L’objet de ce chapitre est de donner un aperçu des types de taxes et subventions énergétiques en place dans les 71 pays étudiés et de fournir une estimation de leur effet net sur les finances publiques. Y sont ensuite comparés les valeurs du taux effectif net de l’énergie (TEE net) des différents usages énergétiques, qu'ils concernent les énergies fossiles ou les sources non émettrices de CO2, telles que l'hydraulique, l'éolienne et la solaire. Le TEE net correspond à la somme des droits d’accise sur les combustibles et carburants, ainsi que sur l’électricité, des taxes carbone et des prix des permis négociables d’émissions de CO2 liées à la consommation d’énergie, après déduction des subventions aux énergies fossiles et à l’électricité qui abaissent les prix énergétiques hors taxes. En l'occurrence, il est notamment utilisé pour vérifier si les énergies fossiles sont effectivement davantage taxées que les autres sources d’énergies ainsi qu'à comparer les taux effectifs d'imposition du diesel et de l’essence.
Tarification des émissions de gaz à effet de serre
1. Fiscalité et subvention de la consommation d’énergie
Abstract
Les taxes et les subventions énergétiques sont très répandues et ne concernent pas que les énergies fossiles
La quasi-totalité des pays examinés dans ce rapport prélèvent des taxes énergétiques (à savoir, des droits d’accise sur les combustibles et carburants ou sur la consommation d’électricité). Ces taxes engendrent des recettes publiques et augmentent les prix de l’énergie, réduisant ainsi la consommation d’énergie et les effets secondaires négatifs y afférents. Néanmoins, elles sont souvent mal alignées sur les coûts environnementaux de la consommation d’énergie.
Les droits d’accise sur les combustibles et carburants sont les taxes énergétiques les plus courantes, mais parfois la consommation d’électricité est aussi taxée. Les droits d’accise sur les combustibles et carburants, même lorsqu’ils ne sont pas explicitement liés à un prix du carbone, s’apparentent à des taxes carbone, étant donné que le montant à payer augmente proportionnellement à la consommation d’énergies fossiles. Toutefois, ils ne s’appliquent habituellement qu’à certains types de produits énergétiques (par exemple, l’essence à usage routier ou certains combustibles de chauffage). En outre, les produits énergétiques n'étant pas systématiquement taxés en fonction de leur contenu carbone, les taux d'imposition ne donnent pas un prix du carbone représentatif de l'ensemble de l’économie (voir aussi le chapitre 2).
Les droits d'accise sur l’électricité s'appliquent, non pas aux sources d’énergies utilisées pour la produire, mais à certaines formes de consommation d’électricité, raison pour laquelle ils sont parfois nommés « taxe d’aval ». Les taxes sur l’électricité sont souvent indiquées par kWh de consommation d’électricité (chapitre 1) et ne sont généralement pas différenciées en fonction des sources de production de l’électricité. Il n'est donc pas rare qu'elles renchérissent l’électricité, y compris celle produite à partir de sources propres. C'est la raison pour laquelle elles ne sont pas prises en compte dans le taux effectif du carbone dont il est question au chapitre 2 (OCDE, 2019[1]).
Plusieurs pays qui taxent la consommation d’énergie en subventionnent également certaines formes, ce qui pèse sur les finances publiques et encourage des usages énergétiques souvent préjudiciables à l’environnement. En effet, sur le marché intérieur, les subventions aux énergies fossiles, telles que définies au chapitre 1, rendent le prix hors taxes inférieur aux coûts d’approvisionnement et donc, favorisent leur consommation. C’est le cas, par exemple, de plusieurs combustibles liquides en Colombie et en Équateur, des combustibles de chauffage utilisés par les ménages en Grèce et en Hongrie, et du GPL au Maroc. Certains pays versent également des subventions à l'électricité qui abaissent les prix de l’électricité hors taxes (par exemple, Argentine, Burkina Faso et République dominicaine).
Les autorités pourraient recourir à des outils plus adaptés que les subventions ou l’allègement de la fiscalité énergétique pour atteindre les objectifs importants de l’action publique qui consistent à garantir l’accès à l’énergie et son coût abordable (OCDE, 2021[2]). Les subventions aux énergies fossiles et à l’électricité, de même que les baisses de taxes énergétiques ont en effet tendance à bénéficier davantage aux consommateurs les plus aisés, en particulier en valeurs absolues, et « sont généralement préjudiciables aux dimensions économique, sociale et environnementale du développement durable » (Rentschler et Bazilian, 2016[3]). La réduction du soutien aux énergies fossiles pourrait permettre de flécher les fonds publics ainsi dégagés vers des usages à plus forte valeur ajoutée, par exemple en apportant un soutien ciblé aux ménages modestes, de sorte qu’une telle réforme ne soit pas qu’une aide à court terme, mais s’intègre dans la stratégie nationale de long terme de développement durable (Rentschler et Bazilian, 2017[4]).
L’expérience de l’Égypte en matière de réforme des subventions offre un exemple récent de réussite à cet égard. Toutefois, comme expliqué au chapitre 2, les autorités d'un grand nombre de pays membres et non membres de l’OCDE ont adopté de nouvelles formes de soutien aux énergies fossiles en réaction à la récente flambée des prix de l’énergie (Van Dender et al., 2022[5]). Même dans les pays où ces formes de soutien ont été présentées comme temporaires, il pourrait s’avérer difficile de revenir en arrière après que les prix se seront stabilisés.
Toutes les formes de subvention et de réduction fiscale ne nuisent pas d'une manière égale à l'environnement et à la santé publique. Ainsi, les subventions au GPL mises en place dans un certain nombre d’économies en développement et émergentes (par exemple, Argentine, Côte d’Ivoire, Équateur, Inde, Indonésie, Kenya, Malaisie, Maroc, Panama, République dominicaine) peuvent contribuer à éviter l’utilisation de combustibles plus polluants comme le bois de feu classique, vendu sur le marché informel1.
Dans certains cas, les subventions à la consommation d’électricité pourraient s'accompagner, à court terme, d'une augmentation de la consommation d’énergies fossiles, mais également jouer un rôle important dans l’accélération de l’électrification. L’électrification constitue une solution de décarbonation intéressante pour les transports, l’industrie et le chauffage, pour autant que le secteur de l'électricité lui-même opère sa transition vers la neutralité GES. Toutefois, les subventions à l’électricité grèvent les budgets publics et peuvent décourager l’investissement privé dans le secteur au risque de ralentir sa transformation en un secteur propre et capable de répondre aux besoins nationaux en énergies décarbonées.
Plusieurs pays en développement entendent réduire leurs subventions à l'électricité (c'est déjà le cas de la République dominicaine depuis novembre 2021, le processus devant arriver à son terme en 2026) (Superintendencia de Electricidad, 2021[6]). D'autres, comme la Malaisie, se sont attachés à mieux orienter les subventions à l'électricité au profit des ménages les plus pauvres (Ministère des Finances, Malaisie, 2018[7]).
Lorsque l’élimination progressive des subventions n’est pas possible (notamment parce qu’un soutien plus ciblé se heurte à des obstacles administratifs), une solution pourrait être de subordonner les subventions à l’électricité à des critères environnementaux (par exemple, à la mise en œuvre de recommandations issues d’un audit énergétique ou à l’investissement d’une partie de la subvention dans des projets de réduction des émissions).
Quel est l’effet net de la fiscalité et des subventions énergétiques sur les finances publiques ?
La part relative des taxes et des subventions liées à la consommation d’énergie varie d’un pays à l’autre, de même que l’effet net sur les finances publiques. Le Graphique 3.1 montre qu’en 2021, dans 61 des 71 pays examinés, les recettes fiscales étaient supérieures aux coût des subventions qui entraient dans le champ d’étude du rapport. Cela signifie que la contribution globale de ces taxes et subventions énergétiques aux finances publiques et à la mobilisation des ressources intérieures est positive. Les recettes fiscales ont été estimées à partir de l’ensemble de données relatives au taux effectif de l'énergie (TEE) net, qui relie les droits d'accise sur les carburants et l’électricité, les taxes carbone, les prix des permis d’émission négociables, ainsi que les subventions aux énergies fossiles et à l’électricité, aux composantes correspondantes de la consommation intérieure d'énergie (chapitre 1).
Après déduction des subventions aux énergies fossiles et à l’électricité, les taxes énergétiques et le produit des ventes de quotas d’émission contribuent de façon relativement plus importante aux finances publiques dans les pays de l’OCDE que dans d’autres parties du monde. Dans les 71 pays étudiés, le produit net des taxes énergétiques est de l'ordre de 1,2 % du PIB en moyenne simple, Cette part est supérieure à 3 % en Afrique du Sud, en Estonie et Grèce. La moyenne de l’OCDE est de 1,7 %, contre 1,1 % pour les pays du G20 et 0,6 % pour les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire éligibles à l‘aide publique au développement.
Le coût des subventions à la consommation d’énergie est parfois supérieur au produit des taxes énergétiques. Dans ce cas, l’effet net des taxes et subventions énergétiques représente une charge pour les finances publiques. Ce cas de figure est plus fréquemment observé dans les pays producteurs de pétrole, comme l’Égypte, l’Équateur et le Nigéria. Néanmoins, comme expliqué plus en détail au chapitre 2, des réformes ont déjà permis, dans bien des cas ces dernières années, de réduire considérablement cette forme de subvention.
Il y a tout lieu de penser que l'ampleur et la composition des recettes issues des taxes énergétiques évolueront dans les années à venir, avec l'accélération de la transition vers une économie bas carbone. Pendant cette transition, certaines des bases d'imposition existantes devraient s’éroder au fil du temps. À cet égard, le secteur routier revêt une importance particulière, puisqu'il constitue une source importante de recettes tirées des droits d’accise sur les carburants (OCDE/FIT, 2019[8]). L’essor des véhicules électriques et le recours à d’autres solutions de mobilité devrait aussi progressivement réduire l'assiette de calcul des droits d’accise sur les carburants. Il apparaît donc nécessaire d’anticiper cette évolution et de concevoir en amont des politiques qui en tiennent compte (van Dender, 2019[9]).
Graphique 3.1. Estimations du produit net des taxes énergétiques, 2021
Note : le produit net des taxes énergétiques correspond à une estimation ascendante de la somme du produit des taxes diminué des subventions énergétiques et du produit de la mise aux enchères de permis d’émissions de CO2 liées à l’énergie (calculs effectués à partir des données de l'OCDE (2021[10])). Les estimations ascendantes ne correspondent pas nécessairement aux recettes et dépenses réelles, notamment en raison des différences entre l’année de référence et la date du calcul du taux. Les estimations des subventions se rapportent à 2020 et reposent sur les données relatives aux transferts budgétaires pertinents qui sont indiquées dans l’Inventaire des mesures de soutien aux énergies fossiles ou, pour les pays qui n’y figurent pas, sur des études originales (OCDE, à paraître[11]). Les estimations qui concernent les regroupements de pays sont exprimées en moyenne simple (non pondérée). « G20 » et « Bénéficiaires de l’APD » désignent respectivement les 18 pays du G20 et les pays bénéficiaires de l’APD examinés dans le présent rapport.
Les taux effectifs sur l’énergie varient selon les produits, mais ceux sur des combustibles fossiles sont généralement plus élevés
Le fait de taxer plus lourdement les formes les plus polluantes de consommation d’énergie, après déduction des subventions, peut réorienter la demande vers des sources d’énergies moins polluantes. Il a déjà été exposé au chapitre 2 qu’en règle générale, les tarifs effectifs du carbone (TEC) nets sont mal alignés sur les coûts climatiques de la consommation d’énergie fossile. Néanmoins, les incitations à la réduction de la consommation d’énergie fossile pâtissent aussi du régime fiscal des énergies fossiles comparativement au traitement accordé aux autres sources d’énergie dont la consommation n’entraîne pas de rejet de GES (et qui sont en conséquence hors du champ d’application des TEC). Par exemple, l'augmentation de la charge fiscale relative qui pèse sur les énergies fossiles renforce l'argument économique en faveur de l'électrification du parc de véhicules de transport de personnes, voire la décarbonation des procédés industriels (dans le secteur de l'acier, par exemple). L’évolution des prix relatifs, au bénéfice de sources d’énergies plus propres, peut aussi contribuer à aiguiller les ressources privées et publiques vers la mise au point de nouvelles technologies propres. Le passage aux sources moins polluantes, telles que l’hydroélectrique, l’éolien et le solaire dans le cas de la production d'électricité, s'accompagne également de retombées bénéfiques non négligeables, comme la réduction de la morbidité et de la mortalité imputables à la pollution atmosphérique locale (OCDE, 2019[1]).
Les TEE les plus élevés sont ceux qui s'appliquent aux carburants routiers. Le Graphique 3.2 montre que le TEE net moyen varie fortement d’un produit énergétique à l'autre. On observe l'écart le plus important entre les carburants fossiles principalement utilisés dans les transports routiers (essence et diesel) et les autres sources d’énergie, fossiles ou non. Là où le charbon est concerné, c’est en règle générale la conséquence d'une tarification explicite du carbone dans les secteurs de l’industrie et de l’électricité. En moyenne, il est tarifié à un niveau similaire à celui du gaz naturel. Cependant, le gaz naturel est plus souvent soumis à des droits d'accise, principalement au titre du chauffage des bâtiments. Dans les deux cas, charbon et gaz naturel, il ressort du TEE net moyen des 71 pays que les droit d'accise sur l’électricité neutralisent pour ainsi dire les subventions à l'électricité (Graphique 3.2). Les subventions aux énergies fossiles sont relativement élevées dans le cas du GPL (en Égypte, en Équateur, en Inde et au Maroc), mais en moyenne, le TEE net des pays examinés dans le présent rapport reste positif, principalement du fait des droits d'accise sur les carburants.
Graphique 3.2. Taux effectifs moyens de l’énergie, par catégorie de produit, 71 pays, 2021
Note : les estimations des subventions se rapportent à 2020, et les données sur la consommation d’énergie à 2018 (AIE, 2020[12]).
Pour nombre de sources de substitution non fossiles, l’effet net de la fiscalité et des subventions énergétiques est réel et principalement attribuable aux taxes sur l’électricité. Les taxes sur l’électricité dominent dans le TEE net associé aux renouvelables (hors biocombustibles) et à l’énergie nucléaire. Les subventions à l'électricité concernent aussi l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables, ce qui tire vers le bas le TEE net correspondant. Toutefois, en moyenne, le TEE net reste positif, sauf dans le cas de l’énergie géothermique (qui est une source importante de production d’électricité aux Philippines, où il existe des subventions à l'électricité). Il convient de rappeler que les mesures de soutien direct à la production d’électricité renouvelable, comme les tarifs d'achat, ne font pas partie des instruments examinés dans le présent rapport (chapitre 1).
Dans la plupart des pays, les énergies fossiles font l'objet d'un TEE net plus élevé que les autres sources d’énergie. Le Graphique 3.3 montre néanmoins que la différence entre le TEE net moyen des énergies fossiles et celui des autres sources d’énergie (à l’exception des biocombustibles), qu’on appelle « surtaxe sur les énergies fossiles », varie considérablement d’un pays à l’autre. La Suisse est le pays où le TEE net moyen des énergies fossiles et la « surtaxe sur les énergies fossiles » sont les plus élevés. Certains pays appliquent une prime sur les énergies fossiles. Dans les pays où les autres sources d’énergie sont comparativement plus fortement taxées, cela s’explique soit par les montants relativement élevés des taxes sur la consommation d’électricité (c'est le cas au Brésil), soit par les subventions aux énergies fossiles (Éthiopie), soit par une association des deux facteurs (Équateur). Les taux nets moyens et la surtaxe sur les énergies fossiles étant sensibles à la répartition de la consommation d’énergie, il convient de les interpréter avec prudence (voir aussi le chapitre 2). Les données sur le TEE net, ventilées par catégories de produit énergétique, sont disponibles sur OCDE.STAT.
Graphique 3.3. En moyenne, en 2021, les énergies fossiles sont de fait plus taxées que les autres sources d’énergies
Note : les pays sont classés de bas en haut par ordre croissant de TEE net moyen des énergies fossiles. Les valeurs indiquées désignent les surtaxes appliquées aux énergies fossiles, arrondies au centime d’euro le plus proche. Les estimations des subventions se rapportent à 2020.
La plupart des pays imposent moins le diesel que l’essence, sans que cela soit motivé par des considérations environnementales
Du point de vue environnemental, il est justifié que le diesel soit plus fortement taxé que l’essence. Du point de vue climatique, il y a lieu d'appliquer un taux effectif identique (par tonne par CO2) au diesel et à l’essence de sorte que le diesel soit effectivement davantage taxé au litre puisque chaque litre consommé produit plus de CO2 que l’essence. De même, le préjudice non climatique est plus important par litre de diesel que d’essence consommé, même si l'adoption de nouvelles règlementations et l'utilisation de technologies de contrôle des émissions pourraient réduire cet écart. Le préjudice non climatique inclut notamment des externalités environnementales telles que la pollution de l’air et la congestion (Harding, 2014[13]).
Toutefois, le TEE net moyen par litre est plus élevé pour le diesel routier que pour le carburant essence dans seulement 7 des 71 pays étudiés (Côte d’Ivoire, Égypte, États-Unis, Jamaïque, Malaisie, Mexique, Nigéria et Suisse)2. Au Bangladesh et au Royaume-Uni, le TEE net moyen par litre est le même dans les deux cas. Au Bangladesh, ces deux carburants ne sont ni taxés, ni subventionnés. L’avantage fiscal dont bénéficie le diesel dans de nombreux pays, appelé remise diesel, a peu évolué depuis 2018 (OCDE, 2019[1] ; OCDE, 2021[2]).
Graphique 3.4. Remise sur le diesel
Note : les pays sont classés de bas en haut par ordre croissant de TEE net moyen du diesel. Les valeurs indiquées désignent les surtaxes appliquées au diesel. Elles sont négatives dans les pays qui ont mise en place une prime au diesel et sont arrondies au centime d’euro le plus proche. L'Uruguay est marquée d’un astérisque car le diesel utilisé dans les transports routiers est soumis à la TVA (qui n’entre pas dans le champ d'application du présent rapport), mais pas à un droit d’accise, tandis que l’essence est soumise à un droit d'accise, mais pas à la TVA. Les estimations des subventions se rapportent à 2020.
Références
[12] AIE (2020), World Energy Statistics and Balances, https://www.iea.org/data-and-statistics/data-product/world-energy-statistics-and-balances.
[13] Harding, M. (2014), « The Diesel Differential: Differences in the Tax Treatment of Gasoline and Diesel for Road Use », Documents de travail de l’OCDE sur la fiscalité, n° 21, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/5jz14cd7hk6b-en.
[7] Ministère des Finances, Malaisie (2018), Budget 2019, https://www.mof.gov.my/portal/arkib/budget/2019/bs19.pdf.
[10] OCDE (2021), Effective Carbon Rates 2021: Pricing Carbon Emissions Through Taxes and Emissions Trading, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/0e8e24f5-en.
[2] OCDE (2021), Taxer la consommation d’énergie au service du développement durable, https://www.oecd.org/fr/fiscalite/politiques-fiscales/taxer-la-consommation-energie-au-service-du-developpement-durable.pdf.
[1] OCDE (2019), Taxing Energy Use 2019: Using Taxes for Climate Action, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/058ca239-en.
[11] OCDE (à paraître), Net Effective Carbon Rates.
[8] OCDE/FIT (2019), Tax Revenue Implications of Decarbonising Road Transport: Scenarios for Slovenia, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/87b39a2f-en.
[4] Rentschler, J. et M. Bazilian (2017), « Policy Monitor—Principles for Designing Effective Fossil Fuel Subsidy Reforms », Review of Environmental Economics and Policy, vol. vol. 11/n° 1, pp. pp. 138-155, https://doi.org/10.1093/reep/rew016.
[3] Rentschler, J. et M. Bazilian (2016), « Reforming fossil fuel subsidies: drivers, barriers and the state of progress », Climate Policy, vol. vol. 17/n° 7, pp. pp. 891-914, https://doi.org/10.1080/14693062.2016.1169393.
[6] Superintendencia de Electricidad (2021), Resolución SIE 087-2021-TF, https://sie.gob.do/wp-content/uploads/2021/09/SIE-087-2021-TF-Modif-Res-SIE-075-2021-TF.pdf.
[9] van Dender, K. (2019), « Taxing vehicles, fuels, and road use: Opportunities for improving transport tax practice », Documents de travail de l’OCDE sur la fiscalité, n° 44, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/e7f1d771-en.
[5] Van Dender, K. et al. (2022), Why governments should target support amidst high energy prices, OCDE, https://www.oecd.org/ukraine-hub/policy-responses/why-governments-should-target-support-amidst-high-energy-prices-40f44f78/.
[14] Zinecker, A. et al. (2018), Swap: Reforming support for butane gas to invest in solar in Morocco.
Notes
← 1. Toutefois, le remplacement de ces subventions par un soutien direct à des énergies plus propres, telle que l’énergie solaire, pourrait accélérer la transition énergétique (Zinecker et al., 2018[14]).
← 2. Pour l’Égypte et la Jamaïque, cet état de fait ne se vérifie qu’en moyenne. En Égypte, certains types d’essence ne sont pas soumis à un droit d'accise, ce qui porte le TEE net moyen de l’essence en dessous de celui du diesel. En revanche, lorsque des droits d'accise sur les carburants s’appliquent, leur montant est en général plus élevé pour l'essence que pour le diesel. En Jamaïque, la taxation est différenciée par type de carburant essence. L’un de ces types d’essence est moins taxé que le diesel, ce qui pèse dans le TEE net moyen. Au Nigéria, l’essence bénéficie de subventions et le diesel ne fait l’objet d’aucun système de tarification. En Malaisie, l’essence est davantage subventionnée que le diesel (et n'est soumise à aucune taxe énergétique ou carbone).