Ce chapitre examine dans un premier temps, alors que seul le Conseil de l’information jordanien est en place depuis une dizaine d’années et que l’Instance d’accès à l’information tunisienne fonctionne seulement depuis une année, les modalités de fonctionnement des collèges des IGAI investis du pouvoir de décision. Il se penche ensuite sur les ressources humaines et matérielles des IGAI puis, dans un troisième temps, sur la possibilité qu’ont les IGAI de bénéficier du concours de correspondants pour les aider dans leurs missions.
Les institutions garantissant l'accès à l'information
OCDE et la région MENA
Chapitre 10. Le fonctionnement et les correspondants des IGAI
Abstract
Ainsi qu’il en a été pour les pays membres de l’OCDE, le fonctionnement des quatre IGAI de la région MENA dont il est question dans le présent rapport sera examiné sous l’angle des collèges décisoires des IGAI et des ressources humaines et matérielles qui les appuient dans leurs missions, et de la possibilité qu’ont les IGAI de disposer de correspondants pour les soutenir dans leurs activités. Le Conseil de l’information jordanien est pleinement actif depuis une dizaine d’années. Le 17 juillet 2017, l’Assemblée tunisienne des représentants du peuple a élu les neuf membres de l’Instance d’accès à l’information. Le 1er février 2018, l’Instance a rendu sa première décision1. La législation relative à la Commission nationale anticorruption du Liban n’ayant pas été rédigée, cette IGAI ne dispose pas des moyens nécessaires à son fonctionnement. La Commission d’accès à l’information marocaine a été créée en mars 2019. Son secrétariat est assuré par le secrétariat de la Commission nationale de contrôle de la protection des données à caractère personnel. Des mesures internes doivent toutefois être prises pour assurer le fonctionnement de la Commission d’accès à l’information.
10.1. Le fonctionnement des IGAI
Les quatre IGAI examinées forment des organismes collégiaux, aidés dans l’exercice de leurs missions par des structures administratives.
10.1.1. Le Conseil de l’information jordanien
En Jordanie, le Conseil de l’information est secondé par le Commissaire à l’information, qui assure le secrétariat général de l’institution. Le président et les membres du Conseil de l’information n'ont aucun droit à des rémunérations provenant du Trésor de l'État (art. 3b de la loi).
Selon les dispositions de l’article 6 de la loi n° 47/2007 relative à la sécurité de l’accès à l’information, le Commissaire à l'information jordanien prépare le formulaire de demande d'information en collaboration avec l'institution ayant vocation à fournir l’information (ministère, établissement public)2 et le soumet au Conseil. Il établit également les instructions relatives à l'acceptation, la résolution et la présentation des plaintes au Conseil pour approbation. Il réceptionne les plaintes des demandeurs d'information et les soumet à la résolution du Conseil. Il adopte les procédures administratives et professionnelles requises pour l'exécution des fonctions et pouvoirs qui lui sont conférés.
Par ailleurs, le Département de la Bibliothèque nationale exécute les missions administratives et professionnelles nécessaires à l’activité du Conseil et du Commissaire à l'information en matière d’accès à l’information. Étant donné le très faible nombre de recours contre des décisions de refus d’accès à l’information (de 2008 à 2017, la moyenne annuelle était de 5,1 recours), ni le Département de la Bibliothèque nationale ni le Conseil de l’information ne rencontrent de difficultés à assurer le traitement des recours. En conséquence, le Conseil a développé d’importantes activités de promotion et de formation en matière de droit d’accès à l’information (Encadré 10.1).
Encadré 10.1. Les activités du Conseil de l’information jordanien au cours de l’année 2017
Présentation de la législation jordanienne relative à l’accès à l’information à une délégation de l’ensemble des ministères de l'Autorité palestinienne.
Participation en Jordanie à une session de discussion sur l'accès à l'information et les libertés fondamentales.
Participation à un atelier sur la révision des lois relatives aux médias audiovisuels, à la presse, aux publications et au droit à l'information organisé par le bureau de l'UNESCO à Amman en coopération avec l'Autorité des médias.
Organisation d'un programme de formation sur le droit d'accès à l'information pour les fonctionnaires jordaniens, en coopération avec le bureau de l'UNESCO et la Bibliothèque nationale.
Coopération avec le Jordan Transparency Centre (JTC) sur l'application des normes de la Fondation Carter en matière de droit d’accès à l’information.
Participation à la production d'un film sur le droit d'accès à l'information au Royaume hachémite de Jordanie, en coopération avec le Bureau de l'UNESCO à Amman, à l'occasion de la Journée internationale de l'accès à l'information. Le film a été diffusé sur des nombreux sites Internet et plateformes de médias sociaux.
Contribution à la couverture télévisuelle et radiophonique de la célébration de la Journée mondiale de l'information le 25 septembre 2016.
Organisation de conférences sur l'importance de l'accès à l'information pour les représentants du gouvernement.
Participation à la cérémonie de lancement du projet Know, destiné à promouvoir la transparence et le droit de savoir, organisé par le Comité jordanien pour la liberté et la protection des journalistes en coopération avec l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID).
Participation au projet d'Appui aux médias jordaniens, financé par le Bureau de l'UNESCO à Amman et le Centre pour le droit et la démocratie du Canada, dans le cadre de la tenue d'ateliers de formation s’adressant aux agents de liaison du Conseil. Cette coopération a conduit à la mise en place de cinq programmes de formation sur mesure destinés à tous les agents de liaison de l’information, en sus du programme de formation des formateurs concernant les porte-paroles, journalistes et avocats, dont :
une formation de 3 jours consacrée à des formateurs au droit à l'information, à laquelle ont participé 15 représentants des organisations de la société civile ;
plusieurs formations de 3 jours s’adressant à 57 agents de liaison de l’information ;
deux ateliers avancés ayant réuni 72 formateurs et des agents de liaison de divers organismes gouvernementaux et institutions de la société civile.
Perspectives pour les années à venir
Poursuivre les activités de formation et de sensibilisation.
Mettre en place un réseau web fermé des agents de liaison, afin d’améliorer la communication et la coordination par le biais d'une page Facebook.
Mettre à jour le site web du Conseil de l'information et le rendre plus interactif.
Poursuivre la campagne de sensibilisation destinée à faire mieux connaître la loi d’accès à l’information au public par le biais de la presse écrite, des médias audiovisuels et des réseaux sociaux.
Encourager les institutions gouvernementales et les ministères à la communication proactive de l'information par l’intermédiaire de leurs sites web et en collaboration avec les agents de liaison.
Source : Mutawe, E., La situation du droit d’accès à l’information en Jordanie, contribution à l’atelier régional de l’OCDE sur l’accès à l’information, Caserte, 18 décembre 2017
Graphique 10.1. Page d’accueil du site de la libraire nationale de Jordanie relative au Conseil de l’Information
10.1.2. L’Instance d’accès à l’information tunisienne
Le fonctionnement du Conseil
La section 3 de la loi organique relative au droit d’accès à l’information est consacrée au fonctionnement de l’Instance d’accès à l’information. Le président de l’Instance en est le représentant légal et veille au bon déroulement de ses travaux. Dans le cadre des attributions qui lui sont confiées, il supervise les aspects administratifs et financiers concernant l’institution et ses agents ; il veille à la l’élaboration du projet de budget annuel et l’élaboration du rapport annuel. Il peut déléguer l’exercice de certaines prérogatives au vice-président ou à tout membre de l’Instance.
L’Instance d’accès à l’information se réunit tous les 15 jours sur convocation de son président, et chaque fois que nécessaire. Les réunions sont présidées par le président ou le vice-président. Le président de l’Instance fixe l’ordre du jour des réunions. Il peut inviter à participer aux réunions toute personne dont la présence lui semble utile, sans que celle-ci soit admise à participer au vote.
Les délibérations de l’Instance d’accès à l’information ont lieu à huis clos, en présence d’une majorité des membres. En l’absence du quorum, la réunion débute une demi-heure après l’heure initiale figurant sur la convocation, et cela quel que soit le nombre des membres présents. L’Instance prend ses décisions à la majorité des voix des membres présents. Les délibérations et décisions sont consignées dans un procès-verbal signé par le président et l’ensemble des membres présents lors de la réunion.
Les membres de l’Instance sont tenus de garder le secret professionnel concernant tout ce qui est porté à leur connaissance au sujet des documents, données ou renseignements ayant trait aux affaires traitées par l’Instance, et ne peuvent les exploiter à des fins autres que celles requises par les attributions qui leur sont confiées, y compris après l’expiration de leurs fonctions.
Par décret gouvernemental pris sur proposition du président de l’Instance, il peut être mis fin aux fonctions des membres de l’Instance à tout moment, à la suite d’un vote à la majorité des membres de l’Instance et à l’audition du membre concerné. La révocation d’un membre intervient dans les cas suivants : un manquement grave aux obligations professionnelles ou l’absence non justifiée à 3 réunions consécutives ou 6 réunions non consécutives pendant une période de 12 mois ; la participation à une délibération de l’Instance en situation de conflit d’intérêts ; la divulgation d’informations ou de documents obtenus dans l’exercice de ses fonctions au sein de l’Instance ; le fait de ne plus remplir l’une des conditions requises pour faire acte de candidature.
Les vacances pour cause de décès, démission, révocation ou handicap absolu sont constatées et consignées par l’Instance dans un procès-verbal spécial, qui est transmis à l’Assemblée des représentants du peuple. En vertu de l’article 49 de la loi organique, les indemnités et privilèges du président, du vice-président et des membres de l’Instance sont fixés par décret gouvernemental.
Le fonctionnement du secrétariat
Selon la loi organique tunisienne, le Conseil, formé par le collège des membres de l’Instance d’accès à l’information, dispose d’un secrétariat et de services administratifs, constitués d’agents détachés des administrations publiques ou recrutés conformément au statut des agents de l’Instance. Le statut des agents de l’Instance d’accès à l’information est fixé par décret gouvernemental. L’organigramme de l’Instance est approuvé par décret gouvernemental conformément à une proposition du Conseil.
Celui-ci exerce la tutelle sur le fonctionnement de l’Instance, dont il choisit aussi le secrétaire général, qui ne peut être un membre de l’Instance et doit satisfaire aux conditions de nomination d'un directeur général d'administration. Le Conseil désigne parmi les agents de l’Instance un cadre administratif chargé de rapporter les délibérations. Il statue sur la proposition d’organigramme de l’Instance, ainsi que sur le règlement intérieur, le projet de budget et l’adoption du rapport annuel.
L’article 56 de la loi organique créant l’Instance d’accès à l’information tunisienne dispose que les ressources financières de l’Instance proviennent notamment de subventions allouées par l’État. Il reste à établir de quelle façon sera déterminé son budget, question qui fait toujours l’objet d’un débat en Tunisie. Selon l’une des options possibles, l’Instance transmet sa demande de crédits annuels au ministère des Finances, qui l’inclut dans le projet de loi de finances de l’année. Selon une autre option, l’Instance formule elle-même ses demandes de crédits à l’intention de l’Assemblée des représentants du peuple, qui les consolide ensuite dans le budget annuel. Le débat paraît se centrer aujourd’hui sur le rôle dévolu au ministère des Finances dans la détermination des moyens alloués à l’Instance : ou bien le ministère recevra les demandes de l’Instance et les inscrira dans le projet de loi de finances sans les discuter, ou bien, comme il le ferait pour un simple service administratif, il les évaluera avant de les intégrer dans le projet annuel de loi de finances.
Il convient, quelle que soit l’hypothèse retenue, d’éviter que la fixation du budget de l’Instance d’accès à l’information ne conduise à réduire de manière excessive son indépendance telle que voulue par le législateur, au risque d’encourir la censure des juges compétents3.
Une activité en croissance rapide
Durant l’année 2018, l’Instance d’accès à l’information tunisienne a reçu 597 recours. Le nombre des recours a enregistré une évolution considérable d’un trimestre à l’autre. Le tableau suivant illustre cette évolution.
Tableau 10.1. Évolution des recours à l’Instance d’accès à l’information en Tunisie
Source : Données fournies par l’Instance d’accès à l’information en Tunisie.
Dans le cadre de sa mission consultative, l’Instance a rendu trois avis concernant les trois projets des textes suivants :
Projet de la loi organique relative à la protection des données personnelles ;
Projet du code numérique ;
Circulaire du Chef de gouvernement relative à l’accès à l’information.
L’Instance d’accès à l’information a aussi assuré le suivi et l’évaluation de respect des dispositions de la loi n° 2016-22 relative à l’accès à l’information par 647 organismes publics. Dans ce cadre, elle a incité ces organismes à nommer des chargés d’accès et leurs suppléants, à créer des sites web dans les meilleurs délais, à envoyer leurs rapports annuels relatifs à l’accès à l’information et à améliorer leurs sites web pour qu’ils soient conformes aux dispositions des articles 6, 7 et 8 de loi n° 2016-22 relative à l’accès à l’information.
Cette instance a assuré plusieurs sessions de sensibilisation et de formation pour les chargés d’accès et les premiers responsables des organismes assujettis à la loi, ainsi que pour des représentants de la société civile. Elle a, enfin, signé plusieurs conventions de coopération et de partenariat avec des organisations internationales (OCDE, UNESCO), des acteurs de la société civile (DRI, article 19), des ministères, des universités et des entreprises publiques.
L’Instance prévoit prochainement de :
Préparer les textes d’application de la loi n° 2016-22 relative à l’accès à l’information et suivre leur promulgation dans les meilleurs délais ;
Renforcer ses ressources humaines ;
Développer une stratégie de sensibilisation et de formation et la réaliser dans les meilleurs délais ;
Améliorer ses capacités en termes de gestion des recours (instruction et délais de jugements) et de monitoring, concernant surtout le suivi des sites web des organismes concernés.
10.1.3. La Commission d’accès à l’information marocaine
Le fonctionnement de la Commission
Selon la loi relative au droit d'accès à l'information, la Commission d’accès à l’information marocaine est présidée par le président de la Commission nationale de contrôle de la protection des données à caractère personnel.
La Commission d’accès à l’information se réunit autant que de besoin, sur convocation ou à l’initiative du président, ou à la demande d’une moitié des membres. Les réunions sont validées si le tiers au moins des membres est présent. Les décisions sont prises à l’unanimité ou à la majorité des membres présents. En cas de partage égal des voix, la voix du président est prépondérante. Les règles de procédure de la Commission sont établies par un règlement intérieur élaboré par le président et présenté à la Commission pour approbation avant son entrée en vigueur. Le texte est publié dans le Bulletin officiel du Royaume du Maroc.
Le fonctionnement du secrétariat
L’article de la loi relative au droit d'accès à l'information marocaine prévoit que dans l’exercice de ses fonctions, la Commission d’accès à l’information est assistée par le dispositif administratif énoncé aux articles 40 et 41 de la loi n° 09-08 relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel4.
Le président de la Commission d’accès à l’information est dès lors secondé, dans l’exercice de ses fonctions administratives et financières, par le secrétaire général de la Commission nationale de protection des données à caractère personnel. Le secrétaire général est chargé de la gestion du personnel, la préparation et l’exécution du budget, la passation des marchés, la préparation des documents de travail des réunions de la Commission et la tenue du registre des décisions, ainsi que du suivi des travaux des comités mis en place par la Commission et de la mise à disposition des comités des moyens matériels et humains nécessaires à leurs missions. Le secrétaire général a enfin à sa disposition du personnel administratif et technique, composé de fonctionnaires et d’agents publics détachés ou recrutés par la Commission.
En tant qu’elle est directement rattachée à l'administration de l'État et dépourvue de la personnalité morale, les ressources financières de la Commission d’accès à l’information sont déterminées selon les mêmes modalités que celles autres services administratifs.
La loi sous-entend par ailleurs que l’Instance de protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et l’Instance d’accès à l’information ont vocation à partager les mêmes services administratifs, afin de réaliser des économies d’échelle. Il conviendra néanmoins de s’assurer que les moyens réellement mis à la disposition de l’Instance d’accès à l’information lui permettront de remplir pleinement sa mission.
10.2. Le réseau des chargés d'accès à l'information
Les pays de la région MENA examinés, d’organisation politique unitaire, ont mis en place des IGAI à compétence nationale, siégeant dans la capitale du pays. Dans certains cas, la législation envisage également la désignation à l’intérieur des entités assujetties au DAI de personnes chargées à titre principal de veiller au droit d’accès à l’information, ou, dans l’un des cas, d’être le correspondant de l’IGAI.
La loi jordanienne de 2017 n’envisage pas explicitement l’instauration d’une personne chargée à titre principal d’assurer l’accès à l’information. L’article 8 dispose que de manière générale, l’agent responsable du dossier facilite l'obtention de l’information et assure sa diffusion rapide dans les conditions prévues par la loi. L'article 15 de la loi libanaise prévoit par ailleurs que dans chaque département ministériel, un agent sera affecté au traitement des demandes d'accès à l'information. Cet agent aura les compétences requises pour rechercher l'information, y accéder, et la transmettre aux demandeurs. L'article 12 de loi marocaine énonce que tous les organismes ou institutions concernés par la loi sur l'accès à l'information désignent un ou plusieurs délégués chargés de recevoir et de traiter les demandes d'accès et d'assister les demandeurs.
La loi organique tunisienne accorde un rôle plus important à la personne chargée de l'information à l'intérieur des services et entités astreints à la diffusion de l’information. Tout organisme assujetti à la loi relative au DAI est tenu de désigner un chargé d'accès à l'information et un suppléant. Le chargé de l’accès à l'information réceptionne et traite les demandes d'accès à l'information, établit un plan d'action pour la mise en œuvre du DAI, et veille à l’exécution de ce plan. Il prépare également le rapport d'activité annuel sur l’accès à l’information.
Le chargé de l’accès à l'information est également le correspondant de l'Instance d'accès à l'information qui est avisée, dans les 15 jours, de sa nomination (article 32). Il assure la coordination entre l’organisme dont il fait partie et l’Instance (article 37-2) et transmet le rapport d'activité annuel à l'Instance (article 37-4). En Tunisie, cette relation comblera certaines carences souvent observées dans les pays de la région MENA, notamment : l’absence de relais locaux pour les IGAI ; le manque de contact avec le terrain ; et la difficulté à accéder aux informations et coordonner l'action de l’ensemble de l’administration. L’ensemble des IGAI de la région MENA auraient intérêt à se doter de réseaux de correspondants, ainsi que le font certaines IGAI des pays membres de l'OCDE.
Il convient, dans tous les cas, d’appuyer les IGAI dans leurs efforts pour établir des réseaux de correspondants et entretenir avec ces derniers des relations étroites et suivies, par tous les biais possibles (documents écrits, sites web, rencontres) leur permettant de remplir efficacement leurs missions.
Notes
← 1. Recours soumis par l'association nationale de protection du secteur du transport par taxi contre la décision du gouverneur de Mahdia refusant l’accès, d’une part, au procès-verbal du Conseil régional de Mahdia relatif à la détermination des conditions et priorités d'octroi des autorisations de taxi, et d’autre part à la liste des bénéficiaires des autorisations depuis 2011.
← 2. L'article 6 manque de précision quant aux modalités de préparation du formulaire. Une interprétation littérale laisse penser que le Commissaire établit, en collaboration avec les diverses institutions, un formulaire propre à chacune.
← 3. Pour mémoire, toutes choses égales par ailleurs, l’Instance provisoire de contrôle de la constitutionnalité des projets de loi a prononcé, en août 2017, l’inconstitutionnalité des articles 33, 11 et 24 de la loi organique relative aux dispositions communes régissant les instances constitutionnelles indépendantes au motif que les articles 2, 10, 11, 24 et 33 du texte violaient les dispositions du chapitre 6 et les articles 125 et 130 du texte de la Constitution. En effet, les articles censurés soumettaient les instances constitutionnelles au contrôle de l’Assemblée des représentants du peuple, lui conféraient le droit d’en révoquer les membres et d’adopter le rapport financier des instances. Or, l’article 125 de la Constitution dispose seulement que les instances constitutionnelles sont élues par l’Assemblée des représentants du peuple à la majorité qualifiée et elles lui soumettent un rapport annuel, discuté pour chaque instance au cours d’une séance plénière prévue à cet effet. Noura Borsali, Quand l’ARP adopte des articles inconstitutionnels, Nawaa, 7 novembre 2017, https://nawaat.org/portail/2017/11/07/quand-larp-adopte-des-articles-inconstitutionnels/
← 4. Dahir n° 1-09-15 du 18 février 2009 portant promulgation de la loi n° 09-08 relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel.