Ce chapitre examine les diverses modalités du fonctionnement interne des IGAI. Du point de vue institutionnel, il met l’accent sur la distinction entre entités unipersonnelles et entités collégiales. Il se penche ensuite sur les ressources humaines et matérielles des IGAI, ainsi que sur les risques de saturation auxquels elles sont confrontées.
Les institutions garantissant l'accès à l'information
OCDE et la région MENA
Chapitre 4. Le fonctionnement des IGAI
Abstract
Les modalités de fonctionnement des IGAI déterminent l’efficacité et la portée de leur action, ainsi que leur conformité au droit et aux attentes des citoyens. Pour répondre à ces objectifs, les IGAI des pays de l’OCDE reposent souvent sur une organisation et un fonctionnement fortement structurés et disposent de ressources financières, humaines et matérielles propres. Toutefois, ces ressources ne sont pas toujours suffisantes.
4.1. Une organisation forte
Pour assurer un fonctionnement conforme aux principes de l’État de droit et de la bonne gouvernance publique, les IGAI mettent en œuvre des structures et des modalités de fonctionnement stables, précises et claires.
4.1.1. Organisation interne
Les institutions unipersonnelles s’organisent autour d’une figure représentative, un Commissaire à l’information ou un ombudsman dans la plupart des cas. Cette personne se trouve à la tête d’un service et peut être assistée par un conseil. Par exemple, le Commissaire à l’information du Royaume-Uni exerce ses fonctions en collaboration avec une équipe de neuf administrateurs dont cinq administrateurs principaux.
Le Commissariat à l'information du Canada compte trois directions : i) la direction du règlement des plaintes et du respect de la loi, qui mène des enquêtes et des activités de règlement des différends en vue de résoudre les plaintes, et conduit des analyses de rendement des institutions et des enquêtes systémiques ; ii) la direction des services organisationnels, qui fournit une orientation et des conseils à la haute direction face aux enjeux stratégiques ; et iii) la direction des services juridiques, qui représente la commissaire dans les affaires judiciaires et offre des conseils juridiques sur les enquêtes et les questions législatives et administratives.
Graphique 4.1. Organigramme du Conseil d'administration du Commissariat à l’information du Royaume-Uni
Source : Commissariat à l’information du Royaume-Uni. https://ico.org.uk/about-the-ico/who-we-are/management-board/
Encadré 4.1. Structure du Commissariat à l’information du Canada
(extraits de Commissariat à l’information du Canada, « Notre structure »)
Le Commissariat à l'information du Canada compte trois directions :
La Direction du règlement des plaintes et du respect de la loi mène des enquêtes et des activités de règlement des différends en vue de résoudre les plaintes. Elle conduit des analyses de rendement des institutions et des enquêtes systémiques.
L'Unité de réception et de règlement rapide a été créée afin de simplifier et consolider le processus de traitement des plaintes, éliminer l'arriéré chronique de dossiers et améliorer le service offert à la population canadienne et aux institutions fédérales. Elle effectue l'évaluation initiale des plaintes, établit l'ordre de priorité et prépare les dossiers en vue de l’enquête, enquête sur les plaintes les plus simples, souvent de nature administrative, et tente de parvenir à un règlement qui satisfasse à la fois le demandeur et l'institution.
L'Équipe de règlement des plaintes est responsable d'enquêter sur les plaintes déposées par des particuliers et des organisations qui estiment que les institutions fédérales assujetties à la Loi sur l'accès à l'information n'ont pas respecté leurs obligations légales. Des plaintes peuvent être déposées lorsque les institutions refusent de communiquer l'information ou invoquent les exceptions spécifiques ou limitées ou encore les exclusions en vertu de la loi. Le mandat de cette unité est d'enquêter sur les plaintes reçues de façon approfondie, impartiale et anonyme.
L'Équipe de gestion stratégique des dossiers a été créée en novembre 2008 pour traiter les plaintes reçues avant le 1er avril 2008. Ces plaintes sont traitées en fonction des stratégies et des méthodes recommandées par l'Équipe multidisciplinaire d'évaluation de l'inventaire.
La Direction des services organisationnels fournit une orientation et des conseils à la haute direction face aux enjeux stratégiques.
Le Secrétariat de l'Unité d'accès à l'information et à la protection de la vie privée traite toutes les demandes d'information conformément à la Loi sur l'accès à l'information et à la Loi sur la protection des renseignements personnels.
L'Unité des Affaires publiques gère les relations externes du Commissariat avec le public, les médias, le gouvernement et le Parlement.
L'Unité de la gestion de l'information et de la technologie organise et gère les divers services et initiatives en matière de gestion de l'information et offre une orientation et un soutien technologique à l'ensemble du Commissariat.
L'Unité de la planification stratégique, finances et administration fournit un leadership stratégique et institutionnel concernant la gestion financière, la vérification interne et la sécurité.
L'Unité Ressources humaines supervise tous les aspects de la gestion des ressources humaines et offre des conseils aux gestionnaires et aux employés sur les questions concernant les ressources humaines.
La Direction des services juridiques représente la Commissaire dans les affaires judiciaires et offre des conseils juridiques sur les enquêtes et les questions législatives et administratives.
Source : Commissariat à l’information du Canada, « Notre structure » www.oic-ci.gc.ca/fra/abu-ans_our-structure-notre-structure.aspx.
Les institutions collégiales sont composées de plusieurs membres de même niveau hiérarchique, qui prennent les décisions de manière collégiale sous la direction d’un président. Leur organisation tend à se rapprocher de celle d’une juridiction.
Tableau 4.1. Organigramme de la Commission française d’accès aux documents administratifs ADA française
Source: Commission d’accès aux documents administratifs, « Composition », www.cada.fr/composition,6076.html. http://www.cada.fr/IMG/pdf/organigramme_sept_2017.pdf
Les IGAI disposent de services administratifs, parfois dirigés par un secrétaire général, dont l’effectif et l’organisation sont généralement en accord avec la variété de leurs missions. Les IGAI chargées exclusivement de l’accès à l’information ont des dimensions réduites et une organisation relativement simple, en accord avec leur effectif limité. Dès lors, en revanche, que les missions de l’IGAI sont plus nombreuses, les effectifs s’étoffent et les organigrammes se complexifient, et il peut être difficile de déterminer à première vue quels services sont responsables de l’accès à l’information.
Dans certains IGAI, cependant, qui ont la forme d’une commission, comme la CAI du Québec, les décisions sont susceptibles d’être prises par un seul de leurs membres.
Graphique 4.2. Organigramme de la Commission d’accès à l’information du Québec (juillet 2018)
Source: Commission d’accès à l’information du Québec (2017), www.cai.gouv.qc.ca/documents/CAI_organigramme.pdf.
Encadré 4.2. Les services de l’ombudsman suédois, une IGAI ayant de multiples missions
Les compétences de l’ombudsman suédois sont réparties en quatre domaines de responsabilités, correspondant à quatre institutions du Médiateur déléguées.
Pour le traitement des plaintes ou des dossiers consécutifs à des actions à l’initiative de l’ombudsman, ou les consultations concernant les projets de législation, les ombudsmans sont assistés par un chef du Secrétariat et des départements de contrôle, composés de chefs de division et de cadres, dont certains ont des responsabilités spécifiques. Chaque service de contrôle dispose de son propre bureau pour traiter les dossiers qui lui incombent.
En vertu du Protocole facultatif se rapportant à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants du 18 décembre 2002 et des obligations afférentes au système national de prévention, les institutions du Médiateur sont assistées par une unité spéciale, l’OPCAT, qui comprend un chef d'unité et des membres de l'exécutif.
L’ombudsman en chef est assisté d'un service administratif, qui comprend une unité des ressources humaines, des finances, des locaux et de l'informatique, une unité d'enregistrement et d'archivage, ainsi qu'un fonctionnaire chargé de l'information et un coordonnateur international.
L'unité des ressources humaines, des finances, des locaux et de l'informatique est dirigée par le directeur administratif. Elle emploie du personnel pour la gestion des ressources financières et humaines, des assistants administratifs et du personnel d’entretien.
L'unité de l'enregistrement et des archives est dirigée par le chef de division. Elle emploie un registraire en chef, des registraires et des réceptionnistes.
Source : Riksdagens Ombudsmän, « Administrative Directives », www.jo.se/en/About-JO/Legal-basis/Administrative-directives/.
4.1.2. La prise de décision formalisée
Selon les traditions et les législations, les IGAI mettent en place des procédures plus ou moins formalisées d’introduction, d’examen et de décision concernant l’accès à l’information, tant pour les affaires générales que pour les cas concernant une ou plusieurs personnes. En vue d’assurer la qualité et l’impartialité des décisions, la procédure décisoire adoptée par les IGAI, notamment collégiales, se rapproche souvent de celle d’une juridiction. La prise de décision est fondée sur les principes suivants :
Les règles de fonctionnement de l’IGAI reposent sur la législation qui la concerne directement et sur les autres législations pertinentes.
L’IGAI possède une règlementation interne de fonctionnement (règlement intérieur de l’IGAI, code de déontologie, règlement intérieur de l’instance de jugement).
Les réunions des organes de décision de l’IGAI se tiennent selon un ordre du jour communiqué à l’avance par l’autorité responsable ; un secrétariat prépare les documents des réunions ; le président assure la direction des travaux ; une réglementation de vote est appliquée ; un registre des délibérations est établi ; un responsable de l’exécution de la décision est désigné.
Concernant les décisions de l’IGAI relatives aux affaires individuelles, la procédure est écrite1 ou orale, et souvent contradictoire. Cela signifie que chacune des parties est en droit d’être informée des arguments et pièces présentés par l’autre partie, et que la décision de l’IGAI ne pourra se fonder que sur les pièces dont toutes les parties ont connaissance. Selon les traditions juridiques, la procédure se rapproche d’une procédure inquisitoire (dans laquelle l’IGAI dirige l’instruction) ou accusatoire (le requérant et l’assujetti à l’accès à l’information ont le même statut et le rôle de l’IGAI se limite à arbitrer le contentieux entre les deux parties).
Encadré 4.3. Les modalités de décision de la Commission française d’accès aux documents administratifs (CADA)
La CADA française compte deux formations de délibération, les décisions étant prises à la majorité des membres présents :
La formation plénière (cas général) : le quorum s’élève à six membres. Le commissaire du gouvernement peut présenter des observations orales.
La formation restreinte (sanctions en matière de réutilisation des informations publiques) : le quorum est de trois membres, qui ont obligation de ne pas se trouver en situation de conflit d’intérêts au regard de l’affaire en cause. Les règles de fonctionnement de cette formation tiennent compte du caractère répressif de la procédure.
Depuis l’entrée en vigueur de la loi pour une République numérique, la Commission peut déléguer à son président l’exercice de certaines de ses attributions.
Pour assurer le fonctionnement de la CADA, le président fait appel à des rapporteurs dont l’activité est coordonnée par un rapporteur général et deux rapporteurs généraux adjoints. Un commissaire du gouvernement, désigné par le Premier ministre, siège dans la Commission et assiste à ses délibérations. Dans l’accomplissement de sa mission, la CADA s’appuie enfin sur un secrétariat général dont les agents (au nombre de 14 actuellement) sont mis à disposition par les services du Premier ministre.
Source: Commission d’accès aux documents administratifs, « Composition », www.cada.fr/composition,6076.html.
4.2. Les ressources financières, humaines et matérielles
Les IGAI jouissent de l’autonomie de gestion, et de ressources financières et humaines propres. L’accroissement sensible de la charge de travail de certaines d’entre elles laisse toutefois craindre qu’elles ne parviennent pas à accomplir leur mission dans les conditions prévues par la législation.
4.2.1. L’autonomie de gestion
Dans les pays de l’OCDE, les IGAI jouissent d’une grande autonomie de gestion. Dans le cas d’une institution unipersonnelle, la personne à la tête de l’institution en dirige les services. Par exemple, le Commissaire à l’information fédéral allemand dirige ses services de façon autonome et décide de leurs actions. Dans le cas d’une institution collégiale, le pouvoir décisionnel revient au membre placé à sa tête, à savoir le plus souvent le président ou le directeur de l’institution. Par exemple, le président du comité de direction du Conseil de la transparence du Chili est l’ordonnateur de son personnel et le président de la CADA en France est l'ordonnateur principal des dépenses de la Commission. Il dispose, dès lors, d'un budget globalisé qu'il utilise en fonction des besoins de l'instance qu'il dirige2.
Encadré 4.4. Les fonctions du président du comité de direction du Conseil de la transparence du Chili
Le président du comité de direction est le représentant légal du Conseil de la transparence. Il exerce notamment les fonctions suivantes :
Assurer le respect et la mise en œuvre des résolutions du comité de direction ;
Programmer, organiser, diriger et coordonner l’action du Conseil, conformément aux directives définies par le comité de direction ;
Établir le règlement intérieur afin d’assurer le bon fonctionnement du Conseil, sous réserve de l'accord du comité de direction ;
Recruter le personnel du Conseil et mettre fin à ses fonctions, conformément à la législation ;
Veiller à la mise en œuvre de toute autre décision et conclure les conventions nécessaires à l'accomplissement des missions du Conseil ;
Déléguer des pouvoirs ou compétences spécifiques aux membres du Conseil ;
Exercer toute autre fonction qui lui est déléguée par le comité de direction.
Source : « LEY NÙM. 20.285 : Sobre acceso a la información pública », consultable sur le site web de la Biblioteca del Congreso nacional de Chile, www.leychile.cl/Navegar?idNorma=276363&idVersion=2016-01-05.
4.2.2. Les moyens financiers et humains
Les ressources financières des IGAI proviennent des collectivités publiques auxquelles elles sont rattachées (État ou entité intra étatique) et sont soumises aux règles budgétaires de droit public. Ainsi, le budget du Commissaire irlandais à l’information est proposé par le ministre des Finances et adopté par le Parlement. Le budget de l’Autorité nationale de protection des données et de la liberté de l’information est approuvé par le Parlement, et fait partie d‘une ligne de crédits distincte du budget de l’État. Le Commissaire à l’information du Royaume-Uni introduit une demande auprès du ministre de la Justice, qui lui alloue ensuite des crédits sur le budget tel qu’approuvé par le Parlement. Le Commissaire doit par ailleurs faire une déclaration financière annuelle3. En collaboration avec le ministre de la Justice, il élabore une déclaration de gestion et des dispositions financières, réunies dans un document contenant les règles et recommandations liées à l’exercice de ses fonctions et pouvoirs, l’attribution des fonds mis à sa disposition par les autorités publiques, la présentation de son rapport au Parlement et ses relations avec le ministère de la Justice.
Les budgets alloués aux IGAI différent dans une large mesure selon les missions, la taille et la situation particulière de chaque État ou collectivité intra-étatique. Le budget de la Commission d’accès aux et de réutilisation des documents administratifs et celui Commission fédérale de recours pour l’accès aux informations environnementales belges est nul mais les deux organismes bénéficient d’un emploi mis à leur disposition par l’administration fédérale4. Le budget de la CADA portugaise était de 782 400 EUR en 20175. Le budget de la CADA française en 2017 couvrait la rémunération à titre principal de 14 agents équivalents à temps plein, portant la dépense de personnel à près de 1,2 million EUR sur un budget total de 1.4 million EUR. Les moyens de fonctionnement de cette institution sont pris en charge par la Direction des services administratifs et financiers des services du Premier ministre. Les dépenses autres que celles de personnel (Titre II), à savoir les dépenses de fonctionnement, s’élèvent à 255 957 EUR. Elles sont consacrées principalement à la maintenance du site internet et la refonte de l’application informatique SALSA (Rabault, 2016). Dans le cadre de l’exercice 2016-17, l’Office du Commissaire à l’information australien a perçu 10 618 000 AUD (soit environ 6 972 440 EUR) du budget fédéral, pour un effectif moyen de 71 personnes. Au 30 juin 2017, il comptait 74,37 équivalents temps plein (ETP), incluant les employés permanents et non permanents (OAIC, 2017).
Le Commissaire à l’information du Royaume-Uni, pour la période 2016-17, employait 500 personnes et la subvention de l’État s’élevait à 3 750 000 GBP ; les redevances perçues au cours de la même période se montaient à 19 729 000 GBP. Le montant total des dépenses de l'exercice s’élevait à 4 504 000 GBP (ICO, 2017). Les services de l’ombudsman parlementaire finlandais comptent 63 personnes (y compris le personnel du Centre des droits de l'homme). Parmi elles, cinq sont responsables à temps plein de l'accès à l'information, quatre travaillent au greffe et une personne assure la gestion des TIC. Par ailleurs, le règlement intérieur de l'Office de l’ombudsman parlementaire prévoit que l’accès à l'information et le traitement des demandes y afférentes constituent une partie intégrante des devoirs de chaque employé.
Le budget global pour 2017 s’élevait à 5 608 000 EUR. Depuis 2016, l’Office de l'ombudsman parlementaire dispose d’un nouveau système de traitement électronique des dossiers, dont les résultats ont été jugés satisfaisants. L’Office traite environ 5 000 plaintes par an. Toutes les plaintes reçues par voie postale sont enregistrées dans le système et traitées électroniquement. Les coûts liés à ce système s’élèvent annuellement à 13 000 EUR6. Les budgets des IGAI infra étatiques, telles la Commission d’accès à l’information du Québec ou les IGAI des communautés autonomes espagnoles, sont financés par leurs entités de rattachement. La Commission d’accès à l’information du Québec comptait 63 employés en 2012 et 58 en 2016, et son budget est passé de 5,98 millions CAD en 2016-17 à 6,10 millions CAD en 2017-18.
La législation propre à chaque pays détermine la réglementation du travail applicable au personnel des IGAI. Certaines emploient, à l’instar de la CADA française, des fonctionnaires et des agents de droit public. D’autres, comme le Conseil de la transparence du Chili, des agents de droit privé, parfois soumis à des obligations particulières tenant compte des missions de l’IGAI.
La rémunération des personnels de l’IGAI constitue une dépense de nature administrative. Le Commissaire à l’information fédéral allemand perçoit par exemple la rémunération d’un fonctionnaire fédéral de rang équivalent et sa situation est proche de celle d’un agent de droit public. En Irlande, le salaire du Commissaire à l’information correspond à celui d’un juge de la Haute Cour. Les membres qui siègent dans les IGAI, tout en exerçant à titre principal une autre activité, sont parfois rémunérés pour leurs activités au titre de vacations (traitement des dossiers, participation aux séances, par exemple).
Encadré 4.5. Ressources et dépenses du Bureau du Commissaire a l’information du Royaume-Uni
Les subventions
Les services du Commissaire à l’information sont financés par le biais de subventions, lesquelles s’élevaient pour 2015-16 et 2016-17 à 3 750 000 GBP.
Les redevances perçues
Les activités liées à la protection des données sont financées au moyen des redevances perçues au titre du traitement des données à caractère personnel, en application de la législation. La cotisation annuelle est de 35 GBP pour les organismes sans but lucratif et les entreprises de moins de 250 employés ; cette cotisation est inchangée depuis son introduction en 2000. En 2009, la redevance a été portée à 500 GBP pour les contributeurs dont le chiffre d'affaires annuel dépasse 25,9 millions GBP et qui emploient plus de 250 personnes. Cette redevance s’applique également aux autorités publiques qui emploient plus de 250 personnes.
Les redevances perçues au cours de la période 2016-17 s'élevaient à 19 729 000 GBP, contre 18 311 000 GBP pour la période 2015-16, soit une augmentation de 7,7 % par rapport à l'année précédente.
Le total des dépenses de l'exercice 2016-17 s'élevait à 4 504 000 GBP (contre 5 255 000 GBP pour l’exercice précédent).
Source: Information Commissioner’s Office (2017), Information Commissioner’s Annual Report and Financial Statements 2016/17, Wilmslow, Cheshire, https://ico.org.uk/media/about-the-ico/documents/2014449/ico053-annual-report-201617-s12-aw-web-version.pdf.
Encadré 4.6. LE statut juridique du personnel du Conseil de la transparence du Chili
Le personnel du Conseil est assujetti au code du travail. Sans préjudice de ces dispositions, il est soumis aux normes de probité établies par la loi sur la probité dans la fonction publique et la prévention des conflits d'intérêts, et aux dispositions du titre III de la loi n° 18.575 portantes organisations constitutionnelles des bases générales de l'administration de l'État. Une clause spécifique portant sur ces obligations juridiques est incluse dans les contrats de travail.
Les personnes exerçant des fonctions de direction au sein du conseil sont sélectionnées par le biais d'un appel public à candidatures lancé par l'administration de la fonction publique, conformément aux règles régissant le recrutement des cadres de direction.
Source : Artículo 43 de la ley numero 20.285 : Sobre acceso a la información pública, consultable sur le site web de la Biblioteca del Congreso nacional de Chile, https://www.leychile.cl/Navegar/?idNorma=276363&idParte=0
4.2.3. Le risque de dépassement des capacités des IGAI
Dans nombre de pays, on note une hausse des demandes d’accès aux documents administratifs. Par exemple, les statistiques du gouvernement des États-Unis relatives à la FOIA montrent une nette augmentation du nombre de demandes, qui est passé de 600 000 en 2010 à près de 800 000 en 2016.
Cette nette augmentation des demandes d’accès à l’information se manifeste également au niveau des collectivités infranationales. Ainsi, la ville de Montréal a reçu en 2016 plus de 17 000 requêtes, ce qui a entraîné un délai de réponse moyen de 22 jours, et qui peut atteindre 50 jours7. Les demandes concernent tous les secteurs d’activité locaux, notamment dans le cas des entités locales espagnoles (voir Graphique 4.3).
Graphique 4.3. Demandes d’accès à l’information traitées par les entités locales espagnoles
Source : Campos Acuña, C., « The role of public administrations in access to information: subnational governments and access to information », Contribution à l’atelier régional de l’OCDE sur l’accès à l’information, Caserte, 18 décembre 2017.
L’augmentation du nombre de refus d’accès à l’information, explicites ou tacites, entraîne souvent celle du nombre de recours auprès des IGAI. Le Conseil de la transparence et de la bonne gouvernance espagnol (IGAI de l’État espagnol) a ainsi été saisi de 844 recours au cours des huit premiers mois de l’année 2017, ce qui correspond à 8,33 % du total des demandes d’accès à l’information (voir tableau 4.2 ci-dessous). Les CADA portugaise et française ont par ailleurs enregistré un nombre de demandes d’accès à l’information en progression constante (voir Tableau 4.3 et Graphique 4.4). En 2015, l’institution française a enregistré 7 222 saisines et rendu 5 591 avis et 297 conseils, alors que 1 404 dossiers restaient à instruire.8 Elle a traité 6 606 affaires en 2016, donné 5 214 avis et 273 conseils, dont 568 % d’avis favorables aux requérants. Le délai moyen de traitement était de 58 jours en 2015 et de 69 jours au premier trimestre 2016.9 Cette augmentation est susceptible de conduire au dépassement des capacités de traitement de l’institution, ainsi que l’ont relevé les rapports de la CADA française pour les années 2015 et 2016.10
Tableau 4.2. Mise en œuvre du droit d’accès à l’information en Espagne de janvier à août 2017
Note : CTBG : Conseil de la Transparence et de la Bonne Gouvernance (IGAI de l’État espagnol).
Source : Julián A. Prior Cabanillas, Direction générale de la gouvernance publique, ministère des Finances et de la Fonction publique (Espagne), contribution à atelier de travail régional de l’OCDE sur l’accès à l’information, Caserte, le 18 décembre 2017.
Tableau 4.3. Procédures initiées et évolution des procédures à partir du commencement de l’activité de la CADA du Portugal
Source: Comissão de acesso aos documentos administrativos, www.cada.pt/modules/news/index.php?storytopic=1
Graphique 4.4. Évolution du nombre de dossiers reçus par la CADA française depuis 2013
Source : Guichard, C., secrétaire générale de la Commission d’accès aux documents administratifs (France), Contribution à l’atelier régional de l’OCDE sur l’accès à l’information, Caserte, 18 décembre 2017
L’augmentation du nombre de demandes d’accès à l’information et la surcharge de travail qui en résulte sont parfois dues à l’utilisation sans intérêt juridique légitime du droit d'accès à l’information. Il s’agit alors pour le demandeur, personne physique ou morale, d’acquérir des informations confidentielles sur une personne physique ou morale en sollicitant les personnes publiques détentrices d’informations (Jonason, 2016). De telles pratiques méconnaissent les principes de proportionnalité et nécessité qui président à la communicabilité des informations11. La surcharge à laquelle sont confrontées les personnes assujetties peut aussi avoir pour origines la lourdeur de la législation d’accès à l’information ou la centralisation du traitement des requêtes, susceptibles d’entraver le bon fonctionnement de l’accès à l’information12.
L’augmentation des recours auprès de l’IGAI relève enfin, dans une certaine mesure, de la réticence de l’administration à communiquer des documents pourtant communicables. L’augmentation du nombre de recours a pour conséquence immédiate l’allongement des délais de traitement des dossiers par les IGAI, alors que la communication spontanée de l’information permet en partie un meilleur traitement des demandes d’accès à l’information.
Le parlement irlandais a par exemple voté, en 1997, une loi d’accès à l’information qui prévoit la publication automatique de certaines informations. Cette méthode a permis de désencombrer les services de l’IGAI. L’encombrement des IGAI et l’allongement des délais résultent parfois de la libéralité des conditions de saisine, du soin que les IGAI accordent au traitement du dossier du demandeur. Il provient aussi du fait que les IGAI acceptent, dans l’intérêt de la personne qui les saisit, de longs délais d’instruction assurant de cette manière une meilleure communication des pièces et leur permettant de rendre des avis et décisions plus précis13. De surcroît, les réponses tardives, de la part des personnes assujetties à la communication de l’information, aux demandes des IGAI ont pour conséquence des retards dans le traitement des dossiers par I’IGAI.
La nature même de la législation relative à l’accès à l’information semble par ailleurs entretenir l’augmentation du nombre de saisines des IGAI. L’expérience prouve que les législations antérieures font naître des interrogations auxquelles sont confrontées les IGAI (concernant par exemple les limites de la sphère de la vie privée en matière de données personnelles, ou la frontière entre document administratif et document juridictionnel). La législation la plus récente, concernant notamment la réutilisation de l’information ou les données numériques (par exemple les bases de données complexes) et leur mise en ligne (les implications en matière de sécurité publique, par exemple) est a fortiori susceptible de soulever de nouvelles questions auxquelles les IGAI doivent répondre14.
Certaines IGAI considèrent qu’elles ne sont plus en mesure de mener à bien leurs missions dans les meilleures conditions15. Dans un tel contexte, des évolutions internes ont mené, par exemple, à la concentration des ressources humaines sur les dossiers les plus complexes. Les procédures sont parfois simplifiées par le biais de réformes législatives mettant en place un tri des requêtes par ordonnance sans instruction, ou confiant le traitement des dossiers simples à une personne unique plutôt qu’au collège de l’IGAI. De même, la mise en place de procédures d’admissibilité des demandes confiées aux services administratifs ou de traitement automatisé des affaires les plus simples, sous la supervision d’un membre de l’IGAI16, visent à permettre à l’IGAI de se concentrer sur les affaires les plus délicates.
Références
Commission d’accès aux documents administratifs, « Rapport d’activité 2016 », www.cada.fr/IMG/pdf/rapport_d_activite_2016.pdf
Information Commissioner’s Office (2017), Information Commissioner’s Annual Report and Financial Statements 2016/17, Wilmslow, Cheshire, https://ico.org.uk/media/about-the-ico/documents/2014449/ico053-annual-report-201617-s12-aw-web-version.pdfRabault, V. (2016), « Rapport fait au nom de la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2017 (n° 4061) », Assemblée nationale, www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r4125-ti.asp.
Jonason, P. (2016), « Le droit d’accès à l’information en droit suédois : une épopée de 250 ans », Revue internationale de droit des données et du numérique, vol. 2, pp. 37-50, http://ojs.imodev.org/index.php/RIDDN/article/view/137/175.
Office of the Australian Information Commissioner (2017), Annual Report 2016–2017, Gouvernement australien, www.oaic.gov.au/resources/about-us/corporate-information/annual-reports/oaic-annual-report-201617/oaic-annual-report-2016-17.pdf.
Notes
← 1. Les parties ne peuvent en principe présenter leurs conclusions et arguments que sous forme écrite. Ce principe rend la procédure administrative moins souple, mais présente une garantie de sérieux et de sécurité.
← 2. Sénat, « Projet de loi de finances pour 2006 : Direction de l’action du Gouvernement », www.senat.fr/rap/a05-104-2/a05-104-25.html.
← 3. Data Protection Act 1998, chapitre 5, point 1, paragraphe 10, www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/29/contents.
← 4. Données fournies par les secrétariats des Commission d’accès aux et de réutilisation des documents administratifs et Commission fédérale de recours pour l’accès à l’information environnementale belges.
← 5. Comissão de acesso aos documentos administrativos, http://www.cada.pt/modules/news/index.php?storytopic=12
← 6. Information communiquée à l’OCDE par l’ombusdman parlementaire finlandais le 23 novembre 2017.
← 7. LA PRESSE.CA, « Les délais d’accès à l’information s’allongent à Montréal », www.lapresse.ca/actualites/montreal/201706/09/01-5106142-les-delais-dacces-a-linformation-sallongent-a-montreal.php.
← 8. Commission d’accès aux documents administratifs, « Rapport d’activité 2015 », https://www.cada.fr/sites/default/files/cada_rapport_activite_2015.pdf.
← 9. Guichard, C., secrétaire générale de la Commission d’accès aux documents administratifs (France), Contribution à l’atelier régional de l’OCDE sur l’accès à l’information, Caserte, 18 décembre 2017
← 10. Commission d’accès aux documents administratifs, « Rapport d’activité 2015 », https://www.cada.fr/sites/default/files/cada_rapport_activite_2015.pdf; Commission d’accès aux documents administratifs, « Rapport d’activité 2016 », www.cada.fr/IMG/pdf/rapport_d_activite_2016.pdf.
← 11. Cour suprême administrative de la République tchèque et ACA Europe (2015), « Cours administratives suprêmes et l’évolution du droit à la publicité, à la vie privée et à l’information, Brno, 18 Mai 2015, Réponses au questionnaire : Italie », www.aca-europe.eu/seminars/2015_Brno/Italie.pdf.
← 12. LA PRESSE.CA, « Les délais d’accès à l’information s’allongent à Montréal », www.lapresse.ca/actualites/montreal/201706/09/01-5106142-les-delais-dacces-a-linformation-sallongent-a-montreal.php.
← 13. Commission d’accès aux documents administratifs, « Rapport d’activité 2016 », www.cada.fr/IMG/pdf/rapport_d_activite_2016.pdf.
← 14. Ibid.
← 15. LA PRESSE.CA, « La Commission d'accès à l'information du Québec est sous-financée, selon son président », http://www.lapresse.ca/actualites/politique/politique-quebecoise/201704/25/01-5091678-la-commission-dacces-a-linformation-est-sous-financee-selon-son-president.php.
← 16. Commission d’accès aux documents administratifs, « Rapport d’activité 2016 »