Ce chapitre analyse l’organisation institutionnelle du contrôle de la réglementation et son évolution au fil du temps. Il présente ensuite les mécanismes de contrôle, notamment de la qualité, des outils de gestion de la réglementation et les pratiques d’évaluation de la performance. Enfin, il propose un ensemble de réflexions sur la définition et les déterminants d’un contrôle efficace de la réglementation, en mettant l’accent sur les fonctions liées à la coordination et les approches axées sur les résultats.
Politique de la réglementation : Perspectives de l’OCDE 2021
3. Contrôle de la réglementation
Abstract
Principaux constats
Un contrôle solide est un facteur clé de l’efficacité de la politique de la réglementation et de la mise en œuvre de la Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires approuvée en 2012. La Recommandation de 2012 souligne l’importance de mettre en place des mécanismes et des institutions pour exercer un contrôle des méthodes et des objectifs de la politique réglementaire, servir et mettre en œuvre la politique réglementaire, et favoriser ainsi la qualité de la réglementation. Les organes de contrôle réglementaire (OCR) doivent inciter les fonctionnaires à utiliser les outils de gestion de la réglementation, à appliquer les procédures établies et à coordonner leurs activités d’une administration à l’autre pour produire des réglementations de haute qualité, promouvoir une perspective publique globale concernant la réglementation, et assurer une approche homogène de la politique de la réglementation.
Les OCR ont un rôle essentiel à jouer dans la promotion de la coopération réglementaire internationale et dans l’adoption d’approches innovantes et tournées vers l’avenir en vue de répondre aux incertitudes et d’accroître la résilience systémique. Du fait de l’apparition de phénomènes appelant une action concertée à l’échelle mondiale, comme les menaces sanitaires, les problématiques climatiques et environnementales et les rapides changements technologiques, les OCR peuvent apporter une contribution précieuse à l’élaboration de règles viables à long terme. En effet, ils peuvent donner une dimension globale et anticipative à leur examen des outils de gestion de la réglementation et tenir lieu de relais de connaissances auprès des ministères et des instances de réglementation, à condition d’être dotés des pouvoirs, des ressources et des capacités idoines.
Les membres de l’OCDE restent engagés dans le contrôle de la réglementation. Depuis la dernière édition des Perspectives, il existe toujours, dans chaque pays membre de l’OCDE, au moins un OCR chargé de promouvoir la politique de la réglementation et d’assurer le suivi de la réforme et de la qualité de la réglementation. Cette observation fait ressortir l’importance cruciale des dispositifs et des institutions dédiés pour que les décisions soient systématiquement prises à la lumière des données disponibles les plus fiables.
Un certain nombre de pays membres de l’OCDE ont continué de renforcer et d’institutionnaliser leurs dispositifs de contrôle. Depuis le début de l’année 2018, le mandat de cinq OCR a été renouvelé et celui de sept OCR est devenu permanent. En outre, ces mandats ont été étendus dans plusieurs cas. Il s’agit peut-être d’un signe de la volonté des pouvoirs publics d’ancrer davantage ces organes dans l’environnement de la politique de la réglementation au sens large.
Le présent chapitre se concentre sur les fonctions « essentielles » du contrôle de la réglementation. Par rapport à l’état des lieux présenté dans l’édition précédente des Perspectives, qui portait sur davantage de domaines, le cadre institutionnel du contrôle de la réglementation apparaît aujourd’hui moins fragmenté. Cela dit, étant donné que les responsabilités attachées à certaines fonctions de contrôle sont souvent réparties entre plusieurs OCR, l’efficacité de la coordination sur les questions de politique de la réglementation reste déterminante. De fait, de nombreuses juridictions choisissent de placer la responsabilité principale de la fonction de coordination aussi près du centre de gouvernement que possible.
Parmi les quatre catégories des indicateurs composites, la catégorie suivi et contrôle de la qualité des outils de gestion de la réglementation, qui porte sur le rôle et les attributions des OCR ainsi que les évaluations librement accessibles, demeure moins développée que les autres. Au cours de la période 2014-2020, cette catégorie a enregistré les scores les plus faibles pour chaque indicateur composite, ce qui souligne la nécessité d’intensifier les efforts dans ce domaine.
Le contrôle des évaluations ex post s’accroît en termes relatifs, mais lentement. Seulement 30 % environ des juridictions disposent d’un organe dédié responsable de l’examen des évaluations ex post et un peu moins d’un tiers des OCR assurent cette fonction. De même, environ la moitié des juridictions qui ont établi des exigences formelles en matière d’implication des parties prenantes ont un organe spécifiquement chargé de vérifier que les pratiques dans ce domaine sont conformes aux normes. Le contrôle reste principalement axé sur l’examen de la qualité de l’AIR. En effet, un organe exerce cette fonction dans la grande majorité des juridictions et environ 75 % des OCR assument cette responsabilité dans le cadre de leurs missions.
Un certain nombre de pays membres de l’OCDE tâchent de donner aux OCR les moyens de s’adapter et de répondre aux nouveaux besoins et défis. En raison de la montée des incertitudes et de la complexité qui pèse sur la prise de décision, le contrôle de la réglementation doit se transformer pour être efficace. Des dispositions ont été prises dans ce sens : près de la moitié des juridictions indiquent disposer d’un organe de contrôle qui se concentre sur l’élaboration de règles favorables à l’innovation, notamment en aidant les ministères et les instances de réglementation à prendre en compte les effets de la réglementation sur l’innovation. De surcroît, environ 40 % des juridictions déclarent avoir un organe chargé de contrôler la qualité de la réglementation (par exemple, son élaboration) en situation de crise.
Les exemples nationaux montrent qu’en promouvant une approche coordonnée et globale de l’analyse réglementaire, en apportant un soutien continu et en suscitant l’adhésion, les OCR peuvent jouer un rôle déterminant sur la qualité de la réglementation. Au-delà de la conception institutionnelle et des exigences connexes, la légitimité des OCR, leur crédibilité, leur pouvoir d’influence et leur capacité à susciter l’adhésion des acteurs participant à l’amélioration de la réglementation à l’échelle de la réglementation sont des facteurs essentiels de leur efficacité. Si certains de ces facteurs sont souvent plus difficiles à observer et à mesurer en raison de leur nature « intangible », ils ne doivent en aucun cas être ignorés pour autant.
Une évaluation de la performance systématique et axée sur les résultats sera la clé de l’amélioration du contrôle de la réglementation au cours des prochaines années. Cela étant, il y a encore peu de données factuelles attestant de l’impact du contrôle de la réglementation sur l’amélioration de la réglementation, ou d’ailleurs, sur les objectifs plus larges de l’action publique. Cette situation tient en partie au fait que les missions d’information des OCR sont principalement axées sur les procédures, les activités de mise en œuvre et la conformité aux exigences formelles plutôt que sur l’efficacité et les résultats. Certaines juridictions montrent, toutefois, la voie en déployant des efforts considérables pour suivre et évaluer les fruits des travaux des OCR. En outre, des exemples prometteurs montrent comment des solutions et des outils d’analyse reposant sur les nouvelles technologies peuvent nous aider à mieux comprendre les performances des OCR et leurs facteurs déterminants de façon à optimiser les procédures et les structures de contrôle de la réglementation.
Introduction
Un contrôle solide est l’un des éléments essentiels de l’efficacité de la réglementation efficace et de la mise en œuvre pratique de la Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaires de 2012, qui souligne notamment l’importance de mettre en place des mécanismes et des institutions pour exercer activement le contrôle des méthodes et des objectifs de la politique réglementaire, servir et appliquer la politique réglementaire, et favoriser ainsi la qualité de la réglementation.
Les organes de contrôle réglementaire (OCR) doivent inciter les fonctionnaires à utiliser les outils de gestion de la réglementation et à suivre les procédures établies pour produire des réglementations de haute qualité, promouvoir une perspective publique globale concernant la réglementation, et assurer une approche homogène de la politique de la réglementation grâce à une coordination appropriée au sein de l’administration publique. Du fait de l’apparition de phénomènes appelant une action concertée à l’échelle mondiale, comme les menaces sanitaires, les problématiques climatiques et environnementales et les rapides changements technologiques, les OCR ont également un rôle crucial à jouer dans la promotion de la coopération réglementaire internationale ainsi que dans l’adoption d’approches innovantes et tournées vers l’avenir pour répondre aux incertitudes et accroître la résilience systémique. La Recommandation du Conseil en faveur d’une gouvernance réglementaire agile permettant de mettre l’innovation à profit et les orientations pratiques y afférentes font une large place au contrôle de la réglementation dans ce contexte (voir également le chapitre sur la politique réglementaire 2.0).
Malgré l’importance décisive des dispositifs de contrôle réglementaire dans l’efficacité des cadres réglementaires, les éléments factuels disponibles montrent qu’il existe une considérable marge d’amélioration dans ce domaine. Parmi les quatre catégories des indicateurs composites de l’OCDE (voir le chapitre 2 sur les outils de gestion de la réglementation pour davantage de précisions), la catégorie suivi et contrôle de la qualité des outils de gestion de la réglementation est restée moins développée que les autres durant la période 2014-2020. Quant aux défis liés à la crise de la COVID-19, ils soulèvent des interrogations sur le rôle des OCR en situation de crise et de fortes incertitudes. Le présent chapitre fait fond sur des travaux antérieurs pilotés par l’OCDE visant à mieux comprendre les dispositifs de contrôle de la réglementation. Il fournit des informations actualisées portant principalement sur les fonctions « essentielles » du contrôle de la réglementation exercées de façon systématique : le contrôle de la qualité des outils de gestion de la réglementation ; la production ou la mise à disposition d’orientations pertinentes sur l’utilisation des outils de gestion de la réglementation ; la coordination de la politique de la réglementation et l’évaluation systématique de cette politique (voir Encadré 3.1).
Les données utilisées dans ce chapitre proviennent en premier lieu de l’enquête 2020 sur les indicateurs en matière de politique et de gouvernance réglementaires (iREG), qui a intégré certains éléments de l’enquête 2017 de l’OCDE sur les organes de contrôle réglementaire de façon à assurer une plus grande cohérence et à limiter au maximum les difficultés pour les enquêtés. En outre, de nouvelles données ont été collectées sur le contrôle de l’évaluation ex post. Il est possible que les organes extérieurs à la branche exécutive du pouvoir soient sous-représentés dans l’échantillon puisque l’accent est mis sur les entités gouvernementales et que celles-ci sont les plus nombreuses à avoir répondu à l’enquête. De surcroît, l’enquête demandait de déclarer toutes les unités — quel que soit son niveau — exerçant une fonction de contrôle, c’est pourquoi il est possible que plusieurs organes relèvent du même ministère. Dans ce chapitre, les données sont exprimées dans deux unités complémentaires de base : le pourcentage (ou le nombre) de juridictions et le pourcentage (ou le nombre) d’OCR couverts par l’enquête (toutes juridictions confondues). Sauf mention contraire, les juridictions étudiées sont les pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Encadré 3.1. Fonctions essentielles du contrôle réglementaire
Contrairement aux analyses antérieures du contrôle réglementaire réalisées par l’OCDE, qui cherchaient à couvrir une grande variété de situations, l’édition 2021 des Perspectives sur la politique de la réglementation se focalise sur des fonctions essentielles. Il s’agit de fonctions jugées indispensables pour parvenir à un contrôle efficace de la réglementation répertoriées par le Secrétariat à partir des travaux d’Andrea Renda et de Rosa J. Castro (Renda, à paraître[1])
Les fonctions essentielles du contrôle réglementaire sont :
le contrôle de la qualité des outils de gestion de la réglementation (c’est-à-dire l’examen de la qualité de chaque analyse d’impact de la réglementation, des processus d’implication des parties prenantes et des évaluations ex post) ;
la production ou la mise à disposition d’orientations pertinentes sur l’utilisation des outils de gestion de la réglementation ;
la coordination de la politique de la réglementation ; et
l’évaluation systématique de la politique de la réglementation.
Restreindre le champ de l’étude aux fonctions essentielles vise à alléger la charge que représente l’enquête pour les délégués, à améliorer la qualité des données et à rendre l’analyse plus solide. Cette décision va également dans le sens des conclusions du Groupe de pilotage sur la mesure des performances en matière réglementaire à l’issue de sa réunion d’avril 2018, selon lequel « il pourrait être utile de distinguer les fonctions essentielles et non essentielles pour affiner et resserrer l’analyse à l’avenir ».
Bien qu’ils soient des acteurs importants de la politique de la réglementation, un certain nombre d’organes jouent un rôle accessoire dans l’exercice des fonctions essentielles du contrôle réglementaire. Dans un souci de cohérence, les organes qui n’assurent pas de fonctions essentielles en matière de contrôle ou le font seulement de façon ponctuelle ne sont pas pris en compte dans la présente analyse. Il s’agit des organes suivants :
unités chargées de l’amélioration de la réglementation au sein de ministères ;
groupes de réflexion et organismes de conseil publics ;
équipes de spécialistes des sciences comportementales ;
autorités de la concurrence ;
groupe de travail ad hoc ;
organes consultatifs permanents ;
écoles publiques de formation pour les fonctionnaires ;
ministères ou agences chargés du budget et de l’investissement ;
unités ou ministères chargés du Commerce ;
ministère des Affaires étrangères.
Ce chapitre s’ouvre sur une analyse de l’organisation institutionnelle du contrôle réglementaire et de son évolution au fil du temps. Il examine ensuite plus en détail les dispositifs de contrôle, notamment de la qualité, des outils de gestion de la réglementation à partir de données et d’exemples à l’échelle nationale. Enfin, il propose un ensemble de réflexions sur la définition et les déterminants d’un contrôle efficace de la réglementation.
Les pays membres de l’OCDE ont continué de renforcer et d'institutionnaliser les dispositifs de contrôle de la réglementation existants
Cette section analyse l’organisation et les dispositifs institutionnels des fonctions de contrôle réglementaire dans les pays de l’OCDE ainsi que leur évolution depuis 2017, date de la dernière collecte de données (et depuis 2014, lorsque les données sont disponibles).
Les membres de l’OCDE restent engagés dans le contrôle de la réglementation. En 2020, comme en 2017, les 39 juridictions déclarantes disposaient d’au moins un organe dédié chargé de promouvoir la politique de la réglementation ainsi que de surveiller et de rendre compte de la réforme et de la qualité de la réglementation à l’échelle de l’ensemble de l’administration nationale (en 2014, seules 33 juridictions étaient dans ce cas)1. Ce constat met en évidence l’importance cruciale des dispositifs et des institutions dédiés pour que les décisions soient systématiquement prises à la lumière des données disponibles les plus fiables.
Conformément à la Recommandation du Conseil de l’OCDE concernant la politique et la gouvernance réglementaires adoptée en 2012, un certain nombre de juridictions ont continué à renforcer et à institutionnaliser leurs mécanismes de contrôle existants. D’après les données de 2017, le mandat de la grande majorité des OCR était fixé dans la loi, par des obligations réglementaires, ou encore par une directive présidentielle ou gouvernementale. Quant aux données de 2020, elles montrent que les OCR ont toujours un fort ancrage juridique. Comme l’illustre le Graphique 3.1, depuis le début de l’année 2018, le mandat de cinq OCR a été renouvelé et celui de sept OCR est devenu permanent. Ces derniers sont le Comité économique gouvernemental au Danemark, les deux OCR relevant du Secrétariat général des affaires juridiques et parlementaires en Grèce, la Chancellerie d’État en Lettonie, la Commission nationale pour l’amélioration de la réglementation (CONAMER) au Mexique, l’Unité technique d’analyse d’impact de la législation (UTAIL) au Portugal et le Bureau de la coordination réglementaire et de la qualité en Espagne. En outre, les mandats de plusieurs OCR ont été étendus. Il s’agit peut-être d’un signe de la volonté des pouvoirs publics d’ancrer davantage ces organes dans l’environnement de la politique de la réglementation au sens large.
Graphique 3.1. Modifications apportées au mandat des OCR
Note : Données portant sur 38 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne. Le mandat de 19 OCR a été modifié, toutes juridictions confondues.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires.
Par rapport à l’état des lieux présenté dans la dernière édition des Perspectives, qui couvrait davantage de fonctions, le cadre institutionnel de contrôle de la réglementation semble aujourd’hui moins fragmenté — même si en règle générale, certaines fonctions sont réparties entre plusieurs OCR. Au total, fin 2020, 92 OCR étaient chargés de l’exécution d’au moins une fonction essentielle du contrôle de la réglementation de façon systématique, toutes juridictions confondues. Cela représente une moyenne de près de 2.4 OCR par juridiction. À titre de comparaison, l’édition précédente des Perspectives, qui reposait sur une définition plus large des fonctions, portait sur 163 OCR (soit plus de quatre OCR par juridiction en moyenne). Même ainsi, lorsque les missions attachées à certaines fonctions de contrôle sont réparties entre plusieurs OCR, une coordination efficace sur les questions de politique de la réglementation reste néanmoins cruciale. C’est pourquoi de nombreuses juridictions choisissent de placer la responsabilité principale de la fonction de coordination aussi près du centre de gouvernement que possible.
Comme le montre le Graphique 3.2, plus de trois quarts des OCR relèvent du gouvernement, dont la moitié du centre de gouvernement, c’est-à-dire de l’organe qui apporte un soutien direct et des conseils au Chef du gouvernement et au Conseil des ministres, tel que le Bureau du Premier ministre, le Secrétariat du cabinet ou le Secrétariat général du gouvernement (OCDE, 2020[2]). En outre, la plupart des juridictions ont plusieurs OCR au sein du gouvernement. Les dernières données confirment le rôle prépondérant des organes non ministériels dans le contrôle de la réglementation. Dans la plupart des cas, ces organes sont indépendants : ils ne sont pas soumis aux décisions du pouvoir exécutif, mais peuvent recevoir l’appui d'agents de l’exécutif (OCDE, 2018[3]). Dans un contexte où la rigueur et la crédibilité de l’analyse revêtent une importance primordiale, les conseils et la surveillance de ces organes sont précieux. Dans la plupart des juridictions où ils existent, ces organes évaluent également la politique de la réglementation et contribuent au débat sur l’action publique dans ce domaine en formulant des propositions de réforme. Par exemple, RegWatchEurope, un réseau d’organes indépendants, a émis des recommandations visant à renforcer davantage le contrôle de la réglementation au niveau de l’UE (RegWatchEurope, 2020[4]).
Graphique 3.2. Localisation des OCR (en % du total)
Note : Données portant sur 38 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires.
Parmi les fonctions de contrôle essentielles, la plus répandue reste le contrôle de la qualité de l’AIR, qui fait partie des missions d’environ 75 % des OCR, toutes juridictions confondues. En revanche, seulement environ 45 % et 30 % des OCR sont respectivement chargés du contrôle de la qualité des processus d’implication des parties prenantes et de l’évaluation ex post de la réglementation. Enfin, approximativement 70 % et 55 % des OCR ont pour tâche de produire ou de mettre à disposition des orientations pertinentes sur l’utilisation des outils de gestion de la réglementation et de mener une évaluation systématique de la politique de la réglementation.
Les OCR qui exercent des fonctions de contrôle réglementaire essentielles remplissent généralement des fonctions « non essentielles », qui sont également importantes. Les plus fréquentes ont trait à la sensibilisation à la politique de la réglementation et à son amélioration systématique dans l’ensemble de l’administration (entre autres, par la proposition de modifications du cadre de la politique de la réglementation, la promotion de l’application de bonnes pratiques en matière de réglementation ou par des relations institutionnelles) ; tels sont les missions d’environ 75 % des OCR couverts par l’enquête. Environ deux tiers des OCR sont responsables des activités de formation et de renforcement des capacités en matière d’application des outils de gestion de la réglementation, et près de la moitié d’entre eux ont pour tâche de répertorier les domaines dans lesquels la réglementation peut être rendue plus efficace, par exemple en recueillant les avis des parties prenantes, en préparant des examens de la réglementation en vigueur ou en analysant le stock ou le flux réglementaire. Le contrôle de la qualité juridique de la réglementation en cours d’élaboration fait partie des missions de près de 40 % des OCR.
En ce qui concerne la répartition des fonctions essentielles selon de la localisation de l’OCR, les tendances observées dans l’édition 2018 des Perspectives de l’OCDE sur la politique de la réglementation semblent se confirmer dans une grande mesure. Les OCR placés au sein du centre de gouvernement exercent un éventail relativement large de fonctions. Comme on peut s’y attendre, ils sont de loin l’instance privilégiée lorsqu’il est préférable que la fonction soit remplie au niveau de l’administration centrale, comme tout ce qui touche à la coordination (lorsqu’il s’agit, par exemple, de promouvoir des approches coordonnées de la qualité de la réglementation et l’application cohérente des outils pertinents) et à la production d’orientations sur l’utilisation des outils de gestion de la réglementation. Ces fonctions sont respectivement du ressort d’environ 80 % et 75 % des OCR relevant du centre de gouvernement.
Les OCR placés sous l’autorité d’autres entités du gouvernement endossent également des responsabilités variées. Les OCR relevant du ministère de l’Économie, des Finances et du Trésor se concentrent généralement sur le contrôle de la qualité des outils de gestion de la réglementation (environ 80 % de ces OCR examinent des AIR), mais ils participent également aux fonctions d’orientation et de formation ainsi qu’à l’inventaire des domaines dans lesquels la réglementation peut être rendue plus efficace. Les OCR présents dans les ministères de la Justice examinent la qualité juridique des propositions, mais ce n’est pas leur seul axe de travail : la grande majorité d’entre eux formulent des orientations et plus de 70 % prennent part, dans une certaine mesure, à l’examen des AIR.
Les organes non ministériels sont clairement centrés sur l’examen des AIR : tous doivent exercer cette fonction d’après l’enquête. Environ 45 % et 35 % d’entre eux examinent respectivement les processus d’implication des parties prenantes et les évaluations ex post. Ils participent aussi fortement à l’évaluation systématique de la politique de la réglementation, puisque cette fonction incombe à plus de trois quarts de ces organes. Quant aux OCR extérieurs au gouvernement, ils axent leurs activités sur l’examen de la qualité des outils de gestion de la réglementation, principalement des AIR, ainsi que sur l’évaluation systématique de la politique de la réglementation et l’inventaire des domaines dans lesquels la réglementation peut être rendue plus efficace. Il convient de noter que le choix d’une nouvelle définition des fonctions de contrôle a nettement fait baisser la proportion d’OCR extérieurs au gouvernement pris en compte dans l’analyse (principalement ceux relevant du pouvoir législatif ou judiciaire) par rapport à 2017.
Graphique 3.3. Fonctions de contrôle essentielles exercées par des OCR selon leur localisation
Note : Données portant sur 38 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne. Pourcentage des organes exerçant une fonction essentielle hébergés dans l’entité en question.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires.
L’institutionnalisation du contrôle de la réglementation se développe également dans d’autres pays que ceux de l’OCDE. Ainsi, en 2019, la Thaïlande a pris des mesures volontaristes pour renforcer ses capacités de contrôle (Encadré 3.2).
Encadré 3.2. Le contrôle de la réglementation en Thaïlande
En application de la Loi sur la rédaction législative et l’évaluation du droit de 2019, le Bureau du Conseil d’État (Office of the Council of State, OCS), qui était chargé du contrôle juridique, est devenu un organe de contrôle réglementaire (OCR). Cette évolution s’inscrit dans une réforme réglementaire plus vaste qui trouve son origine dans la Constitution thaïlandaise de 2017, laquelle impose l’utilisation d’outils de gestion de la réglementation.
Placé au sein du Cabinet du Premier ministre, le Bureau du Conseil d’État a longtemps fait office de « gardien de l’accès » du Conseil d’État en donnant à ce dernier son avis sur la qualité juridique des versions préliminaires de propositions législatives et réglementaires. Les nouvelles réformes lui ont donné davantage de pouvoir pour examiner les analyses d’impact de la réglementation (AIR) et les processus d’implication des parties prenantes qui accompagnent les propositions présentées au Conseil, ainsi que pour promouvoir l’utilisation de ces outils dans l’ensemble du gouvernement thaïlandais au moyen de sessions de formation, d’actions de sensibilisation et du développement d’outils numériques tels que la nouvelle plateforme de consultation des nouvelles lois (https://lawtest.egov.go.th)
En collaboration avec le Bureau du Conseil d’État, l’OCDE a préparé un rapport qui évalue le nouveau rôle du Bureau comme organe de contrôle (OCDE, 2020[5]). Ce rapport présente un ensemble de recommandations visant à aider la Thaïlande à entretenir la dynamique qu’elle a su créer et à poursuivre les réformes à moyen et à long terme afin de consolider la fonction de contrôle et l’utilisation des outils de gestion de la réglementation.
Source : (OCDE, 2020[5]).
Le contrôle des outils de gestion de la réglementation s’est encore accru, mais à des rythmes différents
Cette section porte sur le contrôle de la qualité des outils de gestion de la réglementation, à savoir l’AIR, l’implication des parties prenantes et l’évaluation ex post. L’analyse du contrôle des évaluations ex post repose sur des données inédites.
Parmi les quatre catégories des indicateurs composites, la catégorie suivi et contrôle de la qualité des outils de gestion de la réglementation, qui porte sur le rôle et les attributions des OCR ainsi que sur les évaluations librement accessibles, semble être moins développée que les autres si l’on s’intéresse à la période 2014-2020. En effet cette catégorie a enregistré les scores les plus faibles pour chaque indicateur composite, ce qui souligne la nécessité d’intensifier les efforts dans ce domaine. Malgré des améliorations récentes, les scores obtenus dans la catégorie suivi et contrôle de la qualité sont particulièrement faibles dans le cas de l’évaluation ex post. De fait, le contrôle de la qualité des évaluations ex post et, dans une moindre mesure, de l’implication des parties prenantes, reste insuffisant, en raison de la lenteur des progrès réalisés ces dernières années. Le contrôle reste principalement axé sur l’examen de la qualité de l’AIR, étant donné que la grande majorité des juridictions disposent d’un organe chargé de cette fonction.
Le Graphique 3.4 offre un aperçu de la localisation des OCR chargés du contrôle de la qualité des différents outils de gestion de la réglementation. Il illustre la répartition générale des OCR selon l’entité dont ils relèvent et confirme que l’AIR est l’outil faisant le plus souvent l’objet d’un contrôle, ce que montraient les travaux précédents. Ainsi, l’AIR constitue le principal, et parfois le seul, domaine de compétences des OCR exerçant une fonction de contrôle de qualité (car un OCR responsable du contrôle la qualité d’autres outils de gestion de la réglementation est presque toujours chargé du contrôle de la qualité des AIR). Dans le cas des OCR placés au sein du centre de gouvernement, le contrôle de la qualité des AIR va souvent de pair avec le contrôle de la qualité des pratiques d’implication des parties prenantes dans l’élaboration des textes législatifs et réglementaires.
Graphique 3.4. Nombre d’OCR responsables du contrôle de la qualité en fonction de leur localisation et des outils de gestion de la réglementation
Note : Données portant sur 38 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires.
Les pays utilisent une combinaison de différents moyens d’action, dont le soutien et les conseils (les plus répandus) et les avis formels qui peuvent, dans certains cas, être rendus publics et associés à des mécanismes de sanction plus stricts pour demander une amélioration de la qualité.
À la lumière des nouvelles informations reçues sur le mandat des OCR, on peut supposer que les caractéristiques générales concernant le domaine de compétence et les prérogatives des OCR chargés du contrôle de la qualité des outils de gestion de la réglementation mises au jour par l’enquête de 2017 se vérifient toujours. Ainsi, le contrôle de la qualité de l’AIR se concentre généralement sur la qualité des preuves (et sur les coûts et les effets sur les entreprises plus souvent que sur les avantages et les effets sur les citoyens2) et sur la conformité aux règles et procédures applicables, tandis que le contrôle de la qualité de l’implication des parties prenantes et de l’évaluation ex post vise principalement à vérifier le respect des exigences formelles et méthodologiques.
Le contrôle de la qualité de l’AIR reste un pilier du contrôle réglementaire, mais il pourrait être encore renforcé en limitant les exemptions
Fin 2020, environ 80 % des juridictions ont déclaré disposer d’un organe gouvernemental extérieur au ministère à l’initiative de la réglementation qui est chargé d’examiner la qualité de l’AIR. Ce pourcentage corrobore le rôle central joué par l’examen de l’AIR dans les dispositifs de contrôle et comme le montre le Graphique 3.5, il confirme la tendance à la hausse observée depuis 2014, où plus d’un tiers des juridictions était dépourvu d’organe de ce type. Les données couvrent les dispositions législatives et les dispositions réglementaires d’application dans des proportions similaires. Environ 75 % des OCR étudiés sont responsables du contrôle de la qualité de l’AIR et plus de 70 % de ces derniers relèvent du gouvernement. Les organes de contrôle non ministériels se concentrent fortement sur cette fonction. En outre, environ un quart des juridictions ont fait état d’une commission parlementaire ou d’un autre organe législatif spécifique chargé d’examiner la qualité du dispositif d’AIR dans son ensemble.
Graphique 3.5. Examen de la qualité de l’AIR (nombre de juridictions dans lesquelles chacune de ces options s’applique)
Note : Données portant sur 34 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Enquêtes 2014, 2017 et 2021 sur les indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires.
Dans un peu moins de 40 % des juridictions (une proportion similaire qu’il s’agisse de dispositions législatives ou de dispositions réglementaires d’application), l’organe (ou les organes) de contrôle chargé de l’examen de l’AIR dispose d’une forme de pouvoir de sanction, c’est-à-dire qu’il peut rejeter une AIR et demander sa révision s’il la juge insuffisante. Le Graphique 3.6 montre les motifs de rejet d’une AIR par un OCR. L’existence d’anomalies dans l’évaluation des coûts constitue le motif le plus répandu, tandis que le manque de consultation et d’évaluation des autres options semble avoir moins de poids (pour plus de détails sur les exigences en matière d’AIR, consulter la section Analyse d’impact de la réglementation plus haut). Dans quelques très rares cas, une décision active émanant du gouvernement, d’un ministre ou d’un haut fonctionnaire peut passer outre cette sanction.
Graphique 3.6. Motif de rejet d’une AIR (en nombre de juridictions où elles peuvent être invoquées)
Note : Données portant sur 38 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs en matière de politique et de gouvernance réglementaires.
S’agissant de l’examen des AIR, le nombre de juridictions dans lesquelles les OCR disposent d’un pouvoir de sanction n’a pas augmenté au cours de la période 2014-2020. Cette observation ne tient toutefois pas compte des cas où le contrôle de la qualité se déroule dans un cadre plus consensuel (par exemple, lorsque les recommandations de l’OCR sont appliquées même s’il n’y a aucun risque de sanction formelle). En outre, le nombre de juridictions où le mandant du ou des OCRs responsables du contrôle de la qualité de l’AIR est fixé par un document juridiquement contraignant, ce que l’on peut considérer comme un indicateur du degré d’influence de ces organes, est passé de 18 en 2014 à 29 en 2020.
L’efficacité des dispositifs d’AIR peut être compromise lorsque la juridiction ne prévoit pas d’obligation systématique et opérante de soumettre les propositions législatives à une AIR. Si les propositions législatives sont arbitrairement exemptées d’analyse d’impact ex ante, ou si les obligations d’AIR peuvent être facilement contournées, la qualité de la réglementation diminue forcément. Un petit nombre de pays seulement déclarent réaliser une AIR de façon systématique : l’Allemagne, l’Autriche, le Canada, la Corée, l’Espagne, l’Estonie, la Finlande, la France et la Lituanie (dans toutes ces juridictions, sauf trois, l’obligation s’applique aux propositions de dispositions législatives ou de dispositions réglementaires d’application). Les exemptions d’AIR devraient donc être exceptionnelles, transparentes et soumises à un examen systématique. Il s’agit là d’un domaine où des améliorations sont encore possibles. Comme indiqué dans la section « Analyse d’impact de la réglementation » et dans le Graphique 3.7, à l’heure actuelle, seule une minorité de pays de l’OCDE publie les décisions de dérogation à l’AIR. Par ailleurs, près de deux tiers des pays de l’OCDE n’ont toujours pas d’organe chargé d’examiner la décision prise par des agents de l’administration sur la nécessité ou non de réaliser une AIR. Cela signifie qu’en pratique, dans une majorité de pays de l’OCDE, une obligation d’AIR peut être contournée par des mécanismes de dérogation sans qu’aucune instance ne vérifie réellement si cette décision est appropriée ou proportionnée à la proposition de réglementation en question.
Graphique 3.7. Critères de contrôle des décisions de ne pas réaliser d’AIR (en nombre de juridictions)
Note : Données portant sur 34 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Enquêtes 2014, 2017 et 2021 sur les indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires.
Le contrôle de la qualité des évaluations ex post progresse dans les pays de l’OCDE, mais lentement
Bien qu’il soit un facteur déterminant de la qualité de la réglementation, le contrôle de la qualité des évaluations ex post reste sous-développé par rapport à celui de l’AIR. Le nombre des juridictions comptant d’un organe responsable du contrôle de la qualité des évaluations ex post extérieur à l’unité qui réalise l’évaluation a augmenté depuis 2014, qu’il s’agisse de dispositions législatives ou de dispositions réglementaires d’application. Cependant, dans un cas comme dans l’autre, ce nombre ne représente même pas un tiers des juridictions. D’ailleurs, seule une fraction des juridictions disposant d’un organe chargé d’examiner la qualité des évaluations ex post de réglementations déclare que cet organe exerce cette fonction pour l’ensemble des réglementations.
Le contrôle de la qualité des évaluations ex post est généralement effectué par les OCR relevant du centre de gouvernement, qui partagent souvent cette responsabilité avec des organes extérieurs au gouvernement ou des organes interministériels. Dans la plupart des juridictions disposant d’un organe chargé d’examiner les évaluations ex post individuelles, les OCR donnent leurs impressions ou des conseils pendant la préparation des évaluations ex post et émettent également des avis formels sur leur qualité. Comme l’illustre le Graphique 3.8, ces deux pratiques sont plus fréquentes depuis 2014, bien qu’en termes absolus, elles restent peu utilisées et que rares sont les pays de l’OCDE qui rendent publics les avis formels des OCR.
Graphique 3.8. Modalités du contrôle de la qualité des évaluations ex post (en nombre de juridictions)
Note : Données portant sur 34 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Enquêtes 2014, 2017 et 2021 sur les indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires.
Différentes mesures visant à renforcer le contrôle des évaluations ex post ont donné des résultats prometteurs
Bien que, dans l’ensemble, les progrès dans la mise en place d’un contrôle solide et systématique des évaluations ex post restent lents, certains pays de l’OCDE offrent des exemples prometteurs. L’Allemagne est l’un des pays qui ont intensifié leurs efforts dans ce domaine. En novembre 2019, le pays a adopté une approche plus globale et plus systématique en imposant une assurance qualité indépendante pour toutes les évaluations ex post internes et toutes les évaluations ex post de propositions législatives dont les coûts de conformité sont supérieurs à 5 millions EUR par an. De même, en 2020, la Lituanie a institutionnalisé l’évaluation ex post des réglementations et fait du ministère de la Justice le responsable de la coordination des évaluations ex post.
Des progrès sont également visibles durant la période 2014-2020 : le nombre de juridictions disposant d’un organe spécifiquement chargé de vérifier la qualité des examens ponctuels du stock réglementaire (par exemple, les analyses de la charge administrative ou les examens en profondeur) a augmenté, tout comme le nombre de juridictions faisant état d’un organe chargé de vérifier la qualité des évaluations ex post des paquets législatifs. Cependant, en termes absolus, ces nombres sont très faibles, que l’on s’intéresse aux dispositions législatives ou aux dispositions réglementaires d’application (Graphique 3.9). Des efforts supplémentaires seront donc nécessaires pour développer le contrôle dans ces domaines, déterminants pour assurer une mise en œuvre intégrale de la Recommandation de 2012 et, in fine, la qualité de la réglementation.
Fin 2020, environ 30 % des juridictions ont déclaré disposer d’une instance (par exemple, un organe, une unité ou un réseau) qui coordonne les travaux d’évaluation ex post à l’échelle de l’ensemble de l’administration, ce qui montre qu’elles sont conscientes des vertus des approches conjointes pour que les lois et les règlements restent pertinents et adaptés.
Graphique 3.9. Contrôle de la qualité et examens ponctuels du stock réglementaire et des paquets législatifs (en nombre de juridictions)
Note : Données portant sur 34 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Enquêtes 2014, 2017 et 2021 sur les indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires.
Un contrôle de la qualité plus systématique est nécessaire pour assurer l’efficacité des pratiques d’implication des parties prenantes
Dans environ 60 % des juridictions, les instances de réglementation sont formellement tenues de prendre en compte les commentaires exprimés lors de consultations au moment de rédiger la version finale d’une réglementation (voir la section consacrée à l’implication des parties prenantes plus haut dans ce rapport pour davantage de précisions). Cette proportion est la même que l’on s’intéresse aux dispositions législatives ou aux dispositions réglementaires d’application. Une approche souvent utilisée pour assurer la redevabilité dans ce domaine consiste à exiger qu’un organe permanent ou central réalise un examen pour vérifier que les pratiques sont conformes aux normes. Environ la moitié des juridictions qui ont mis en place des exigences formelles en matière de consultation des parties prenantes ont déclaré disposer d’un tel dispositif — là encore, dans des proportions similaires qu’il s’agisse de dispositions législatives ou de dispositions réglementaires d’application. Dans ce contexte, le contrôle de la qualité des processus d’implication des parties prenantes est souvent effectué par des OCR relevant du centre de gouvernement (cette tâche figure parmi les attributions de plus de 60 % d’entre eux), parfois avec le soutien d’organes extérieurs au gouvernement ou d’organes non ministériels. Dans une poignée de cas seulement, les OCR sont tenus responsables par le biais du contrôle juridictionnel. L’application de ces deux approches est restée stable depuis 2017.
Les OCR peuvent permettre d’améliorer considérablement l’évaluation de l’efficacité des outils de gestion de la réglementation, laquelle n’est toujours pas complètement transparente ou systématique
La Recommandation du Conseil de l’OCDE concernant la politique et la gouvernance réglementaires de 2012 souligne l’importance d’évaluer le fonctionnement des outils de gestion de la réglementation dans le cadre des activités menées par les pouvoirs publics pour déterminer l’efficacité de la politique réglementaire. Le principe 6 de la Recommandation encourage les pays membres à publier régulièrement des rapports sur l’efficacité des programmes relatifs à la politique réglementaire et à la réforme de la réglementation, ainsi que sur l’efficacité des autorités publiques chargées de l’application de la réglementation. La Recommandation précise que ces rapports devraient indiquer comment fonctionnent, dans la pratique, les outils réglementaire tels l’AIR, les pratiques en matière de consultation publique et l’examen de la réglementation en vigueur. Dans le même esprit, l’OCDE a défini un Cadre d’évaluation de la politique réglementaire permettant de déterminer la capacité de la politique de la réglementation à atteindre les objectifs stratégiques fixés de la manière la plus efficace possible et à favoriser la croissance et le bien-être de la société (OCDE, 2014[6]). Les OCR ont un rôle décisif à jouer à cet égard. Outre les travaux d’évaluation qu’ils réalisent eux-mêmes, ils peuvent notamment promouvoir l’application d’approches concertées dans l’ensemble de l’administration afin que les informations utiles produites par les dispositifs de gestion de la réglementation soient systématiquement rassemblées sous forme d’indicateurs et que les activités de mesure et d’évaluation portent sur tous les domaines pertinents de la réforme de la réglementation au lieu de se concentrer sur certains aspects comme les coûts de conformité aux obligations administratives (Radaelli et Fritsch, 2012[7]).
Les pays membres de l’OCDE doivent encore intensifier leurs efforts en vue de définir des mécanismes complets de suivi et d’évaluation des outils de gestion de la réglementation. Bien que l’AIR soit un élément essentiel de la gestion de la réglementation dans la plupart des pays, la mesure des performances de cet outil n’est toujours pas totalement transparente ou systématique. Environ un tiers des juridictions ne publient toujours pas de rapports en ligne sur les performances de leur dispositif d’AIR et, dans nombre d’entre elles, les rapports ne sont pas réalisés de façon régulière, mais ponctuelle (Tableau 3.1). De même, le suivi du bon fonctionnement des dispositifs d’AIR au moyen d’indicateurs de performance ou d’enquêtes d’opinion est encore très loin d’être répandu.
Tableau 3.1. Suivi et évaluation des dispositifs d’AIR (en nombre de juridictions)
Note : Données portant sur 38 pays membres de l’OCDE et l’Union européenne.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires.
Améliorer le suivi et l’évaluation des deux autres outils de gestion de la réglementation est encore plus important. L’appréciation des effets des évaluations ex post de la réglementation est particulièrement utile pour repérer les domaines à améliorer et à réformer. En témoignent notamment les travaux du Comité d’examen de la réglementation. Ce dernier puise dans son examen des évaluations ex post pour tirer des conclusions prospectives, tant d’un point de vue méthodologique (en mettant par exemple en évidence les défauts de conception récurrents) qu’institutionnel (tels que les biais et conflits d’intérêts éventuels) (Comité d'examen de la réglementation, 2019[8]).
Cependant, seule une poignée de juridictions mesure l’influence des évaluations ex post sur l’amélioration du stock réglementaire. En 20003, moins d’un cinquième d’entre elles ont déclaré avoir mené ce type d’examen au cours des cinq années précédentes et publié les conclusions. De même, les rapports sur la performance du dispositif d’évaluation ex post (visant à comprendre son fonctionnement en pratique) sont encore rarement publiés en ligne et beaucoup d’entre eux ne sont pas systématiques. En outre, la grande majorité des juridictions n’utilisent pas d’indicateurs sur le pourcentage d’évaluations ex post conformes aux exigences/lignes directrices officielles ou d’enquêtes d’opinion pour vérifier l’utilité ou la qualité des évaluations ex post. Bien que cette situation s’explique en partie par le nombre relativement faible de juridictions qui entreprennent des évaluations ex post de façon systématique, les efforts actuels restent insuffisants.
Le suivi et l’évaluation de l’implication des parties prenantes n’ont pas non plus progressé ces dernières années et restent sous-développés. Environ un tiers des juridictions publient des rapports évaluant l’influence des pratiques de consultation sur l’amélioration des projets de réglementation et elles le font presque toujours de façon ponctuelle. Seules sept juridictions ont indiqué calculer des indicateurs sur le pourcentage de consultations conformes aux exigences ou aux lignes directrices officielles, et trois, sur les résultats d’enquêtes relatives à l’utilité ou à la qualité des consultations. En outre, l’Union européenne (UE) a été la seule juridiction à déclarer évaluer la consultation des parties prenantes étrangères.
Des travaux antérieurs portant sur les pays membres de l’UE (OCDE, 2019[9]) montrent que, même si ces pays analysent rarement l’efficacité des dispositifs de consultation et le fonctionnement de ces derniers, les évaluations ont prouvé qu’elles pouvaient constituer un outil puissant à condition d’être effectuées. En effet, ces évaluations fournissent des indications sur les moyens d’améliorer l’efficacité des canaux de consultation et aussi, in fine, leur acceptation par les parties prenantes. Les Pays-Bas, par exemple, ont cherché à déterminer l’importance que les citoyens, les entreprises et le personnel des ministères accordaient au dispositif de consultation en ligne et à savoir si la procédure législative remplissait ses objectifs. Les résultats de cette étude ont également servi à repérer les faiblesses du dispositif de consultation, telles que le manque relatif de connaissance des citoyens et des entreprises sur la manière dont leurs contributions sont prises en compte. Quant à la Commission européenne, elle a procédé à un examen de ses pratiques de consultation des parties prenantes avant la mise à jour de son dispositif de consultation en 2015 puis en 2018-19, dans le cadre d’un vaste état des lieux de ses actions en faveur de l’amélioration de la réglementation (Commission européenne, 2019[10]).
La fluidité de la coordination, la capacité d’adaptation et l’application d’une approche holistique à même de susciter l’adhésion sont des facteurs essentiels de l’efficacité du contrôle réglementaire
Un bon contrôle réglementaire est essentiel pour faire coïncider, d’une part, les engagements politiques et les exigences formelles et, d’autre part, la mise en œuvre de la réglementation. En outre, il est nécessaire de veiller à l’application d’une approche commune à l’ensemble de la sphère administrative de façon à assurer l’adoption effective de la Recommandation de 2012 dans son intégralité. Dans les circonstances actuelles, plutôt exceptionnelles, les OCR ont un rôle déterminant à jouer dans la transparence de l’élaboration des règles en situation de crise. En outre, ils peuvent également favoriser une reprise économique durable en vérifiant que les décisions réglementaires sont tournées vers l'avenir.
Les précédentes sections de ce chapitre soulignent l’importance de la fluidité de la coordination et de la qualité de la conception des dispositions institutionnelles obéissant à des critères d’efficience et de complémentarité afin d’éviter les chevauchements inutiles et la fragmentation. Il est tout aussi important que les OCR puissent s'adapter sans délai aux nouveaux besoins et défis, comme ceux qui résultent des menaces mondiales et de l’évolution rapide des technologies, afin d’y apporter une réponse. Les données de l’enquête montrent qu’un certain nombre de pays prennent des mesures dans ce sens. Ainsi, près de la moitié des juridictions ont indiqué disposer d’au moins un organe de contrôle qui se concentre sur l’élaboration de règles favorables à l’innovation, en aidant les ministères et les instances de réglementation à prendre en compte les effets de la réglementation sur l’innovation. En outre, neuf OCR ont étendu leurs compétences à d’autres domaines (comme la réglementation des nouvelles technologies) et sept ont vu leur mandat remanié (dans la plupart des cas, pour s’adapter à un nouveau dispositif institutionnel ou pour améliorer le processus d’exécution des tâches). De même, environ 40 % des juridictions déclarent avoir un organe chargé de contrôler la qualité de la réglementation (c’est-à-dire de son élaboration) en situation de crise (voir Graphique 3.10 pour des précisions).
En raison de la montée des incertitudes et de la complexité qui pèse sur la prise de décision, les OCR doivent avoir des ressources adaptées pour anticiper les risques et comprendre les circuits d’innovation et les retombées potentielles. La Commission européenne, par exemple, a décidé d'intégrer la prospective stratégique dans ses méthodes de travail (y compris pour éclairer la définition de nouvelles initiatives et l’examen des initiatives existantes), et le mandat de son OCR, le Comité d’examen de la réglementation, a été élargi pour inclure la prospective (Commission européenne, 2020[11]). Les OCR peuvent, en effet avoir une influence déterminante en favorisant les approches novatrices en matière de politique de la réglementation et les changements nécessaires en termes de culture institutionnelle et d’état d’esprit. Plusieurs évolutions au niveau national sont à noter (voir Encadré 3.3).
Graphique 3.10. Domaines couverts par les OCR responsables de la qualité de la réglementation durant la crise de la COVID-19
Note : Les réponses sont susceptibles de renvoyer à des dispositifs législatifs particuliers dans les pays de l’OCDE et ne doivent pas être interprétées comme un indicateur du niveau d’intervention des pouvoirs publics ou de la gravité de la pandémie de COVID-19. Les données ont été déclarées par 21 pays de l’OCDE et correspondent généralement à la situation en vigueur au 18 septembre 2020, qui peut avoir changé depuis.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires.
Encadré 3.3. Exemples de pratiques innovantes des OCR
Au Canada, le Conseil du Trésor a demandé au Comité consultatif externe sur la compétitivité réglementaire de lui donner des conseils et des recommandations sur la façon « d’appuyer la modernisation du système de réglementation du Canada pour en faire un système qui favorise davantage l’investissement et catalyse l’innovation », y compris en préconisant le recours à des projets pilotes.
En Norvège, depuis 2017, le Conseil pour l’amélioration de la réglementation a pris des mesures pour vérifier si les réglementations à l’étude sont favorables à l’innovation (voir notamment sa déclaration en 2019 sur une série de nouvelles règles régissant l’utilisation de drones).
L’objectif du programme législatif en faveur du virage numérique du Danemark est « d’alléger les formalités administratives en simplifiant la législation et associant traitement des dossiers de l’administration publique et technologie ». Il vise à simplifier les dispositions législatives inutiles et compliquées et à s’assurer que les nouvelles dispositions sont faciles à comprendre et pourront être traitées numériquement. À cette fin, l’Agence danoise pour la transformation numérique a publié des orientations sur la législation compatible à l’essor du numérique. C’est dans cette optique qu’a été créé un Secrétariat en faveur du virage numérique. Sa principale mission est de veiller à ce que les impacts de la mise en œuvre soient correctement décrits dans la nouvelle législation et que la législation soit compatible avec l’essor du numérique.
Au Royaume-Uni, le Comité de la politique de la réglementation sera invité à examiner l’utilisation d’un test d’innovation (en cours d’élaboration au moment de la rédaction de ce chapitre) visant à « vérifier que l’impact d’une disposition législative sur l’innovation est pris en compte durant la phase de définition des politiques publiques, l’introduction et la mise en œuvre de la disposition, et son évaluation et son examen ». Par ailleurs, le livre blanc sur la réglementation face à la quatrième révolution industrielle (Regulation for the Fourth Industrial Revolution) analyse les modifications à apporter au cadre institutionnel pour renforcer le contrôle réglementaire dans les domaines touchant à l’innovation technologique.
Source : Enquête 2021 de l’OCDE sur les indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires (iREG), (Agence danoise pour la numérisation, 2020[12]), (Gouvernement du Canada, 2019[13]), (Gouvernement du Royaume-Uni, 2019[14]).
La bonne exécution des fonctions de contrôle réglementaire nécessite également des ressources adéquates, qui plus est compte tenu des besoins de capacité d’analyse supplémentaires indiqués plus haut. Les données d’enquête dans ce domaine ne sont toutefois ni complètes ni entièrement uniformisées4. Par conséquent, les éléments actuellement disponibles ne permettent pas de savoir dans quelle mesure les ressources dont disposent les OCR correspondent aux besoins ou aux défis auxquels ils sont confrontés. Selon les données de 2020 (voir Graphique 3.11), 23 OCR ont fait état d’une modification de leur budget ou de leurs effectifs. En termes réels, neuf OCR ont enregistré un accroissement de leur budget au cours de la période considérée et trois, une baisse. Quant aux effectifs, ils ont augmenté dans douze OCR et diminué dans dix.
Graphique 3.11. OCR ayant fait état d’une modification de leur budget ou de leurs effectifs
Note : Données sur 23 OCR ayant fait état d’une modification de leur budget ou de leurs effectifs durant la période considérée.
Source : Enquête 2021 sur les indicateurs relatifs à la politique et à la gouvernance réglementaires.
En promouvant une approche coordonnée et complète de l’analyse, en apportant un soutien continu et en suscitant l’adhésion, les OCR peuvent jouer un rôle déterminant sur la qualité de la réglementation.
Outre la conception institutionnelle et des exigences connexes examinées plus haut dans ce chapitre, il existe d’autres facteurs qui, généralement plus difficiles à observer et à mesurer parfois en raison de leur nature « intangible », ne doivent pas être ignorés si l’on souhaite que le contrôle réglementaire soit efficace. Il s’agit notamment de la légitimité et de la crédibilité des OCR ainsi que de leur pouvoir d’influence et de leur capacité à susciter l’adhésion des acteurs participant à l’amélioration de la réglementation au sein de l’administration grâce à leur travail en amont et à leurs orientations, leurs conseils et leur soutien constants.
Au Portugal, par exemple, l’Unité technique d’analyse d’impact de la législation (UTAIL) a établi des relations profondes et fructueuses avec les agents des administrations publiques participant à l’AIR, qu’il s’agisse de hauts fonctionnaires ou de techniciens. L’UTAIL est également responsable du renforcement des capacités d’AIR dans l’ensemble de l'administration publique (y compris des orientations méthodologiques) et réalise un important travail en amont dans ce domaine. Ses avis sont appréciés par l’exécutif, ce qui favorise l’amélioration de la réglementation au Portugal. Les activités de conseil et de coopération de l’UTAIL ont également eu des effets positifs sur la procédure d’AIR. En effet, l’UTAIL n’est pas formellement habilitée à modifier les analyses dont elle juge la qualité insuffisante, mais en pratique, elle peut mobiliser ses bonnes relations et son expertise pour trouver des compromis avec les services qui effectuent des AIR.
Quant à l’Office australien des bonnes pratiques réglementaires (OBPR), il offre de précieux exemples qui illustrent comment un OCR peut démontrer l’utilité des outils d’amélioration de la réglementation pour tous les ministères en soutenant l’application d’une approche coordonnée et globale en matière d’analyse et de travail en amont (voir Encadré 3.4).
Encadré 3.4. L’Office australien des bonnes pratiques réglementaires : exemple d’une approche globale et réactive du contrôle réglementaire
Afin de maximiser la capacité de l’AIR à identifier des solutions par une étude rigoureuse des compromis, des coûts et des avantages (et donc sa capacité d’influence), l’Office se concentre sur deux types d’activités : il mène un travail d’investigation pour recenser les propositions de réglementation qui nécessiteront une AIR et s’emploie à sensibiliser les ministères sur les avantages de l’AIR. Il met à profit les flux d’informations, les processus décisionnels des pouvoirs publics et sa position centrale au sein du Département du Premier ministre et du Cabinet pour statuer sur le besoin de réaliser une AIR de plus de 1 500 nouvelles propositions de réglementation chaque année. L’Office consacre encore plus de moyens au renforcement des capacités. En 2019-20, il a dispensé plus de 2 250 heures de formation structurée à des fonctionnaires pour leur enseigner comment mener une analyse d’impact rigoureuse et prendre des décisions à partir de données probantes — en sus des courriels, des appels et des réunions visant à apporter aux entités le soutien et les compétences nécessaires pour produire des analyses d’impact de qualité.
Ces activités de soutien passent souvent par une collaboration entre l’Office et les ministères pour recenser les différents effets économiques, sociaux et redistributifs des propositions avant que les options ne soient classées par ordre de préférence. L'utilisation de l’AIR comme outil pratique du cadre stratégique au début du processus réglementaire permet aux ministères de se pencher sur les effets cumulés des propositions et de réfléchir aux interactions des différents leviers politiques, bien avant d’arriver au stade de la décision. Cette approche conduit les acteurs à s’interroger davantage sur les solutions innovantes et à délaisser les méthodes cloisonnées ou étroites de résolution des problèmes au profit d’options qui représentent un avantage net pour la population.
Bien qu’il soit impossible d’exempter une décision gouvernementale majeure d’AIR, l'expérience de l’Office montre que les ministères qui voient un intérêt à l’AIR produisent des analyses d’impact de meilleure qualité que ceux qui se contentent de satisfaire aux exigences minimales de l’AIR. Dès le début de l’élaboration d’une nouvelle mesure, l’Office travaille en coopération avec les ministères pour déterminer les coûts et les avantages des solutions envisagées aux problèmes de politique publique et les délais de réponse sont souvent courts. Lorsque les propositions ont un impact important sur les entreprises, les particuliers ou les collectivités, l’Office aide activement les ministères à mener une analyse approfondie pour éclairer les décideurs et fait preuve de souplesse pour apporter le soutien nécessaire. Cette aide peut prendre la forme d’ateliers interactifs, de conseils de rédaction sur les analyses préliminaires ou encore de détachements à court terme. Ainsi, les ministères ne sont pas seulement encouragés à adopter l'AIR, mais ils sont également accompagnés par l’OBPR dans sa mise en œuvre. L’OBPR coopère aussi souvent avec les agents des ministères après l’AIR lors de la présentation des analyses à leurs collègues en interne et la transmission des enseignements tirés et des astuces utilisées.
Source : échanges avec l’Office australien des bonnes pratiques réglementaires (OBPR).
Une évaluation de la performance systématique et axée sur les résultats est la clef de l’amélioration du contrôle de la réglementation
Pour maximiser la valeur ajoutée des procédures et des structures de contrôle au cours des prochaines années, il sera nécessaire de très bien comprendre ce qu’est un contrôle efficace ainsi que ses facteurs déterminants. Malgré des exemples prometteurs et les possibilités inédites offertes par les nouveaux outils et méthodes d'analyse, il reste encore une importante marge d’amélioration dans ce domaine.
Fin 2020, environ deux tiers des juridictions ont indiqué que des rapports étaient établis sur la qualité des résultats d'au moins un OCR responsable du contrôle de la qualité des outils de gestion de la réglementation. Ces rapports contenaient par exemple des informations sur les activités de l’OCR, l'exercice de ses missions ou les données d'enquêtes de perception sur sa performance et sa valeur ajoutée. La grande majorité de ces juridictions ont déclaré publier ces rapports. Dans la plupart des cas, ces derniers sont produits chaque année.
De façon générale, il y a encore relativement peu de données factuelles attestant de l’impact du contrôle de la réglementation sur l’amélioration de la réglementation, et a fortiori, sur les objectifs plus larges de l’action publique. Cette situation tient en partie au fait que les missions d’information des OCR se concentrent principalement sur la mise en œuvre du contrôle (le nombre de points examinés, les délais d’exécution par exemple) et sur la conformité aux exigences formelles (qui, dans l’ensemble, sont plus faciles à observer et à mesurer) plutôt que sur l’efficacité et les résultats.
Certaines juridictions montrent, toutefois, la voie en déployant des efforts considérables en vue de suivre et d’évaluer les résultats les travaux de leurs OCR. Dans l’édition 2019 de son rapport annuel, le Conseil norvégien pour l’amélioration de la réglementation a publié des indicateurs de performance visant notamment à connaître l’impact de ses déclarations dans lesquelles il avait jugé que l'AIR n’était pas adaptée. Ce rapport comprenait également une étude des tendances et des évolutions générales de l’AIR relevant de la compétence du Conseil et de tout problème récurrent, ainsi qu’un aperçu des activités d'orientation et d'information du Conseil en faveur de l’efficacité de la réglementation. Quant au CONAMER au Mexique, il a défini une approche axée sur les résultats passant par des indicateurs afin d’évaluer sa contribution à la réduction des lourdeurs réglementaires. Enfin, la Corée fait paraître chaque année des livres blancs sur la réforme de la réglementation comprenant un indice de satisfaction de la réforme de la réglementation et le Comité d’examen de la réglementation de l’UE publie des indicateurs clés de performance, notamment sur les améliorations de la qualité à la suite d’interactions avec les services de la Commission européenne dans le cadre de sa fonction de contrôle.
De plus, comme indiqué dans une étude de cas de l’OCDE (OCDE, 2018[3]), un certain nombre d’organes non ministériels ont recours à des enquêtes pour recueillir des commentaires sur la qualité et l’impact de leurs activités. Par ailleurs, dans certaines juridictions, les OCR doivent faire l’objet d’une évaluation externe régulière. L’Encadré 3.5 présente plusieurs exemples de ces deux pratiques.
Encadré 3.5. Exemples d’évaluation des activités menées par des OCR
Au Royaume-Uni, le Comité de la politique de la réglementation réalise chaque trimestre une enquête auprès des ministères et des instances de réglementation qui ont présenté des affaires pour obtenir des commentaires sur les services offerts et la qualité de l'avis formulé. Dans le même esprit, le Conseil suédois pour une meilleure réglementation demande aux ministères et aux organismes gouvernementaux leur opinion sur les avis qu’il a rendus et leurs retombées et publie les informations recueillies dans son rapport annuel. Aux Pays-Bas, le Comité consultatif sur la charge réglementaire (ATR) recueille également des commentaires sur ses dispositifs, comme la procédure accélérée qu'il a mise en place en 2019 (ATR, 2019[15]).
Dans certaines juridictions, les OCR doivent faire l’objet d’une évaluation externe régulière. Par exemple, la loi hollandaise prévoit que l'organe de contrôle doit être évalué tous les quatre ans. Ces évaluations ont étayé les modifications apportées au mandat de cet organe au cours des deux dernières décennies. En outre, le mandat de l’ATR a été formulé à partir d'une évaluation réalisée par deux chercheurs indépendants. Au Royaume-Uni, la Cour des comptes et la Commission des comptes publics produisent des études et des rapports indépendants sur les éléments factuels et les analyses touchant aux mesures réglementaires, dont une évaluation de l’efficacité des institutions participant à l’élaboration de la politique de la réglementation. En outre, l'Agence suédoise de gestion publique a effectué des évaluations du Conseil suédois pour une meilleure réglementation en 2012 et en 2018, en vue d'un éventuel changement de mandat.
Source : (OCDE, 2018[3]).
En outre, des exemples prometteurs montrent comment des solutions et des outils d’analyse reposant sur les nouvelles technologies peuvent nous aider à mieux comprendre les performances des OCR et leurs facteurs déterminants de façon à optimiser les procédures et les structures de contrôle de la réglementation. Ainsi, une récente étude utilise des algorithmes d'apprentissage automatique supervisés pour recenser les demandes de changement majeur dans les avis du Comité d’examen de la réglementation et des mesures de similarité de texte pour repérer les changements entre les versions provisoires et finales des rapports d'analyse d'impact (voir Encadré 3.6).
Encadré 3.6. Présentation d’une méthode prometteuse d’évaluation de l’impact des OCR
Dans leur étude « Meet the critics: Analysing the EU Commission’s Regulatory Scrutiny Board through quantitative text analysis », Roman Senninger et Jens Blom-Hansen, tous deux de l’université d’Aarhus, analysent l’influence du Comité d’examen de la réglementation sur le processus d’élaboration des politiques de la Commission européenne. Mobilisant les techniques d’apprentissage automatique et d’analyse textuelle quantitative, ils examinent les avis du Comité sur tous les projets de rapports d’analyse d’impact sur la période 2010–2017 (673 au total) et les comparent à près de 100 versions préliminaires ou finales de propositions de politiques publiques.
Ils concluent que le Comité est un organisme de surveillance volontariste dans la mesure où « il se livre à un examen critique de l’ensemble du dispositif de la Commission » et « ne semble épargner aucune unité ». Ils concluent également que le Comité est « pris au sérieux » par les services de la Commission, car « plus le Comité demande des modifications, plus les projets de rapports d’analyse d'impact sont remaniés par le service responsable ». Cependant, ils soulignent que cette observation se vérifie principalement si l’avis général du Comité est défavorable : le Comité peut en effet demander des modifications importantes dans les projets de rapports, mais émettre un avis général favorable, auquel cas le service responsable de la Commission n’a pas à soumettre un nouveau rapport et peut passer à l'étape suivante.
L’étude met en évidence un certain nombre de réserves et de limites, ainsi que des aspects qui mériteraient d’être approfondis. Par exemple, elle ne montre pas directement si le Comité a une influence sur le fond des propositions ou sur leur succès ni, le cas échéant, de quelle manière (elle fait seulement apparaître l’incidence des avis du Comité sur la formulation des analyses d'impact). De même, l’étude n'examine pas le type de changements demandés ou les parties de l'analyse d'impact qui sont le plus remaniées. Différents aspects pourraient être utilement explorés tels que les interactions moins formelles (par exemple, les réunions physiques ou les échanges verbaux) et les autres facteurs (comme le contexte politique) qui déterminent l’ampleur des modifications apportées par un service à une analyse d’impact.
Source : (Senninger, 2020[16]).
Dans le même esprit, en Australie, l’OBPR est en train de mettre au point un système informatique sur mesure pour l’AIR, visant à améliorer la gestion de la charge de travail liée à l'examen de l’AIR (à l’aide notamment de processus automatisés, d’une meilleure gestion de l'information et de notifications permettant une hiérarchisation plus efficace des tâches) ainsi que la qualité des conseils en matière d’analyse d'impact. Ce système est censé fournir un éclairage à l’échelle du système en s’appuyant sur un ensemble plus riche de données et en permettant la communication et l’analyse de données agrégées (par exemple, pour répertorier les problèmes récurrents des AIR d'un ministère donné et adapter le renforcement des capacités en conséquence). Il est surtout conçu pour aider l’OBPR à comprendre quel est le type de retour d'information le plus efficace à chaque étape du cycle de la politique réglementaire et ainsi à cibler ses efforts. Ce faisant, le système peut également contribuer à améliorer l'analyse d'impact au sein de l’administration publique.
Il pourrait s’avérer très utile d'exploiter l'ensemble des possibilités offertes par les nouveaux outils et méthodes d’analyse, tels que ceux illustrés par les exemples donnés plus haut, afin d'améliorer la compréhension de l’impact des OCR par les acteurs de l'amélioration de la réglementation et, in fine, la qualité de la réglementation.
Références
[12] Agence danoise pour la numérisation (2020), Secretariat for digital-ready legislation, https://en.digst.dk/policy-and-strategy/digital-ready-legislation/secretariat-for-digital-ready-legislation/.
[15] ATR (2019), Dutch Advisory Board on Regulatory Burden. Annual report 2019, https://www.atr-regeldruk.nl/wp-content/uploads/2020/06/2019-ATR-annual-report.pdf (consulté le 5 March 2021).
[8] Comité d’examen de la réglementation (2019), Annual Report 2019, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/rsb_report_2019_en.pdf (consulté le 5 March 2021).
[11] Commission européenne (2020), Prospective stratégique, https://ec.europa.eu/info/strategy/strategic-planning/strategic-foresight_fr (consulté le 15 December 2020).
[10] Commission européenne (2019), Better regulation: taking stock and sustaining our commitment, https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how/better-regulation-taking-stock-and-sustaining-our-commitment_en (consulté le 5 March 2021).
[13] Gouvernement du Canada (2019), Comité consultatif externe sur la compétitivité réglementaire, https://www.canada.ca/fr/gouvernement/systeme/lois/developpement-amelioration-reglementation-federale/modernisation-reglementation/comite-consultatif-externe-competitivite-reglementaire.html.
[14] Gouvernement du Royaume-Uni (2019), Regulation for the Fourth Industrial Revolution: White Paper, https://www.gov.uk/government/publications/regulation-for-the-fourth-industrial-revolution.
[5] OCDE (2020), Regulatory Management and Oversight Reforms in Thailand: A Diagnostic Scan, OCDE, Paris, https://www.oecd.org/regreform/RIA-Thailand.pdf.
[2] OCDE (2020), Réseau des Hauts responsables des Centres de gouvernement (CoG), https://www.oecd.org/fr/gouvernance/reseaudeshautsresponsablesdescentresdegouvernement.htm.
[9] OCDE (2019), Better Regulation Practices across the European Union, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264311732-en.
[3] OCDE (2018), Case Studies of RegWatchEurope regulatory oversight bodies and of the European Union Regulatory Scrutiny Board, https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/regulatory-oversight-bodies-2018.htm.
[6] OCDE (2014), OECD Framework for Regulatory Policy Evaluation, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264214453-en.
[7] Radaelli, C. et O. Fritsch (2012), Measuring Regulatory Performance – Evaluating Regulatory Management Tools and Programmes, http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/2_Radaelli%20web.pdf.
[4] RegWatchEurope (2020), Further Development of Regulatory Oversight at EU-level. Joint Discussion Paper by RegWatchEurope, https://www.regwatcheurope.eu/?p=282.
[1] Renda, A. (à paraître), Defining and Contextualising Regulatory oversight and Co-ordination.
[16] Senninger, R. (2020), Meet the critics: Analyzing the EU Commission’s Regulatory Scrutiny Board through quantitative text analysis, https://doi.org/10.1111/rego.12312.
Notes
← 1. Environ un tiers des juridictions ont également fait état d’un réseau d’instances de réglementation participant à l’échange et à la diffusion des bonnes pratiques réglementaires. Ces réseaux ne sont toutefois pas pris en compte dans la présente analyse.
← 2. Comme expliqué plus loin dans cette section, les anomalies dans l’évaluation des coûts sont le motif de rejet d’une AIR pour révision le plus fréquemment invoqué par les OCR, ce qui en fait un indicateur de leur importance relative dans les dispositifs de contrôle des AIR.
← 3. Les données portent sur 38 pays de l’OCDE et sur l’Union européenne.
← 4. Par exemple, dans l’enquête 2017 de l’OCDE sur les organes de contrôle réglementaire, les enquêtés n’ont déclaré les ressources de seulement la moitié environ des OCR responsables de fonctions de contrôle de la qualité. En outre, la comparaison n’est pas évidente car dans certains cas, les chiffres correspondaient aux ressources d’une entité dans son ensemble et non à celles allouées aux fonctions de contrôle.