Pour faire rentrer le pays dans une nouvelle étape de son développement qui lui permette de rattraper les pays émergents et de conjuguer croissance et inclusivité, le Maroc aura besoin de maintenir un programme de réformes ambitieux, capable de soutenir la croissance, la stabilité et l’équité. La création d’emplois de qualité est au cœur des défis de développement du pays. Ce chapitre offre une vue d’ensemble du second volume de l’examen multidimensionnel du Maroc à partir des analyses et recommandations des chapitres thématiques suivants. Il rappelle d’abord les performances de développement et les principales transformations du pays depuis la fin des années 90. Il détaille ensuite les principaux messages et recommandations autour de quatre sujets clés pour le développement du pays : la compétitivité du secteur industriel, l’accroissement du niveau de formation, l’adéquation formation-emploi et la mise en cohérence des politiques publiques.
Examen multidimensionnel du Maroc (Volume 2)
Chapitre 1. Vers une nouvelle étape du développement du Maroc : Vue d’ensemble et recommandations
Abstract
Le Maroc ambitionne de rejoindre les pays dits émergents et de réussir un développement dynamique et équitable. Cette vision est exprimée au plus haut niveau de l’État, comme en témoigne le discours du Roi à l’occasion du 61e anniversaire de la révolution du Roi et du peuple du 20 août 2014 : « Gagner le pari de rattraper les pays émergents n’est pas impossible, quand bien même cette entreprise recèle de nombreuses difficultés et de multiples défis ». Plus que la seule croissance économique, l’ambition de développement du Maroc est celle d’une société émergente dont les forces vives participent et tirent profit du processus de développement. Ces objectifs de développement se retrouvent aussi dans le programme gouvernemental et sont également présents dans la « Nouvelle ambition » proposée par le rapport sur la richesse globale du Maroc d’une « émergence sociale » qui accompagnerait l’émergence économique (BAM/CESE, 2016).
Porté par cet objectif, le Maroc s’est engagé dans un programme de modernisation et de transformation profonde du pays depuis la fin des années 90. Le pays a mis en œuvre d’importantes réformes institutionnelles, notamment la réforme constitutionnelle de 2011, et la régionalisation avancée, mais aussi des réformes sociétales comme l’adoption du nouveau Code de la famille. Il a accéléré le rythme de l’investissement, notamment à travers des projets d’infrastructure d’envergure, et réorienté sa politique sectorielle vers le soutien de nouveaux secteurs prometteurs : les métiers mondiaux du Maroc (aéronautique, automobile, agroalimentaire, textile, électronique et offshoring). Sur le plan social, il a entrepris un effort considérable dans le domaine de l’éducation et s’est doté de politiques sociales plus ciblées et adaptées aux territoires.
L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) soutient le Maroc dans cette dynamique de réformes. L’examen multidimensionnel du Maroc offre un nouveau regard sur le développement marocain, à partir d’une approche multidimensionnelle du développement pour identifier les domaines d’action et les réformes clés capables de soutenir un développement fort, inclusif et durable. Il s’inscrit dans une collaboration active entre le Maroc et l’OCDE. Cette collaboration est construite autour de trois piliers : le renforcement de la croissance économique, l’amélioration des mécanismes de gouvernance, et l’inclusion sociale.
L’aubaine démographique et les transformations internationales présentent des opportunités remarquables, mais questionnent certains éléments de la politique de développement du pays. Le Maroc est entré aujourd’hui dans la phase finale de sa transition démographique. Le taux de fécondité a connu une baisse importante pour se situer à 2.2 enfants par femme en 2014, contre 7.2 en 1962 (HCP, 2017a). Il en résulte une part de la population en âge de travailler à son maximum historique et une population avec 1.94 personnes de 15 à 65 ans par dépendant âgé de moins de 15 ans ou de plus de 65 ans en 2014. La transition démographique offre une opportunité remarquable pour le développement du pays, s’il sait tirer profit de la richesse de son capital humain à ce moment crucial de son histoire économique et transformer l’aubaine démographique en impulsion durable de son développement. Les transformations de l’économie mondiale offrent aussi des opportunités liées à la nouvelle configuration des chaînes de valeur, mais ces mutations questionnent des éléments clés du modèle de développement du pays.
Pour bénéficier au mieux de ces opportunités et faire rentrer le pays dans une nouvelle étape de son développement, les réformes futures devraient viser le grand défi du Maroc que constitue aujourd’hui la création d’emplois de qualité. La croissance au Maroc est peu génératrice d’emploi. Alors que la population en âge de travailler croît de 230 000 personnes par an, l’économie marocaine a créé en moyenne 129 000 postes d’emploi par an depuis l’année 2000. De plus, 80 % des emplois sont informels, donc plus précaires et moins productifs que des emplois dans le secteur formel. L’aubaine démographique ne se matérialisera que si l’économie est en mesure d’activer le potentiel productif de cette génération. La création d’emplois de qualité, plus productifs, plus stables, et mieux rémunérés, est une condition nécessaire pour que la croissance économique se traduise en amélioration du niveau de vie et du bien-être des populations et pour que celles-ci participent et profitent pleinement du développement. Saisir les nouvelles opportunités de l’économie mondiale suppose par ailleurs qu’une partie croissante des nouveaux emplois créés le soient dans des secteurs de biens échangeables et de services modernes.
Trois axes de réformes sont essentiels pour la réussite : impulser la transformation structurelle, équiper la population des compétences nécessaires et augmenter l’efficacité de l’action de l’État. Réussir son développement demande de réorienter certains éléments de réforme pour accélérer et rendre plus durable la croissance et pour rendre le processus de développement plus inclusif. Il s’agit de s’appuyer sur les bases des grands chantiers entrepris depuis le début du siècle pour bâtir une nouvelle dynamique de développement qui valorise le capital humain pour en faire le moteur d’une croissance plus inclusive. Après un diagnostic des performances du Maroc (OCDE, 2017a), l’examen multidimensionnel a identifié trois contraintes considérées comme ayant un fort impact sur le développement du pays si elles étaient levées : 1) le renforcement de la compétitivité des entreprises industrielles pour donner une nouvelle impulsion à la transformation structurelle, pérenniser la croissance et ouvrir de nouvelles perspectives pour les Marocains ; 2) le relèvement du niveau de formation de la population, l’adéquation entre l’offre de formation et la demande d’emploi ; et 3) le renforcement de la cohérence des politiques publiques à travers les stratégies sectorielles pour augmenter la cohérence et l’efficacité de l’action de l’État.
Ce deuxième volume de l’Examen multidimensionnel du Maroc fournit des recommandations détaillées issues d’une analyse approfondie et d’un processus participatif mené avec les parties prenantes marocaines. Les recommandations sont formulées sur la base d’une analyse approfondie de chacune des contraintes et des expériences de pays comparables. Elles ont fait l’objet d’un processus participatif avec les parties prenantes marocaines. Deux ateliers thématiques sur la formation des compétences et sur la compétitivité ont été organisés en juillet 2017. Ils ont réuni des participants issus de départements ministériels et d’agences publiques, ainsi que du monde universitaire, de la société civile et du secteur privé. Au cours des ateliers, les participants ont validé, rejeté ou reformulé les propositions de recommandations élaborées pour ce volume et ont pu en proposer de complémentaires. La thématique de la cohérence des politiques publiques a été traitée de manière transversale lors de ces deux ateliers. Le reste de ce chapitre présente les principales conclusions et recommandations de politiques contenues dans les chapitres suivants. Il présente d’abord l’articulation des contraintes examinées dans ce volume, puis les points saillants portant respectivement sur l’amélioration de la compétitivité du Maroc (Chapitre 2), l’augmentation du niveau général de formation (Chapitre 3), l’articulation formation-emploi (Chapitre 4) et enfin la question de la cohérence des politiques publiques (Chapitre 5). Cette dernière est analysée de manière transversale pour chacun des deux thèmes principaux.
Le bilan du développement du Maroc face aux transformations de l’économie mondiale et aux mutations internes
Rejoindre les pays émergents et réussir un développement dynamique et équitable requiert un processus de transformation continue qui étaye la croissance et l’équité, et qui crée de l’emploi de qualité. La stabilité, la croissance et l’équité sont intimement liées. Une croissance économique durable et assise sur une base large contribue à l’amélioration des conditions de vie matérielles des populations, permet d’élargir l’accès aux services sociaux de base et offre des opportunités d’emploi et d’initiative aux citoyens. L’équité dans l’accès aux opportunités est un élément de justice sociale. De plus, elle renforce la contribution de la croissance à la cohésion et la stabilité sociales. Au sens large, la stabilité est une composante de la paix sociale et d’un environnement dans lequel les populations peuvent développer leur potentiel. Plus spécifiquement, la stabilité économique est une condition de l’investissement, dont elle détermine en partie les rendements futurs. Par ailleurs, l’instabilité économique, par exemple sous forme d’inflation, a tendance à affecter les plus démunis de manière disproportionnée, pénalisant ainsi l’équité.
La gestion du développement pratiquée par le Maroc dans la poursuite de ces objectifs, s’est caractérisée par quatre éléments :
Un État moteur du développement, comme en témoigne la part importante de l’investissement public (environ 18 % en 2017), réalisé surtout à travers les entreprises et établissement publics (EEP). Il se traduit aussi par le soutien à des secteurs clés à travers des politiques sectorielles volontaristes, en particulier dans le domaine industriel.
Le choix affirmé de l’ouverture commerciale, en réponse à la taille du marché national, marqué par la signature de plus de 50 accords de libre-échange, pour atteindre un taux d’ouverture élevé (81 % en 2014, supérieur à ceux de la Turquie [60 %] ou du Chili [66 %]).
La recherche de la stabilité, qui s’est traduite historiquement par un fort soutien à la demande intérieure, avec notamment des subventions aux prix pour certains produits de base et pétroliers depuis 1941, et de nombreuses dépenses fiscales en faveur de secteurs générateurs d’investissement et d’emploi.
Une politique d’attraction d’investissements directs étrangers (IDE), soutenue par la Charte d’investissement et par un taux de change fixe servant d’ancrage aux investisseurs et au marché européen. Grâce au renforcement des infrastructures de commerce, la stabilité économique et politique et l’accès aux marchés, l’attraction d’IDE joue un rôle majeur dans le financement de l’économie et la création d’emploi.
Fort de ces orientations de politiques, le Maroc a connu une croissance économique stable, mais qui doit s’accélérer pour être dans une trajectoire de convergence. La croissance économique a été relativement soutenue, à un rythme de 4.7 % en moyenne entre 2000 et 2007, puis a légèrement ralenti après la crise économique internationale. La croissance économique, très volatile dans les années 90 en raison du poids du secteur agricole dans l’économie marocaine, s’est stabilisée dans les années 20001 . Pour atteindre le produit intérieur brut (PIB) par habitant moyen des pays OCDE en 2050, le Maroc devrait maintenir une croissance supérieure à 7 % par an2 . Une telle performance nécessite la recherche de nouvelles sources de croissance durable.
La productivité du travail est en hausse, mais pour atteindre l’émergence, le Maroc a besoin de sources durables de croissance. La croissance est essentiellement portée par un taux d’investissement élevé, au-delà de 30 % du PIB depuis 2007 et estimé à 33 % du PIB en 2016 (HCP, 2017b). Ce fort taux d’investissement a permis une augmentation de la productivité du travail. La productivité du travail a en effet eu une croissance réelle de 3.3 % par an entre 2007 et 2014 sur l’ensemble de l’économie. En revanche, le faible taux d’emploi limite la contribution du capital humain à la croissance, et la contribution de la productivité totale des facteurs s’est très fortement réduite devenant quasiment nulle entre 2007 et 2014. Il est nécessaire dorénavant d’augmenter la contribution du facteur travail et de rechercher des sources d’efficience, en particulier à travers une transformation structurelle qui puisse mener à une meilleure allocation des facteurs.
Graphique 1.1. La croissance économique du Maroc est volatile et son rythme modéré
Source : Données fournies par le Maroc.
La lenteur de la transformation structurelle limite la hausse de la productivité. La croissance a été portée surtout par l’accroissement de la productivité à l’intérieur des secteurs, avec une contribution importante de l’agriculture, dont la productivité a cru à un rythme élevé (7.9 %), et de l’industrie de transformation (3.2 %). La part du secteur manufacturier dans la valeur ajoutée a diminué depuis le milieu des années 80 et stagne depuis 2007 (18 % du PIB en 2016). L’ensemble du secteur secondaire représentait 30 % du total de la valeur ajoutée en 2015 (Graphique 1.3). Si les activités de services représentent 57 % de la valeur ajoutée totale, le dynamisme de ce secteur dans son ensemble reste modéré. Les services financiers, les technologies de l’information et de la communication, l’immobilier et les services aux entreprises, en revanche, se développent rapidement. Si l’évolution de la productivité agricole contribue à resserrer les écarts intersectoriels de productivité, la faible mobilité des facteurs, liée aux rigidités de l’économie, limite les gains en productivité à l’échelle de l’économie (Abbad, 2017).
Graphique 1.2. Valeur ajoutée par secteur au Maroc
Source : Auteurs, à partir de données fournies par le Maroc.
Graphique 1.3. Le secteur manufacturier marocain stagne depuis le milieu des années 90
Source : Banque mondiale (2016), Indicateurs du développement dans le monde (base de données), http://data.banquemondiale.org.
La compétitivité des entreprises marocaines révèle un tissu productif à deux vitesses avec des écarts de compétitivité par rapport au reste du monde. La performance au niveau sectoriel montre des écarts de croissance substantiels. L’analyse de la productivité au niveau des entreprises industrielles confirme le constat d’un tissu productif à deux vitesses. Seul un petit nombre d’entreprises marocaines dans quelques branches d’activité ont des niveaux de productivité proches de la frontière mondiale de productivité. Environ 30 % des entreprises marocaines dans la machinerie, 7.8 % dans l’hôtellerie et la restauration et 2.6 % dans le textile atteignent le niveau de productivité des firmes les plus performantes de leur secteur. Dans certains secteurs, tels que la production des métaux, aucune entreprise n’est proche du niveau de la frontière de productivité (Chapitre 2).
Les secteurs porteurs de l’économie ont une croissance pauvre en génération d’emploi. L’élasticité emploi-croissance est relativement faible au Maroc, elle se situait à 0.3 au début des années 2000 et est inférieure à 0.2 pour la période 2007-14. En effet, l’accroissement de la productivité dans le secteur agricole s’est faite quasiment à emploi constant (Graphique 1.4). Il en est de même pour le développement de l’industrie de transformation au cours de la période 2007-14, ce qui reflète sans doute la performance à deux vitesses de l’industrie, les nouveaux secteurs porteurs n’ayant pas encore réussi à compenser les difficultés de certains secteurs industriels. Alors que la répartition de l’emploi reflète une transformation structurelle en marche, avec notamment une baisse de la part de l’emploi agricole de plus de six points de pourcentage dans l’emploi total, la composition de la valeur ajoutée est restée largement inchangée. Une partie de cet emploi a basculé vers des services à haute productivité (le secteur banque, assurance, immobilier et services aux entreprises a vu sa part d’emploi augmenter de 1.3 %), mais la majeure partie s’est retrouvée dans le bâtiment et les travaux publics (BTP) et le commerce, dont les productivités moyennes sont proches de celle de l’agriculture.
Graphique 1.4. L’élasticité emploi-croissance est relativement faible dans les secteurs porteurs au Maroc
Source : Auteurs, à partir de données fournies par le Maroc.
Les petites et moyennes entreprises (PME) rencontrent des difficultés à se développer. Les petites entreprises, qui constituent 95 % du tissu productif marocain, peinent à croître et à intégrer les chaînes de valeur mondiales (OCDE, 2017a). Le tissu productif reste très polarisé entre les PME à caractère familial et les grandes entreprises compétitives laissant apparaître un chaînon manquant au sein des entreprises de taille intermédiaire de 20 à 50 salariés. Elles ne représentent que 44 % des entreprises de plus de 20 employés contre 55 % en moyenne dans les pays émergents (HCP, 2016). Si les taux de survie des PME sont relativement élevés (62 % sont encore présentes cinq ans après leur création), elles ne parviennent pas à se développer suffisamment en taille. Ainsi 88 % des PME, comptant moins de cinq employés à la date de création, n’en ont pas plus de dix cinq ans plus tard (Banque mondiale, 2007).
Sur le plan social les progrès réalisés en matière de scolarisation et de réduction de la pauvreté sont remarquables mais les performances quantitatives et qualitatives de l’éducation restent en-deçà de celles attendues pour le niveau de prospérité des Marocains. Depuis le début des années 2000, le revenu national par habitant a régulièrement progressé et les dépenses de consommation des ménages sont en hausse. Le taux de pauvreté a fortement chuté, passant de 21 % en 1985 à 4 % en 2014 et l’extrême pauvreté telle que mesurée pour les Objectifs de développement du millénaire (ODM) (à 1 USD [dollar américain] par jour en parité de pouvoir d’achat [PPA]) a été éradiquée. Par ailleurs, la scolarisation a été quasiment universalisée dans le primaire, rattrapant un retard conséquent par rapport aux années 90, où le budget de l’éducation nationale n’atteignait pas 5 % du PIB et le nombre d’années de scolarité plafonnait à 3.5. Néanmoins, la scolarisation reste faible au-delà du primaire malgré une nette progression : les taux nets de scolarisation sont passés de 27 % à 58 % au collège entre 2000 et 2016. Au regard des tests internationaux, la qualité de l’enseignement est préoccupante et pourrait expliquer en partie les forts taux d’abandon.
L’emploi est devenu un objectif majeur à prioriser. Le Maroc a aujourd’hui un taux d’emploi parmi les plus bas au monde (42 % en 2016), proche de celui des autres pays de la région, et qui est en baisse régulière depuis plus de 10 ans. Il s’explique en grande partie par la très faible participation des femmes dans le marché du travail (24 %). Il reflète aussi la difficulté des jeunes, des femmes et des diplômés universitaires à s’insérer adéquatement dans le marché du travail. Le chômage est passé en dessous de 10 % pour atteindre 9.5 % en 2016 (HCP, 2017c), mais il atteint 41 % pour les jeunes urbains, 22 % pour les femmes urbaines et 25 % pour les diplômés du supérieur. Il ne s’agit pas là d’une simple friction du marché mais d’une véritable pénurie d’emploi : 74 % des femmes et 61 % des hommes au chômage le sont en effet depuis plus d’un an. La transition démographique implique une augmentation nette de la population en âge de travailler de 230 000 personnes par an sur les cinq prochaines années. Or l’économie marocaine a créé en moyenne 129 000 postes par an depuis les années 2000.
L’ampleur du secteur informel est un frein à l’amélioration de la qualité de l’emploi. En effet, l’emploi de qualité est particulièrement rare, comme en atteste le fait que près de 80 % des actifs exercent un emploi informel. Si les trois quarts des 1.2 million de chômeurs sont à la recherche d’un emploi salarié, la création nette d’emplois salariés a à peine dépassé 100 000 postes par an entre 2000 et 2014. L’emploi salarié a progressé, passant de 38 % en 2000 à 46 % en 2015, mais le salariat ne garantit pas un emploi de qualité, 63 % des salariés n’ayant pas de contrat de travail (HCP/Banque mondiale, 2017). L’ampleur du secteur informel est également un frein au développement du secteur privé et appelle des réponses appropriées des politiques publiques. Une application plus rigoureuse d’une législation du travail adaptée et une simplification des procédures liées à la création d’entreprises, entre autres, peuvent jouer un rôle important pour soutenir la création d’emplois formels.
L’équité et l’inclusion de l’ensemble de la population dans la dynamique de développement demeurent des défis clés pour le Maroc. Les inégalités économiques restent relativement élevées et n’ont pas connu d’évolution majeure. L’indice de Gini a légèrement baissé (de 0.41 à 0.39) entre 2011 et 2014 après s’être maintenu autour de 0.40 depuis le début des années 90. Néanmoins, d’importantes inégalités existent aussi dans les dimensions non monétaires (éducation, santé, emploi), en particulier entre territoires et entre hommes et femmes. La scolarisation secondaire est nettement plus faible en milieu rural, particulièrement chez les jeunes femmes (moins de 33 % des jeunes femmes vont au collège en milieu rural contre 75 % en milieu urbain). Les écarts sont aussi importants en termes de santé, avec un taux de mortalité maternelle 2.5 fois plus élevé en zone rurale et un écart qui se creuse. La pauvreté monétaire est un phénomène principalement rural. Les zones rurales concentrent en effet 80 % des pauvres. La pauvreté multidimensionnelle est aussi principalement rurale. D’après le HCP (HCP, 2017d), 85 % des personnes en situation de pauvreté multidimensionnelle sont en zones rurales. Ce sont les déficits d’éducation qui expliquent la majeure partie de la pauvreté multidimensionnelle.
Orienté vers un avenir performant, le Maroc est engagé dans d’importantes réformes. Sur le plan politique, la réforme de la Constitution de 2011 constitue un jalon majeur. La nouvelle Constitution établit un nouveau cadre pour la cohésion sociale, en reconnaissant la diversité des composantes culturelles du pays, en élargissant le spectre des droits constitutionnels et en créant de nouveaux espaces d’échange avec la société civile et les corps intermédiaires. La mise en place de la régionalisation avancée constitue une deuxième grande réforme en cours, avec la constitutionnalisation de la régionalisation en 2011, la mise en place de conseils régionaux élus en 2015 et les transferts de compétences et de ressources aux collectivités territoriales, en particulier en matière de développement économique local (OCDE, 2017b). En termes de gouvernance économique, le Maroc s’est engagé dans une dynamique de réformes des processus budgétaires, avec en particulier l’adoption de la réforme de la loi organique relative à la Loi des finances (LOLF) en 2015, dont la mise en œuvre progressive introduit de profonds changements dans le processus budgétaire, dont la gestion axée sur les résultats (GAR).
Les politiques de développement sectoriel évoluent pour soutenir de véritables écosystèmes productifs. Prenant le pas sur une politique de soutien à la demande, le Maroc mène aujourd’hui de nombreuses politiques sectorielles pour soutenir les agents productifs. Aux progrès de la productivité agricole favorisés par le Plan Maroc vert (PMV) s’ajoutent de nombreuses politiques sectorielles. Les politiques d’appui au développement industriel sont aujourd’hui, dans le cadre du Plan d’accélération industrielle (PAI), tournées vers le renforcement d’écosystèmes productifs avec l’ambition de créer 500 000 emplois industriels à l’horizon 2020 et de favoriser l’intégration des PME et de leaders industriels (Chapitre 2). Le développement des énergies renouvelables, avec la place importante de l’énergie solaire, constitue aussi une réforme prometteuse. Non seulement elle offre au Maroc une porte d’entrée dans un nouveau secteur industriel, mais elle pourra également contribuer à limiter un facteur de vulnérabilité extérieure en diminuant à terme la dépendance énergétique du pays.
La réforme du système de subventions aux produits pétroliers et la mise en place de mesures plus ciblées supposent une mutation majeure de la politique sociale. Le lancement de l’initiative nationale pour le développement humain (INDH) en 2005 a marqué un tournant dans la mise en place de ces politiques sociales plus ciblées. Plus tard, les subventions sur les produits pétroliers liquides, devenues trop onéreuses, ont été supprimées en 2013-15 ce qui a permis de renverser la tendance du déficit budgétaire et de libérer des marges budgétaires. Si la réforme de la compensation a une portée macroéconomique, elle peut également être considérée comme une transition dans la nature des politiques sociales. Enfin, le Régime d’assistance médicale (Ramed), mis en place en 2012 et qui assure la couverture médicale de 10.4 millions de Marocains économiquement démunis, est une autre composante majeure de cette transition.
Les réformes engagées vont dans la bonne direction, mais doivent faire face à un contexte mondial dynamique et en mutation. Le « basculement de la richesse » vers les pays émergents a reconfiguré le marché mondial. Le Maroc y a répondu en diversifiant ses partenaires commerciaux et entame aujourd’hui une politique de rapprochement avec l’Afrique. Le Maroc a fait de l’ouverture commerciale un élément clé, or la balance commerciale est structurellement déficitaire. En effet, les exportations marocaines sont diversifiées mais elles présentent relativement peu d’avantages comparatifs pour s’imposer dans le contexte international. De plus, les importations sont marquées par les produits énergétiques et alimentaires. Le ralentissement du commerce international, combiné avec l’essor des technologies de l’information et de la communication (TIC), de l’automatisation et de la numérisation des processus pourrait conduire aujourd’hui à une contraction des chaînes de valeur mondiales qui structurent le commerce international. Les pays dotés des meilleures capacités à incorporer la technologie seront mieux placés pour s’intégrer dans cette nouvelle configuration (OCDE, 2016a).
Pour réussir le double défi d’une croissance durable et d’une trajectoire de développement inclusive, le Maroc doit miser sur le développement de la compétitivité de ses entreprises industrielles de façon à asseoir la croissance et la création d’emplois de qualité. Une croissance durable, à l’assise large, permet la création d’emplois pour le plus grand nombre, ce qui augmente l’inclusivité de la croissance et alimente la mobilité sociale, laquelle contribue, à son tour, à la stabilité, condition de l’investissement. Le Maroc réussit son entrée dans de nouveaux marchés, comme en témoignent l’augmentation du nombre de produits exportés (de 1.5 % en moyenne annuelle entre 2000 et 2016, passant de 2 580 produits à 3 272 produits), la croissante sophistication du panier d’exportation et la réussite de secteurs comme l’automobile, devenu premier secteur exportateur. Le développement d’industries compétitives à l’international permettrait l’émergence de nouveaux secteurs avec un fort potentiel de croissance, à l’instar des succès des métiers mondiaux. La politique sectorielle devrait donc veiller en particulier au développement de nouveaux secteurs où le potentiel de développement est allié à une croissance de l’emploi, ainsi qu’à une meilleure intégration des secteurs porteurs avec le tissu productif marocain, constitué en grande partie de petites entreprises.
Il est nécessaire d’agir sur le système de développement des compétences pour augmenter le stock de connaissances mais aussi pour améliorer l’utilisation du capital humain existant. En effet, non seulement le Maroc a encore un retard à rattraper en termes de niveau d’éducation de sa population, mais il dispose d’un stock important de compétences inutilisées, que ce soit chez les diplômés chômeurs ou les inactifs, en particulier les femmes. Un socle de compétences plus pertinent permettra aux travailleurs marocains d’accéder à des emplois de meilleure qualité, dans lesquels ils pourront réaliser pleinement leur potentiel productif. Cela suppose la poursuite des efforts en matière de qualité de l’éducation et de la formation, et ce, à tous les niveaux.
Des améliorations de la gouvernance sont nécessaires pour rendre l’action de l’État plus efficace et plus cohérente. La mise en œuvre coordonnée de réformes relevant de différents agences et départements ministériels présente un certain nombre de défis. La mise en cohérence des politiques permet d’accroître l’efficacité de l’action publique et d’harmoniser les différentes politiques. Elle nécessite des priorités clairement définies et des mécanismes de coordination, suivi et évaluation solides. Les travaux de l’OCDE sur l’interface productivité-croissance (OCDE, 2016b) rendent compte de la nécessité d’agir dans des domaines multiples pour faire face à ce double défi (formation, adéquation formation-emploi, politique de soutien aux entreprises, territorialisation). Ils signalent de même l’importance de la cohérence des politiques à travers ces domaines. La modernisation et le développement durable du Maroc nécessitent aussi l’engagement d’une administration publique performante, professionnelle, intègre, ouverte, responsable et capable de répondre avec efficacité aux attentes des citoyens et des entrepreneurs.
Pour renforcer sa compétitivité, le Maroc devrait soutenir l’innovation, renforcer la logistique et le transport intérieur, et tirer davantage profit de la dynamique de normalisation
Pour apporter des éléments de réponse sur comment renforcer la compétitivité de l’économie marocaine, quatre secteurs d’activité ont été sélectionnés. Si les stratégies sectorielles ont permis de développer rapidement certains secteurs, leur intégration dans le tissu économique marocain et leur capacité à porter l’ensemble de l’économie reste limitée. L’analyse de quatre secteurs d’activités a permis d’identifier les contraintes rencontrées pour leur développement. Deux secteurs sont liés aux métiers mondiaux qui ont réussi (l’automobile et le secteur électrique/électronique), un secteur est lié à un métier mondial qui a de plus faibles performances (l’agro-alimentaire, dont la croissance moyenne des exportations fait partie des plus faibles des métiers mondiaux sur la période 2013-16 [BAD, 2017]), et un secteur est transversal à de très nombreuses activités (l’emballage/conditionnement).
Ces secteurs sont confrontés à de multiples contraintes, qui les affectent à des degrés divers, et minent la compétitivité de l’économie marocaine. Pour tous les secteurs, la faible productivité de la main-d’œuvre et le coût de la main-d’œuvre qualifiée constituent une problématique majeure. De même, les faibles soutiens à l’innovation, le peu d’intégration logistique, l’imposition de normes de qualité, l’accès et le coût du foncier, et la fiscalité (surtout en matière de recouvrement de la taxe sur la valeur ajoutée [TVA], et de fiscalité de l’investissement) apparaissent comme des contraintes importantes. Par ailleurs, malgré le développement progressif des procédures en ligne, les délais de l’administration (pour l’obtention de papiers, d’autorisation, de validation de documents, etc.) continuent de représenter un obstacle à de nombreuses entreprises. Les secteurs de l’agro-alimentaire et de l’emballage sont confrontés à la fragmentation du marché local et au morcellement de certaines filières. Par ailleurs, certaines entreprises sont confrontées à des difficultés en matière de licenciement (notamment du fait des coûts), d’accès aux financements, de règlement des différends par le système judiciaire, de délais de paiements qui affectent significativement leurs trésoreries, ou encore au coût élevé de l’énergie.
Parmi toutes ces contraintes, le rapport en analyse quatre. La priorité a porté sur des contraintes ayant un lien fort avec la compétitivité hors-prix, laissant ainsi de côté des éléments tels que l’impact du taux de change, la fiscalité, les rentes, le coût des facteurs travail (coût de la main-d’œuvre) et capital (accès aux financements), le coût de l’énergie, etc. Les contraintes retenues sont de nature transversale (leur levée peut bénéficier à de nombreux pans de l’économie marocaine, soutenir l’émergence d’un tissu local d’entreprises compétitives venant en soutien aux grands groupes internationaux et contribuer à l’attraction d’IDE), et nécessitant des réformes structurelles de moyen-long terme.
Soutenir l’innovation dans le cas du Maroc permettra d’accroître sa compétitivité, ses exportations et l’investissement. Ceci est indispensable pour assurer que les firmes et secteurs les plus performants puissent rester proches de la frontière technologique, mais aussi accroître la productivité et la compétitivité des firmes et secteurs plus en retrait. Le soutien à l’innovation apparaît d’autant plus important que des sources de compétitivité-prix traditionnelles, comme les coûts salariaux, se réduisent.
Le Maroc doit relever de nombreux défis pour assurer une politique d’innovation bénéficiant à un large éventail d’entreprises. Les résultats de la Stratégie Maroc innovation, avec ses nombreux programmes de financement, sont en deçà des objectifs fixés. Le secteur privé n’est pas incité à contribuer à l’innovation en raison du peu de financement extérieur, d’un important recours à l’autofinancement et du faible poids du capital-risque. Les incitations apparaissent insuffisantes et sont essentiellement des soutiens directs (primes, subventions) ou des incitations fiscales orientées sur les dépenses en innovation. Enfin, la culture de l’innovation n’est pas assez présente au sein des entreprises marocaines, et n’est souvent pas valorisée par les anciennes générations d’entrepreneurs qui sous-estiment ses impacts sur le développement de leurs activités. Ce changement de vision sur l’innovation est d’autant plus compliqué que le Maroc ne bénéficie pas de main-d’œuvre qualifiée en nombre suffisant (chercheurs, ingénieurs, techniciens).
Renforcer la logistique est capital pour développer l’économie marocaine et la compétitivité des entreprises. La logistique influence les performances du Maroc à l’export. Le Maroc a saisi l’enjeu de son importance en érigeant la logistique comme secteur prioritaire avec la mise en œuvre d’une stratégie sectorielle. Ainsi, les plateformes logistiques intégrées se sont développées, et la logistique pour l’export-import s’est modernisée. Malgré cela, le transport et la logistique intérieurs présentent encore des insuffisances, pénalisant l’accès au marché pour les acteurs nationaux. Pour les produits pétroliers, la distribution des centres de stockage vers les stations-services subit des surcoûts en raison de livraisons fractionnées. Les produits agricoles connaissent des défaillances dans le stockage et la chaîne du froid. Enfin, le réseau de distribution des produits alimentaires reste caractérisé par des points de ventes hors grande distribution.
Des obstacles entravent le développement de la logistique et du transport intérieurs. Le pilotage de la politique est pénalisé en raison d’une insuffisance de données sur le secteur. La qualité de l’offre de service est insuffisante, n’incitant pas les entreprises marocaines à externaliser les services logistiques. Ceci peut s’expliquer par la baisse de la qualité de l’offre entraînée par la politique de libéralisation du secteur du transport routier et la structure du secteur du transport routier intérieur, marquée par une forte informalité. Or cette situation est d’autant plus problématique que le transport routier constitue le principal mode de distribution des marchandises au Maroc. Par ailleurs, les acteurs manquent de capacités et ne sont pas assez bien organisés. Par exemple, le recours aux TIC est faible, ce qui réduit les capacités et la rapidité de réponse à la demande. Les acteurs ont également une faible connaissance, et par conséquent maîtrise, de leurs coûts. Enfin, le parc automobile est atomisé et vétuste. Cette structure du marché est inefficace : les camions – des véhicules de petit et moyen tonnage sur longue distance majoritairement – opèrent peu de jours par an et sont souvent surchargés.
Tirer davantage profit des efforts d’harmonisation des normes facilitera l’accès au marché grâce à une offre exportable de meilleure qualité. La poursuite du travail d’alignement des normes marocaines sur le référentiel international peut permettre de tirer profit des nombreux accords commerciaux déjà existants. Toutefois, la normalisation entraîne une hausse des coûts pour les entreprises, ce qui engendre une possible perte d’opportunités sur le marché national. Un équilibre doit alors s’instaurer entre ouverture aux marchés internationaux et taille de la demande nationale. Ainsi, la dynamique de normalisation peut affecter les débouchés si les pertes sur le marché national ne sont pas compensées par des gains sur les marchés à l’export. Au Maroc, cette démarche de normalisation s’inscrit dans un mouvement plus général de diversification des marchés d’exportation, notamment envers les marchés émergents et les pays africains. Le défi réside alors dans la capacité des entreprises marocaines à mieux répondre aux exigences de la demande exportable et à satisfaire aux exigences internationales en matière de normes et de standards de qualité.
Dans ce contexte, quatre grands défis sont particulièrement marqués. Tout d’abord, bien que la capacité de production de normes s’améliore, leur adoption par les entreprises reste faible et la proportion d’entreprises manufacturières ayant une certification de qualité reconnue à l’échelle internationale est inférieure à d’autres pays. Ensuite, le système d’accréditation se développe progressivement, mais les capacités d’accréditation restent en deçà des besoins avec un nombre limité de laboratoires et d’organismes d’inspection et de certification accrédités. Par ailleurs, les procédures d’évaluation de conformité à l’import et à l’export sont contraignantes. Enfin, le marquage, l’étiquetage et la traçabilité ne sont pas suffisamment développés.
Recommandations
Le Maroc doit assurer que sa politique d’innovation bénéficie à un large éventail d’entreprises
Renforcer la structuration institutionnelle de la politique d’innovation. Le Maroc devrait revoir ses objectifs en matière d’innovation : il s’agit de prioriser le soutien aux innovations en techniques de production des industries à moins forte technologie qui sont en accord avec les stratégies sectorielles en cours et les avantages comparatifs du Maroc, et d’avoir pour objectif secondaire de faire émerger de nouvelles industries de haute technologie (pharmaceutique, informatique, etc.). Pour y parvenir, le Maroc devrait mener une évaluation approfondie des performances et résultats des initiatives menées jusqu’à présent pour permettre de réajuster certains programmes ou mieux définir les prochains. Une telle évaluation permettrait de mettre en regard les objectifs des programmes avec les résultats atteints. Sur le plan institutionnel, le Maroc devrait mettre en place une structure autonome et la doter de moyens financiers et humains suffisants pour lui permettre de répondre aux demandes des porteurs de projets innovants de manière qualitative et rapide. Cela permettrait de mieux coordonner les actions des secteurs public et privé et faire le lien avec les différentes stratégies sectorielles. Enfin, s’inspirant des exemples internationaux, les efforts publics devraient être rationalisés, notamment par une limitation du nombre d’entités chargées de la politique d’innovation. Le Maroc pourrait également mettre en place une gouvernance public-privé pour superviser la mise en œuvre de la politique d’innovation, ce qui contribuerait à la création d’un véritable écosystème de l’innovation.
Accroître la contribution du secteur privé au financement de l’innovation. Le Maroc devrait envisager de mettre en place un cadre fiscal plus attractif et favorable au développement de la recherche, et de renforcer les incitations fiscales pour développer l’innovation en veillant à respecter les standards minimum du projet de base d’imposition et transfert de bénéfices (BEPS) de l’OCDE et du Groupe des vingt (G20). Pour cela, il s’agirait de réaliser une étude coût-bénéfice de la mise en place de mesures telles que les crédits d’impôt recherche, notamment dans le cadre plus large de la charge fiscale qui pèse sur l’investissement pour les entreprises opérant au Maroc, et en prenant en compte les objectifs de la stratégie d’innovation, l’environnement économique et le climat des investissements. De même, le Maroc devrait veiller à ce que les incitations fiscales ne créent pas de distorsions entre les entreprises marocaines et étrangères, et incitent au développement de l’innovation et de la recherche et développement (R&D) au Maroc. Par ailleurs, il s’agirait de favoriser le développement et l’utilisation de circuits de financement de l’innovation (fonds dédiés à l’innovation, capital-amorçage, etc.). Enfin, des liens plus forts entre universités et secteur privé seraient bénéfiques.
Favoriser l’esprit d’innovation dans les entreprises. Pour renforcer la culture et l’esprit d’innovation dans les entreprises, le Maroc doit communiquer davantage sur les exemples réussis autour d’initiatives novatrices et les mécanismes de promotion de l’innovation. Les capacités managériales et organisationnelles, au même titre que les compétences techniques, ont une importance de premier ordre. Ainsi, le Maroc devrait renforcer les programmes de formation en management de l’innovation pour les cadres des entreprises et développer la culture entrepreneuriale (soft skills). Sur le plan des ressources humaines, le Maroc doit impérativement accroître la qualité de l’éducation pour disposer d’une main-d’œuvre qualifiée qui aura les connaissances et compétences pour tirer le profit maximum de technologies existantes ou générer de nouvelles idées, et accroître le nombre de personnel hautement qualifié (chercheurs, ingénieurs, techniciens).
Faire émerger un secteur du transport intérieur structuré et de qualité permettra d’accroître la qualité de la logistique, et ainsi la compétitivité du secteur industriel
Accompagner le développement des infrastructures avec la modernisation du secteur de la logistique. La stratégie de développement de la logistique devrait être mieux articulée à la politique de transport pour renforcer la compétitivité de l’économie. Cela peut passer notamment par le renforcement de la coordination et la coopération entre les différentes parties prenantes.
Améliorer le pilotage de la politique logistique et de transport intérieur grâce à plus d’informations et de données. Pour ce faire, le Maroc devrait définir une série de statistiques nécessaires à la prise de décision et les collecter par l’Observatoire de la compétitivité logistique, en étroite collaboration avec les acteurs déjà présents.
Améliorer la qualité de l’offre de transport routier. Le Maroc devrait tout d’abord mener une étude détaillée sur l’impact de la libéralisation par rapport à ses objectifs initiaux. Afin de réduire l’informalité et faciliter l’émergence d’acteurs locaux solides, le Maroc devrait revoir les conditions d’entrée sur le marché formel pour les transporteurs de marchandises et, plus largement, mener un programme spécifique de formalisation du transport routier (avec des campagnes de renforcement des capacités, d’informations, etc.). Enfin, le Maroc doit aider les acteurs à mettre en place une meilleure organisation en améliorant la qualité et la couverture des TIC, et en favorisant leur utilisation par les entreprises. Le Maroc devrait également poursuivre les efforts de renforcement des capacités des entreprises à maîtriser leurs structures de coûts. Enfin, pour lutter contre la vétusté du parc automobile de transport de marchandises, le Maroc pourrait envisager la révision des critères de qualification au programme de renouvellement du parc, et le type d’incitations.
La dynamique d’adoption et de recours aux normes et au système d’accréditation peut permettre à l’offre marocaine de gagner en qualité et de s’exporter davantage sur les marchés internationaux
Favoriser l’adoption de normes par les entreprises. Le Maroc doit davantage accompagner les acteurs, surtout dans un contexte d’accélération de l’harmonisation avec les standards européens. En particulier, les autorités gagneraient à : i) élargir la couverture des programmes visant à réduire les coûts d’adoption des normes pour les PME ; ii) renforcer la stratégie de communication sur les enjeux des normes et standards pour le développement des entreprises et faciliter l’accès aux informations ; et iii) promouvoir les activités de l’Institut marocain de normalisation (Imanor). Enfin, il s’agirait d’assurer un meilleur suivi de l’évolution des normes et de faire reconnaître le Service marocain d’accréditation (Semac) à l’échelle internationale.
Soutenir davantage la démarche de normalisation. La réactivation du Conseil supérieur de normalisation, de la certification, de l’accréditation et de la promotion de la qualité serait une première étape dans ce sens. Par ailleurs, il s’agirait d’assurer le respect des normes dans les marchés publics et de renforcer la place de l’accréditation, notamment en ayant recours à l’accréditation dans le cadre de la réglementation et en sensibilisant les décideurs au rôle de l’accréditation comme garante de la compétence des organismes d’évaluation et de la conformité et de la qualité de leurs services.
Développer l’infrastructure de qualité en investissant dans les capacités à accréditer des laboratoires et les organismes d’inspection.
Améliorer les procédures d’évaluation de conformité à l’import et à l’export. Il s’agit plus particulièrement de dématérialiser les opérations de contrôle, d’évaluer les risques pour les produits dangereux et de faire des contrôles documentaires pour les autres produits, mais aussi de catégoriser les fournisseurs sérieux afin d’assouplir leurs procédures. Enfin, la bonne communication de l’administration aura un rôle important à jouer pour renforcer la transparence des procédures.
Mettre en avant le marquage, l’étiquetage et la traçabilité des produits. Le Maroc devrait renforcer la traçabilité pour permettre aux consommateurs marocains de bénéficier de gages de qualité sur les produits, et aux entreprises d’avoir recours aux matières premières locales. Par ailleurs, le Maroc devrait mettre en avant le marquage et l’étiquetage, développer les offres et facilités locales de certification/labellisation pour les PME qui souhaitent se lancer dans la normalisation, et promouvoir l’appellation d’origine pour les produits locaux et du terroir.
Agir sur les ressources financières et humaines, sur les intrants du système et sur le mode de gouvernance du système éducatif permettra au Maroc de relever le niveau de formation
Le niveau de formation doit être relevé pour permettre au Maroc de rattraper son retard par rapport à des pays de niveaux de développement similaires. Le niveau de formation se mesure à partir du nombre moyen d’années de scolarité, estimé actuellement à 4.3 années pour la population de plus de 25 ans (HCP, 2015b). La Tunisie et la Jordanie, par exemple, affichent un nombre moyen d’années de scolarité plus élevé, respectivement de 8 et 10 années d’études en moyenne (Cohen, Soto et Leker, 2014). Ce rattrapage permettrait à tous les Marocains arrivant sur le marché du travail d’acquérir les compétences de base et de poursuivre la généralisation de l’accès à l’enseignement secondaire collégial et qualifiant. Ces faibles performances en matière d’éducation agissent de manière négative sur le classement du Maroc en matière de développement humain, le pays se trouve en effet à la 123e position sur 188 pays, contre 111 pour l’Égypte, 97 pour la Tunisie, 86 pour la Jordanie, 83 pour l’Algérie et 76 pour le Liban. Parallèlement, les compétences acquises dans le cadre d’une augmentation générale de la formation doivent permettre une meilleure intégration sur le marché du travail, répondre aux besoins des entreprises et, in fine, soutenir le développement économique du pays.
Les ressources financières investies dans l’éducation sont aujourd’hui convenables, mais leur efficacité pour soutenir le niveau de formation reste limitée. Si la part du budget consacrée à l’éducation était modeste sur la période 1980-2000, l’adoption de la Charte nationale de l’éducation et de la formation (CNEF) a marqué un tournant dans la politique de l’éducation, se traduisant par une hausse des dépenses en éducation qui ont dépassé 5 % du PIB à partir des années 2000. En 2016, la part des dépenses publiques d’éducation dans le PIB s’établissait à 5.5 % (données recueillies auprès du ministère de l’Économie et des Finances, 2017). Cependant, malgré les résultats probants des programmes sociaux d’appui scolaire pour favoriser l’accès à l’éducation dans les zones rurales, notamment Tayssir et l’initiative royale Un million de cartables, l’efficacité des dépenses publiques pour améliorer l’espérance de vie scolaire et la performance des élèves reste faible. Ceci dit, les réformes éducatives ont des impacts à long terme et doivent être poursuivies de manière cohérente et dans la durée pour avoir des résultats visibles et pérennes sur la performance des élèves. De plus, malgré le montant des dépenses engagées dans le secteur de l’éducation, les dépenses par élève accusent un certain retard par rapport aux pays les moins développés de l’OCDE.
Les ressources financières du ministère de l’Éducation nationale (MEN) dédiées au paiement des ressources humaines sont élevées. En 2017, 77 % des dépenses d’éducation étaient consacrées au paiement des enseignants et des autres personnels. Le Maroc se caractérise par des écarts de salaire importants pour les enseignants en début et fin de carrière. Qu’ils soient exprimés en USD PPA ou en pourcentage du PIB par habitant, les salaires des enseignants apparaissent comme relativement élevés au Maroc, notamment ceux versés en fin de carrière, par rapport aux pays de l’OCDE (OCDE, 2016c).
La politique de ressources humaines présente certains dysfonctionnements pour relever le niveau général des élèves du Royaume. Les primes à la mobilité ne sont pas suffisamment incitatives pour encourager les enseignants à travailler en zones rurales. De plus, le mode d’organisation de la mobilité des enseignants ne contribue pas à une répartition optimale des enseignants en fonction des besoins du système éducatif. Enfin, si les ratios d’encadrement restent globalement satisfaisants (28 élèves par enseignant dans le secondaire collégial contre 24 dans la moyenne OCDE), ils affichent d’importantes disparités entre les zones de résidence : 49 % des salles de classes au secondaire collégial comptent plus de 40 élèves en 2016/17 (Cour des comptes, 2017). Par ailleurs, plus d’un tiers des enseignants, notamment dans le cycle du secondaire, n’assurent pas les charges horaires réglementaires (Cour des Comptes, 2017). La politique de planification des besoins en ressources humaines montre un certain désalignement avec le nombre d’élèves attendus, qui pourrait s’accentuer dans les prochaines années compte tenu du manque croissant de professeurs.
La qualification des enseignants est essentielle pour réussir la réforme du système éducatif. Engagée en 2007, la réforme du système de formation des enseignants est bien avancée, avec notamment la création des Centres régionaux des métiers d’éducation et de formation (CRMEF). La création de ces Centres a permis une montée en gamme dans l’accès à la profession d’enseignant, mais ces dispositions ne concernent pas les enseignants recrutés avant la réforme. En 2015, 67 % des enseignants marocains en quatrième du primaire (9-10 ans, équivalence grade 4) et 41 % des enseignants en seconde année du collège (13-14 ans ou grade 8) ne justifiaient pas d’un diplôme au-delà de l’enseignement secondaire qualifiant (TIMMS, 2015). De plus, le système de formation initiale présente encore certains dysfonctionnements, notamment le manque d’articulation entre les programmes pédagogiques des universités et ceux des CRMEF, ou la faible part consacrée aux stages pratiques. Enfin, la formation continue est encore insuffisamment développée, comme en témoigne la faible application du dispositif d’approche par compétences et son manque de maîtrise par les enseignants.
Le temps d’instruction obligatoire des élèves est élevé, mais il est diminué par l’absentéisme des enseignants et pourrait être mieux accordé aux besoins du marché du travail. Cumulant enseignement primaire et enseignement secondaire collégial, le temps d’instruction marocain s’élève à près de 10 000 heures d’enseignement, un nombre largement supérieur à celui des pays de comparaison de l’OCDE (Pologne, Turquie, Corée, Portugal, Espagne). Cependant, ce temps d’instruction est diminué par l’absentéisme des enseignants. Des travaux de recherche estiment que 7.5 % du temps d’instruction est perdu chaque année au Maroc à cause de l’absentéisme des enseignants de l’enseignement primaire (Commission internationale sur le financement des opportunités d’éducation dans le monde, 2016). De plus, si la durée des enseignements en langues est comparativement élevée au Maroc, les compétences acquises restent largement insuffisantes au regard du niveau requis en langues étrangères (français et anglais) dans l’enseignement supérieur et le monde professionnel.
L’articulation entre la gouvernance des services centraux déconcentrés et décentralisés du système éducatif pourrait gagner en efficacité. Malgré les processus de décentralisation et de régionalisation avancée constitutionalisés depuis 2011, la définition, la planification et la gestion du système éducatif restent encore très centralisées. Si la vision stratégique de la réforme 2015-30 élaborée par le Conseil supérieur de la formation, de l’éducation et de la recherche scientifique soutient une plus grande décentralisation dans la définition et la planification de la politique éducative, elle n’en définit pas concrètement les modalités. Le gouvernement a lancé plusieurs chantiers pour déconcentrer le système éducatif, notamment la création des 12 Académies régionales d’éducation et de formation (AREF) et des délégations provinciales. Cependant, la participation des collectivités locales dans la gestion opérationnelle des établissements scolaires reste encore modeste. De plus, le fonctionnement des différents échelons de gouvernance du système éducatif présente des défaillances : manque de capacités au niveau des AREF, défaillances du système d’information entre AREF, directions régionales et établissements scolaires, et manque de clarté dans la répartition des rôles à l’échelon territorial.
Enfin, les systèmes d’évaluation des administrations, des professeurs et des élèves ne sont pas suffisamment basés sur les compétences. Au niveau des élèves et des établissements, l’adoption prochaine par le Maroc du Programme for International Student Assessment (PISA) et de son propre système d’évaluation des acquis pourrait créer une dynamique de performance forte parmi les élèves et entre les établissements. À l’heure actuelle, le système d’évaluation des élèves présente des dysfonctionnements qui ne valorisent pas toujours le mérite des élèves. Au niveau des professionnels de l’enseignement, le système d’avancement, principalement piloté par les critères d’ancienneté, ne permet pas de promouvoir les enseignants en fonction de leurs performances et limite le rôle des inspecteurs pédagogiques. De plus, les directeurs d’établissements se cantonnent souvent à des fonctions administratives, ils n’ont qu’une faible marge de manœuvre dans la définition du programme pédagogique de l’école et dans la gestion du personnel de l’établissement.
Recommandations
Rendre plus productives les ressources financières investies dans le secteur de l’éducation
L’amélioration de l’accès à l’enseignement secondaire et le recul des déperditions scolaires sur ce cycle d’enseignement pourraient être au centre des nouvelles priorités nationales.
Optimiser la gestion des ressources humaines dans l’éducation permettrait de renforcer l’efficacité des dépenses investies dans l’éducation
Assurer une meilleure planification pluriannuelle des besoins en ressources humaines de manière à ce que les recrutements d’enseignants suivent l’évolution des cohortes d’élèves et veiller à ce que le décalage observé ces dernières années ne s’amplifie pas.
Réviser le cadre général d’incitations pour soutenir l’attractivité de la profession d’enseignant. La création d’un différentiel de salaires d’entrée entre les enseignants du secondaire collégial et ceux du primaire pourrait être envisagée, compte tenu de l’évolution à la baisse du nombre d’enseignants dans le secondaire collégial et de la dégradation plus rapide des ratios d’encadrement dans ce cycle d’enseignement. Le fait que les concours d’entrée soient différents pour les trois cycles d’enseignement facilite la mise en œuvre de cette recommandation.
Développer et mettre en place un système d’information intégré et cohérent pour évaluer les besoins en ressources humaines et s’assurer de leur bonne répartition sur le territoire national.
Veiller à une utilisation plus intensive du temps des enseignants afin que la charge horaire réglementaire soit respectée. Des mesures de contrôle pouvant sanctionner les possibilités d’avancement pourraient être mises en place pour atteindre cet objectif.
Réformer la politique d’affectation géographique en vigueur en mettant en place des primes de mobilité géographique, monétaires et non-monétaires, suffisamment incitatives pour répondre au manque de professeurs qualifiés dans les zones les plus reculées. Cela permettrait de favoriser les milieux ruraux, périurbains et des zones déficitaires, comme prévu par le Programme gouvernemental 2017-21. L’impact budgétaire de cette réforme devra être anticipé dans le budget général de l’État. Elle pourrait être envisagée à enveloppe budgétaire constante à travers une réforme de la rémunération du corps enseignant.
Accroître éventuellement le nombre moyen d’élèves par classe au lycée, tout en veillant à alléger le nombre d’élèves dans les classes de lycée surchargées (en zones urbaines).
Poursuivre les efforts en termes d’infrastructures et de programmes d’appui scolaire existants
Poursuivre les différents programmes mis en place pour soutenir l’accès à la scolarisation (Tayssir, Un million de cartables), notamment dans les zones rurales.
Réviser le système de ciblage des programmes d’appui social et s’assurer que le plan de financement de ces programmes permette d’assurer sans retard les prestations sociales aux familles bénéficiaires, comme prévu dans le Programme gouvernemental 2017-21.
Veiller à ce que les infrastructures scolaires nouvellement créées bénéficient des équipements de base et prestations complémentaires (restauration, transport scolaire et, éventuellement, hébergement) afin d’offrir un environnement d’enseignement de qualité aux élèves. Plus spécifiquement, s’assurer que les infrastructures scolaires soutiennent l’égalité des genres dans l’accès à l’éducation (avec par exemple, des latrines dans tous les établissements scolaires).
Renforcer le système de formation initiale et continue des enseignants en mettant l’accent sur la qualité des enseignants
Former suffisamment les enseignants aux nouvelles approches pédagogiques (par exemple, aux dispositifs d’approche par compétences). Veiller à ce que les recrutements récents de contractuels ne pénalisent le niveau de qualification des enseignants, et n’affectent la qualité de l’éducation.
Résoudre les défaillances du système de formation initiale des enseignants :
S’inspirer de la bonne réputation des systèmes de formation initiale de certains pays de l’OCDE.
Améliorer l’articulation pédagogique entre la qualification pédagogique dispensée dans les CRMEF et les licences universitaires préparatoires aux CRMEF.
Accroître la période de formation effective et pratique au sein des CRMEF.
Rendre plus sélectif l’accès au CRMEF pour s’assurer de la qualité des recrutements et revaloriser la profession d’enseignant.
Dans la continuité du projet gouvernemental de 2017, développer des modules de formation spécifiques pour les cadres pédagogiques (adoption d’une stratégie nationale pour la formation des cadres pédagogiques).
Renforcer le système de formation continue pour les enseignants. Les expériences menées dans d’autres pays peuvent servir d’exemple à adapter au cas marocain. Des incitations à la formation continue pourraient être mises en place et avoir des conséquences sur les opportunités d’avancement et de mobilité des enseignants.
Envisager le développement d’un référentiel compétences/métiers pour les professionnels de l’enseignement.
Adapter les temps d’instruction des élèves aux besoins du marché du travail
Privilégier l’acquisition des compétences de base au niveau de l’enseignement fondamental (lecture, écriture, calcul) afin de s’assurer que tous les élèves les maîtrisent à la fin du premier cycle du primaire :
Renforcer les enseignements en langues étrangères (français et anglais) dans les cycles fondamentaux pour permettre à tous les élèves de s’orienter vers la filière d’enseignement supérieur de leur choix.
Privilégier les enseignements scientifiques sur des programmes pédagogiques clairs et bien définis.
Développer l’apprentissage des compétences comportementales (esprit d’initiative, communication, esprit d’entreprise).
Mettre en place une véritable stratégie de soutien scolaire en faveur des élèves en difficulté afin de diminuer nettement les taux de redoublements et d’abandon.
S’inspirer de certaines expériences internationales pour mettre en place des systèmes d’assistance de vie scolaire pour les enfants à besoins spécifiques.
Soutenir la gouvernance multi-niveaux de la gestion du système éducatif
La gouvernance du système éducatif gagnerait à aller vers plus de décentralisation. Le rôle des collectivités locales pourrait être renforcé pour donner plus de souplesse dans la gestion du système éducatif.
Les établissements scolaires pourraient bénéficier d’une plus grande autonomie, notamment au travers du développement des projets d’établissements. Dans cette perspective, il serait utile de conduire une étude pour évaluer le rôle des conseils de gestion de l’établissement, mais aussi de réaffirmer l’importance du chef d’établissement et lui donner un véritable rôle de supervision, tant sur le personnel enseignant que sur le projet pédagogique de l’établissement scolaire.
Développer des systèmes d’évaluation des professionnels de l’enseignement et des élèves centrés sur les compétences
Au niveau des élèves :
Fournir aux professionnels de l’enseignement un cadre de référence précis leur permettant de connaître les compétences à évaluer pour chaque année de chaque cycle d’enseignement et la façon dont ces compétences peuvent être évaluées.
Mettre en place un système d’évaluation des élèves institutionnalisé, transparent et partagé avec les élèves et les parents d’élèves. Ce système d’évaluation devrait être basé sur des indicateurs de performances.
Systématiser l’évaluation des apprentissages au niveau national au cours de la troisième et de la dernière année du primaire pour s’assurer de l’apprentissage des compétences de base et réduire le décrochage scolaire.
Inciter les professionnels de l’enseignement à mener des campagnes d’information pour sensibiliser les parents aux enjeux de l’éducation. Cette recommandation s’inscrit dans la lignée du projet intégré n° 15 du ministère de l’Éducation nationale (MEN).
Au niveau des professionnels de l’enseignement :
Moderniser le mode de recrutement des directeurs d’écoles (accès à ces postes sur d’autres critères que l’ancienneté).
Mettre en place un véritable système d’évaluation des enseignants basé sur des critères de performance. Ce système d’évaluation devrait être standardisé, régulier et appliqué de manière systématique à tous les professionnels de l’enseignement, sans pour autant nuire aux initiatives innovantes portées par les professionnels de l’enseignement. Il devrait inclure le développement de performances des enseignants et la valorisation de leurs parcours professionnels, par exemple, avec le suivi de modules de formation continue.
Réformer le système d’avancement des enseignants, aujourd’hui principalement piloté par les critères d’ancienneté, pour permettre un avancement davantage basé sur la performance et les compétences que sur l’ancienneté. Le rôle des inspecteurs pédagogiques pourrait être renforcé pour permettre un meilleur suivi de la performance et de l’évaluation des enseignants. Le dispositif de formation des inspecteurs pédagogiques devra alors être repensé. Ces recommandations pourraient être prises en considération dans le cadre du projet d’élaboration du nouveau statut du personnel des AREF.
Résoudre l’inadéquation entre l’offre de formation et la demande d’emploi permettra de dynamiser le marché de l’emploi au Maroc
L’inadéquation entre le stock de compétences et la demande d’emploi est forte au Maroc. Le stock de capital humain disponible dans l’économie marocaine est faible. En 2014, 70 % de la population marocaine justifie d’un niveau d’études inférieur ou égal à l’enseignement primaire (HCP, 2015a et 2015b). Malgré cette faiblesse, le stock de compétences disponibles est sous-utilisé, comme en témoignent les faibles taux d’activité et les niveaux de chômage élevés. Depuis le début des années 2000, le taux d’activité ne cesse de baisser pour s’établir en moyenne à 46 % pour les hommes et à 23 % pour les femmes (HCP, 2017e), alors que les niveaux de chômage augmentent avec le niveau d’études. De plus, le stock de compétences disponibles ne répond pas suffisamment à la demande du marché du travail. En 2013, 32 % des entreprises interrogées estimaient que l’inadéquation de la main-d’œuvre était une contrainte majeure à la conduite de leurs opérations (Banque mondiale, 2013). Cette forte inadéquation pénalise le dynamisme de l’économie et limite son potentiel de croissance.
L’offre de formation universitaire ne répond pas suffisamment aux besoins du marché du travail. Les effectifs étudiants se répartissent entre formations à accès libre (environ 70 % des effectifs) et à accès régulé (environ 30 % des effectifs). Alors que ces dernières affichent de forts taux d’insertion professionnelle (environ 90 %), les filières à accès libre enregistrent des taux de décrochage élevés et ne permettent pas une bonne intégration sur le marché de travail. Les taux de chômage des diplômés universitaires sont en effet supérieurs à 25 % et s’expliquent en partie par le faible nombre de créations d’emplois pour les filières universitaires correspondantes. Au sein des filières à accès libre, les licences professionnelles représentent une exception notable, mais leur développement reste encore limité.
Au-delà de l’offre de formation, le mode de financement de l’enseignement supérieur n’est pas adapté à la progression des effectifs. Les efforts entrepris ces dernières années pour développer la scolarisation dans le primaire et le secondaire ont conduit à une progression rapide des effectifs universitaires (+10 % par an en moyenne), qui n’a pas été suivie au niveau du recrutement des enseignants. Entre 2010 et 2016, le nombre d’étudiants a progressé de 88 %, alors que celui des professeurs n’a crû que de 26 %. De plus, les dépenses publiques universitaires par étudiant et par an sont relativement élevées au Maroc, à 3 500 USD PPA en moyenne, soit 13 000 MAD (dirhams marocains). En effet, la gratuité des études universitaires et la générosité des programmes de bourses pèsent sur le budget de l’enseignement supérieur. De plus, les redoublements, les programmes de reconversion vers la formation professionnelle et ceux de requalification des diplômés-chômeurs représentent également une charge financière importante.
L’offre de formation technique et professionnelle ne reflète pas non plus suffisamment les demandes de l’économie marocaine. Le Maroc s’est doté au cours des dernières années d’un dispositif de formation professionnelle fort, encadré par la Stratégie nationale pour la formation professionnelle (SNFP) pour la période 2016–21. L’offre de formation technique et professionnelle, principalement dispensée par l’Office de la formation professionnelle et de la promotion du travail (OFPPT), bénéficie de taux d’affluence élevés et paraît efficace pour répondre aux besoins des plus grands secteurs de l’économie (industrie métallurgique par exemple). Cependant, malgré des effectifs en forte augmentation, les capacités d’accueil de l’OFFPT restent insuffisantes au regard des besoins, et plus basses que celles des pays de niveaux de développement similaires. De plus, le dispositif n’est pas toujours adapté aux besoins des entreprises marocaines, notamment celles engagées dans les petits secteurs de l’économie (petites activités de commerce ou de service, par exemple). Les taux de chômage restent élevés (autour de 20 % en fonction des niveaux de diplômes obtenus) et les niveaux de perception des entreprises sur l’inadéquation de la main-d’œuvre au Maroc sont en dégradation continue depuis 2004 (Banque mondiale, 2013). La faiblesse des offres de formation en milieu professionnel (un tiers des formations proposées), le manque de valorisation de la formation professionnelle auprès des jeunes, l’absence de mécanismes d’orientation professionnelle et le manque de suivi-évaluation dans ce domaine contribuent à entretenir le décalage entre l’offre de formation et les besoins du marché du travail. Ce décalage peut obliger les autorités marocaines à créer des programmes incitatifs pour réorienter des diplômés-chômeurs vers des programmes de formation professionnelle.
La qualité des programmes pédagogiques ne répond pas toujours aux exigences du marché du travail. Outre des compétences professionnelles immédiates, les élèves ont besoin de compétences plus générales pour soutenir leur avancement professionnel. Ainsi, les mathématiques, la lecture et l’écriture sont indispensables sur le marché du travail, mais les lacunes dans ces compétences de base existent sur le marché de l’emploi. De plus, l’apprentissage des savoirs comportementaux et autres compétences managériales n’est pas toujours bien développé au Maroc, ni dans les programmes pédagogiques universitaires, ni dans ceux de la formation professionnelle, ni même dans les programmes actifs du marché du travail. De plus, la question de la langue d’enseignement continue de faire débat, alors que la maîtrise du français est souvent nécessaire pour les métiers auxquels les jeunes sont formés.
L’apprentissage tout au long de la vie n’est pas suffisamment développé pour remédier aux dysfonctionnements de la formation initiale. Même si le dispositif institutionnel est en place, moins de 10 % des salariés ont bénéficié d’une formation continue en 2014-15. Le manque d’information auprès des salariés et la complexité des procédures administratives pour les entreprises contribuent à expliquer le faible recours à la formation continue. Ces dysfonctionnements expliquent en partie que les sommes collectées par la taxe de la formation professionnelle (TFP) financent principalement la formation professionnelle initiale plutôt que la formation continue. Outre la formation pour les salariés, l’Agence nationale de promotion de l’emploi et des compétences (Anapec) a développé des mécanismes de formation pour améliorer l’employabilité des chômeurs, mais ces mécanismes pourraient être renforcés.
L’absence de dispositif cohérent, capable d’anticiper les besoins du marché du travail, accentue l’inadéquation formation-emploi. Le Maroc ne dispose pas d’un système d’information suffisamment global et cohérent pour connaître les besoins du marché du travail. Les informations disponibles sur le marché de l’emploi sont incomplètes et difficilement accessibles. Il existe certaines informations sur le portail de l’Anapec, d’autres sur le site du HCP (enquêtes emploi trimestrielles et annuelles), mais les informations sont clairsemées. La mise en place d’un système d’information formalisé cohérent et accessible apparaît indispensable pour relever le défi de l’inadéquation entre l’offre et la demande. Dans cette perspective, un projet de système intégré d’observation du marché du travail est actuellement en cours dans le cadre du Compact 2 du Millenium Challenge Corporation (MCC).
Les mécanismes capables d’anticiper les besoins en formation n’apparaissent pas suffisamment structurés. Plusieurs mécanismes institutionnels ont été mis en place au Maroc pour mieux identifier les besoins du marché du travail qui impliquent un nombre important d’acteurs : écosystèmes industriels, fédérations professionnelles, centres de développement des compétences, Anapec, département de la formation professionnelle. En parallèle, ont été créés, en collaboration avec la Confédération générale des entreprises du Maroc (CGEM), neuf groupements interprofessionnels d’aide au conseil (GIAC). Ces GIAC, organisés en secteurs, contribuent également à la définition de besoins en formation. Cependant, les GIAC ne concernent pas tous les secteurs de l’économie, et les secteurs qui n’en bénéficient pas rencontrent plus de difficultés à anticiper leurs besoins en compétences et, par conséquent, à trouver des travailleurs qualifiés. Enfin, dans une perspective de rationalisation des dispositifs en place, la création récente de l’Observatoire du marché du travail (OMT) pourrait permettre une meilleure anticipation des demandes du marché du travail.
L’absence de système d’information cohérent sur le marché de l’emploi pénalise l’efficacité des mécanismes d’intermédiation. En raison du déficit d’information existant sur le marché de l’emploi, l’Anapec ne joue pour l’instant qu’un rôle modeste dans la mise en relation entre offres de compétences et demandes d’emploi. En novembre 2017, seulement 4 000 emplois étaient postés sur le site de l’Anapec, alors que le nombre de chômeurs s’élevait à 1.123 million au second trimestre 2017 (HCP, 2017e). Le Maroc souffre également de l’absence de portail d’information dédié à l’orientation professionnelle des jeunes.
Les politiques actives du marché de l’emploi, relativement efficaces, devraient être menées à plus grande échelle. Depuis 2005, le ministère du Travail et de l’Insertion professionnelle (MTIP) a développé des politiques actives de promotion de l’emploi mises en œuvre par l’Anapec. Depuis 2006, 608 000 Marocains ont bénéficié de contrats d’insertion de l’Anapec (Programme Idmaj) pour favoriser l’emploi salarié dans le cadre de contrats de stage ou de travail exonérés et/ou aidés. Quelque 160 000 Marocains ont pu suivre une formation qualifiante (programme Taehil) et 8 000 entreprises ont été créées dans le cadre du programme de promotion de l’auto-emploi (programme Moukawalati). Si le bilan des réalisations de ces politiques actives du marché de l’emploi est globalement positif, la taille de ces programmes pourrait être augmentée. Les pouvoirs publics sont en train de remédier à certaines de leurs défaillances en offrant, par exemple, une plus grande couverture géographique, en réduisant les effets d’aubaine, ou encore en ouvrant les dispositifs aux non-diplômés.
Ces politiques d’activation des compétences n’ont pas permis d’accroître les taux d’activité des femmes. Au Maroc, les taux d’activité des femmes sont significativement plus faibles que ceux des hommes (24 % pour les femmes contre 70 % pour les hommes), et ce, quels que soient leurs niveaux de qualification (34 % des femmes justifiant d’un niveau d’enseignement supérieur travaillent, contre 61 % pour les hommes en 2012 ; HCP, 2013). En effet, les femmes marocaines rentrent sur le marché du travail après leur scolarité, mais leur taux d’activité décline à partir de 25 ans, âge moyen du mariage au Maroc. Avec des niveaux d’études se rapprochant de celui des hommes, les femmes constituent un important réservoir de compétences à mobiliser pour accélérer la croissance du Maroc.
Recommandations
L’offre de formation universitaire et technique devrait être mieux alignée avec les besoins du marché du travail
L’offre de formation universitaire exige la mise en place de réformes pour répondre suffisamment aux besoins du marché du travail :
Le développement des licences professionnelles devrait être poursuivi à une plus grande échelle, en termes de filières et de bénéficiaires, et ces licences devraient être proposées avant la troisième année d’enseignement universitaire.
Le département de l’enseignement supérieur du ministère de l’Éducation nationale, de la Formation professionnelle, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche scientifique (MENFPERS) pourrait soutenir la création de masters spécialisés et multiplier les partenariats avec les grandes entreprises marocaines afin de favoriser les programmes de stages au niveau de chaque cycle d’enseignement.
La multiplication des passerelles entre les différents modules d’enseignement universitaires et avec les cycles de la formation professionnelle devrait être encouragée pour faciliter la réorientation des étudiants.
Le suivi des diplômés universitaires pourrait être renforcé avec une évaluation des taux d’insertion sur le marché de l’emploi par université et par filière d’enseignement pour chaque niveau d’étude.
La modernisation du financement de l’enseignement supérieur permettrait de soutenir la mise en œuvre des réformes proposées tout en assurant sa pérennité financière :
La progression rapide du nombre d’étudiants exige que le pays forme et recrute le nombre de professeurs universitaires qualifiés nécessaire pour enrayer la dégradation des taux d’encadrement.
Compte tenu du coût élevé de l’enseignement supérieur au Maroc, les pouvoirs publics pourraient suivre la tendance de la plupart des pays de l’OCDE en envisageant de moduler les frais de scolarité, notamment sur la base des ressources disponibles, et de développer les prêts publics.
Conformément aux propositions du Programme gouvernemental de 2017, le développement de l’enseignement supérieur privé et des contrats de partenariat public-privé (PPP) pourrait être poursuivi pour désengorger l’université publique. Il convient toutefois de veiller à ce qu’il n’entraîne pas un accroissement des inégalités d’une part, et qu’il s’accompagne de mécanismes réglementaires capables d’évaluer la qualité de l’enseignement proposé d’autre part.
L’offre de formation technique et professionnelle devrait être plus alignée avec les demandes de l’économie marocaine :
Compte tenu des taux d’affluence actuels dans l’enseignement technique et professionnel et comme prévu dans la SNFP 2021 et le Programme gouvernemental de 2017, le Maroc pourrait choisir d’accroître le nombre de places disponibles dans les programmes de formation professionnelle.
Le Maroc pourrait envisager de sensibiliser les jeunes de 10 à 14 ans aux dispositifs d’enseignement et de formation professionnelle (EFP) existants.
Les passerelles entre l’enseignement général et l’enseignement professionnel devraient être facilitées, notamment entre l’EFP et le cycle du secondaire qualifiant.
Le mode de formation en milieu professionnel (apprentissage et alternance) devrait être renforcé pour, à terme, représenter la majorité des offres de formation professionnelle. La SNFP 2021 et le Programme gouvernemental de 2017 prévoient le renforcement de la formation en milieu professionnel à hauteur de 50 % d’ici 2021.
Le développement des PPP dans la formation technique et professionnelle initiale devrait être promu au regard des premières expériences réussies.
Au-delà de l’éventail des offres de formation proposées, l’adéquation qualitative des programmes pédagogiques avec les besoins en compétences doit être renforcée
La qualité des enseignements doit répondre aux exigences du marché du travail :
L’apprentissage des savoirs comportementaux (ouverture d’esprit, capacité d’adaptation, communication…) et des compétences managériales (TIC, travail en équipe, esprit d’initiative…) devrait être plus développé dans les programmes pédagogiques universitaires et dans ceux de la formation professionnelle.
L’apprentissage des langues étrangères, le français et l’anglais, devrait être intensifié dans les programmes d’enseignement universitaire (1ère année de licence) et de formation professionnelle.
Il est important que les formateurs justifient d’une solide expérience professionnelle et d’une préparation pédagogique suffisante. Dans cette perspective, il peut être utile de favoriser le travail à temps partiel en entreprise des formateurs de l’EFP, de promouvoir des voies de recrutement souples pour favoriser l’embauche de personnes ayant des compétences professionnelles au sein du corps enseignant des établissements d’EFP, de fournir une préparation – notamment pédagogique – aux formateurs des stagiaires et des apprentis en entreprise en adaptant le niveau de préparation à la nature de la formation assurée en entreprise, et d’encourager les échanges et les partenariats entre les établissements d’EFP et les entreprises.
L’apprentissage tout au long de la vie devrait être renforcé pour remédier aux dysfonctionnements de la formation initiale
À l’instar des pays de l’OCDE, le Maroc devrait encourager la formation tout au long de la vie :
Comme convenu dans la SNPF, le Maroc devrait s’assurer que 20 % des salariés inscrits à la Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS) bénéficient des dispositifs de formation continue d’ici 2021.
Des actions d’information devraient être développées dans les entreprises pour sensibiliser les salariés sur leur droit individuel à la formation.
Les procédures de remboursement pour les entreprises, notamment pour les TPE et les PME, devraient être raccourcies et les procédures de gestion simplifiées.
La qualité des dispositifs de formation continue devrait être encadrée et évaluée.
L’Anapec devrait ajuster ses programmes de formations qualifiantes (programme Taehil) afin de renforcer les taux d’insertion sur le marché de l’emploi.
La mise en place d’un dispositif cohérent et global, capable d’anticiper les besoins du marché du travail apparaît nécessaire
Sur la base des évaluations de suivi de chaque institution et centre de formation, et conformément au projet en cours dans le cadre du second compact du MCC, poursuivre la mise en place d’un système d’information global qui consolide les informations sur : i) toutes les institutions du système de formation (taux d’insertion sur le marché de l’emploi, mais également caractéristiques, capacités d’accueil, filières, répartition géographique et sectorielle) ; ii) le marché de l’emploi en tant que tel (statistiques plus complètes et plus accessibles sur les caractéristiques du marché de l’emploi).
Développer les mécanismes capables d’anticiper les besoins du marché du travail par le biais de plusieurs canaux :
Opérationnaliser l’OMT comme principal mécanisme de veille et d’anticipation des besoins du marché du travail.
Le Maroc pourrait réfléchir à l’opportunité de mettre en place des GIAC pour d’autres secteurs de l’économie (métiers de l’artisanat, de l’agriculture, du paramédical…). Outre leur mission d’assistance technique et financière aux entreprises dans le cadre de leur plan de formation, ils pourraient également développer leur mission en tant qu’outils de veille pour identifier les besoins des secteurs/branches en compétences (observatoires de branches).
La participation des employeurs et des syndicats à l’élaboration des programmes pédagogiques pourrait renforcer l’adéquation entre les compétences enseignées et les besoins des entreprises.
Étendre la production d’un répertoire national des emplois-métiers qui référence les compétences associées à chaque métier en étroite collaboration avec tous les acteurs du marché du travail, notamment l’OMT et les GIAC.
Les reformes relatives aux politiques actives de l’emploi doivent être poursuivies
L’État devrait renforcer la mise en relation entre l’offre et la demande de compétences en donnant un rôle plus important à l’Anapec et en développant les mécanismes d’orientation professionnelle.
La réforme des programmes actifs de l’emploi doit être poursuivie :
Le Maroc pourrait évaluer régulièrement les politiques actives de l’emploi afin d’identifier les facteurs clés de succès et rendre accessibles les résultats (la dernière évaluation date de fin 2014). Le Programme gouvernemental de 2017, la SNE 2015-25 et le Plan national de promotion de l’emploi du MTIP prévoient la conduite d’une étude sur la consolidation des réformes relatives aux programmes actifs de l’emploi, ainsi qu’une proposition de nouveaux programmes.
Le Maroc pourrait suivre tout ou partie des recommandations du Conseil de l’OCDE pour favoriser la participation des femmes sur le marché du travail (OCDE, 2013).
La définition d’une politique active de l’emploi en faveur de la participation des femmes pourrait être envisagée après étude.
Pour agir sur la cohérence des politiques publiques, le Maroc devrait renforcer la cohérence entre les stratégies sectorielles à chaque étape de leur cycle de vie
La cohérence des politiques publiques est essentielle pour accroître l’efficacité de l’État marocain. La volonté de réformer le Maroc est marquée au plus haut niveau. Or la conception et la mise en œuvre des politiques publiques au Maroc engendrent des incohérences qui ne permettent pas d’optimiser l’efficacité de l’action publique. Une mise en cohérence des politiques publiques fournirait à l’administration marocaine les capacités de faire fructifier les réformes et contribuerait ainsi à avoir des effets majeurs sur de nombreux pans de l’action publique. Ce rapport aborde le rôle des stratégies sectorielles, correspondant aux grandes orientations stratégiques, pour soutenir la cohérence des politiques publiques. L’analyse de la cohérence des stratégies est réalisée autour de deux études de cas, correspondant aux deux thèmes sur lesquels se concentre ce rapport : le développement de la compétitivité de l’offre exportable marocaine et le développement de compétences adaptées aux besoins de l’économie au Maroc.
Ce rapport analyse la cohérence des politiques publiques à partir du cadre d’analyse développé par l’OCDE, conceptualisé autour de trois grandes étapes, toutes nécessaires à la cohérence des politiques publiques. La première étape vise à la définition et la priorisation d’objectifs de développement. La seconde étape est celle de la coordination et de la mise en œuvre. La dernière étape correspond au suivi et à l’analyse des impacts et résultats. Enfin, le chapitre analyse la gouvernance budgétaire comme un instrument particulièrement important de mise en cohérence de l’action de l’État.
Le Maroc dispose d’une vision de son développement futur, mais sa déclinaison en objectifs prioritaires est éclatée entre différentes stratégies sectorielles. Le Maroc ambitionne d’atteindre le niveau de développement des pays émergents. Pour réaliser cette vision du développement, les discours du Roi fixent les grandes orientations stratégiques, qui se déclinent en stratégies sectorielles, mais ne se traduisent pas en objectifs et priorités clairement définis et partagés. Les nombreuses stratégies sectorielles comblent en partie cette lacune, mais de façon insuffisante du fait de leur mode d’élaboration en silo. L’adoption d’un document d’orientation de politique générale à long terme pourrait déterminer et prioriser les objectifs à atteindre, et ainsi fédérer et arbitrer entre les différentes stratégies sectorielles.
Une meilleure élaboration des stratégies sectorielles contribuerait à accroître la compétitivité de l’économie marocaine. Il existe plusieurs stratégies sectorielles relatives à la compétitivité qui se rapportent aux secteurs primaire et secondaire, l’énergie, la logistique, le commerce, les TIC, l’emploi et le tourisme. Les ambitions et visions de ces stratégies sont dans l’ensemble clairement établies, et la plupart d’entre elles convergent vers les mêmes objectifs : la réduction du déficit commercial et la création d’emplois. Toutefois, elles ne présentent pas toutes des indications budgétaires et temporelles précises et les liens entre les différentes stratégies sectorielles sont rares. Par exemple, le faible ancrage du PAI avec les autres stratégies sectorielles reflète plus largement le peu de liens d’interdépendance entre les stratégies. Certaines stratégies sont en effet complètement déconnectées les unes des autres, d’autres ne sont reliées que par des liens unidirectionnels.
Une meilleure cohérence dans la définition des politiques publiques de l’éducation, de la formation et de l’emploi permettrait de relever plus rapidement le défi du développement des compétences au Maroc. La Vision stratégique de la réforme 2015-30, la Stratégie nationale pour l’emploi (SNE) 2015-2025 et la SNFP 2021 guident l’élaboration des politiques publiques dans ce domaine sans que les liens entre ces stratégies soient toujours explicites. Chacune de ces stratégies définit des orientations stratégiques claires, qui s’inscrivent dans des horizons temporels parfois très longs. En matière d’éducation, la déclinaison de la Vision au niveau de chaque département ministériel peut être source de lenteur et d’imprécisions. Par exemple, les projets d’actions stratégiques du MEN manquent d’indications temporelles et budgétaires, et d’un séquençage prioritaire. Au niveau de l’emploi, la SNE n’est pas systématiquement en phase avec les stratégies sectorielles, notamment en matière de prévisions de créations d’emplois. Ces imprécisions en matière d’emploi se répercutent sur l’anticipation des besoins en compétences. Ainsi, la plupart des stratégies sectorielles évoquent les bénéfices en termes de créations d’emplois, sans pour autant les relier aux besoins en compétences.
Le Maroc devrait renforcer les mécanismes institutionnels de coordination dans la mise en œuvre des stratégies sectorielles. Le besoin de solides mécanismes pour assurer l’implémentation des stratégies est reconnu au plus haut niveau de l’État par le Roi, mais les mécanismes institutionnels de mise en cohérence existants au Maroc présentent des résultats variés. Le Maroc recourt fréquemment aux mécanismes de contrats-programmes qui engagent l’État, le secteur privé et éventuellement les collectivités sur des bases précises. Ces mécanismes, par exemple, semblent relativement efficaces, alors que les structures interministérielles ou au niveau du Centre du gouvernement (CDG) pourraient gagner en efficacité. Quel que soit le mécanisme de coordination privilégié, l’implication réussie des principales parties prenantes, comme ce fut le cas pour le Pacte national pour l’émergence industrielle (PNEI) ou l’INDH, apparaît comme un facteur clé de succès pour soutenir la mise en œuvre des stratégies sectorielles.
La prise de décision n’est pas soutenue par un suivi régulier des stratégies. Un des obstacles majeurs est la dispersion du système statistique. La multitude de sources de production des statistiques complexifie le partage et l’accès à l’information. In fine, l’information circule difficilement au sein de l’administration publique, ce qui pénalise l’analyse du suivi de la mise en œuvre des stratégies. Par ailleurs, un suivi plus fin que les indicateurs macroéconomiques (création de valeur ajoutée, d’emplois, exportations et importations) serait utile. La prise en compte d’indicateurs plus spécifiques à des filières prioritaires, ou d’indicateurs liés à des résultats intermédiaires, irait dans ce sens.
À l’exception des domaines de l’éducation et de l’emploi, le système d’évaluation des politiques publiques n’est pas développé, ne permettant pas de tirer des bilans des actions et réformes menées. Très peu de stratégies sectorielles bénéficient d’évaluations à mi-parcours et finales, et d’évaluations externes indépendantes, à l’exception des secteurs de l’emploi et de l’éducation, avec la création en 2006 de l’Instance nationale de l’évaluation (INE). Lorsque le souci de l’évaluation existe dans l’administration marocaine, il est confronté à des défaillances en matière de pratiques et de méthodologies qui apparaissent faiblement uniformisées. Or, la systématisation des évaluations des politiques publiques permettrait le réajustement des réformes existantes, l’élaboration des réformes à venir, et leur meilleure mise en synergie. Les évaluations systématiques des stratégies permettraient également un pilotage au plus près de la réalité grâce à l’état des lieux sur les progrès réalisés au travers d’indicateurs clés. L’adoption systématique d’une composante de suivi-évaluation dans les stratégies sectorielles permettrait également aux citoyens de renforcer la politique du rendre compte et de restaurer la confiance entre l’administration et les citoyens.
Une meilleure gouvernance budgétaire contribuerait également au renforcement de la cohérence des politiques publiques. Établir une situation consolidée des comptes du secteur public apparaît comme une nécessité pour s’assurer de la cohérence financière entre les différents acteurs économiques publics. Malgré certains efforts de rationalisation, les exceptions budgétaires entravent la cohérence de l’action publique et nuisent à la lisibilité budgétaire. Elles sont liées au poids relativement important des comptes spéciaux de l’État et au rôle des services de l’État gérés de manière autonome (Segma), de même que les démembrements de l’État, par l’intermédiaire des EEP. L’harmonisation des dispositifs comptables de l’ensemble des composantes du secteur public permettrait de réussir la consolidation des comptes de l’État. La régionalisation avancée appelle également à une meilleure gouvernance budgétaire des collectivités locales en termes de ressources transférées, de recettes fiscales et d’endettement pour assurer la cohérence des politiques publiques entre échelons national et local.
La mise en œuvre de la gestion axée sur les résultats (GAR) fournira un nouvel outil pour accroître la cohérence de l’action de l’État. La mise en œuvre de la GAR dans la Loi de Finances de 2018 marque également un tournant vers plus de cohérence des politiques publiques. La répartition du budget par programme et le suivi des indicateurs de performance, tels que prévus dans la GAR, permettront de renforcer l’articulation et le pilotage des politiques publiques. La constitution de programmes interministériels pourrait en compléter utilement la boîte à outils car l’établissement, l’exécution et l’évaluation de certaines grandes politiques de l’État requièrent parfois de dépasser le cadre d’un seul ministère. Enfin, le Cadre de dépenses à moyen terme permet d’assurer la cohérence de l’action publique dans le temps en donnant plus de clarté aux choix stratégiques et en renforçant la programmation budgétaire pluriannuelle.
Recommandations
S’assurer que la vision du développement du Maroc soit déclinée en objectifs prioritaires clairs et partagés
L’adoption d’un document d’orientation de politique générale à long terme, ou d’une série d’objectifs prioritaires bien établis et partagés permettrait de répondre à cet objectif.
L’élaboration des stratégies sectorielles devrait répondre à un certain nombre de critères
assurer que toutes les stratégies aient une vision
budgétiser chaque stratégie pour faciliter la priorisation au sein et entre les stratégies
avoir des horizons temporels précis pour chaque stratégie
définir au préalable les acteurs impliqués et leurs responsabilités dans la mise en œuvre des stratégies
assurer que l’élaboration des stratégies prenne en compte les stratégies existantes.
Renforcer la coordination des politiques publiques
Les mécanismes de coordination présentent des résultats variés. Le Maroc pourrait évaluer l’expérience des contrats-programmes pour en tirer des enseignements utiles à l’élaboration d’un cadre global de contractualisation. Il serait également utile pour le Maroc d’institutionnaliser l’approche interministérielle en : i) réactivant les comités interministériels peu (ou pas) dynamiques et en veillant à la tenue régulière des sessions prévues pour véritablement développer une culture du travail collectif sur des sujets transversaux ; et ii) en évaluant leur pertinence en fonction de leurs objectifs, de leurs représentants et de leurs modes de fonctionnement. Le Maroc pourrait également renforcer les capacités d’impulsion du Centre de gouvernement ([CDG], cabinet du Chef du gouvernement et instances en dépendant) afin de garantir une approche commune, orientée par politique, plutôt que par ministère. Enfin, le Maroc devrait impliquer plus régulièrement les différentes parties prenantes lors de l’élaboration des stratégies et dans leur mode de gouvernance pour renforcer leur appropriation par les acteurs.
Soutenir la prise de décision par un système intégré de suivi de la réalisation des stratégies
Cela passe par un renforcement de l’encadrement du partage et de l’accès aux informations pour accroître leur utilisation au sein et à l’extérieur de l’administration. De plus, le Maroc devrait accompagner le suivi des stratégies sectorielles avec des indicateurs plus spécifiques à des filières prioritaires et des indicateurs de résultats intermédiaires. Le Maroc pourrait également sélectionner un petit nombre d’indicateurs de performance pour chaque stratégie et élargir le champ des indicateurs pour y inclure des indicateurs sociaux.
Développer une culture de l’évaluation et du rendre compte au sein de l’administration
Dans cette perspective, il serait utile d’homogénéiser les pratiques et d’uniformiser les méthodologies, mais aussi de systématiser les évaluations à mi-parcours et finales des stratégies. En parallèle, le Maroc pourrait envisager la mise en place d’un organe indépendant des départements ministériels et agences d’exécution chargé de l’évaluation des stratégies et programmes sectoriels. Enfin, le développement d’une culture du rendre compte passe par une définition claire des responsabilités de chaque acteur et la réforme de la gouvernance locale.
Renforcer les ressources humaines
En développant les capacités au niveau de chaque département ministériel en matière de planification, de gestion de projet et de suivi-évaluation de chaque stratégie sectorielle.
Établir une situation consolidée des comptes du secteur public
Depuis quelques années, le Maroc s’est engagé dans une dynamique de réformes des processus budgétaires qui constituent des leviers importants pour soutenir la cohérence des politiques publiques. Dans cette optique, il sera important de respecter la limitation des reports des crédits d’investissement à 30 % des crédits de paiement, ainsi que le recours aux taxes parafiscales. De plus, réduire la part des Comptes spéciaux du Trésor dans le budget de l’État et restreindre la création des Segma irait également dans le bon sens. Dans cette perspective, il paraît également important de renforcer la cohérence entre les actions des EEP et celles de l’État. Plusieurs mesures concrètes sont proposées : clarifier la notion d’EEP, améliorer l’information du Parlement sur les EEP, ou encore renforcer le contrôle de l’État sur les EEP et leur mode de gouvernance. L’harmonisation des dispositifs comptables de l’ensemble des composantes du secteur public permettrait également de soutenir l’établissement d’une situation consolidée des comptes du secteur public. Enfin, la régionalisation offre une opportunité unique pour améliorer la cohérence de la gouvernance financière entre l’État et les collectivités locales. Pour ce faire, la clarification des rôles et responsabilités des acteurs locaux au niveau de chaque échelon territorial, le renforcement des capacités des acteurs locaux, la maîtrise de l’endettement du secteur public local et l’harmonisation des règles et des procédures d’achat public entre l’État, les EEP et les collectivités territoriales sont des pistes d’actions à considérer.
Poursuivre les réformes associées à l’adoption de la GAR
Les dispositions concernant la GAR de la LOLF n° 130-13 entrées en vigueur le 1er janvier 2018 auront des conséquences considérables sur l’ensemble de l’action publique. Il est important que le Maroc poursuive la mise en œuvre de la LOLF en structurant la répartition du budget par programme et autour d’indicateurs de résultats. Une fois la GAR généralisée et maîtrisée par les départements ministériels, il sera utile de développer les programmes interministériels pour améliorer l’articulation entre les politiques publiques. Enfin, au-delà de l’existence des cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) sectoriels, le Maroc pourrait adopter un CDMT global qui aiderait à accroître la visibilité des choix stratégiques et assurer que les politiques publiques, quand elles sont reliées entre elles, soient également planifiées et budgétisées de façon cohérente.
Références
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Notes
← 1. Mesurée par l’écart-type, la volatilité du PIB a affiché une nette baisse, passant de 5.9 au titre des années 90 à 1.8 entre 2000 et 2016 (OCDE, 2017a).
← 2. Ce niveau de croissance est proche des 6 % de croissance du PIB par tête proposé comme objectif par la Nouvelle ambition du rapport sur la richesse immatérielle du Maroc (BAM/CESE, 2016) compte tenu des projections de population du Haut-commissariat au plan (HCP) pour les 15 prochaines années.