Ce chapitre traite des textes constitutionnels, internationaux, légaux et règlementaires à l’origine des IGAI. Il met en évidence le rôle déterminant de l’organisation politique des pays membres de l’OCDE (unitaire, décentralisée, fédérale) dans la nature et le nombre des IGAI : IGAI nationales uniques ; IGAI centrales et infranationales ; et IGAI fédérales ou relevant des entités fédérées. Il souligne également que les compétences des IGAI, notamment territoriales, résultent de l’organisation politique du pays concerné.
Les institutions garantissant l'accès à l'information
OCDE et la région MENA
Chapitre 1. La création et la compétence territoriale des IGAI
Abstract
Les IGAI sont soumises directement ou indirectement à diverses dispositions conventionnelles internationales. Parmi celles-ci figurent les principes relatifs au droit d’accès à l’information émis par l’OCDE.
Celles appartenant à des États membres du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne sont également soumises à un nombre important d’obligations par ces deux organisations. Enfin, l’ordonnancement international conventionnel interagit avec le dispositif constitutionnel de chaque pays, déterminant les conditions d’existence des IGAI et les modalités d’exercice de leurs compétences.
1.1. Les fondements des IGAI
La création des IGAI se fonde sur des dispositions internationales et nationales qui dessinent conformément à la conception du droit de chaque État, la législation que ces institutions appliquent.
1.1.1. Les sources internationales du droit d’accès à l’information
L’ONU
L’ONU, depuis l’adoption de la résolution 59 par son Assemblée générale en 1946, se montre un défenseur ardent du droit d’accès à l’information. La résolution précitée énonce que « L’Assemblée générale considérant que la liberté de l’information est un droit fondamental de l’homme et la pierre de touche de toutes les libertés à la défense desquelles se consacrent les Nations Unies […] décide […] d’autoriser la convocation de tous les membres des Nations Unies à une Conférence sur la liberté de l’information »1. Ce texte a été suivi par l’article 19 de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, selon lequel les termes liberté d’expression expriment « le droit de chercher, de recevoir et de répandre, sans considérations de frontières, les informations et les idées par quelque moyen d’expression que ce soit ».
L’OCDE et la promotion de la transparence
L’OCDE se place à l’avant-garde dans la compréhension des évolutions du monde actuel et les préoccupations qu’elles font naître. Pour que les États membres répondent au mieux aux besoins de leurs citoyens et garantissent les droits humains, l’Organisation prône le respect et la promotion du droit d’accès à l’information. Elle a ainsi adopté une série de textes soutenant l’accès à l’information et la transparence2. Parmi ceux-ci figurent les Principes et lignes directrices […] pour l'accès aux données de la recherche financée sur fonds publics. Ces principes reposent sur la flexibilité, la transparence, la conformité au droit, la protection de la propriété intellectuelle, la responsabilité formelle, le professionnalisme, l’interopérabilité, la qualité, la sécurité, l’efficience, la redevabilité, et la pérennité. Il faut enfin citer la Recommandation de l’OCDE sur les principes de transparence et d’intégrité des activités de lobbying.
S'appuyant sur ses travaux antérieurs, et en particulier sur le rapport intitulé Gouvernement ouvert, Contexte mondial et perspectives (OCDE, 2017), l'OCDE a publié en décembre 2017 une nouvelle Recommandation du Conseil sur le gouvernement ouvert, destinée à aider les pays à concevoir et mettre en œuvre des réformes en identifiant un cadre clair, réaliste, factuel et commun pour la gouvernance et le gouvernement ouvert. Le point 7 de ce document énonce notamment que les pays doivent : « S’employer activement à mettre à disposition une information et des données du secteur public claires, complètes, récentes, fiables et pertinentes, qui soient : gratuites ; disponibles en format machine ouvert et non propriétaire ; faciles à trouver, à comprendre, à utiliser et à réutiliser ; et diffusées sur des canaux multiples, selon un ordre de priorité déterminé en concertation avec les parties prenantes. »
Graphique 1.1. Nombre de pays membres de l'OCDE avec des lois sur l'accès à l'information et aux documents administratifs (jusqu'à 2018)
Source : OCDE (2010), « Nombre de pays de l’OCDE avec les lois sur l’accès à l’information (1960-2008) », dans Panorama des administrations publiques 2009, Éditions OCDE,
Paris, https://doi.org/10.1787/9789264075078-graph28_2-fr. The Right to Information (2012), “Access to Information Law: Overview and Statutory Goals”, https://www.right2info.org/access-to-information-laws; Boletín Oficial del Estado (2013), “Ley 19/2013 de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno” (Bulletin Officiel de l’État, « Loi 19/2013 du 9 décembre sur la transparence, l’accès à l’information publique et la bonne gouvernance »), https://www.boe.es/buscar/pdf/2013/BOE-A-2013-12887-consolidado.pdf; Journal officiel du Grand-Duché du Luxembourg (2018), “Loi du 14 septembre 2018 relative à une administration transparente et ouverte”, http://legilux.public.lu/eli/etat/leg/loi/2018/09/14/a883/joor.
Le Conseil de l’Europe
L’accès aux documents administratifs a été progressivement intégré au droit du Conseil de l’Europe. Jusqu’à la conclusion de sa Convention sur l’accès aux documents publics du 18 juin 2009, il n’existait pas de traité international général garantissant de manière contraignante le droit d’accès aux documents. Ce droit renvoyait la question à des textes de « soft law », ou s’en tenait à des prescriptions dans des domaines particuliers comme le droit de l’environnement, notamment avec la Convention d’Aarhus3.
Trois éléments majeurs de la Convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics sont à retenir : « 1. Chaque Partie garantit à toute personne, sans discrimination aucune, le droit d'accéder, à sa demande, à des documents publics détenus par des autorités publiques. 2. Chaque Partie prend, dans son droit interne, les mesures nécessaires pour donner effet aux dispositions pour l’accès aux documents publics énoncées dans la présente Convention. 3. Ces mesures doivent être prises au plus tard au moment de l'entrée en vigueur de la présente Convention à son égard4. »
Ces mesures s’accompagnent des restrictions nécessaires, relatives notamment à la sécurité nationale. Elles stipulent néanmoins la transparence totale pour quiconque souhaite accéder à une information relevant du domaine public, et garantissent la simplicité et la gratuité, dans le respect des grands principes démocratiques. La Convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics regroupe donc de nombreux pays, puisqu’elle inclut les pays de l’Union européenne plus la Russie, la Turquie, la Géorgie, l’Azerbaïdjan, l’Arménie et le Groenland.
L’Union européenne
L’Union européenne met en place de nombreuses mesures destinées à favoriser l’accès à l’information. Le règlement n° 2016/679 de l’Union européenne, dit règlement général sur la protection des données (RGPD), constitue le texte de référence en matière de protection des données à caractère personnel. Il renforce et unifie la protection des données pour les individus au sein de l'Union européenne. La directive 2003/4/CE concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement constitue aussi une excellente illustration de cette démarche. La directive de l'Union européenne concernant la réutilisation des informations du secteur public (17 novembre 2003)5 précise quant à elle les nouvelles conditions d’emploi des données publiques. Le droit d'accès aux documents des institutions de l'UE présente désormais un haut degré de maturité et constitue un véritable droit du citoyen, contrôlé par la Cour de justice de l'Union européenne. L'accès aux documents répond à un principe général de transparence dans l'UE et constitue un instrument de contrôle démocratique du travail de l'administration européenne6. Comme il ne vise pas à assurer la protection de la situation juridique des personnes physiques et morales, il ne requiert pas la preuve d'un intérêt particulier. Dans cette perspective, il a pour but de fournir un service aux citoyens et aux entreprises, d'encourager leur participation, et de promouvoir un gouvernement ouvert et transparent7.
Le droit constitutionnel d’accès à l’information
Dans certains pays membres de l’OCDE, le droit d’accès à l’information figure expressément dans le texte de la Constitution nationale. Dès 1974, par exemple, la Constitution suédoise énonçait que « tout citoyen, dans ses relations avec l'autorité publique, jouit des droits et libertés suivants : […] 2. Liberté d'information : c'est-à-dire la liberté de rechercher et de recevoir des informations et, par ailleurs, de prendre connaissance des propos d'autrui8 ». L’article 20 de la Constitution espagnole reconnaît et protège explicitement le droit à communiquer et à recevoir librement de l’information véridique par tout moyen de diffusion9. L’accès du citoyen aux documents détenus par les autorités administratives belges est garanti par l’article 32 de la Constitution10. Le 7 février 2014, le Mexique a modifié l’article 6 de sa Constitution et élargi dans une large mesure la notion d’information et le nombre de personnes assujetties aux obligations liées à l’accès à l’information. L’article 6 énonce désormais que l’information détenue par toute autorité et entité ainsi que tout organe et organisme relevant des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire est publique et ne peut être interdite à la communication que temporairement pour des raisons d'intérêt public et de sécurité nationale, selon les dispositions légales. Dans l’interprétation de ce droit, le principe de la publicité maximale doit prévaloir11.
Dans la majorité des pays membres de l’OCDE, cependant, l’affirmation du DAI découle d’autres dispositions constitutionnelles, notamment du droit à la liberté de pensée et d’expression. Aux États-Unis d’Amérique, la liberté d’accès à l’information ressort du premier amendement à la Constitution de 1791, selon lequel « le Congrès ne pourra faire aucune loi ayant pour objet l’établissement d’une religion ou interdisant son libre exercice, de limiter la liberté de parole ou de presse, ou le droit des citoyens de s’assembler pacifiquement et d’adresser des pétitions au gouvernement pour qu’il mette fin aux abus » (Kennedy, 2005 ; Bertrand, 2006). En France, la reconnaissance de ce droit est due à la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, se fondant sur l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, permet d'assurer la libre communication des pensées et des opinions12. En Italie, ce droit se trouve étroitement lié au droit d'exprimer sa pensée, définie à l'article 21 de la Constitution13. L'article 21 de la Constitution japonaise garantit, pour sa part, la liberté de réunion, d'association, d'expression, de parole, de presse et toute autre forme d'expression. Bien que ce texte ne concerne pas expressément le droit de recevoir et communiquer des informations, la Cour suprême du pays a estimé qu’il protégeait le droit à l'information.14
Si au sens propre l’accès à l’information ne constitue pas un droit garanti par la Constitution de tous les pays membres de l’OCDE, comme au Canada, il n’en reste pas moins que de manière générale il tend à former un droit fondamental et constitutionnel (Mockle, 2010). La liberté d’opinion, pilier des démocraties modernes, s’accompagne du droit d’accès à l’information, toute démocratie ayant pour objectif non seulement l’égalité mais aussi la formation d’une opinion éclairée, ce qui ne peut être atteint sans une très large transparence gouvernementale. Le droit d’accès à l’information devient alors, à l’instar de la liberté d’opinion et d’expression, une « liberté fondamentale d’autant plus précieuse que son existence est l’une des garanties essentielles du respect des autres droits et libertés et de la souveraineté nationale15 ».
Encadré 1.1. Le droit à la transparence selon la Constitution espagnole
L’article 20 de la Constitution espagnole reconnaît et protège explicitement le droit à communiquer et recevoir librement une information véridique par tout moyen de diffusion. L’article 105 de la loi établit :
a) la consultation des citoyens, directement ou par l'intermédiaire des organisations et des associations reconnues par la loi, dans le processus d'élaboration des dispositions administratives qui les concernent ; b) l'accès des citoyens aux archives et aux registres administratifs, sauf en ce qui concerne la sécurité et la défense de l'État, la recherche des délits et l'intimité des personnes ; c) la procédure suivant laquelle les actes administratifs doivent être pris, garantissant, s'il y a lieu, la consultation de l’intéressé.
Les législations
Les pays membres de l’OCDE se caractérisent, d’abord, par l’instauration de législations posant le principe du libre accès aux documents administratifs, ensuite par l’attribution d’une portée générale à ce droit, notamment dans la définition de l’information communicable, et, enfin, par la présence d’organismes chargés de garantir le respect du droit d’accès à l’information.
La législation la plus ancienne en la matière est celle de la Suède, qui reconnaît le droit d’accès à l’information depuis 1776. Elle a été suivie par les législations des autres pays nordiques16. Le Freedom of Information Act (FOIA) des États-Unis date de 1966 et l’Italie a adopté le 7 août 1990 une loi d’accès à l’information ; au Royaume-Uni, les deux lois concernant le droit d’accès à l’information sont entrées en vigueur en 2005 et ont remplacé le système antérieur régi par le Public Records Act de 1958, qui accordait aux citoyens le droit d’accès aux archives publiques après un délai de 50 ans. En Allemagne, la loi fédérale relative à cette question est entrée en vigueur en 2006.
Le système suédois est très libéral et reconnait aux agents publics la liberté d’expression et de partager avec des tiers les informations dont ils disposent (Jonason, 2016). En France, la liberté d’accès s’étend à tous les documents et informations détenus par l’administration publique, sous quelque forme que ce soit, ce qui exclut le plus souvent les documents se rattachant directement au gouvernement, au pouvoir juridictionnel ou au pouvoir législatif. Au Royaume-Uni, le droit à l’information s’étend aux assemblées parlementaires.
Du point de vue de la technique juridique, la plupart du temps, comme dans le cas de la législation canadienne17, les lois relatives au droit d’accès à l’information sont des lois ordinaires susceptibles d’être concurrencées par des législations de même niveau.
Parfois, comme au Québec, la Constitution, le législateur national ou les entités fédérées confèrent à ces lois un statut prépondérant, afin de marquer leur importance et affirmer leur suprématie hiérarchique dans l’ordre juridique. L’Assemblée nationale de la province du Québec a ainsi statué que la loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, et la loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé ont préséance sur toute loi générale ou postérieure qui leur serait contraire. Cette préséance reste toutefois soumise à la condition que la loi contraire à la loi d’accès aux documents et la loi de protection des renseignements personnels n’énonce pas qu’elle prévaut sur elles.
Tableau 1.1. Étendue des lois sur la liberté de l’information (2010)
Source: OCDE (2011), Panorama des administrations publiques 2011, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/go v_glance-2011-fr.
Les demandes d’accès à l’information dans trois pays membres de l’OCDE et en Jordanie de 2011 à 2013
Ce tableau compare les demandes d’accès à l’information reçues en Jordanie, au Mexique, au Royaume-Uni, et aux États-Unis. Pour chaque pays, il reprend les données disponibles entre 2011 et 2013. À la suite à la collecte des données, des méthodes statistiques descriptives ont été utilisées afin de dresser un tableau comparatif croisé des demandes, plaintes et recours en matière d’accès à l’information dans les pays de l'échantillon.
Tableau 1.2. Aperçu du volume des demandes d’accès à l’information
a. Pourcentage de la population ayant sollicité une demande en vertu de la loi sur l'accès à l'information (nombre total de demandes divisé par le nombre d’habitants). Basé sur des données de la Banque mondiale accessibles à l’adresse http://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.TOTL.
b. Pourcentage de demandes en attente d’une réponse par rapport au nombre total de demandes.
c. Jusqu'au 15 décembre 2013.
d. 26 % des demandes, jugées irrecevables, ne sont pas prises en compte ici.
e. Alors que 704 394 demandes ont été formulées au cours de l'année budgétaire 2013, 71 790 demandes de l'année précédente étaient en attente d’une réponse au début de l'exercice.
Source: Lemieux, V. et al., « Transparency and Open Government: Reporting on the Disclosure of Information », CEDEM, https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/22526/Requests0and0a0m00and0United0States.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Tableau 1.3. Traitement des demandes d’accès à l’information
Source: Lemieux, V. et al., « Transparency and Open Government: Reporting on the Disclosure of Information », CEDEM, https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/22526/Requests0and0a0m00and0United0States.pdf?sequence=1&isAllowed=y
1.2. Les IGAI nationales, locales ou fédérées et leurs réseaux
Les formes d’organisation politique des pays membres de l’OCDE déterminent la portée des lois relatives à l’accès à l’information. Dans les pays fortement décentralisés ou fédéraux, la répartition des pouvoirs entre l’État central ou fédéral, d’une part, et les entités décentralisées ou fédérées, d’autre part, induit deux conséquences. Souvent la loi nationale établit tout d’abord un cadre général que les entités fédérées déclinent et complètent selon leurs compétences. Elle peut ensuite être à l’origine d’une part des IGAI nationales ou fédérales, d’autre part des IGAI relevant des collectivités locales ou des entités fédérées.
1.2.1. Les institutions des États unitaires
De manière générale, dans les États unitaires, tous les pouvoirs constitutionnels sont regroupés à un niveau unique de gouvernement, disposant seul du pouvoir normatif et auquel tous les citoyens sont soumis. Parmi les 36 pays membres de l’OCDE, 28 répondent à cette définition. Dans la plupart des États unitaires, une loi nationale fixe les règles relatives à l’accès à l’information. Cependant, dans les pays très fortement décentralisés, comme l’Espagne ou l’Italie, les entités locales bénéficient d’un large pouvoir d’application de la loi d’accès à l’information. Certains pays ont une IGAI centrale et d’autres IGAI rattachées aux entités fédérales ou locales.
Les IGAI uniques des États unitaires
Les États unitaires, telle la France, ont mis en place une IGAI unique, compétente pour l’ensemble du territoire du pays. Il en est de même des commissions d’accès aux documents administratifs, présentes en Italie et au Portugal. De même, la compétence du Conseil pour la transparence s’étend sur l’ensemble du territoire du Chili.
Les IGAI des États fortement décentralisés
Dans les pays fortement décentralisés, les institutions locales assument un rôle très important en matière de droit à l’information. En Espagne, la plupart des communautés autonomes ont, par exemple, adopté leur propre législation relative à la transparence et à l’accès à l’information, et ont créé des portails web (Campos Acuña, 2017). Le gouvernement d’Aragon propose ainsi un site internet entièrement dédié à la transparence, où il est possible de formuler des demandes et accéder à certaines informations, tel le budget de la communauté.
Par ailleurs, conformément à l'article 24 de la loi espagnole 19/2013 du 9 décembre 2013 relative à la transparence, à l'accès à l'information du public et à la bonne gouvernance, le Conseil de transparence et de bonne gouvernance de l'État espagnol est chargé de traiter les plaintes susceptibles d’intervenir contre les résolutions relatives aux procédures d'accès à l'information du public, sauf lorsque les communautés autonomes attribuent cette compétence à un organe spécifique. À cet égard, la quatrième disposition additionnelle de la même loi 19/2013 du 9 décembre 2013 énonce que le règlement de la réclamation reviendra, dans le cas des résolutions émanant des administrations des communautés autonomes et de leur secteur public ainsi que des entités locales comprises dans leur champ d'application territorial, à l'organe indépendant déterminé par les communautés autonomes. La même loi prévoit que les communautés autonomes et les villes dotées du statut d'autonomie peuvent attribuer cette compétence relative au règlement des plaintes au Conseil de transparence et de bonne gouvernance, en concluant avec lui un accord à cet effet18.
En application de ces dispositions, huit entités autonomes espagnoles, parmi lesquelles la Castille-La Manche et l’Estrémadure, ont décidé de confier la résolution des litiges au Conseil espagnol pour la transparence et la bonne gouvernance19. En revanche, d’autres communautés autonomes, telles l’Andalousie et la Catalogne, ont attribué cette compétence à leurs propres commissions d’accès à l’information, ou à leur Défenseur du peuple (Galice)20. La Commission basque d’accès à l’information constitue ainsi l'organe spécifique de contrôle de la transparence. Elle est, en particulier, chargée de l’instruction des plaintes contre les décisions administratives de refus d'accès des citoyens aux informations publiques émises par les administrations publiques basques21.
En Italie, lorsqu’une personne demande sans succès l’accès à des documents aux administrations centrales de l’État ou périphériques à celui-ci, elle peut formuler un recours devant la Commission d’accès aux documents administratifs. Concernant les documents détenus par les administrations locales, elle doit s’orienter vers le Défenseur civique régional, provincial ou municipal compétent22.
Le Royaume-Uni est historiquement un pays fortement décentralisé. Le UK Freedom of Information Act de 2000 concerne l'accès du public aux documents administratifs des autorités centrales britanniques et des pouvoirs publics d’Angleterre, du Pays de Galles et d’Irlande du Nord. Au niveau national, le Royaume-Uni a instauré deux Information Commissioner’s Office, qui couvrent l’ensemble du territoire. Le Scotia Freedom of Information Act (FOISA) de 2002 concerne quant à lui le pouvoir exécutif, les pouvoirs publics et le Parlement écossais. Le FOISA a permis la mise en place d’un Commissaire écossais à l’information (Scottish Information Commissioner), responsable de la promotion et de l’application du FOISA et des Environmental Information (Scotland) Regulations 2004 (Scottish EIRs), ainsi que du traitement des demandes d’accès aux documents.
1.2.2. Les différentes structures en place dans les États fédéraux
Dans les États fédéraux, les États fédérés bénéficient d'une large autonomie et d'une organisation étatique complète respectant le partage des pouvoirs avec le niveau fédéral. L’OCDE compte parmi ses membres huit États fédéraux, pour lesquels la réglementation et la mise en œuvre de l’accès à l’information relèvent d’un subtil partage entre les différents niveaux étatiques. Ainsi, le nouvel article 6 de la Constitution mexicaine expose les principes et fondements relatifs à l'exercice du droit d'accès à l'information au niveau de la fédération, des États et du district fédéral, dans le cadre de leurs compétences respectives23.
Les États-Unis ont adopté en 1966, et modifié en 1996, le Freedom of Information Act (FOIA), qui réglemente l'accès aux documents administratifs au niveau fédéral. Cependant, tous les États, de même que le district de Columbia et certains territoires, ont adopté des lois semblables prévoyant la communication de l’information par les organismes de l'État et les administrations locales. Certains États accroissent la transparence des entités fédérées en adoptant des lois sur l’information relatives aux réunions publiques, qui exigent que ces dernières soient annoncées à l'avance et tenues publiquement.
L’office gouvernemental pour les services d’information des États-Unis (Office of Government Information Services - OGIS) a été créé en 2007 et fait partie de l’administration nationale des archives et des registres. En tant qu’ombudsman pour l’application du FOIA, l’OGIS a deux missions. Il veille à la mise en œuvre du FOIA par les agences administratives et formule par ailleurs des recommandations à l’intention du Congrès et du président des États-Unis, dans l’objectif d’améliorer le FOIA. D’autre part, il est chargé de procéder à des médiations entre les demandeurs sollicitant l’application du FOIA et les seules agences fédérales, sans que cette médiation interdise les recours juridictionnels. Si la médiation ne permet pas de résoudre le conflit, l’OGIS peut émettre des conseils. L’OGIS traite également les observations et plaintes émanant des agences fédérales et du public et destinées à améliorer les procédures du FOIA24.
Le Commissariat à l’information du Canada a été créé en 1983 en application de la loi sur l’accès à l’information, en vue d’aider les particuliers et les organismes estimant que les institutions fédérales ont ignoré leurs droits. Ce faisant, le Commissariat s’assure également que les droits des organisations gouvernementales et de tout autre tiers concerné sont respectés25. Les entités provinciales canadiennes ont instauré des IGAI compétentes pour leurs affaires, par exemple le Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario ou la Commission d’accès à l’information du Québec26.
L'Institut national pour la transparence, l'accès à l'information et la protection des données personnelles (INAI) constitue un organe constitutionnel autonome de la fédération du Mexique. Il a été établi en mai 2015 à la suite de l’adoption de la loi générale sur la transparence et l'accès à l'information27. Il lui appartient de garantir le droit d'accès des personnes à l'information gouvernementale publique, de protéger les données personnelles en possession du gouvernement fédéral et des personnes privées, et de statuer sur les refus d'accès à l’information que les entités appartenant au gouvernement fédéral ou dépendantes de celui-ci ont formulés. En marge de l’INAI, il existe des IGAI dans le district fédéral de Mexico et les États fédérés, à l’instar de l’Institut de la transparence, de l’accès à l'information publique, de la protection des données personnelles et de la responsabilisation de la ville de Mexico ou de la Commission de transparence et d’accès à l’information publique de l’État de Querétaro28.
La Constitution belge donne compétence à chaque législateur infranational pour réglementer l’accès aux documents administratifs. Cela a été réalisé le plus souvent en répartissant les demandes d’accès à l’information selon qu’elles concernent ou non l’environnement. Au niveau fédéral, la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l'administration a créé la Commission d'accès aux documents administratifs, qui émet des avis en toute indépendance et neutralité en cas de refus d’une administration de donner l’accès à une information. Pour la Wallonie et la Région de Bruxelles-Capitale, la Commission d'accès aux documents administratifs forme une autorité administrative régionale indépendante, émettant un avis lorsqu’une personne souhaite obtenir un document détenu par une autorité et que cette dernière refuse de le communiquer. La Commission jouit toutefois d’un pouvoir de décision pour ce qui concerne l’environnement.
En Allemagne, la loi fédérale sur la liberté de l'information est entrée en vigueur en 200629. Consécutivement, le Commissaire allemand à la protection des données a également assumé le rôle de Commissaire à la liberté de l’information30. Au niveau fédéral, douze des seize Länder ont adopté à ce jour une législation similaire. Ces lois sont applicables à la communication de documents détenus par les autorités des Länder. Chaque Land possède également son propre Commissaire à la protection des données (lequel peut aussi assumer le rôle de Commissaire au droit à l’information, selon la législation en vigueur).
Encadré 1.2. Le Commissaire à la protection des données et à la liberté de l’information du Land de Berlin
Le Commissaire du Land de Berlin à la protection des données et à la liberté de l'information veille au respect de la législation relative à la protection des données et à la confidentialité. Il conseille et assure le droit fondamental à l’autodétermination informationnelle.
Sa compétence s’étend sur, d’une part, les autorités et autres organismes publics du Land de Berlin, et, d’autre part, les organismes privés, comme les entreprises et associations établies à Berlin. Par ailleurs, il assure également depuis 1999 le respect du droit d'accès aux données individuelles et à l'information.
Il est élu par la Chambre des représentants de Berlin (Abgeordnetenhaus) pour un mandat de cinq ans. Sa réélection est autorisée. Il jouit de l’indépendance dans l'exercice de ses fonctions et il est uniquement soumis à la loi.
Source: Berliner Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit, https://www.datenschutz-berlin.de/berliner-beauftragte.html.
1.2.3. Le réseau des IGAI
Les IGAI ne disposent pas exactement de leur propre réseau de services déconcentrés ou décentralisés mais certaines d’entre elles s’appuient sur des agents spécialement délégués à l’accès à l’information. Par exemple, l’Open Government Act américain, par lequel le FOIA a été amendé en 2007, impose de désigner un agent de grade élevé qui à son tour nomme plusieurs responsables de l’application de la loi. De même, les services du gouvernement central espagnol concernés par la transparence et l’accès à l’information constituent un réseau auquel participent les centres de gestion, les Unités d’information de transparence et l’Unité d’information de transparence centrale31.
Au niveau infranational, l’article 8 de la loi québécoise de 1982 sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels dispose que chaque organisme public désigne la personne ayant la plus haute autorité au sein de l’organisme comme responsable de l’application de la loi. Cet agent peut désigner comme responsable un membre du personnel de garde élevé.
En France, les administrations les plus importantes doivent désigner une personne responsable de l’accès aux documents et des questions relatives à la réutilisation des informations (PRADA). La liste nominative et les coordonnées de ces responsables figurent sur le site web de la CADA et des administrations concernées. La formation de ce réseau a contribué à faire évoluer positivement le comportement des administrations. La CADA publie une lettre d’information mensuelle à l’intention des PRADA, qui fait le point sur les problèmes relatifs aux différentes catégories de documents.
Encadré 1.3. Les personnes responsables de l’accès aux documents administratifs dans les administrations françaises (PRADA)
En 2005, la législation française a prévu la désignation de personnes responsables de l’accès aux documents administratifs et des questions relatives à la réutilisation des informations publiques dans les administrations (PRADA). Leur mission consiste à réceptionner les demandes de communication et les réclamations éventuelles à veiller à leur instruction, et à assurer la liaison entre leur administration et la CADA. Elle peut également consister à établir un bilan annuel des demandes d’accès aux documents administratifs et de licence de réutilisation des informations publiques.
La compatibilité des missions avec les fonctions exercées, les compétences, la place occupée dans la structure administrative et la disponibilité doivent guider l’autorité administrative dans le choix de la personne responsable. La personne désignée est le plus souvent un agent public, mais aucune disposition n’interdit que ce soit un élu politique.
Les autorités administratives concernées et les modalités de nomination des PRADA
Le réseau des personnes responsables concerne la plupart des entités qui détiennent ou élaborent des documents administratifs. Sont tenus de désigner une personne responsable: les ministres et les préfets ; les présidents des conseils régionaux et généraux ; les maires des communes de plus de 10 000 habitants et les présidents des établissements publics de coopération intercommunale de plus 10 000 habitants ; les directeurs des établissements publics nationaux et locaux qui emploient au moins 200 agents. Enfin, l’obligation s’étend aux personnes de droit public et de droit privé chargées de la gestion d’un service public qui emploie au moins 200 agents.
La législation n’impose pas une formalisation stricte de la nomination de la personne responsable (délibération ou arrêté). Elle donne cependant lieu à un acte de désignation qui comporte le nom, prénom, profession et coordonnées professionnelles de la personne responsable ainsi que les coordonnées de l’autorité qui l’a désignée.
La désignation se trouve portée à la connaissance des administrés et de l’ensemble des services de l’administration qui l’a effectuée, selon les modalités les plus appropriées, par exemple la publication sur le site internet de l’administration.
Le rôle des PRADA
Faciliter l’instruction des demandes
La personne souhaitant accéder à un document ou réutiliser des informations publiques peut s’adresser à une personne compétente facilitant l’instruction de sa demande. Mais dans la plupart des administrations, l’organisation de la communication des documents administratifs relève des services concernés par les demandes. Les PRADA sont donc souvent les référents, tenus informés des difficultés rencontrées dans l’accès aux documents administratifs ou en matière de réutilisation d’informations publiques. Ils ne sont pas chargés de répondre eux-mêmes à toutes les demandes.
Apporter une expertise juridique
Les PRADA offrent aux administrations une expertise juridique destinée à faciliter la pleine application de la loi et les aider à prendre conscience de leurs obligations. La personne responsable, selon les missions qui lui sont confiées, peut conseiller son administration sur l’instruction de dossiers précis ou les instruire elle-même, mais aussi suggérer des améliorations dans le but de faciliter l’accès, dans les délais les plus brefs, aux documents communicables en application de la loi.
Assurer la liaison avec la CADA
Les PRADA favorisent la transmission des informations entre les autorités administratives et la CADA, afin de faire connaître la jurisprudence en matière d’accès à l’information et renforcer l’efficacité et la rapidité de l’instruction des demandes d’avis et de conseils.
Identifier la nécessité de consulter la CADA
L’existence des PRADA permet d’établir plus sûrement les cas où une demande de conseil en bonne et due forme auprès de la CADA est nécessaire. S’agissant des questions pour lesquelles la CADA adopte une réponse constante et bien établie, la consultation du site internet (www.cada.fr) apporte des informations qui donnent à l’administration la possibilité de répondre de façon pertinente aux demandes de communication qui lui sont adressées. En complément, le secrétariat général de la Commission répond aux questions posées par les administrations et leur transmet des avis ou conseils émis antérieurement par la Commission sur des sujets similaires.
Être des interlocuteurs durant l’instruction des demandes d’avis
Le délai d’un mois imparti à la CADA pour notifier son avis est très court. La Commission saisit l’administration mise en cause, qui doit répondre rapidement. Il est essentiel qu’en cas de refus de communication de la part de l’administration cette dernière fasse valoir, dans sa réponse à la Commission, les éléments juridiques et de fait sur lesquels elle s’appuie pour étayer sa décision.
Le secrétariat général de la CADA adresse à la PRADA les demandes d’avis intéressant son administration. La PRADA dispose de cette manière des coordonnées du rapporteur chargé d’instruire la demande et se trouve plus à même de déterminer le service qui a reçu la demande ou d’élaborer la réponse que l’administration apportera à la CADA.
Source: Commission d’accès aux documents administratifs en France, www.cada.fr/les-personnes-responsables-de-l-acces-au-sein-des,6152.html (site web).
Encadré 1.4. Les services de la transparence et de l’accès à l’information du gouvernement central espagnol
Les Centres de gestion sont :
les détenteurs de l’information publique, élaborée ou acquise dans le cadre de leurs activités ;
les organes compétents pour régler les demandes d'accès à l'information ;
les organes responsables de la publication proactive de l’information.
Les Unités d’information de transparence (UIT) :
constituent des unités spécialisées ;
sont situées au sein de chaque ministère d’État (auxquelles s’ajoutent deux UIT particulières, l’une au sein du Trésor général de la sécurité sociale et l’autre au sein de l'Agence espagnole de protection des données) ;
reçoivent les demandes d’accès à l’information ;
répartissent les demandes parmi les centres de gestion de les ministères ;
assurent le suivi et le contrôle du traitement correct des demandes d'accès.
L’Unité d’information de transparence centrale (UIT centrale) :
depuis 2017, il s’agit de la Direction générale de la gouvernance publique du ministère des Finances et de la Fonction publique.
constitue une unité spécialisée ;
assure la coordination et le contrôle des UIT ;
est responsable du Portail de la transparence ;
veille sur l’application informatique du traitement des demandes d’accès (GESAT).
Le Conseil de la transparence et de la bonne gouvernance (IGAI espagnole)
est un organisme public indépendant ;
est chargé de garantir l’accès à l’information et répondre aux recours administratifs ;
évalue le Portail de la transparence ;
ne bénéficie pas du pouvoir de sanction (en raison de l’absence de règlement d’application à cet effet).
Source: Portail de la Transparence, Administration Générale de l’État, Espagne, http://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index.html (site internet)
Graphique 1.2. Le circuit d’accès à l’information de l’État espagnol
Source : OCDE (2016), OECD Public Governance Reviews: Spain 2016, Éditions OCDE, Paris http://www.oecd.org/spain/oecd-public-governance-reviews-spain-2016-9789264263024-en.htm
Références
Bertrand, C.-J. (2006), « Le Premier Amendement: un mythe », Transatlantica, 1/2003, http://transatlantica.revues.org/545.
Campos Acuña, M. C. (2017), Transparencia y acceso a la información en las corporaciones locales, Wolters Kluwer, Madrid
Commission d’accès à l’information du Québec (2016), Rétablir l’équilibre, Rapport quinquennal 2016, Gouvernement du Québec, Québec, www.cai.gouv.qc.ca/documents/CAI_RQ_2016.pdf.
Jonason, P. (2016), « Le droit d’accès à l’information en droit suédois : une épopée de 250 ans », Revue Internationale de droit des données et du numérique, vol. 2 (2016), pp. 37-50, http://ojs.imodev.org/index.php/RIDDN/article/view/137/175.
Kennedy, J. (2005), « The right to receive information: the current state of the doctrine and the best application for the future », Seton Hall Law Review, vol. 35:789, http://law.shu.edu/Students/academics/journals/law-review/Issues/archives/upload/Kennedy.pdf ;
Mockle, D. (2010), « La constitutionnalisation des mécanismes et des principes de bon gouvernement en perspective comparée », Les Cahiers de droit, vol. 51, n° 2, https://www.erudit.org/fr/revues/cd1/2010-v51-n2-cd4001/045633ar.pdf.
OCDE (2017), Gouvernement ouvert, Contexte Mondial et perspectives, Éditions OCDE, Paris, http://www.oecd.org/fr/gov/gouvernement-ouvert-9789264280984-fr.htm.
OCDE (2016), OECD Public Governance Reviews: Spain 2016, Éditions OCDE, Paris http://www.oecd.org/spain/oecd-public-governance-reviews-spain-2016-9789264263024-en.htm
OCDE (2011), Panorama des administrations publiques 2011, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/go v_glance-2011-fr.
Notes
← 1. Résolution 59, Convocation d’une Conférence internationale sur la liberté de l’information, 1946.
← 2. Recommendation of the Council for Enhanced Access and More Effective Use of Public Sector Information ; Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships ; Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance ; Recommendation of the Council on Digital Government Strategies ; Recommendation of the Council on Budgetary Governance ; Recommendation of the Council on Gender Equality in Public Life ; Recommendation of the Council on Public Procurement ; Recommendation of the Council on Water ; Recommendation of the Council on Public Integrity.
← 3. Voir : OCDE (2010), « Recommandation du Conseil sur les Principes de transparence et d’intégrité des activités de lobbying », https://legalinstruments.oecd.org/fr/instruments/256.
← 4. Article 2, Droit d’accès aux documents publics, Convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics du 18 juin 2009.
← 5. Parlement européen et Conseil de l’Union européenne, « Directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 modifiant la directive 2003/98/CE concernant la réutilisation des informations du secteur public », Journal officiel de l’Union européenne, 175/1, 27 juin 2013, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A32013L0037.
← 6. Salvadori, M. (s.d.), « Il diritto di accesso all'informazione nell’ordinamento dell’Unione Europea »,
← 7. Margherita Salvadori, Il diritto di accesso all'informazione nell’ordinamento dell’Unione Europea, http://www.evpsi.org/evpsifiles/UE-Diritto-accesso-Salvadori.pdf
← 8. Suède, Constitution du 28 février 1974, Chapitre II : Libertés et droits fondamentaux, article premier, disponible à l’adresse http://mjp.univ-perp.fr/constit/se1974.htm.
← 9. Article 20 de la Constitution espagnole, disponible à l’adresse http://www.derechoshumanos.net/constitucion/articulo20CE.htm.
← 10. L’accès aux documents administratifs figure dans la Constitution belge depuis 1992 ; l’article 32 est entré en vigueur en 1995 : « Chacun a le droit de consulter chaque document administratif et de s'en faire remettre copie, sauf dans les cas et conditions fixés par la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134. »
← 11. Article 6 : « I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. Los sujetos obligados deberán documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones, la ley determinará los supuestos específicos bajo los cuales procederá la declaración de inexistencia de la información. », Reforma al artículo 6° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de febrero de 2014, http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5332003&fecha=07/02/2014.
← 12. Conseil constitutionnel, Décision n° 84-181 DC du 11 octobre 1984, Loi visant à limiter la concentration et à assurer la transparence financière et le pluralisme des entreprises de presse ; Décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986, Loi relative à la liberté de communication ; Décision n° 82-141 DC du 27 juillet 1982, Loi sur la communication audiovisuelle.
← 13. Cour constitutionnelle de la République italienne, recours n° 420 du 7 décembre 1994.
← 14. Voir: Article 19, “Country Report : The Right to Information in Japan,” 6 octobre 2015, https://www.article19.org/resources/country-report-the-right-to-information-in-japan/
← 15. Décision des 10 et 11 octobre 1984 du Conseil constitutionnel français.
← 16. Voir pour la Norvège : « Freedom of information Act - Act of 19 May 2006 No. 16 relating to the right of access to documents held by public authorities and public undertakings, disponible à l’adresse : https://app.uio.no/ub/ujur/oversatte-lover/data/lov-20060519-016-eng.pdf ; pour le Danemark : « The Danish Access to Public Administration Files Act », Acte n° 572 , 19 décembre 1985, disponible à l’adresse https://www.parlament.cat/document/intrade/723.
← 17. Voir : Jugements de la Cour suprême du Canada, « Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada) », https://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/fr/item/2038/index.do.
← 18. Voir : Portal de la Transparencia del Gobierno de España, http://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/MasSobreTransparencia/Comunidades-autonomas.html.
← 19. Pour la liste des conventions signées entre le Conseil pour la transparence et la bonne gouvernance de l’État et les communautés espagnoles, voir : www.consejodetransparencia.es/ct_Home/transparencia/portal_transparencia/informacion_econ_pres_esta/convenios/conveniosCCAA.html.
← 20. Voir : Portal de la Transparencia del Gobierno de España, http://transparencia.gob.es/transparencia/transparencia_Home/index/MasSobreTransparencia/Comunidades-autonomas.html.
← 22. Cour suprême administrative de la République tchèque et ACA Europe (2015), « Cours administratives suprêmes et l’évolution du droit à la publicité, à la vie privée et à l’information, Brno,
← 23. Secrétariat de l’Intérieur (2014), « Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de transparencia », Gouvernement du Mexique, www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5332003&fecha=07/02/2014.
← 24. The office of Government Information Services, www.archives.gov/ogis (site web).
← 25. Commissariat à l’information du Canada, www.oic-ci.gc.ca/fra/abu-ans_who-we-are_qui-sommes-nous.aspx (site web).
← 26. Commission d’accès à l’information du Québec, http://www.cai.gouv.qc.ca/a-propos/.
← 27. Estados Unidos Mexicanos, « Ley general de transparencia y acceso a la información pública », Diario Oficial de la Federación, 4 mai 2015, www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGTAIP.pdf.
← 28. Comisión de transparencia y acceso a la información pública del Estado de Queretaro, www.ceigqro.org.mx/ (site web).
← 29. Federal Ministry of Justice and Consumer Protection (2006 et 2013), « Federal Act Governing Access to Information held by the Federal Government (Freedom of Information Act) », http://www.gesetze-im internet.de/englisch_ifg/englisch_ifg.pdf.
← 30. FreedomInfo.org (2005), www.freedominfo.org/2005/08/german-federal-data-protection-commissioner-to-become-freedom-of-information-commissioner/.
← 31. Comme indiqué, le Conseil de la transparence et de la bonne gouvernance constitue l’IGAI nationale espagnole et jouit de l’autonomie juridique.