disponibles pour 2018 et 2021 sont rattachés aux données de référence de 2018, ce qui facilite les comparaisons entre deux points dans le temps, puisque l’évolution des taux moyens n’est pas affectée par celle de la composition des consommations d’énergie et des émissions de GES16.
Il est commun que les instruments se superposent, ce dont il a été tenu compte. Dans des pays comme la Finlande et le Royaume-Uni, les taxes carbone frappent des émissions qui relèvent déjà d’un SEQE, ce qui majore le prix du carbone pratiqué. Ailleurs, par exemple en Allemagne et en France, les instruments de tarification intérieure du carbone ne visent généralement que les émissions non soumises au SEQE-UE17. Les instruments de tarification explicite du carbone venant souvent s'ajouter à des régimes d'accise préexistants, il arrive que leur mise en place s'accompagne d'une révision à la baisse de ces droits. Il est des cas où les bénéficiaires des subventions aux énergies fossiles - combustibles, carburants et consommateurs - sont également soumis aux droits d'accise sur les carburants (en Égypte, par exemple). La non-prise en compte de ces interactions, qui varient selon les pays, évoluent dans le temps et touchent souvent plusieurs niveaux d'administration (par exemple, l’UE et ses États membres, l’administration centrale et infranationales au Canada, au Mexique et aux États-Unis), fausserait le tableau des mesures et politiques engagées par les pays face au changement climatique.
Tableau 1.3. Définitions des secteurs
Note : les estimations de la consommation d’énergie primaire reposent sur le principe de territorialité et intègrent l’énergie vendue sur le territoire d'un pays mais potentiellement consommée ailleurs (par exemple, du fait du phénomène du tourisme à la pompe dans le cas des transports routiers).
Source : classification établie par les auteurs à partir des informations sur les flux énergétiques contenues dans la base de données de l’AIE sur les bilans énergétiques mondiaux (AIE, 2020[38]) et du volet « autres GES » de l’ensemble de données de Climate Watch (2020[39]).
Pour que les pays considérés dans la base de données puissent être comparés au regard d'éléments comparables, des définitions homogènes de secteur et de produit ont été appliquées à chacun d’eux. On trouvera dans le Tableau 1.3 une vue d’ensemble des six secteurs économiques pris en compte dans la base de données, ainsi que la définition des émissions de GES et de la base énergétique qui leur sont associées. Les émissions de GES et les usages énergétiques sont affectés au secteur qui consomme l’énergie primaire. Par exemple, la consommation d'énergie primaire associée à la production d'électricité est affectée au secteur de l’électricité, même si l’électricité est consommée par les ménages. En raison des limites liées aux données et par souci de comparabilité avec les versions antérieures de la base de données, les autres émissions de GES n’ont pas été affectées aux six secteurs économiques mais rassemblées au sein d'un septième dans l’ensemble de données sur la tarification des GES (voir chapitre 2). On trouvera dans le Tableau 1.4 des informations plus détaillées sur la manière dont les produits énergétiques sont regroupés à l’intérieur de la base de données et sur leur répartition dans les ensembles de données.
Tableau 1.4. Définitions des produits énergétiques
Note : classification établie par les auteurs. Les produits énergétiques s’entendent au sens de la définition employée dans les Statistiques et bilans énergétiques mondiaux de l’AIE (2020[38]).
Références
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[6] AIE (2021), World Energy Outlook 2021, https://www.iea.org/reports/world-energy-outlook-2021.
[38] AIE (2020), World Energy Statistics and Balances, https://www.iea.org/data-and-statistics/data-product/world-energy-balances.
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[21] Celani, A., L. Dressler et M. Wermelinger (2022), « Building an Investment Tax Incentives database: Methodology and initial findings for 36 developing countries », OECD Working Papers on International Investment, n° 2022/01, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/62e075a9-en.
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[16] Dressler, L., T. Hanappi et K. van Dender (2018), « Unintended technology-bias in corporate income taxation: The case of electricity generation in the low-carbon transition », Documents de travail de l’OCDE sur la fiscalité, n° 37, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9f4a34ff-en.
[35] Elgouacem, A. (2020), « Designing fossil fuel subsidy reforms in OECD and G20 countries: A robust sequential approach methodology », Documents de travail de l’OCDE sur l’environnement, n° 168, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/d888f461-en.
[37] Elgouacem, A. et K. Van Dender (2019), Fossil fuel support through tax expenditures: measurement and interpretation, document de l’OCDE pour la 30ème réunion conjointe des experts sur la fiscalité et l’environnement, non publié.
[29] Finch, A. et J. van den Bergh (2022), « Assessing the authenticity of national carbon prices: A comparison of 31 countries », Global Environmental Change, vol. Vol. 74, p. 10.1016/j.gloenvcha.2022.102525, https://doi.org/10.1016/j.gloenvcha.2022.102525.
[2] GIEC (2022), Climate Change 2022: Impacts, Adaptation and Vulnerability, https://www.ipcc.ch/assessment-report/ar6/.
[3] GIEC (2022), Climate Change 2022: Mitigation of Climate Change, https://www.ipcc.ch/assessment-report/ar6/.
[1] GIEC (2021), Climate Change 2021: The Physical Science Basis, https://www.ipcc.ch/assessment-report/ar6/.
[14] Hall, R. et D. Jorgenson (1969), « Tax Policy and Investment Behavior: Reply and Further Results », The American Economic Review, vol. vol. 59/n° 3, pp. pp. 388-401, https://www.jstor.org/stable/1808970?searchText=&searchUri=&ab_segments=&searchKey=&refreqid=fastly-default%3A29b32027644e1b59826ffc345615d473#metadata_info_tab_contents.
[13] Hall, R. et D. Jorgenson (1967), « Tax Policy and Investment Behavior », The American Economic Review, vol. vol. 57/vol. 3, pp. pp. 391-414, http://www.jstor.org/stable/1812110.
[31] Harju, J. et al. (2022), « The heterogeneous incidence of fuel carbon taxes: Evidence from station-level data », Journal of Environmental Economics and Management, vol. 112, p. 102607, https://doi.org/10.1016/j.jeem.2021.102607.
[5] Jeudy-Hugo, S., L. Lo Re et C. Falduto (2021), « Understanding countries’ net-zero emissions targets », OECD/IEA Climate Change Expert Group Papers, n° 2021/03, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/8d25a20c-en.
[33] Marion, J. et E. Muehlegger (2011), « Fuel tax incidence and supply conditions », Journal of Public Economics, vol. vol. 95/n° 9-10, pp. pp. 1202-1212, https://doi.org/10.1016/j.jpubeco.2011.04.003.
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[19] Metcalf, G. (2021), Supporting Low-Carbon Energy Through a New Generation of Tax Credits, The Fletcher School, Tufts University, https://sites.tufts.edu/cierp/files/2021/09/CPL_Policy_Brief_US_Tax-Credits.pdf.
[4] Net Zero Tracker (2021), Net Zero Tracker. Energy and Climate Intelligence Unit, Data-Driven EnviroLab, NewClimate Institute, Oxford Net Zero..
[36] OCDE (2022), « Inventaire OCDE des mesures de soutien pour les combustibles fossiles : Australie », Statistiques de l’OCDE sur l’environnement (base de données), https://doi.org/10.1787/0c6d6d8b-fr (consulté le 2 septembre 2022).
[26] OCDE (2021), Effective Carbon Rates 2021: Pricing Carbon Emissions Through Taxes and Emissions Trading, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/0e8e24f5-en.
[25] OCDE (2021), Inventaire des mesures de soutien pour les combustibles fossiles (base de données)..
[12] OCDE (2021), Scaling up Nature-based Solutions to Tackle Water-related Climate Risks: Insights from Mexico and the United Kingdom, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/736638c8-en.
[41] OCDE (2021), Statistiques des recettes publiques 2021 : l’impact initial du COVID-19 sur les recettes fiscales de l’OCDE, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/ed5596c6-fr.
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[23] OCDE (2021), Taxer la consommation d’énergie au service du développement durable : Opportunités de réforme de la fiscalité et des subventions énergétiques dans certaines économies émergentes et en développement, Éditions OCDE, Paris.
[10] OCDE (2021), The OECD Green Recovery Database: Examining the environmental implications of COVID-19 recovery policies, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/coronavirus/.
[27] OCDE (2020), Statistiques des recettes publiques 2020, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/c6381ca6-fr.
[11] OCDE (2020), Towards Sustainable Land Use: Aligning Biodiversity, Climate and Food Policies, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/3809b6a1-en.
[28] OCDE (2019), Taxing Energy Use 2019: Using Taxes for Climate Action, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/058ca239-en.
[24] OCDE (2015), Rapport accompagnant l’inventaire OCDE des mesures de soutien pour les combustibles fossiles, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264243583-fr.
[34] OCDE (2015), Tax Energy Use 2015: OECD and Selected Partner Economies, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264232334-en.
[22] OCDE (à paraître), Net Effective Carbon Rates.
[18] SPD, Bündnis 90/Die Grünen et FDP (2021), Mehr Fortschritt Wagen: Bündnis für Freiheit, Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit (Accord de coalition entre les partis au pouvoir allemands), https://www.bundesregierung.de/resource/blob/974430/1990812/04221173eef9a6720059cc353d759a2b/2021-12-10-koav2021-data.pdf?download=1.
Notes
← 1. Entre autres instruments fondés sur les prix, les droits d’accise sur les combustibles et carburants et un sous-ensemble de dispositifs d’aide aux énergies fossiles reposent eux aussi sur une base proportionnelle aux émissions de CO2, en conséquence de quoi ils sont pris en compte dans l’indicateur Prix nets effectifs du carbone. En revanche, comme leur montant n’est pas lié à un prix du carbone, ils n’aboutissent pas à une tarification uniforme du carbone, dans la mesure où tous les produits énergétiques n’ont pas la même teneur en carbone. En outre, ils ne s’appliquent habituellement qu’à certains types de produits énergétiques (par exemple, l’essence et le gazole routiers).
← 2. Outre les émissions de CO2, l’ensemble de données concerne les émissions de méthane (CH4), d’oxyde nitreux (N2O) et de gaz fluorés, qui incluent les hydrofluorocarbones (HFC), les hydrocarbures perfluorés (PFC) et l’hexafluorure de soufre (SF6).
← 3. L’Inventaire des mesures de soutien pour les combustibles fossiles englobe les économies de l’OCDE et du G20 ainsi que les pays partenaires d'Europe orientale. Pour tous les autres pays considérés dans le présent rapport, le Secrétariat de l’OCDE a recueilli des données originales sur les transferts budgétaires et les mesures connexes.
← 4. Le présent rapport a été établi à partir de données et d'informations datant d'avant la guerre que les offensives russes menées en février 2022 sur les territoires de l’Ukraine sous contrôle gouvernemental ont déclenchée.
← 5. Dans le présent rapport, c’est l’acronyme CATF (et non « utilisation des terres, changement d'affectation des terres et foresterie », UTCATF) qui est employé pour souligner que les données considérées proviennent de l’ensemble de données issus du CAIT (Climate Watch, 2020[39]), qui ne reprend pas les inventaires officiels des pays communiqués à la CCNUCC.
← 6. Taux d’imposition applicables au 1er avril 2021 (pour 2021) et au 1er juillet 2018 (pour 2018). Compte tenu de leur caractère volatile, les prix des permis correspondent à la moyenne des prix des enchères du SEQE (ou, le cas échéant, au comptant) enregistrés en 2021 et 2018, respectivement. Les valeurs des subventions aux énergies fossiles et à l'électricité indiquées pour 2021 et 2018 ont été estimées à partir des données annuelles disponibles pour 2020 et 2018 respectivement.
← 7. Dans un premier temps, le Secrétariat convertit tous les taux d'imposition en taux d'imposition effectif de l’énergie par gigajoule (GJ) sur la base du contenu énergétique du produit considéré et en appliquant les facteurs de conversion de l’AIE (ou, à défaut, ceux fournis par les délégations auprès de la SCEFE, principalement eu égard au gaz naturel, ou issus d’une recherche documentaire). Cela permet de regrouper les taux d'imposition, tous produits énergétiques et consommateurs confondus (comme exposé dans le chapitre 3). Les montants des droits d’accise sur les combustibles et carburants et des taxes carbone appliquées à ces mêmes produits sont ensuite convertis en taux par tonne de CO2 (chapitre 2) à l’aide des facteurs de conversion officiels définis par le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat.
← 8. En pareil cas, par exemple dans celui de certaines taxes sur les gaz fluorés, des taux en équivalent CO2 sont calculés à l’aide des meilleures informations disponibles.
← 9. En l’absence de données sur les taux de change moyens des pays de l’OCDE pour la période considérée, on définit des valeurs sur la base des Statistiques financières internationales du FMI. En l’absence de données sur l’inflation, on utilise les données relatives aux prix à la consommation figurant dans la base de données de la Banque mondiale intitulée « Indicateurs du développement dans le monde ». Dans le cas de l’Argentine, le déflateur du PIB a servi de variable de substitution à l’inflation. Les autres valeurs manquantes pour 2021 ont été remplacées par les valeurs de 2020.
← 10. Il est possible d’obtenir des estimations ascendantes du produit fiscal lié aux usages énergétiques en multipliant les taux d'imposition effectifs en vigueur par la base énergétique. Les estimations ascendantes ne correspondent pas nécessairement aux montants réels des recettes et des dépenses réelles, notamment en raison des différences entre l’année de référence et la date du calcul du taux. Les données sur les usages énergétiques étant disponibles une fois par an, il n’est pas possible de reconstituer, dans son intégralité, l’évolution des taux d'imposition sur toute une année entière.
← 11. Les données relatives aux dépenses des données n’en demeurent pas moins très utiles pour recenser et décrire les différentes subventions et, ainsi, reconstituer ce que les pays eux-mêmes qualifient de traitement préférentiel sous la forme de dérogations à la norme fiscale nationale et de surcroît potentiel de recettes dû à la réforme (OCDE, 2021[25]).
← 12. La situation est différente dans le cas des systèmes d'échange de quotas d'émission (et des taxes carbone assises sur les émissions) dans lesquels ce sont généralement les entités réglementées qui doivent remettre les droits (également appelés quotas) d’émission de GES de leurs installations.
← 13. Par ailleurs, comme les émissions et usages énergétiques y sont comptabilisés sous l’angle territorial, il n’est pas possible d'ajouter de manière directe, dans l’ensemble de données, des informations en lien avec un prélèvement fondé sur le principe de destination tel que la TVA (par exemple, dans le cas des secteurs d’exportation).
← 14. Les tarifs douaniers sont exclus mais, à l'instar de la TVA et des taxes sur le chiffre d’affaires, ils peuvent influer sur le prix relatif des produits énergétiques dès lors qu’ils ne s'appliquent pas de manière générale à d'autres biens.
← 15. oVoir http://cait.wri.org/docs/CAIT2.0_CountryGHG_Methods.pdf pour de plus amples informations sur les sources de données et les méthodes employées.
← 16. Comme, au moment de la collecte des données, les données disponibles les plus récentes sur les consommations d'énergie, les émissions et le périmètre des SEQE se rapportaient à l’année 2018, ce sont celles qui ont été utilisées pour 2021, année de référence. Début 2020, la pandémie de COVID-19 a fait chuter la consommation d'énergie et les émissions de GES. Cependant, dès le mois de décembre, le niveau des émissions mondiales était supérieur de 2 % à celui enregistré un an plus tôt (AIE, 2021[40]).
← 17. Les estimations relatives aux émissions concernées par les SEQE reposent sur les Taux effectifs sur le carbone 2021 établis par l’OCDE (2021[26]), corrigés de l’évolution récente des parts d'émissions couvertes.