Ce chapitre examine, tout d’abord, les évolutions de la situation politique, qui ont favorisé le droit d’accès à l’information, et parfois sa constitutionnalisation, dans certains pays de la région MENA. Il constate, ensuite, que la Jordanie, le Liban, le Maroc et la Tunisie ont souscrit à des conventions internationales comportant des dispositions relatives au droit d’accès à l’information, et coopèrent activement avec des organisations internationales dans ce domaine. Il relève, enfin, que les changements juridiques récents dans ces pays n’ont pas toujours simplifié le droit d’accès à l’information, qui demeure insuffisamment appliqué par l’administration et peu utilisé par les citoyens et la société civile.
Les institutions garantissant l'accès à l'information
OCDE et la région MENA
Chapitre 6. L'évolution du droit d'accès à l'information
Abstract
Les quatre pays de la zone MENA sous revue ont signé trois conventions internationales comportant des dispositions relatives au droit d’accès à l’information, sans pour autant que l’applicabilité directe desdites conventions dans les ordres juridiques nationaux ne soit établie. Ces pays coopèrent par ailleurs activement avec les organisations internationales œuvrant en faveur du droit d’accès à l’information. Ces organisations n’ont cessé d’impulser une meilleure mise en œuvre de ce droit, longtemps peu reconnu par la majorité des pays de la région MENA et objet d’une revendication forte de la part de la société civile durant le Printemps arabe. Depuis 2011, des transformations considérables dans les législations nationales relatives au droit à l’information, allant parfois jusqu’à son inscription dans certaines Constitutions, sont intervenues. Ces changements ne semblent pas, cependant, avoir simplifié le droit d’accès à l’information, qui reste insuffisamment respecté par les assujettis à la communication de l’information, et peu connu et mis à profit par les citoyens et la société civile.
6.1. Les nouvelles situations politiques nationales
6.1.1. Avant les Révolutions
Avant le cycle révolutionnaire de 2011, la situation de l’accès à l’information n’apparaissait pas favorable dans les pays arabes (Schenkelars et al., 2004). La plupart d’entre eux ne disposaient pas de loi relative à la liberté de l’échange d'informations (Canavaggio, 2014). Lorsqu’une telle législation existait, une conjonction de dispositions pénalisait la disponibilité, l'échange et la publication d'informations sans l'autorisation des autorités compétentes1. De surcroît, la pratique administrative se montrait peu favorable au recours à ce droit. Dans ces pays de manière générale, durant la période 2007 à 20112, la législation relative à l’accès à l’information était peu connue et utilisée3, et la transparence publique et la mise à disposition des informations demeuraient réduites.
En Tunisie, la loi organique n° 2004-63 du 27 juillet 2004 sur la protection des données à caractère personnel, encore en vigueur, disposait déjà que, d’une part, toute personne bénéficie du droit fondamental, garanti par la Constitution nationale, à la protection des données à caractère personnel relatives à sa vie privée, et, d’autre part, que ces données sont traitées dans la transparence, la loyauté et le respect de la dignité humaine. Selon les termes de l’article 32 de la même loi, la personne a droit à l’accès aux données personnelles la concernant. Les articles 15 à 17 de la loi n° 88-95 du 2 août 1988 prévoient, quant à eux, que la communication des archives publiques n’intervient que dans un délai de 30 ans, porté à 60 ans pour les archives mettant, notamment, en cause la vie privée et la défense nationale, et à 100 ans à compter de la date de la naissance des personnes, pour les dossiers médicaux ou de personnel.
Le droit administratif tunisien de la même période, encore en vigueur, organisait quant à lui la protection du secret des documents et de l’information administratifs de manière stricte. L’article 7 du statut général des personnels de l’État, des collectivités locales et des établissements publics à caractère administratif instaure l’obligation de secret professionnel et règlemente sévèrement la levée de celui-ci. Cette obligation se trouve réaffirmée par les articles 109 et 253 du code pénal. En application de ceux-ci, est passible d’un an de prison le fonctionnaire qui, indûment, communique à des tiers ou publie au préjudice de l’État ou des personnes privées, tout document dont il devient dépositaire en raison de ses fonctions, et de trois mois de prison celui qui, sans y être autorisé, divulgue le contenu d’une lettre, d’un télégramme ou de tout autre document appartenant à autrui (OCDE, 2013). Le droit administratif marocain posait également le principe de l’interdiction aux fonctionnaires et agents publics de fournir des informations ou transmettre des pièces ou documents administratifs à autrui4.
La situation n’apparaissait, cependant, pas totalement homogène du point de vue juridique. La Jordanie a ainsi été, dès 2007, le premier pays arabe à adopter une loi garantissant le droit d’accès aux documents détenus par les organismes publics (Mendel, 2016). Pareillement, au Maroc, un certain nombre de textes importants allaient dans le même sens, notamment : la législation relative à l’ouverture d’une enquête publique avant la prise d’une décision administrative (textes concernant les établissements classés, lois d’urbanisme et d’expropriation, loi relative aux études d’impact sur l’environnement, lois et règlements permettant l’accès et l’obtention de copies des documents administratifs, charte communale, loi sur l’établissement des listes électorales, loi sur les archives, décret relatif aux marchés publics) ; diverses dispositions relatives au code de la presse ; les lois sur la gestion déléguée et sur la motivation des décisions administratives défavorables ; le code du commerce ; et le décret relatif à la publication des projets de loi et règlements. Les pratiques différaient également d’un pays à l’autre. Au Maroc toujours, de nombreuses administrations mettaient à la disposition du public des documents sous forme d'études et de rapports, circulaires et statistiques, dans des centres de documentation ou des bibliothèques administratives, ou par des moyens de communication électroniques5.
6.1.2. L’évolution postrévolutionnaire
Les Révolutions qui ont touché la région MENA en 2011 ont instauré un climat favorable au droit d’accès à l’information (Almadhoun, 2015). Une meilleure transparence des pouvoirs publics et de l’État et un accès plus aisé à l’information détenue par l’administration ont occupé une place significative dans les revendications populaires durant ces évènements. Ces réclamations ont conduit à des évolutions cruciales au niveau de la législation et des habitudes administratives de certains États.
À l’issue de la Révolution, les nouvelles autorités tunisiennes ont par exemple adopté le décret-loi n° 2011 - 41 du 26 mai 2011, relatif à l’accès aux documents administratifs des organismes publics, modifié et complété par le décret-loi n° 2011 - 54 du 11 juin 2011. Cette législation affirmait le droit des citoyens à accéder aux documents administratifs détenus par les organismes publics et promouvait la communication spontanée d’informations importantes par l’administration. Elle prévoyait l’obligation de communication proactive des documents par l’administration à la demande de l’intéressé. Le droit d’accès concernait tous les documents et s’appliquait à toute personne physique ou morale. La législation donnait une définition élargie des documents administratifs soumis au droit d’accès. Les organismes publics étaient tenus de publier régulièrement, sur la plus grande échelle possible, l’information disponible. Ils disposaient d’un délai de deux ans pour appliquer pleinement la loi.
6.2. Le socle constitutionnel du droit à l’information
La Constitution d’un grand nombre de pays arabes prévoit aujourd’hui des garanties spécifiques pour le droit d’accès à l’information (UNESCO, 2015). Les Constitutions respectivement de la Jordanie datant de 1952 et du Liban datant de 1926 ne contiennent pas expressément une référence au droit d’accès à l’information. En revanche, les Constitutions du Maroc et la Tunisie, promulguées après le Printemps arabe, font explicitement référence à ce même droit.
6.2.1. L’absence d’énonciation explicite du droit d’accès à l’information dans les Constitutions jordanienne et libanaise
Les Constitutions jordanienne et libanaise traitent de la liberté d’opinion, de la presse et de s’adresser aux pouvoirs publics. L’article 15 de la Constitution de la Jordanie du 1er janvier 1952 dispose que : « 1. L'État garantit la liberté d'opinion. Tout Jordanien est libre d'exprimer son opinion par la parole, l'écrit ou au moyen de photos ou d'autres formes d'expression, pourvu que ce ne soit pas en violation de la loi. 2. La liberté de la presse et de publier est assurée dans les limites de la loi. 3. Les journaux ne peuvent être suspendus de publication ni leur autorisation être révoquée, sauf conformément aux dispositions de la loi. 4. En cas de déclaration de la loi martiale ou de l'état d'urgence, une censure limitée aux journaux, publications, livres et émissions en ce qui concerne la sécurité publique et la défense nationale peut être imposée par la loi. 5. Le contrôle des ressources des journaux est réglé par la loi. » L’article 17 ajoute que « les Jordaniens ont le droit de s'adresser aux pouvoirs publics sur toute question personnelle les concernant ou toute question concernant les affaires publiques, de la manière et dans les conditions prescrites par la loi ». L’article 13 de la Constitution libanaise énonce que « la liberté d'exprimer sa pensée par la parole ou par la plume, la liberté de la presse, la liberté de réunion et la liberté d'association sont garanties dans les limites fixées par la loi »6. Il résulte des deux textes précités que le droit d’accès à l’information ne constitue pas une liberté constitutionnelle explicitement prévue en Jordanie et au Liban.
6.2.2. La mise en avant du droit à l’information par les nouvelles Constitutions marocaine et tunisienne
La Constitution marocaine, promulguée le 29 juillet 20117, instaure une nouvelle forme de monarchie parlementaire dualiste, qui redéfinit profondément les pouvoirs du roi ainsi que l'organisation du pouvoir exécutif et ses rapports avec le Parlement. Le texte proclame une longue liste de droits et libertés ainsi que l’engagement de l’État à les garantir (Bendourou, 2014). Il procède à la consécration de la primauté du droit international, à la constitutionnalisation des droits de l'homme tels qu'universellement reconnus, à l'instauration de l'exception d'inconstitutionnalité et à la consécration de l'indépendance du pouvoir judiciaire. Il s’inscrit dans l’affirmation de l’État démocratique de droit8. Il garantit dans son article 27 « le droit d’accéder à l’information détenue par l’administration publique, les institutions élues et les organismes investis d’une mission de service public ».
La Constitution tunisienne du 26 janvier 2014 a succédé à la loi constitutionnelle n° 6-2011 du 16 décembre 2011 relative à l’organisation provisoire des pouvoirs publics, qui avait reconnu la suspension de la Constitution de juin 1959. Ce nouveau texte se fonde sur le principe que la règle de droit constitue le meilleur rempart contre l’exercice abusif du pouvoir. Il poursuit aussi le perfectionnement et le renforcement de l’État de droit. Il s’ensuit que le domaine constitutionnel est plus diversifié que par le passé. En outre, la création d’une juridiction constitutionnelle conduit à l’institution d’un mécanisme de contrôle de constitutionnalité accessible aux citoyens, en leur offrant la possibilité de demander l’annulation des lois qui portent atteinte à leurs droits et libertés9.
La Constitution tunisienne du 26 janvier 2014 abonde dans le sens de la liberté d’information. L’article 15 dispose que l’administration publique est au service du citoyen et de l’intérêt général, et qu’elle est organisée et agit conformément aux règles de transparence, d’intégrité, d’efficience et de redevabilité. L’article 31 prévoit la garantie des libertés d’opinion, de pensée, d’expression, d’information et de publication. Aucun contrôle ne peut être exercé sur ces libertés en amont. L’article 32 ajoute à cela que l’État garantit le droit à l’information et le droit d’accès à l’information. L’État œuvre, enfin, en vue de garantir le droit d’accès aux réseaux de communication10.
6.2.3. La participation envisageable de certaines institutions constitutionnelles au droit d’accès à l’information
Les Constitutions marocaine et tunisienne se caractérisent par la mise en place d’instances indépendantes responsables de la protection et du développement des droits. Dans le texte chérifien, cette création vise moins à séparer l’exécutif, le législatif et le judiciaire qu’à délimiter les sphères d’influence des trois blocs11. La Constitution tunisienne de 2014 a également établi de telles institutions, parmi lesquelles cinq instances constitutionnelles indépendantes12.
Il est à noter que ces institutions constitutionnelles, à l’image de celles d’autres pays, sont susceptibles d’avoir un rôle dans l’accès à l’information. Ainsi, en Tunisie, les membres de la Haute autorité indépendante de la communication audiovisuelle (HAICA) ont demandé aux rédacteurs de la Constitution de limiter la compétence de l’Instance de la communication audiovisuelle, figurant à l’article 127 de la charte fondamentale, au secteur des médias et de garantir par-là la cohérence de son action. En conséquence, ils ont sollicité le retrait des dispositions du projet de Constitution qui conféraient à l’Instance de la communication audiovisuelle le contrôle de l’accès à l’information, ce qui revenait à lui donner compétence pour l’accès aux documents administratifs, au titre de l’article 32 de la Constitution. Par ailleurs, en fonction de l’interprétation qu’elles feront de leurs attributions et de la législation qu’elles appliqueront, les instances chargées de la bonne gouvernance relevant des articles 161 à 170 de la Constitution marocaine pourraient aussi jouer un rôle dans le domaine de l’accès à l’information. En effet, les attributions de l’Instance nationale de la probité, de la prévention et de la lutte contre la corruption (art. 36 et 167), du Conseil national des droits de l'homme (art. 161), de l’Institution du Médiateur (art. 162) et de la Haute autorité de la communication audiovisuelle (art. 165) pourraient les conduire à aborder de manière subsidiaire ce domaine.
Les interventions de la part des instances mentionnées ci-avant pourraient avoir une portée non négligeable. L’article 159 de la Constitution marocaine dispose notamment que ces instances sont indépendantes et bénéficient de l’appui des organes de l’État. L’article 65 de la Constitution tunisienne énonce que les cinq instances constitutionnelles indépendantes sont dotées de la personnalité juridique et de l'autonomie financière et administrative. Il précise que leurs missions visent au « renforcement de la démocratie » par le contrôle du respect des lois et de la Constitution, et que toutes les institutions de l’État sont tenues de faciliter l’exercice desdites missions. Ces instances disposent enfin d’un droit de recommandation et de regard sur les textes relevant de leur champ de compétences, et elles présentent leur rapport annuel à l’Assemblée du peuple devant laquelle elles sont responsables.
6.3. Le contexte international
Les quatre pays de la région MENA sujets de ce rapport ont, d’une part, participé à l’élaboration d’instruments du droit international dont certaines dispositions ont trait au droit d’accès à l’information, et sont, d’autre part, des membres actifs des enceintes internationales agissant dans le domaine.
6.3.1. Les conventions internationales
Les quatre pays sont liés par trois conventions internationales prévoyant à différents degrés le droit d’accès à l’information. Il s’agit d'abord du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, entré en vigueur en 1976, dont l’article 19 fait état du droit à la liberté d’expression, lequel « comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées de toute espèce, sans considération de frontières, sous une forme orale, écrite, imprimée ou artistique, ou par tout autre moyen de son choix », tout en précisant que ce droit peut « être soumis à certaines restrictions qui doivent toutefois être expressément fixées par la loi ». Au titre de ces restrictions figurent traditionnellement le respect des droits ou de la réputation d’autrui, la sauvegarde de la sécurité nationale, de l’ordre public, de la santé ou de la moralité publiques.
La Convention des Nations Unies contre la corruption plaide ensuite pour « la diffusion publique d’informations concernant les procédures de passation des marchés et les marchés, y compris d’informations sur les appels d’offres et d’informations pertinentes sur l’attribution des marchés » (art. 9). Plus particulièrement, l’article 10 dispose que l’État doit prendre « les mesures nécessaires pour accroître la transparence de son administration publique, y compris en ce qui concerne son organisation, son fonctionnement et ses processus décisionnels s’il y a lieu. ». Cela peut prendre plusieurs formes, notamment : « a) L’adoption de procédures ou de règlements permettant aux usagers d’obtenir, s’il y a lieu, des informations sur l’organisation, le fonctionnement et les processus décisionnels de l’administration publique, ainsi que, compte dûment tenu de la protection de la vie privée et des données personnelles, sur les décisions et actes juridiques qui les concernent ; b) La simplification, s’il y a lieu, des procédures administratives afin de faciliter l’accès des usagers aux autorités de décision compétentes ; et c) la publication d’informations, y compris éventuellement de rapports périodiques sur les risques de corruption au sein de l’administration publique. » Enfin, l’article 13 de la convention prévoit que l’État s’engage notamment à « assurer l’accès effectif du public à l’information » et à « respecter, promouvoir et protéger la liberté de rechercher, de recevoir, de publier et de diffuser des informations concernant la corruption. »
L’article 13 de la Convention relative aux droits de l'enfant dispose enfin que : « 1. L'enfant a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées de toute espèce, sans considération de frontières, sous une forme orale, écrite, imprimée ou artistique, ou par tout autre moyen du choix de l'enfant. 2. L'exercice de ce droit ne peut faire l'objet que des seules restrictions qui sont prescrites par la loi et qui sont nécessaires : a) au respect des droits ou de la réputation d'autrui ; ou b) à la sauvegarde de la sécurité nationale, de l'ordre public, de la santé ou de la moralité publiques. »13
La Jordanie et le Liban ont ratifié, entre autres, la Charte arabe des droits de l’homme de 2004. L’article 32 de ce texte énonce que : « a. la présente Charte garantit le droit à l'information et la liberté d'opinion et d'expression et le droit de rechercher, de recevoir et de répandre des informations par tout moyen, sans considération de frontières géographiques; b. ces droits et libertés sont exercés dans le cadre des principes fondamentaux de la société et sont soumis aux seules restrictions nécessaires au respect des droits et de la réputation d'autrui et à la sauvegarde de la sécurité nationale, de l'ordre public, de la santé publique ou de la moralité publique. »14
Tableau 6.1. Principales conventions internationales comportant des clauses relatives au droit à l’information et au Partenariat pour un gouvernement ouvert : état des ratifications
1. Nations Unies, « Pacte international relatif aux droits civils et politiques », Collection des traités, https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-4&chapter=4&clang=_fr.
2. Il faut toutefois noter que le Maroc n’a pas ratifié le Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques.
3. Nations Unies, « Convention des Nations Unies contre la corruption », Collection des traités, https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-4&chapter=4&clang=_fr.
4. Loi (2004), publiée dans la gazette officielle (n° 4669) du 1er août 2004.
Source: Nations Unies, Collection des traités, https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-4&chapter=4&clang=_fr(compilation des auteurs).
6.3.2. Les enceintes internationales
Plusieurs enceintes internationales jouent un rôle actif dans la promotion du droit d’accès à l’information. La Jordanie, le Liban, le Maroc et la Tunisie sont membres de ces instances.
Le Partenariat pour un gouvernement ouvert
La Jordanie, le Maroc et la Tunisie ont adhéré au Partenariat pour un gouvernement ouvert (PGO), une structure internationale créée en 2011 dans l’objectif de promouvoir un gouvernement plus ouvert et transparent15.
Le PGO a pour objectifs d’accroître la disponibilité des informations et promouvoir la visibilité des activités gouvernementales à tous les niveaux. Les membres doivent collecter et communiquer les données relatives aux dépenses publiques et à la performance du gouvernement en matière de services essentiels, et publier les informations sans délai et dans des formats standards, aisément compréhensibles et réutilisables par les citoyens. Ils s'engagent à la transparence dans la prise de décision et la mise en œuvre des politiques, ainsi qu’à prévoir des canaux de rétroaction adéquats. Ils acceptent de mettre en place des politiques anticorruption, accompagnées de mécanismes et de pratiques favorisant la transparence dans la gestion des finances publiques et les achats du gouvernement. Ils s'engagent également à établir ou maintenir un cadre légal de publication des revenus et avoirs des hauts fonctionnaires. Ils ont enfin pour mission d’assurer la protection des personnes dénonçant les irrégularités et de faciliter l'accès aux nouvelles technologies, de sorte à favoriser la transparence et l’exercice des responsabilités des agents publics.
Le rôle de l’OCDE
L’OCDE occupe une place importante dans la promotion du gouvernement ouvert dans les pays de la région MENA par le biais du Programme MENA-OCDE pour la gouvernance, un cadre de coopération créé en 2004 et coprésidé par les pays de la région. Cette initiative a pour objectif d’aider les États à répondre aux demandes de transparence des citoyens et des entreprises et moderniser les administrations publiques nationales afin qu’elles fournissent de meilleurs services. Elle vise aussi à contribuer au développement socio-économique durable, en promouvant le partage des bonnes pratiques internationales, des recommandations et standards de l’OCDE et des expériences des pays membres de l’OCDE à travers des projets bilatéraux, des échanges par les pairs et des groupes de travail régionaux. À ces fins, elle procède à des examens relatifs au gouvernement ouvert, destinés à formuler des recommandations et accroître la transparence des gouvernements dans l’élaboration des politiques publiques et la prestation de services. L’OCDE a déjà effectué un examen sur le gouvernement ouvert au Maroc OCDE, 2015) et un autre en Tunisie (OCDE, 2016). Ces revues ont été discutées par le groupe de travail régional sur le gouvernement ouvert et innovant et font partie du Projet MENA/OCDE pour le gouvernement ouvert. Dans le cadre de ce projet, l’OCDE propose également des activités de conseil et un appui au renforcement des capacités dans les domaines de la transparence, la participation et la redevabilité.
6.4. La législation demeure complexe
Si la législation relative à l’accès à l’information en Jordanie, en Tunisie, au Liban et au Maroc a connu une évolution importante, il convient de noter qu’elle n’en demeure pas moins complexe.
6.4.1. L’amélioration du droit applicable
Les changements sociaux et politiques intervenus depuis 2011 ont conduit à l’amélioration de la législation relative à l’accès à l’information en Tunisie, au Liban et au Maroc. En application de l’article 65 de la Constitution tunisienne, selon lequel les textes relatifs à l’organisation de l’information, de la presse et de l’édition doivent prendre la forme d’une loi organique, l’Assemblée des représentants du peuple a adopté, le 24 mars 2016, une loi organique relative à l’accès à l’information qui abroge le décret-loi n° 2011 - 41 du 26 mai 201116.
Le Liban a approuvé le 10 février 2017, suite à une longue attente, la loi n° 28 relative à l’accès à l’information17, qui établit les principales modalités d’application du droit d’accès à l’information et instaure une Commission nationale anticorruption assurant les fonctions d’IGAI. Cependant, cette loi requiert un certain nombre de textes d’application, concernant notamment la composition, les conditions de nomination des membres et les modalités d’exercice des compétences de la Commission, qui n’ont pas encore été adoptés.
Au Maroc, le projet de loi n° 31-13 relatif au droit d’accès à l’information annoncé en 2010 dans le contexte d’un programme de lutte contre la corruption et déposé devant le Parlement le 8 juin 2016, a finalement été promulguée le 22 février 2018. Par ailleurs, le législateur a adopté la loi sur la création des Archives du Maroc, institution nationale destinée à gérer et administrer les archives publiques et chargée d’établir les instruments de recherche et d’accès aux archives. De même, les sites internet d’information publique se sont multipliés dans le pays et sont désormais regroupés dans le programme egov.ma.
Encadré 6.1. Maroc : les objectifs de la loi sur l’accès à l’information
Le Parlement chérifien a adopté une loi relative à l’accès à l’information, dont les objectifs sont les suivants :
1. Favoriser la participation citoyenne dans la gestion de la chose publique
2. Consolider la transparence et la reddition des comptes dans le service public
3. Drainer les investissements et stimuler l'économie
4. Renforcer la recherche scientifique et élargir le champ des connaissances
5. Permettre aux citoyens de cerner et comprendre les démarches administratives et de défendre leurs droits
6. Consolider la confiance dans la relation entre l’administration et l’usager et promouvoir l'ouverture de l‘administration sur son environnement.
Source : Ministère de la Réforme de l’Administration et de la fonction publique, « L’expérience marocaine sur le projet de loi sur le droit d’accès à l’information », Contribution à l’atelier régional de l’OCDE sur l’accès à l’information, Caserte, 18 décembre 2017.
6.4.2. La complexité des dispositions juridiques applicables
Ainsi que cela a pu être observé dans les pays membres de l’OCDE, la pluralité des législations a des conséquences sur le droit d’accès à l’information. La multiplicité des dispositions constitutionnelles, légales ou règlementaires, dans certains domaines particulièrement, peut avoir des effets favorables sur l’exercice de ce droit ou au contraire l’entraver. Ainsi, en Jordanie, les articles 5 à 7 de la loi n° 10 (1993) sur la presse et les publications justifient le droit d’accès à l’information pour les journalistes, déterminent le champ d’exercice de ce droit, et énoncent l’obligation pour les autorités d’aider les journalistes dans leur activité (Al-Dabbas, 2008). Concernant la protection des données personnelles, l'article 18 de la Constitution jordanienne dispose que : « Le secret de toutes les communications postales, télégraphiques et téléphoniques est garanti […]. » Il en résulte la protection des données concernées et la nécessaire limitation de la liberté d’accès aux informations qui circulent par ces voies de communication. De même, en 2005, ce pays comptait un minimum de 13 lois affectant la liberté des médias et l’accès à l’information. Par exemple, l'article 7 de la loi sur le statut civil dispose que toutes les données incluses dans les dossiers du statut civil sont confidentielles18. L'article 37 de la loi sur les transactions électroniques énonce également que toute institution procédant à l'authentification de documents à usage administratif ou commercial sera passible d’une amende de 50 000 JOD si elle révèle les informations confidentielles contenues dans ces documents. La loi sur les statistiques garantit, quant à elle, le secret des informations19 dans ce domaine (Almadhoun, 2010).
Plusieurs textes ont par ailleurs des incidences sur le droit d’accès à l’information au Maroc : le code du commerce ; le code des marchés publics ; la loi relative à la presse et à l’édition ; les lois relatives aux archives ; la loi relative à la protection du consommateur ; la loi portant statut des journalistes ; la loi relative à la protection des données ; la loi relative à la conservation foncière ; la loi relative à la motivation des décisions administratives ; le décret relatif à la publication des projets de textes législatifs et réglementaires. En particulier, le Statut général de la fonction publique et le code pénal prévoient des restrictions significatives au droit d’accès à l’information. L’article 18 du Statut général de la fonction publique dispose que « tout fonctionnaire est lié par l'obligation de discrétion professionnelle pour tout ce qui concerne les faits et informations dont il a connaissance dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions. Tout détournement, toute communication irrégulière de pièces ou documents de service à des tiers sont formellement interdits. En dehors des cas prévus par les règles en vigueur, seule l'autorité du ministre dont dépend le fonctionnaire peut délier celui-ci de cette obligation de discrétion ou le relever de l'interdiction édictée ci-dessus »20. Le code pénal interdit également à toute personne qui en raison de ses fonctions permanentes ou temporaires est dépositaire de secrets professionnels, de les révéler21. Les lois relatives à l'accès à l’information abordent en parallèle d'autres sujets : la loi libanaise traite par exemple plus particulièrement de la motivation des actes administratifs. Il en résulte que le droit général d’accès à l’information se présente souvent comme un assemblage de législations parfois contradictoires, et qui interagissent fortement avec d’autres législations.
Graphique 6.1. Un exemple de législation disparate: le Maroc
Source : Ministère de la Réforme de l’Administration et de la fonction publique, « L’expérience marocaine sur le projet de loi sur le droit d’accès à l’information », Contribution à l’atelier régional de l’OCDE sur l’accès à l’information, Caserte, 18 décembre 2017.
6.5. Un droit peu utilisé
La plupart des observateurs s’accordent sur l’usage réduit du droit d’accès à l’information dans les quatre pays de la région MENA examinés dans le présent rapport22. Cette limitation est concomitante d’une législation particulière se rapportant aux demandes d’accès à l’information, par exemple une législation relative à la communication des enquêtes administratives ou à l’ouverture des archives, ou une législation générale concernant l’accès aux documents administratifs.
On ne dispose pas de statistiques pertinentes concernant les pays de la région MENA examinés dans ce rapport, à l’exception de la Jordanie. Dans ce dernier pays, une circulaire datant de novembre 2012 prévoit que les administrations adressent leurs statistiques relatives à l’usage du droit d’accès à l’information au Conseil de l’information23. Selon ces statistiques, les demandes annuelles sont passées de 2 140 en 2012 à 3 670 en 2015, et ont très majoritairement reçu des réponses positives. Il convient de noter qu’en 2016 les demandes d’accès à l’information ont connu une hausse considérable, et ont atteint le nombre de 12 101.
Tableau 6.2. Évolution des demandes d’accès à l’information en Jordanie
Source : Mutawe, E., La situation du droit d’accès à l’information en Jordanie contribution à l’atelier régional de l’OCDE sur l’accès à l’information, Caserte, 18 décembre 2017.
En Jordanie, cependant, les exigences en matière de collecte de données semblent très générales. En particulier, la loi n'oblige pas les organismes publics à produire des rapports annuels relatifs aux demandes d’accès à l’information. En 2012, les données couvraient 15 organismes déclarant 2 286 demandes (0,04 % par habitant). De ce total, 95,6 % des demandes ont été entièrement satisfaites. Il n'y a pas de données disponibles sur les raisons pour lesquelles les demandes ont été refusées. En 2013, le Département jordanien de la statistique a reçu le plus grand nombre de demandes, suivi du Centre géographique royal jordanien, du Département météorologique, de la Société de sécurité sociale et de la Bibliothèque nationale. En somme, la loi semble mal connue et peu utilisée24.
Dans l’ensemble de la région MENA, les citoyens, les organisations de la société civile et les journalistes demeurent peu conscients de l’importance d’utiliser leur droit d’accès à l’information, et ceux qui l’utilisent rencontrent beaucoup de difficultés dans le traitement de leurs demandes. Ainsi, de janvier à août 2017, l’ONG IWatch a adressé 58 demandes d'accès à l'information à diverses institutions publiques tunisiennes, qui n'ont répondu qu'à 34 % des demandes25.
Les organismes assujettis aux obligations d’accès à l’information, par le biais par exemple de la désignation d’un chargé d’information, parviennent difficilement à respecter ces obligations. Ils publient rarement l’information de manière spontanée sur leurs sites web et répondent avec difficulté aux demandes d’accès à l’information. Ainsi, en septembre 2017, l’ONG IWatch a conduit une enquête en Tunisie et constaté, à l’examen de divers sites web ministériels, que la plupart d'entre eux contenaient des coordonnées invalides. L'organisation a également observé que les structures judiciaires (telles que les tribunaux administratifs et judiciaires), les services de la Présidence et le ministère chargé des Relations avec les instances constitutionnelles, la société civile et des droits de l’homme ne disposaient pas de site web officiel. Elle a noté que 22 ministères sur 27 ne respectaient pas les exigences fondamentales de la loi d’accès à l’information, telles qu’énoncées en son chapitre 7. De même, dix ministères n'avaient pas mis à jour régulièrement leurs informations, alors que la loi exige qu’ils le fassent tous les trois mois. IWatch s'est également intéressée à l'accès à l'information au niveau local et a constaté que 134 municipalités (38 % selon l’ancienne classification) ne disposaient pas d’un site web26.
Cependant, tant les administrations que la société civile mettent en œuvre des initiatives dans l’objectif de promouvoir le recours au droit à l’information. En Tunisie par exemple, le site web Marsad Baladia informe sur la législation relative au droit d’accès à l’information et répertorie les demandes formulées par gouvernorat ainsi que les suites qui leur ont été données.
On ne dispose pas de statistiques globales relatives au recours contre des refus de communication de l’information pour le Liban, le Maroc et la Tunisie, qui viennent d’adopter de nouvelles législations. Seule la Jordanie fournit des statistiques sur l’activité du Conseil de l’information. Dans ce pays, le Conseil a reçu 51 recours de 2008 à 2017. De 2012 à 2017, 353 refus de communication ont été prononcés par l’administration du pays, à comparer aux 45 recours devant le Conseil, ce qui représente un taux d’appel de 12,7 %. Le faible nombre de recours adressés au Conseil semble résulter soit du grand nombre de réponses positives venues de l’administration, soit de l’utilisation réduite du droit d’accès à l’information par les citoyens.
Tableau 6.3. Nombre de recours auprès du Conseil de l’information de Jordanie
Source : Mutawe, E., La situation du droit d’accès à l’information en Jordanie, contribution à l’atelier régional de l’OCDE sur l’accès à l’information, Caserte, 18 décembre 2017.
Références
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Notes
← 1. Al Urdun al Jadid Research Center (s.d.), « Cairo Declaration on the right to access information in the Arab world », Amman, http://www.meida.org.il/wp-content/uploads/2009/04/Cairo%20Declaration.PDF
← 2. Anti-Corruption Resource Centre, Transparency International et CHR. Michelsen Institute (2012), « Tendances en matière de corruption dans la région du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord (MENA) », https://www.u4.no/publications/tendances-en-matiere-de-corruption-dans-la-region-du-moyen-orient-et-de-l-afrique-du-nord-mena/pdf.
← 3. Le soir échos, « Le droit d’accès à l’information dans la région MENA », 19 juin 2012, http://www.marocpress.com/fr/le-soir-echos/article-5609.html.
← 4. Article 18 du dahir n° 1.58.008 du 24 février 1958 portant statut général de la fonction publique (http://www.mmsp.gov.ma/uploads/documents/SGFP.V.Fran%C3%A7aise.pdf). Cet article distingue, d’une part, le secret professionnel, régi et sanctionné par le code pénal et applicable aux agents publics uniquement lorsqu’un texte législatif ou réglementaire le prévoit expressément, et, d’autre part, l’obligation administrative, plus générale, de discrétion professionnelle interdisant formellement de communiquer des documents administratifs aux tiers. Voir : Harsi, A., « Le droit d’accès à l’information au Maroc, état des lieux et perspectives à la lumière de la nouvelle constitution », présentation lors du colloque international intitulé Mise en œuvre des politiques du gouvernement ouvert qui s’est tenu à Rabat, au Maroc, le 8 novembre 2012, http://www.mmsp.gov.ma/uploads/file/HARSI_Pr%C3%A9sentation2_8%20Novembre_2012.pps
← 5. Harsi, A., « Le droit d’accès à l’information au Maroc, état des lieux et perspectives à la lumière de la nouvelle constitution », présentation lors du colloque international intitulé Mise en œuvre des politiques du gouvernement ouvert qui s’est tenu à Rabat, au Maroc, le 8 novembre 2012,
http://www.mmsp.gov.ma/uploads/file/HARSI_Pr%C3%A9sentation2_8%20Novembre_2012.pps
← 6. Constitution du Liban adoptée le 23 mai 1926, version en vigueur, telle que consolidée par la loi du 4 septembre 2004,
http://www.judicial-ethics.umontreal.ca/en/codes%20enonces%20deonto/documents/Liban_CONSTITUTION.pdf.
← 7. La Constitution, édition 2011, dahir n° 1-11-91 du 29 juillet 2011 portant promulgation du texte de la Constitution, Bulletin officiel n° 5964 bis, 30 juillet 2011, Royaume du Maroc,
http://www.amb-maroc.fr/constitution/Nouvelle_Constitution_%20Maroc2011.pdf.
← 8. Centre d'Études Internationales (dir. pub.) (2012), La Constitution marocaine de 2011 - Analyses et commentaires, Librairie générale de droit et de jurisprudence, Paris.
← 9. Martinez, R. (2014), « Préparer le statut de l’Instance de bonne gouvernance et de lutte contre la corruption : établir l’autorité constitutionnelle indépendante conformément à l’article 130 de la constitution du 26 janvier 2014 », Document technique, Conseil de l’Europe, Strasbourg, https://rm.coe.int/16806d8b4e.
← 10. Gouvernement tunisien (2015), « Constitution de la République tunisienne », Journal officiel de la République tunisienne, numéro spécial, 20 avril 2015, www.legislation.tn/sites/default/files/news/constitution-b-a-t.pdf.
← 11. Ferrié J.-N. et B. Dupret (2011), « La nouvelle architecture constitutionnelle et les trois désamorçages de la vie politique marocaine », Confluences Méditerranée 2011/3, n° 78, pp. 25-34, www.cairn.info/revue-confluences-mediterranee-2011-3-page-25.htm ; Martinez, R. (2014), « Note conceptuelle sur la contribution de l’INLUCC/IBOGOLUCC à l’activité normative nationale relative à la lutte contre la corruption et en faveur de la bonne gouvernance », Conseil de l’Europe, Strasbourg, www.coe.int/en/web/corruption/completed-projects/snac1/technical-papers. Parmi les institutions marocaines, il convient de citer : le Conseil national des langues et de la culture marocaine (art. 5) ; l’Autorité pour la parité et la lutte contre toutes formes de discrimination (art. 19) ; le Conseil consultatif de la famille et de l'enfance (art. 32) ; le Conseil consultatif de la jeunesse et de l'action associative (art. 33) ; l’Instance nationale de la probité, de la prévention et de la lutte contre la corruption (art. 36) ; le Conseil supérieur des Oulémas (art. 41) ; le Conseil supérieur du pouvoir judiciaire (art. 113) ; la Cour constitutionnelle (art. 129) ; la Cour des comptes (art. 147) ; le Conseil national des droits de l'homme (161) ; l’Institution du Médiateur (art. 162) ; le Conseil de la communauté marocaine à l'étranger (art. 163) ; la Haute autorité de la communication audiovisuelle (art. 165) ; le Conseil de la concurrence (art. 166) ; le Conseil supérieur de l'éducation, de la formation et de la recherche scientifique (168).
← 12. Sans effectuer d’analyse approfondie de la Constitution tunisienne, citons ici les cinq instances constitutionnelles indépendantes qui exercent une mission régulatrice : l’Instance supérieure indépendante pour les élections (article 126) ; l’Instance des droits de l’homme et des libertés fondamentales (article 128) ; l’Instance du développement durable et des droits des générations futures (article 129) ; l’Instance de la bonne gouvernance et de la lutte contre la corruption (article 130) ; et l’Instance de la communication audiovisuelle (article 127).
← 13. Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme (1989), « Convention relative aux droits de l'enfant », Nations Unies, Genève, http://www.ohchr.org/FR/ProfessionalInterest/Pages/CRC.aspx.
← 14. Centre arabe pour l’éducation au droit international humanitaire et aux droits humains, « Charte arabe des droits de l’homme de 2004 », https://www.acihl.org/texts.htm?article_id=16.
← 15. Partenariat pour un gouvernement ouvert, www.opengovpartnership.org/ (site web).
← 16. République tunisienne, Loi organique n° 2016-22 du 24 mars 2016 relative au droit d’accès à l’information, Journal officiel de la République tunisienne, n° 26, 29 mars 2016, www.isggb.rnu.tn/files/loi_accesinfor.pdf.
← 17. République libanaise, Loi n° 28 du 10 février 2017 relative à l’accès à l’information, Journal officiel de la République libanaise, n° 8, 16 février 2017, http://jo.pcm.gov.lb/j2017/j8/default.htm.
← 18. Civil Status Law n° 9 (2001) and its amendments, published in the Official Gazette (n° 4480) on 18/3/2001.
← 19. Article 11 of the Department of Statistics Law, http://right2info.org/resources/publications/Overview%20of%20FOI%20legislation%20in%20the%20Arab%20World%20-%20SA%20-%2002-06-2010.doc
← 20. Ministère de la Réforme de l’Administration et de la fonction publique, Dahir n° 1.58.008 du 24 février 1958 portant Statut général de la fonction publique, Royaume du Maroc, www.mmsp.gov.ma/uploads/documents/SGFP.V.Fran%C3%A7aise.pdf.
← 21. Ministère de la Réforme de l’Administration et de la fonction publique, « L’expérience marocaine sur le projet de loi sur le droit d’accès à l’information », Contribution à l’atelier régional de l’OCDE sur l’accès à l’information, Caserte, 18 décembre 2017.
← 22. UNESCO (2011), « Vers un droit d’accès a l’information publique au Maroc. Étude comparative avec les normes et les meilleures pratiques dans le monde », UNESCO, Rabat, http://unesdoc.unesco.org/images/0021/002146/214658f.pdf ; UNESCO (2014), « Accéder à l’information c’est notre droit. Guide pratique pour promouvoir l’accès à l’information publique au Maroc », UNESCO, Rabat ; Mendel, T. (2016), « Analysis of Law No. 47 for the Year 2007, Guaranteeing the Right to Obtain Information », UNESCO, Amman, http://stmjo.com/en/wp-content/uploads/2016/06/UpdatedJordan.RTI-Analysis.16-05-18LS.pdf ; UNESCO (2015), « Assessment of Media Development in Jordan, based on UNESCO’s Media Development Indicators », UNESCO, Amman, http://unesdoc.unesco.org/images/0023/002344/234425e.pdf ; Mendel, T. (2016), Participant’s Manual, Training Programme on the Right to Information for Jordanian Information Officers, UNESCO, Amman http://stmjo.com/en/wp-content/uploads/2016/06/UpdatedATIManual.Jordan-Officials.16-05-18LS.pdf.
← 23. Voir : « Circular No. (19) for the year 2012 dated 27/11/2012 on the submission of statistics to the Council on requests for the right to information provided to ministries and government departments and public institutions and bodies under Article 9 / a of the law on the right of access to information ».
← 24. Lemieux, V. et al. (2015), « Transparency and Open Government: Reporting on the Disclosure of Information », Journal of Democracy and Open Government, vol.7, n° 2, https://jedem.org/index.php/jedem/article/download/392/339 ; voir aussi : Worker, J. (2014), « Requests and Appeals Data in Right to Information Systems : Brazil, India, Jordan, Mexico, South Africa, Thailand, United Kingdom, and United States », Right to Information Working Paper Series, Banque mondiale, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/22526?locale-attribute=fr.
← 25. IWatch Organisation, Rapport sur la Tunisie, 27 Septembre 2017, https://iwatch.tn/ar/article/431 (en arabe).
← 26. Ibid.